劉夢 歐陽本祺

【摘 要】 黨的二十大要求“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，大學(xué)治理現(xiàn)代化是關(guān)鍵落腳點(diǎn)和著重發(fā)力點(diǎn)，而大學(xué)治理的現(xiàn)代化要求高校內(nèi)部規(guī)范制定的法治化。大學(xué)內(nèi)部治理中，高校的內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)與學(xué)生的受教育權(quán)、教師的學(xué)術(shù)自由組成了“權(quán)力—權(quán)利”的對應(yīng)關(guān)系。當(dāng)前高校內(nèi)部規(guī)范在權(quán)力的運(yùn)用上存在不斷強(qiáng)化的傾向，在權(quán)利的保障上則存在形式法治與實(shí)質(zhì)法治的雙重疑問。高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)來源于大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，其與師生合法權(quán)利間是手段與目的之關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約與權(quán)利保障，需以作為內(nèi)部規(guī)范核心的大學(xué)章程為引領(lǐng)，根據(jù)中國特色世界一流大學(xué)建設(shè)的要求加快修訂大學(xué)章程，穩(wěn)步形成位階有序的規(guī)范制度圖譜，逐步建構(gòu)內(nèi)部規(guī)范的審查監(jiān)督機(jī)制，推動形成高校內(nèi)部法治規(guī)范譜系。

【關(guān)鍵詞】 高質(zhì)量教育體系；高校內(nèi)部規(guī)范；治理現(xiàn)代化；大學(xué)治理；權(quán)利法治

【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003-8418（2024）01-0049-09

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.01.007

高等教育體系是教育體系的重要構(gòu)成，大學(xué)是教育深化、科技發(fā)展、人才培育的融合體，大學(xué)治理現(xiàn)代化是加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系的關(guān)鍵落腳點(diǎn)和著重發(fā)力點(diǎn)。大學(xué)治理，自治先行；現(xiàn)代化的大學(xué)治理，要求法治化的大學(xué)內(nèi)部治理。制度和規(guī)則的內(nèi)生性是治理的應(yīng)有內(nèi)涵，“生成性是規(guī)則的顯著特點(diǎn)，也是其生命力所在”［1］。法治的前提是規(guī)則之治，為提升大學(xué)內(nèi)部治理現(xiàn)代化水平，就必須先行提升高校內(nèi)部規(guī)范的法治化水平，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化大學(xué)。從現(xiàn)有研究來看，學(xué)界往往將大學(xué)章程與其他內(nèi)部規(guī)范分開獨(dú)立分析，未能系統(tǒng)性地加以研究；而且，當(dāng)前對高校內(nèi)部規(guī)范的研究往往就事論事，尚未上升至大學(xué)治理的高度，自然也就無法服務(wù)于大學(xué)治理的現(xiàn)代化。作為法權(quán)理論的核心，“權(quán)力”的制約程度與“權(quán)利”的保障程度是衡量大學(xué)內(nèi)部規(guī)范現(xiàn)代化與法治化水平的基本指標(biāo)。在大學(xué)內(nèi)部治理中，應(yīng)當(dāng)尤其關(guān)注內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)力與師生合法權(quán)利之間的關(guān)系。因此，本文旨在以“權(quán)力”和“權(quán)利”這一對范疇為研究視角，考察當(dāng)前高校內(nèi)部規(guī)范制定生態(tài)中的權(quán)力強(qiáng)化和權(quán)利缺失現(xiàn)象，從法理角度厘清高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)與師生權(quán)利之間的應(yīng)有權(quán)能關(guān)系，并有針對性地探索權(quán)力制約與權(quán)利保障的一系列措施。

一、權(quán)力和權(quán)利的二元劃分與大學(xué)治理的內(nèi)部體現(xiàn)

“權(quán)力”和“權(quán)利”這對概念是法權(quán)理論的核心，可以作為分析高校內(nèi)部規(guī)范制定過程中不同主體之間法律關(guān)系的理論工具。大學(xué)是現(xiàn)代社會最為復(fù)雜的法人組織，無論是內(nèi)部治理還是外部治理都涉及多方疊加的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，現(xiàn)代化的大學(xué)治理，要求分配與制衡以上交錯的法權(quán)關(guān)系，以大學(xué)內(nèi)部治理的法治轉(zhuǎn)型推動高質(zhì)量教育體系的加快建設(shè)。在大學(xué)內(nèi)部治理中，權(quán)力與權(quán)利的二元劃分集中體現(xiàn)在高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)領(lǐng)域：大學(xué)本身作為管理者享有內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)這一權(quán)力；師生等主體作為被管理者應(yīng)當(dāng)享有受教育權(quán)、學(xué)術(shù)自由等合法權(quán)利。然而，權(quán)力可能會通過規(guī)范的自由制定而得到無限膨脹；權(quán)利的生存與伸展空間也可能因?yàn)闄?quán)力的膨脹而被擠壓。

（一）高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的權(quán)力與濫用屬性

權(quán)力是一種強(qiáng)制力，它強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力主體可以對權(quán)力客體發(fā)出命令，而權(quán)力客體必須服從，這是一種影響與被影響的關(guān)系、控制與被控制的關(guān)系。根據(jù)《高等教育法》第41條之規(guī)定，高等學(xué)校的校長行使制定具體規(guī)章制度的職權(quán)，由此高校擁有了內(nèi)部規(guī)范的制定權(quán)能。存在爭議的是，高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)這一權(quán)能的屬性到底是“權(quán)力”還是“權(quán)利”？學(xué)界有部分學(xué)者對高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了研究，有學(xué)者認(rèn)為其是一種源自大學(xué)獨(dú)立人格和學(xué)術(shù)自由的天然的權(quán)利；也有學(xué)者認(rèn)為其是來自法律賦予的一項權(quán)力。事實(shí)上，大學(xué)治理應(yīng)當(dāng)分為外部治理和內(nèi)部治理加以研究，內(nèi)外部治理所涉及的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系也有所不同?；\統(tǒng)地宣稱高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)是權(quán)力抑或權(quán)利都因過于片面而喪失了正確性。權(quán)力和權(quán)利都是相對的概念，在不同的場景和語境中，二者之間的轉(zhuǎn)換是完全有可能的?！皺?quán)力本身就包含著權(quán)利和義務(wù)的兩重性?！保?］在大學(xué)外部治理領(lǐng)域，高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)是相對于政府、社會組織等外部主體而言的，此時的高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)更偏向于強(qiáng)調(diào)大學(xué)自治的獨(dú)立性，屬于權(quán)利范疇；但在大學(xué)內(nèi)部治理領(lǐng)域，高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)是相對于學(xué)生、教師、行政人員乃至后勤管理人員等內(nèi)部主體而言的，此時的高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)更偏向于強(qiáng)調(diào)大學(xué)及其師生之間的管理與被管理關(guān)系，毫無疑問地應(yīng)當(dāng)屬于權(quán)力范疇。

享有權(quán)力正當(dāng)并不代表權(quán)力行使必然正當(dāng)［3］，承認(rèn)大學(xué)依法享有內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)并不意味著高校一定能夠正確地行使該權(quán)力?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”［4］權(quán)力的負(fù)面作用極有可能導(dǎo)致對合法權(quán)利的侵害，這應(yīng)當(dāng)引起大學(xué)內(nèi)部規(guī)范制定者足夠的重視。我國公立大學(xué)建設(shè)起步本身就較晚，《高等教育法》等高校外部法律規(guī)范和包括大學(xué)章程在內(nèi)的高校內(nèi)部規(guī)范更是在大學(xué)建立之后多年才出臺，權(quán)力意識的固化很容易導(dǎo)致對權(quán)力的依賴與對權(quán)利的漠視，大學(xué)主宰學(xué)生的學(xué)籍管理、教師的職稱評定等涉及師生切身利益的重大事項，過于自主的高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)存在侵害師生權(quán)利的可能。任何權(quán)力都需要受到制約，權(quán)力的濫用只有在遇到有界限的地方才休止，因此，必須探究高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的邊界，防止其侵害學(xué)生、教師、行政人員乃至后勤管理人員等校內(nèi)主體的合法權(quán)利。

（二）受教育權(quán)及學(xué)術(shù)自由的權(quán)利與保障屬性

權(quán)利是法律關(guān)系中的主體以作為或不作為的方式享有自由或獲得利益的一種手段，自然法主張“天賦人權(quán)”，當(dāng)代的法律規(guī)范將人的基本權(quán)利固定在了規(guī)范文本之中。從高校內(nèi)部關(guān)系來看，涉及的主體包括學(xué)生、教師、非教學(xué)職工等多類群體；但顯而易見的是，學(xué)生與教師是大學(xué)治理過程中影響最重大的兩類利益相關(guān)者。大學(xué)既要關(guān)注學(xué)生的人性發(fā)展與權(quán)利自由，又要兼顧教職員工的職責(zé)承擔(dān)與身心和諧。因此，本文對高校內(nèi)部規(guī)范制定過程中涉及權(quán)利關(guān)系的研究主要集中于師生合法權(quán)利。對大學(xué)生來說，其所擁有的最重要的權(quán)利就是基于憲法基本權(quán)利而產(chǎn)生的受教育權(quán)。受教育權(quán)是公民的一項憲法權(quán)利，在大學(xué)治理中體現(xiàn)為高校學(xué)生的接受高等教育權(quán)，具體又表現(xiàn)為學(xué)習(xí)權(quán)、校內(nèi)活動參與權(quán)、學(xué)位獲得權(quán)、在受到違紀(jì)處分時尋求救濟(jì)的權(quán)利等。對教師來說，《高等教育法》第10條、《教師法》第7條規(guī)定了教師所享有的學(xué)術(shù)自由及其附帶的工資報酬權(quán)、職稱晉升權(quán)等權(quán)利。學(xué)術(shù)自由是一項十分古老的權(quán)利，源于文藝復(fù)興和啟蒙運(yùn)動以后主體自由意識和權(quán)利意識的覺醒，1973年德國聯(lián)邦憲法法院就在“大學(xué)共同決策案”中再一次指出國家有責(zé)任尊重第五條第三款所包含的自由從事學(xué)術(shù)活動之權(quán)利，立法者須保障充分的基本權(quán)利主體（教師等大學(xué)成員）的參與程度［5］。在此需要進(jìn)一步說明的是，有學(xué)者主張學(xué)術(shù)自由的權(quán)利主體包括學(xué)者、學(xué)生乃至大學(xué)本身［6］，但大學(xué)的學(xué)術(shù)自由是大學(xué)內(nèi)部師生群體學(xué)術(shù)自由的疊加，保護(hù)大學(xué)學(xué)術(shù)自由的最終目的仍然是保護(hù)師生群體的學(xué)術(shù)自由。學(xué)生的學(xué)術(shù)自由最主要表現(xiàn)為受教育權(quán)，因而學(xué)術(shù)自由的權(quán)利主體最主要體現(xiàn)在教師群體。

權(quán)利只有被規(guī)范加以保障之時才是真正的權(quán)利。高校內(nèi)部規(guī)范在內(nèi)容設(shè)定上可以被分為學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理規(guī)則條款、教職工和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)條款兩類，前者可以被稱為管理性規(guī)范，后者可以被稱為授權(quán)性規(guī)范。師生合法權(quán)利的基本內(nèi)容與保障程度可以在高校內(nèi)部規(guī)范中的授權(quán)性規(guī)范中窺見。在高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)這一權(quán)力之下，如果高校制定的授權(quán)性規(guī)范較少而管理性規(guī)范較多，內(nèi)部規(guī)范不能保障甚至限制學(xué)生的受教育權(quán)與教師的學(xué)術(shù)自由，師生的合法權(quán)利就會受到損害。和高校外部的其他主體可能損害師生合法權(quán)利一樣，高校內(nèi)部同樣可能構(gòu)成對學(xué)生受教育權(quán)和教師學(xué)術(shù)自由的侵犯，甚至高校內(nèi)部基層單位也可能構(gòu)成對個體受教育權(quán)或?qū)W術(shù)自由的侵害［7］?，F(xiàn)代化的大學(xué)治理要求達(dá)致大學(xué)自治與師生權(quán)益保障之間的動態(tài)平衡，內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)作為高校管理權(quán)力的一部分，制定出的高校內(nèi)部規(guī)范理應(yīng)遵循保障師生合法權(quán)利的價值取向。

二、當(dāng)前高校內(nèi)部規(guī)范生態(tài)下的權(quán)力強(qiáng)化與權(quán)利缺失

為保障高質(zhì)量教育體系的實(shí)現(xiàn)，大學(xué)內(nèi)部治理需要制定一套高質(zhì)量的內(nèi)部規(guī)范譜系，提供規(guī)范文本的法治保障。在實(shí)踐中，伴隨著“一校一章程”目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，高校普遍進(jìn)入“依章辦學(xué)”新時期，不斷在大學(xué)章程之下制定其他內(nèi)部規(guī)范，企圖理順大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。令人疑惑的是，雖然內(nèi)部規(guī)范的制定與頒布如雨后春筍，但高校內(nèi)部治理的法治化水平卻并未相應(yīng)地迅速提高。自1998年《高等教育法》頒布至今已二十余年，學(xué)界對我國高校內(nèi)部規(guī)范制定的問題剖析一直不絕于耳，相關(guān)研究普遍認(rèn)為高校內(nèi)部規(guī)范存在著制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、制定內(nèi)容不合法不合理、概括條款和類推原則濫設(shè)、制定規(guī)則缺乏監(jiān)督等問題［8］。多樣化的問題總結(jié)背后，實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含著的是高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)力與師生合法權(quán)利之間的博弈。在權(quán)力的運(yùn)用上，高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)存在著不斷強(qiáng)化的傾向；在權(quán)利的保障上，高校內(nèi)部規(guī)范則存在著形式法治與實(shí)質(zhì)法治的雙重疑問，權(quán)力的強(qiáng)化與權(quán)利的缺失阻礙了大學(xué)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（一）權(quán)力強(qiáng)化：政出多門的多方規(guī)范

高校的內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的權(quán)力主體到底是校長所代表的大學(xué)本身還是也包括校級職能部門乃至二級教學(xué)院系在內(nèi)的所有校內(nèi)管理主體？在文義解釋上，高校的內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)屬于高校，因而只有大學(xué)本身才有制定并發(fā)布內(nèi)部規(guī)范的權(quán)力。但在實(shí)踐中，高校內(nèi)部制定權(quán)被橫向和縱向進(jìn)行了雙向分權(quán)：橫向上高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)由大學(xué)本身擴(kuò)展至校級職能部門；縱向上高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)由大學(xué)本身擴(kuò)展至二級教學(xué)院系。政出多門的多方高校內(nèi)部規(guī)范無疑體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)在大學(xué)內(nèi)部治理過程中的權(quán)力強(qiáng)化。

一方面，在橫向上高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)由大學(xué)本身擴(kuò)展至校級職能部門。大學(xué)是最為復(fù)雜的社會組織，綜合性大學(xué)的體量更為龐大，一部高校內(nèi)部規(guī)范的制定動輒影響到成萬上千的師生權(quán)利與利益。以某“985工程”“211工程”“雙一流”大學(xué)為例，該校擁有包括黨委辦公室在內(nèi)的20個黨群組織，包括校長辦公室在內(nèi)的25個行政機(jī)構(gòu)，包括附屬醫(yī)院在內(nèi)的3個附屬單位，包括圖書館在內(nèi)的9個直屬單位。誠然，諸如學(xué)生管理、人事師資信息、教學(xué)質(zhì)量信息等內(nèi)部治理事項需要交由學(xué)生處、人事處、教務(wù)處等校級職能部門加以具體實(shí)施，但各校級職能部門發(fā)布的內(nèi)部規(guī)范并不能理所當(dāng)然地上升為大學(xué)層面的高校內(nèi)部規(guī)范。除了《本科生/研究生學(xué)籍管理規(guī)定》《學(xué)生違紀(jì)處分條例》等十分重大的內(nèi)部規(guī)范以校發(fā)文件形式公布，其他大量的高校內(nèi)部規(guī)范并未上升至校發(fā)文件，而僅僅是以校級職能部門的名義頒布。

另一方面，在縱向上高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)由大學(xué)本身擴(kuò)展至二級教學(xué)院系。眾所周知，二級教學(xué)院系是高校開展人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)的基層學(xué)術(shù)組織，改善高校與二級學(xué)院之間關(guān)系、加強(qiáng)二級學(xué)院治理能力是當(dāng)前我國高校內(nèi)部治理深入推進(jìn)的重要舉措［9］。伴隨院校二級管理改革的逐步推進(jìn)，近年來教育主管部門嘗試通過擴(kuò)大院系自主權(quán)來完善大學(xué)內(nèi)部治理體系，提升院系治理能力［10］。大學(xué)內(nèi)部的二級教學(xué)院系不僅在招生、獎懲上有自主權(quán)，更可以制定并頒布相關(guān)的內(nèi)部規(guī)范。例如，目前普遍的現(xiàn)象就是：二級教學(xué)院系傾向于設(shè)定嚴(yán)于大學(xué)層面的內(nèi)部規(guī)范，特別是人文社會科學(xué)的二級教學(xué)院系往往在學(xué)位授予時要求博士研究生乃至碩士研究生發(fā)表一定數(shù)量和一定質(zhì)量的期刊論文，否則便不予頒發(fā)學(xué)位證書。這種大學(xué)治理中心向基層院系的非正式轉(zhuǎn)移事實(shí)上表明大學(xué)做出和執(zhí)行重要教育決策的權(quán)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移給基層院系［11］。高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)是高校的權(quán)力，當(dāng)大學(xué)內(nèi)部治理出現(xiàn)問題時法律上也應(yīng)當(dāng)是由高校承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。國家法律層面與政策層面對于大學(xué)二級學(xué)院的相關(guān)治理規(guī)定幾乎不存在，內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)由大學(xué)本身向二級教學(xué)院系的轉(zhuǎn)移并沒有將法律責(zé)任一并轉(zhuǎn)移，因而助長了二級學(xué)院權(quán)力的無限擴(kuò)大和大學(xué)治理責(zé)任事實(shí)上的虛化。

（二）權(quán)利缺失：效力存疑的規(guī)范內(nèi)涵

在合法性上，當(dāng)前的高校內(nèi)部規(guī)范存在形式上的效力問題。高校內(nèi)部規(guī)范的生效條件包括必須在校長的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行、不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定和授權(quán)范圍、涉及教師權(quán)益的部分經(jīng)過教職工代表大會等民主程序通過、符合規(guī)范制定的一般規(guī)則等等［12］，如果所謂的高校內(nèi)部規(guī)范文本違背法律保留原則、法律優(yōu)先原則等基本法治原則，僭越上位法的相關(guān)規(guī)定，就不應(yīng)當(dāng)具有法律效力。再以愈來愈多的二級學(xué)院制定的高校內(nèi)部規(guī)范來看，高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)專屬于大學(xué)本身，高校二級機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件必須經(jīng)過高校審核、批準(zhǔn)［13］，同時學(xué)校及學(xué)院亦應(yīng)當(dāng)通過學(xué)生手冊、校園官網(wǎng)等載體履行事先告知義務(wù)［14］。但縱覽各個高校及其二級教學(xué)院系的官網(wǎng)和信息公開網(wǎng)，且不說由二級教學(xué)院系制定發(fā)布的內(nèi)部規(guī)范往往不會經(jīng)過高校的審核、批準(zhǔn)并以高校名義實(shí)施，就連二級教學(xué)院系制定發(fā)布的內(nèi)部規(guī)范都常常不予公開，令人不免質(zhì)疑其合法性。

在適當(dāng)性上，當(dāng)前的高校內(nèi)部規(guī)范則可能存在對受教育權(quán)的侵害與對學(xué)術(shù)自由的僭越。不容諱言，我國教育法中存在權(quán)利少、義務(wù)多的現(xiàn)狀，權(quán)利和義務(wù)的不對等同樣體現(xiàn)在高校內(nèi)部規(guī)范文本之上：高校內(nèi)部規(guī)范所規(guī)定的學(xué)生和教師的管理性規(guī)范較多而授權(quán)性規(guī)范較少，師生應(yīng)有的受教育權(quán)和學(xué)術(shù)自由被淹沒，而以權(quán)力的形式被壓制。對學(xué)生而言，高校內(nèi)部規(guī)范對其受教育權(quán)的可能侵害集中體現(xiàn)于學(xué)籍管理和學(xué)位授予的相關(guān)規(guī)定之上。在學(xué)籍管理上，有學(xué)者研究指出高校學(xué)生違紀(jì)處分規(guī)定存在違反上位法的不合法情形和違反比例原則的不合理情形［15］，尤其是關(guān)于開除學(xué)籍處分的條款存在超越高校校規(guī)制定權(quán)限問題［16］。在學(xué)位授予上，高校及其二級學(xué)院在學(xué)位論文之外增設(shè)發(fā)表論文的條件侵犯了學(xué)生依法獲得學(xué)位的權(quán)利和學(xué)位獲得的平等權(quán)利［17］。正是因?yàn)楦咝?nèi)部規(guī)范對于大學(xué)生受教育權(quán)利的忽視，使得高校與學(xué)生屢屢對簿公堂，2020年一審判決的“柴麗杰案”就是典型例證。對教師而言，高校內(nèi)部規(guī)范對其學(xué)術(shù)自由的可能侵害則集中體現(xiàn)于職稱評審和績效考核的相關(guān)規(guī)定之上。相較于學(xué)生，教師權(quán)利的保障現(xiàn)狀更加薄弱，教師權(quán)利危機(jī)十分凸顯。實(shí)踐中，高校教師被迫提前退休、績效工資被克扣的新聞屢見不鮮。2015年還曾有某大學(xué)博導(dǎo)朱某某實(shí)名披露他在某大學(xué)文學(xué)院受到的包括被迫提前退休、11.52萬元績效工資被克扣等一系列不公平待遇［18］。教師的職稱晉升和績效工資是其學(xué)術(shù)自由的基本保障，即使是聘任合同也不能限制教師的學(xué)術(shù)自由，更不能剝奪這些學(xué)術(shù)自由。

三、高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)中的權(quán)力重塑與權(quán)利生成

高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的權(quán)力強(qiáng)化與學(xué)生受教育權(quán)及教師學(xué)術(shù)自由的權(quán)利缺失迫使大學(xué)重新反思其內(nèi)部治理問題。高質(zhì)量的教育體系要求大學(xué)治理的現(xiàn)代化，大學(xué)治理的現(xiàn)代化必然是權(quán)力與權(quán)利相平衡的治理現(xiàn)代化，提升大學(xué)治理的法治化水平也必須實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與權(quán)利的保障。因而，大學(xué)需要重塑高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)這一權(quán)力，明晰其與師生合法權(quán)利之間的關(guān)系。

（一）權(quán)力重塑：自主辦學(xué)的發(fā)展與自我控權(quán)的回歸

高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的重塑首先需要厘清權(quán)力的來源。內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的最直接實(shí)證法淵源當(dāng)然是《高等教育法》第41條，但實(shí)證法背后的更深層次的來源則在于高校的獨(dú)立法人資格和大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。所謂辦學(xué)自主權(quán)，在西方更多地稱為“大學(xué)自治（University Autonomy）”，起源于中世紀(jì)的歐洲，具有十分悠久的實(shí)證法傳統(tǒng)。大學(xué)自治強(qiáng)調(diào)的是，大學(xué)本身應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立于政府及其他社會勢力的地位，其有權(quán)開展自治，包括教授自治與學(xué)生自治。從西方語境過渡到中方語境，“大學(xué)自治”這一術(shù)語轉(zhuǎn)化為“辦學(xué)自主權(quán)”。辦學(xué)自主要求大學(xué)享有自我管理的權(quán)力，自然也要求大學(xué)享有制定內(nèi)部規(guī)范的權(quán)力。

高校辦學(xué)自主權(quán)的來源是“二元本源”，既包括國家授權(quán)，也包括固有權(quán)力。高校的管理事務(wù)由兩部分組成：一部分涉及公共權(quán)力的行使，一部分是高校的內(nèi)部事務(wù)［19］。學(xué)籍管理與學(xué)位授予類校規(guī)屬于“授權(quán)性規(guī)范”，其他種類的校規(guī)屬于“自治性規(guī)范”［20］。這種二元體系的高校內(nèi)部規(guī)范亦被稱為“介入性規(guī)范和自主性規(guī)范”抑或“法源性規(guī)范和自治性規(guī)范”［21］。區(qū)分高校內(nèi)部規(guī)范的意義在于，內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)并非無邊無界，在授權(quán)性規(guī)范中大學(xué)秉持的是“法無授權(quán)不可為”的原則，在自治性規(guī)范中大學(xué)秉持的才是“法無禁止即可為”的原則。高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的行使必須在法治原則下進(jìn)行，并區(qū)分法律授權(quán)與內(nèi)部自治。

從我國辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)展歷程來看，自1979年12月6日《人民日報》發(fā)表題為《給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)》這一標(biāo)志性歷史事件之后，高校的辦學(xué)自主權(quán)就開啟了逐步擴(kuò)大的歷史進(jìn)程?！陡叩冉逃ā返?1條明確規(guī)定了高校的辦學(xué)自主權(quán)，并在第32-38條確立了我國大學(xué)在招生、教學(xué)、科研等7個方面的辦學(xué)自主權(quán)。近年來，隨著政府不斷簡政放權(quán)，高校獲得了越來越多的學(xué)術(shù)自主權(quán)［22］。政府從“命令行政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)行政”，《關(guān)于深入推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》等中央政策文件也在不斷強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大包括經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)在內(nèi)的高校辦學(xué)自主權(quán)。權(quán)力的逐步擴(kuò)大要求大學(xué)本身必須回歸自我控權(quán)，防范因權(quán)力的過度膨脹對校內(nèi)師生權(quán)利空間帶來的擠壓和對師生合法權(quán)利帶來的不法侵害。

（二）權(quán)利生成：目的手段的厘清與人員權(quán)利的保障

高校辦學(xué)自主權(quán)與內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的法定確立與現(xiàn)實(shí)擴(kuò)大，給大學(xué)師生合法權(quán)利帶來的卻是權(quán)利被限制的悖論困境。內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)與師生合法權(quán)利之間究竟是何關(guān)系，這是擺脫這一悖論的關(guān)鍵問題。在理論上權(quán)力與權(quán)利之間本身并不存在緊張關(guān)系，相反，高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)力的行使，本身就應(yīng)當(dāng)遵循著權(quán)利法治進(jìn)路。師生的受教育權(quán)與學(xué)術(shù)自由優(yōu)先于高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)，高校制定內(nèi)部規(guī)范也是為了更好地保障師生權(quán)利而非相反。

從師生權(quán)利角度出發(fā)，權(quán)利優(yōu)先于權(quán)力，師生的合法權(quán)利應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地受到全面保護(hù)。對學(xué)生來說，受教育權(quán)是其作為學(xué)生這一身份最重要的權(quán)利；對教師來說，學(xué)術(shù)自由是其作為學(xué)者這一身份最重要的權(quán)利。一切權(quán)力都產(chǎn)生于權(quán)利，權(quán)利是第一性的，權(quán)力是第二性的?！皺?quán)力本質(zhì)上來源于權(quán)利的讓渡和訂立社會契約過程?！保?3］雖然高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的來源是法律授權(quán)與社會契約的二元本源，但這并不違背權(quán)力和權(quán)利之間是產(chǎn)生和被產(chǎn)生的推導(dǎo)關(guān)系這一基本原理。長久以來，大學(xué)治理過程中權(quán)力本位的思維壓制了權(quán)利本位，導(dǎo)致師生的受教育權(quán)和學(xué)術(shù)自由難以保障?！爸涡Ｖ刃蚴墙⒃跈?quán)益保障基礎(chǔ)上的。”［24］在高校內(nèi)部規(guī)范制定這一直接體現(xiàn)大學(xué)治理法治化水平的范疇，應(yīng)當(dāng)尤其樹立起師生權(quán)利本位的規(guī)范理念，不僅不能以侵害師生合法權(quán)利為代價，還要將保障教師和學(xué)生的權(quán)益作為根本宗旨，在彰顯大學(xué)獨(dú)立與自由品格的辦學(xué)自主原則的同時體現(xiàn)教師和學(xué)生大學(xué)主體地位的權(quán)利保障原則。

從內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)出發(fā)，權(quán)力是實(shí)現(xiàn)而非侵害權(quán)利的手段，辦學(xué)自主權(quán)不過是實(shí)現(xiàn)學(xué)生受教育權(quán)與教師學(xué)術(shù)自由的手段而已。權(quán)力與權(quán)利之間存在的并非對立和緊張關(guān)系，而是手段與目的之關(guān)系；大學(xué)治理的價值取向是服務(wù)而非管理，高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的行使是為權(quán)利者立規(guī)而非為管理者立規(guī)。在相當(dāng)一段時間內(nèi)，我國高校內(nèi)部規(guī)范呈現(xiàn)的都是“管理法”色彩和“行政化”傾向［25］。在大學(xué)外部治理中，諸如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等大學(xué)外部的教育法律法規(guī)的修訂從管理法逐步邁向控權(quán)法，在國家層面的教育立法日益法治化與規(guī)范化的同時，高校內(nèi)部治理的規(guī)范文件同樣需要完成從管理到控權(quán)的轉(zhuǎn)變。

（三）規(guī)范目的：治理體系與治理能力現(xiàn)代化的追求

《中國教育現(xiàn)代化2035》強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“提高教育法治化水平”“提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)”。高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)力的重塑和師生受教育權(quán)及學(xué)術(shù)自由的權(quán)利生成，最終是為了完善大學(xué)的內(nèi)部治理，而我國大學(xué)治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的內(nèi)容包括治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，現(xiàn)代化的大學(xué)內(nèi)部治理，不僅要求權(quán)力行使的現(xiàn)代化，而且要求權(quán)利保障的現(xiàn)代化。

高校內(nèi)部規(guī)范是大學(xué)治理體系的制度組成部分，高校內(nèi)部規(guī)范對師生合法權(quán)利的保障程度集中體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部治理的現(xiàn)代化水平。治理不僅回答“誰在治理”等主體性設(shè)問，還涵括“怎樣治理”的規(guī)則性命題［26］。大學(xué)內(nèi)部治理中最重要的就是校內(nèi)各個主體之間的利益平衡，利益平衡的法治手段就是高校內(nèi)部規(guī)范。與此同時，高校內(nèi)部規(guī)范是大學(xué)內(nèi)部的“法律”，和國家層面的法律法規(guī)一樣，都深刻影響著規(guī)范對象的法治認(rèn)識。實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理法治化，是建設(shè)世界一流大學(xué)之根本要義［27］。當(dāng)前“依法治?！钡睦砟钜呀?jīng)深入人心，但大學(xué)依法治校的水平還有待提升。依法治校中的“法”既包括大學(xué)外部的法律法規(guī)及規(guī)范性文件乃至政策性文件，同樣也應(yīng)當(dāng)包括大學(xué)內(nèi)部的大學(xué)章程與其他高校內(nèi)部規(guī)范。 高校內(nèi)部規(guī)范制定的法治化完善，也是全面依法治國的一部分?？傮w而言，高校內(nèi)部規(guī)范制定水平的提高和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善是國家改革的整體布局和改革方略之一，大學(xué)治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化是子系統(tǒng)與整體系統(tǒng)的關(guān)系。因此，高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的實(shí)施與完善，必須將其融入大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

四、高校內(nèi)部法治規(guī)范譜系的權(quán)力制約與權(quán)利保障

遵循權(quán)力制約、貫徹權(quán)利本位的大學(xué)內(nèi)部治理，才是真正的現(xiàn)代化大學(xué)治理，才可能為加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系貢獻(xiàn)力量。高校內(nèi)部規(guī)范的制定與實(shí)施，需要遵循權(quán)利法治的進(jìn)路，在制約內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)力的同時保障師生的受教育權(quán)與學(xué)術(shù)自由。高校的內(nèi)部規(guī)范主要包括大學(xué)章程以及章程之下的學(xué)生管理、教師人事等各類內(nèi)部規(guī)范，高校內(nèi)部規(guī)范不能異化為管理、規(guī)制、馴化、壓制師生權(quán)利的侵權(quán)工具，而需要對所有的高校內(nèi)部規(guī)范提出貫徹權(quán)利法治的要求。高校內(nèi)部法治規(guī)范譜系的形成，可以作為大學(xué)“憲法”和內(nèi)部規(guī)范核心的大學(xué)章程為引領(lǐng)，穩(wěn)步形成位階有序的規(guī)范制度圖譜，逐步建構(gòu)內(nèi)部規(guī)范的審查監(jiān)督機(jī)制，以此推動大學(xué)治理融入法治中國建設(shè)。

（一）權(quán)力與權(quán)利的大憲章：加快修訂作為內(nèi)部規(guī)范核心的章程

大學(xué)章程是高校內(nèi)部規(guī)范的核心，推進(jìn)高校內(nèi)部法治規(guī)范譜系的建設(shè)與形成，需要以高質(zhì)量的大學(xué)章程為前提。在錯綜重疊的高校外部關(guān)系中，大學(xué)章程是溝通國家教育法律法規(guī)與高校內(nèi)部規(guī)范的橋梁，是大學(xué)內(nèi)部之“憲章”［28］；在繁蕪冗雜的高校內(nèi)部規(guī)范中，大學(xué)章程是大學(xué)治理的“組織法”與“綱領(lǐng)法”，也是彰顯權(quán)利法定、權(quán)力有限的“權(quán)利法”［29］。憲法不過是“一張寫滿權(quán)利的紙”，擁有高?！皯椃ā敝Q的大學(xué)章程自然也是“一張寫滿高校利益相關(guān)者權(quán)利的紙”，大學(xué)章程的目的就在于將師生的權(quán)利交還到師生手里。雖然大學(xué)章程的條款具有高度抽象性、原則性與宏觀性，但章程仍然需要著重體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的明確性、對等性，明晰學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、各類組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限和師生權(quán)利義務(wù)，使得師生的行為規(guī)范有所指引［30］。

因此，建議我國各高校按照最新的要求對章程予以修訂，以修訂為契機(jī)切實(shí)保障師生的合法權(quán)利。我國高校內(nèi)部規(guī)范的制定以大學(xué)章程的制定為開端，經(jīng)過教育部九輪核準(zhǔn)，113所部委屬高校章程于2017年全部得到核準(zhǔn)，至此“一校一章程”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。問題在于，實(shí)踐中各個高校的章程制定時間參差不齊，東南大學(xué)、浙江大學(xué)等高校于2013年就完成了大學(xué)章程的起草并報請核準(zhǔn)，而北京航空航天大學(xué)、南京森林警察學(xué)院等學(xué)校則于2017年才完成大學(xué)章程的起草與核準(zhǔn)?！半p一流”大學(xué)建設(shè)的指導(dǎo)方針于2015年提出，這就意味著較早出臺的大學(xué)章程未能結(jié)合中國特色、世界一流大學(xué)的建設(shè)要求規(guī)定內(nèi)部治理，可能對權(quán)力和權(quán)利的分配存在疏漏。在中國式現(xiàn)代化這一新的歷史起點(diǎn)上，高等學(xué)?？梢赃m時修改章程，以大學(xué)章程修訂為契機(jī)，進(jìn)一步完善以大學(xué)章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，不斷優(yōu)化學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從2017年8月到2020年12月，北京大學(xué)、中國藥科大學(xué)等16所高校對本校章程進(jìn)行修訂，為章程實(shí)施注入新的活力［31］。在2022年，教育部發(fā)布了關(guān)于同意南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、中國政法大學(xué)等大學(xué)章程部分條款修改的批復(fù)。其中最新獲得批復(fù)的是中國政法大學(xué)，在章程修正案中，修改后的章程融入了一流大學(xué)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，對章程的法律依據(jù)進(jìn)行了補(bǔ)充，并對高校管理權(quán)的行使與限制、教職工和學(xué)生及其他校內(nèi)人員的權(quán)利保障進(jìn)行了完善［32］。中國政法大學(xué)等大學(xué)章程的修訂，可以為其他大學(xué)后續(xù)的章程修訂提供參考范本。

（二）權(quán)力分層與權(quán)利固定：穩(wěn)步形成位階有序的規(guī)范制度圖譜

高校內(nèi)部規(guī)范是一個制度體系，以載明大學(xué)權(quán)力和師生權(quán)利的章程為引領(lǐng)、以各類輔助保障師生合法權(quán)利的內(nèi)部規(guī)范為組成部分，中國式現(xiàn)代化的大學(xué)治理需要形成位階有序的規(guī)范制度圖譜。從大學(xué)章程到學(xué)生管理和人事管理等各類內(nèi)部規(guī)范，高校內(nèi)部規(guī)范制度圖譜不僅要明確高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的權(quán)力分層，解決權(quán)力不當(dāng)強(qiáng)化的問題；也要規(guī)范文本中強(qiáng)化對師生受教育權(quán)與學(xué)術(shù)自由的權(quán)利保障，解決權(quán)利不當(dāng)缺失的問題。

在權(quán)力的分配上，建議重新梳理高校與校級職能部門及二級教學(xué)院系之間的關(guān)系，明確高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的分層。在當(dāng)前的大學(xué)內(nèi)部治理中，大學(xué)組織機(jī)構(gòu)及其成員之間的協(xié)作尚未真正形成有效的合力［33］。大學(xué)有且只有一個法人實(shí)體就是其自身，無論是校級職能部門還是二級教學(xué)院系都不是辦學(xué)自主權(quán)的主體。校級職能部門和二級教學(xué)院系的內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)來自大學(xué)本身對其內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的部分授予，因而前者的權(quán)力邊界不能超越后者所賦予其的權(quán)力邊界。在層級授權(quán)體系下，被授權(quán)者只能從各級授權(quán)者處獲得剩余政策制定權(quán)和有限的政策執(zhí)行自由裁量權(quán)［34］。與此同時，正因?yàn)槁毮懿块T與院系的內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)來自大學(xué)本身的部分授權(quán)，因而制定出的內(nèi)部規(guī)范需要經(jīng)過大學(xué)的批準(zhǔn)才能夠真正上升為大學(xué)層面的高校內(nèi)部規(guī)范。在具體實(shí)施中，以教職工績效考核制度為例，可以由學(xué)校制定總體績效工資分配原則與管理規(guī)則，由學(xué)院負(fù)責(zé)制定具體的教職工績效考核標(biāo)準(zhǔn)［35］。

在權(quán)利的固定上，建議按照實(shí)質(zhì)法治的基本要求推動高校全面開展校內(nèi)規(guī)章制度立改廢釋工作，形成以章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度體系。一方面，大學(xué)章程僅僅是原則性、宏觀性的規(guī)定，大學(xué)治理的具體方面還需要各項內(nèi)部規(guī)范加以落實(shí)。即使大學(xué)章程對于師生權(quán)利內(nèi)涵、保護(hù)、救濟(jì)等規(guī)定較為充分，但如果章程之下的各類高校內(nèi)部規(guī)范無視章程的規(guī)定，“有章不依”，那么章程的權(quán)威性與師生權(quán)利都很難得到保障。需要始終堅持大學(xué)章程在高校內(nèi)部規(guī)范中的綱領(lǐng)性地位，各類內(nèi)部規(guī)范文件要依托大學(xué)章程進(jìn)行立改廢釋，而非章程根據(jù)內(nèi)部規(guī)范文件進(jìn)行修訂。另一方面，雖然高校內(nèi)部規(guī)范的制定不同于法律法規(guī)等正式的立法，并不要求嚴(yán)格依照立法的每一項流程，但是諸如法律優(yōu)先、法律保留、程序法治等正式立法的基本原則仍然需要遵守。根據(jù)“法律優(yōu)先”原則所引申出的層級效力原則，“大學(xué)章程—學(xué)校正式發(fā)布的規(guī)范—職能部門正式發(fā)布的規(guī)范—教學(xué)院系正式發(fā)布的規(guī)范—一般文件性規(guī)定”這一內(nèi)部規(guī)則體系的適用效力呈現(xiàn)位階遞減［36］。

（三）權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)：逐步建構(gòu)內(nèi)部規(guī)范的審查監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力需要受到監(jiān)督，對高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的監(jiān)督是對大學(xué)內(nèi)部治理的治理；權(quán)利需要予以救濟(jì)，對師生受教育權(quán)與學(xué)術(shù)自由的保障是權(quán)利行使的最后一道防線。在高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的監(jiān)督上，提倡大學(xué)加強(qiáng)對所出臺內(nèi)部規(guī)范的自我審查；在師生合法權(quán)利的救濟(jì)上，提倡大學(xué)完善校內(nèi)申訴制度的建設(shè)，以此形成自我發(fā)展和自我約束的良性循環(huán)。

在高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的監(jiān)督上，提倡大學(xué)加強(qiáng)對所出臺內(nèi)部規(guī)范的自我審查。近年來發(fā)生的諸多大學(xué)生訴母校行政訴訟案件，已經(jīng)表明校內(nèi)規(guī)范在某些情況下會接受外部的司法審查。既然如此，高?？梢栽谄鋬?nèi)部提前建立起審查機(jī)制。在此，可以從權(quán)力制約規(guī)范與權(quán)力制約機(jī)構(gòu)兩個維度出發(fā)。在權(quán)力制約規(guī)范上，大學(xué)可以進(jìn)一步健全內(nèi)部規(guī)范制定發(fā)布機(jī)制，明確合法性審查的范圍和具體辦法［37］。例如，上海交通大學(xué)的權(quán)力制約規(guī)范名為《上海交通大學(xué)規(guī)范性文件制定辦法》，華中師范大學(xué)的權(quán)力制約規(guī)范名為《華中師范大學(xué)規(guī)章制度制定暫行辦法》［38］。在權(quán)力制約機(jī)構(gòu)上，大學(xué)可以建立專門的機(jī)構(gòu)對內(nèi)部規(guī)范的制定實(shí)施全方位監(jiān)督，進(jìn)行合法性與合理性審查。當(dāng)前高校的法制辦公室并未充分發(fā)揮起自己的作用，在今后可以作為權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將其工作重點(diǎn)從事后轉(zhuǎn)向事前，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的盡早制約。

在師生合法權(quán)利的救濟(jì)上，提倡大學(xué)完善校內(nèi)申訴制度的建設(shè)。無論是大學(xué)生還是教職工，當(dāng)對高校給予的違紀(jì)處分決定或績效考核決定等存在異議之時，可以向高校提出申訴，這是法律所規(guī)定的救濟(jì)途徑。就學(xué)生申訴而言，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》專章規(guī)定了“學(xué)?！诘厥〖壗逃姓块T”的雙階違紀(jì)處分申訴救濟(jì)機(jī)制。大學(xué)基本上都頒布了《學(xué)生申訴處理辦法》，但辦法對法治精神的貫徹仍需提升。類似于“一事不再罰”“上訴不加刑”等法治的基本原則可以在今后融入《學(xué)生申訴處理辦法》的修訂過程中，實(shí)現(xiàn)學(xué)生權(quán)利的充分保障。就教師申訴而言，教師的申訴機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有學(xué)生申訴有如此明確的規(guī)范?？v覽國內(nèi)各個層次的大學(xué)，《學(xué)生申訴處理辦法》無一遺漏，但“教職工申訴處理辦法”的制定與實(shí)施情況卻參差不齊。在今后，大學(xué)可以全面制定《教職工申訴處理辦法》這一內(nèi)部規(guī)范，同學(xué)生權(quán)利保障一樣將法治精神與原則貫徹到教職工的權(quán)利保障過程中。

五、 結(jié)語

黨的二十大要求加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，大學(xué)作為教育、科技、人才高地，大學(xué)治理現(xiàn)代化是我國教育體系高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵落腳點(diǎn)和著重發(fā)力點(diǎn)。構(gòu)建現(xiàn)代化的大學(xué)治理體系，不僅要著眼外部，也要注重內(nèi)部。高校內(nèi)部規(guī)范的制定與實(shí)施集中體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部治理的現(xiàn)代化與法治化水平，也集中體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)及教師學(xué)術(shù)自由之間的博弈。當(dāng)前高校內(nèi)部規(guī)范的制定存在權(quán)力強(qiáng)化與權(quán)利缺失的困境，應(yīng)當(dāng)厘清高校內(nèi)部規(guī)范制定權(quán)的權(quán)力來源，明晰其與師生合法權(quán)利之間的手段與目的之關(guān)系，并有針對性地從權(quán)力制約與權(quán)利保障的角度來推動形成高校內(nèi)部法治規(guī)范譜系。以權(quán)力為導(dǎo)向的高校內(nèi)部規(guī)范在本質(zhì)上是“管理法”，以權(quán)利為導(dǎo)向的高校內(nèi)部規(guī)范在本質(zhì)上是“控權(quán)法”，從權(quán)力到權(quán)利的轉(zhuǎn)變蘊(yùn)含了深刻的法治精神。高校內(nèi)部規(guī)范的制定與實(shí)施應(yīng)從權(quán)力治理轉(zhuǎn)向權(quán)利法治，以此推動實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的現(xiàn)代化，為加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系、邁向高等教育強(qiáng)國貢獻(xiàn)力量。

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The Generation of Rights and Rule of Law in the Internal Norm Pedigreeof the Modernization of University Governance

Liu Meng， OuYang Benqi

Abstract： The 20th Party Congress called for "accelerating the construction of a high-quality education system". The modernization of university governance is the key anchor and focus point， which requires the rule of law in the formulation of internal norms in universities. The power to formulate internal norms of the university， the students' rights to education and the academic freedom of teachers form the corresponding relationship of "power-right". At present， there is a tendency to strengthen the use of power in the internal norms of colleges and universities， and there are double questions about the formal rule of law and the substantive rule of law in the protection of rights. The power to formulate internal norms comes from the university's autonomy in running a school， which forms the relationship of means and purposes with the legitimate rights of teachers and students. In order to achieve power restriction and rights protection， we should take the university charter as the core of internal norms and use it as the guide， steadily form a hierarchical and orderly normative system map， gradually construct the review and supervision mechanism of internal norms， and promote the formation of the internal rule of law norms pedigree of universities.

Key words： high quality education system; internal regulation of universities; governance modernisation; university governance; rule of rights