●鄭鳳梓

“全面實施績效管理”的提出不僅是加強財政預算支出管理、提高財政資金使用效益的重要途徑，也是加快建立現(xiàn)代財政制度的必由之路，更是建立法治政府、提高國家治理能力的重要保障。

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，指在預算管理中融入績效理念和要求，將績效目標管理、績效跟蹤監(jiān)控管理、績效評價及結果應用管理納入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，以提高財政資金使用效益的一系列管理活動。 績效目標管理則是預算績效管理過程的前提和基礎，是以績效目標為對象，以績效目標的設定、審核、批復等為主要內容所開展的預算管理活動。只有績效目標設定合理、績效指標設置科學，績效跟蹤和績效評價才能正確反映出財政資金使用的“績”和“效”，不會偏離方向。因此，深化績效目標管理是提高預算績效管理工作水平的關鍵所在。

一、預算績效目標管理存在的問題——以上海市級部門為例

預算績效目標指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，是績效目標管理的出發(fā)點，設定績效目標是績效管理的第一步。目標制定是否科學有效對績效跟蹤、績效評價、結果應用等各環(huán)節(jié)產生重要影響，決定著績效管理的整體水平?？冃繕说脑O定應當指向明確、細化量化、合理可行、匹配得當?？冃е笜耸菍冃繕说姆纸猓悄繕说募毣土炕枋?，反映了績效目標管理最真實準確的度量。

上海市預算績效管理工作經過多年的實踐，將超過85%屬于次年部門預算管理的項目納入預算目標管理，并實現(xiàn)重點支出項目績效目標編報全覆蓋。項目績效管理的信息公開工作也穩(wěn)步推進。2018年，中國上海門戶網站首次設專欄公開了153家市級預算部門共594個財政支出項目的績效目標信息。從公開的內容來看，主要存在以下問題：

（一）部分項目績效目標設定不明確

一些預算部門設定的績效目標不具體，比如調研項目的年度績效目標設定為“被有關部門所采納”；還有一些則過于單一，以績效分解目標中的某一績效指標作為項目績效目標，如“預算執(zhí)行率100%”等。目標設定的不明確、不具體，會影響到后期績效跟蹤、績效評價的質量。

（二）績效指標有效的細化量化不夠

上海市將績效目標從投入和管理目標、產出目標、效果目標、影響力目標等方面進行細化，并規(guī)定“盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述?！北疚膶ι虾Ｊ泄_數據進行了統(tǒng)計。

細化方面，594個項目共設置績效指標7245個，平均每個項目設置績效指標12.2個，平均每個分解目標設置3個指標，從數量上看基本達到細化要求，相對而言，效果指標和影響力指標設置較少。從質量上看，部分項目績效目標設置比較粗放，如僅將目標填列至二級指標 “數量目標”、“質量目標”、“滿意度目標”，無進一步細化明確的分解指標；還有個別項目雖然按照要求將績效目標進行分解，但分解的績效目標都填列了同一項內容，內容空洞，為填而填。

量化方面，7245個績效指標中量化指標共4229個，平均每個項目設置量化指標7.1個，量化程度在58%左右，量化程度不高。而在這些量化指標中，一方面我們看到一些僅從形式上進行量化的指標，比如名為“完善績效管理工作機制”指標的目標值為100%，但從指標設置上無法體現(xiàn)出量化的實質。另一方面，一些可以量化的指標也未進行有效地量化，如 “財務監(jiān)控有效性”、“計劃完成及時性”、“公眾滿意度”等，指標的可度量性較弱，難以體現(xiàn)績效目標管理的科學性和可比性。

（三）績效指標難以有效評判

主要是指標目標值的設定難以衡量，數據獲得性差，可行性不高。在對部分項目的定性指標進行深入分析中發(fā)現(xiàn)，許多單位使用 “健全”、“有效”、“滿意”等詞匯作為定性指標目標值籠統(tǒng)概括，評價時主要依靠人的主觀判斷，如此會造成評判標準較難把握的困難。

（四）績效目標與預算項目的匹配度較低

一方面，績效目標與項目的預算資金不匹配。一些單位為考慮部門自身利益，利用信息不對稱等因素，在編制預算績效目標時存在目標值設置偏低的情況，即不需努力也可達到，使得指標形同虛設，失去了績效目標管理本身的意義。比如“預算執(zhí)行率90%”，這一指標說明該項目預算執(zhí)行較差，可以說是一個無效的指標。另一方面，績效指標設置與項目關聯(lián)性不強。受到時間和人力物力等限制，一些績效目標的設定未經過充分論證和合理測算，也未對成本效益和項目風險進行綜合考慮，難以體現(xiàn)資金使用的效果，不利于項目績效的提高。

二、問題產生的原因

本文認為，通過數據分析發(fā)現(xiàn)的上述問題，主要來自三個方面的原因：

（一）預算主管部門和項目實施單位主體責任弱化

根據責任劃分，項目績效目標應由使用財政資金的預算單位，即績效目標責任主體進行申報，并經其主管部門審核匯總后，交財政部門審核?？冃繕斯芾砉ぷ鏖_展以來，預算部門的重視程度日益提高。但現(xiàn)實中主體責任弱化的情況依然存在。

一是單位內部分工不明晰、職責劃分不明確。比如一些單位習慣性地將財政部門布置的工作交由單位財務人員辦理，并未考慮到預算績效目標管理與業(yè)務部門的直接關聯(lián)性。財務人員難以全面了解業(yè)務工作的特點和項目所要達到的績效，僅掌握項目預算情況和資金使用情況，那么其設定的績效目標和績效指標勢必會偏向預算投入、資金管理及預算執(zhí)行方面，而忽略（或者說難以合理地編制）效果和影響力目標。這必然會影響預算績效目標的編報質量，導致績效目標管理工作出現(xiàn)偏差，后續(xù)的績效跟蹤和績效評價也會因目標的偏差而偏離方向。

二是績效目標管理理念淡薄，績效目標編報能力不足。一方面，我國預算績效管理制度改革時間不長，績效管理的意識尚未深入人心，一些部門“重預算、輕績效”的現(xiàn)象依然存在，認為績效目標指導意義不強，使主管部門對所屬單位績效目標的審核流于形式。另一方面，從公開的績效目標信息中可以看出，部分預算單位對年度績效目標和分解目標之間的關系、項目實施計劃和資金撥付的關系、指標選取和目標值設置的關系等，還不能充分理解。

（二）績效目標審核難度較大

從公開的信息中，我們不難發(fā)現(xiàn)明顯不符合要求的績效目標和指標設定，這正是審核力度不足的表現(xiàn)。從績效目標審核的現(xiàn)狀分析，本文認為審核的難點主要有三：一是時間緊迫?？冃繕穗S同主管部門提交年度預算“二上”時上報，績效目標的審核一般也要求與預算編制“二上二下”相同步；二是數量龐大。2018年上?？冃繕诵畔⒐_的范圍是每部門選擇4個項目，已有594個之多，其中還不包括未公開的部分；三是專業(yè)性強。從項目本身來看，編制績效目標的項目涉及各行各業(yè)，且往往具有部門職能的個性特點，比如食品藥品監(jiān)督局的抽驗費用項目，其設置的效果目標為快速檢測陽性結果發(fā)現(xiàn)率≥2%、食品監(jiān)督抽驗不合格率≥2%等。財政部門要結合項目主管部門的職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、財政支出重點等，在短時間內對上報的項目績效目標信息進行實質性審核，難度不言而喻。

（三）預算績效管理體系指標庫尚需優(yōu)化

指標庫中既包含共性指標又包含個性指標，若全部選擇共性指標則無法體現(xiàn)項目的個性特點，但過于強調個性特點，采取自定義方式來設置績效指標，則使績效目標失去了可比性?？冃繕嗽O計是績效目標管理的重點，同時也是難點所在，如何兼顧共性與個性、結合定性與定量，使各部門在績效指標庫的指引下設定出能夠有效反映項目投入與產出、效果及影響力等方面的績效情況，真正用績效目標的結果數據來體現(xiàn)項目的績效水平，體現(xiàn)預算單位的實際工作效果，是值得繼續(xù)深入研究的課題。

（四）績效信息公開的深度和廣度有待進一步加強

財政項目支出績效信息公開不僅可以提高政府的公信力，提高政府工作標準，還可以倒逼績效目標管理水平的提高。但我們也看到，公開的深度和廣度還有待進一步加強。一方面，多數部門還僅限于績效目標申報表的公開，雖然部分試點單位已在決算中公開了部分項目預算績效管理情況，但內容上還不夠細化，沒有與設定的績效目標一一對應，公開的深度有待進一步加強。另一方面，目前公開的項目范圍是每個部門選擇四個項目進行公開，尚未做到全覆蓋，公開的廣度有待進一步加強。

三、對策建議

財政部發(fā)布的《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》明確提出，預算編制環(huán)節(jié)要突出績效導向，將績效關口前移，從源頭上提高預算編制的科學性和精準性。因此，績效目標管理顯得更加重要。結合上海市級部門項目支出績效目標信息中發(fā)現(xiàn)的問題和原因分析，本文提出如下建議：

（一）明確部門在績效目標管理中的主體責任

一是進一步明確責任，并加強宣傳培訓。建議普及相關文件、制度的教育培訓，提高培訓內容與業(yè)務操作的針對性，并明確部門的主體責任意識，明確項目相關業(yè)務人員的績效目標管理意識，明確績效目標和指標的設定應主要由業(yè)務人員負責，財務人員對項目預算資金負責，推動預算單位業(yè)務管理與預算管理的融合，將績效管理理念融入到項目預算的全過程，不斷提升績效理念，提高財政支出績效。

二是加強對指標庫的認識和理解，提高編制水平。預算單位可能涉及到不同類型的項目，熟悉了解的項目指標填寫比較準確，不熟悉不了解的項目指標選取就比較盲目。這就需要加強對指標庫的認識和理解，特別是績效指標庫的整體框架、績效目標的內涵和績效指標之間的區(qū)別聯(lián)系、二級指標和三級指標之間的對應關系，以及影響預算資金績效的關鍵性指標等，進而提升指標選取的科學性、有效性。

（二）加強績效目標管理審核力度

首先建議加強制度約束。一是進一步明確和細化績效目標編制的要求和標準，提高對指標選取的剛性約束。對績效評價的目標、標準、流程、方式等作進一步明確，特別是在績效目標審核環(huán)節(jié)，要有審核標準和要求，加強對指標選取的審核，減少隨意性。二是建立目標審核的制約機制。將績效目標與預算批復同步下達，試點財政部門在批復部門預算時同步批復一級項目績效目標。涉及二級項目績效目標的，由預算部門及時分解批復給相關單位，促進績效管理流程的優(yōu)化。

其次是完善績效目標會審。2018年，上海市財政局選擇了41個預算部門的近220個重點支出項目的績效目標進行會審，并要求預算部門根據會審意見完善績效目標。下一步，建議擴大會審范圍，進一步提高績效目標的編制質量，并發(fā)揮績效目標在預算評審中的作用。

再者，考慮到績效目標審核的難度，建議借助第三方中介機構和專家力量，對重點支出項目績效目標進行審核，確保有效提高工作質量。

（三）優(yōu)化財政支出預算績效管理指標體系

指標是對目標的分化，只有指標有效程度提高，績效目標的整體有效程度才能提高。一是加大指標庫的優(yōu)化。在績效目標指標庫的建設上，市局經過長期的積累，形成了覆蓋廣泛、結構合理的指標庫體系，幾乎涵蓋了各行業(yè)領域，對績效目標的指標選取提供了參考范圍，提升了績效目標的有效度。但很多單位在填報績效目標申請表時，不按照指標庫來選取，自定義指標較多。這說明指標庫建設在量上取得了巨大突破，但與項目的結合度還不夠，針對性還不強。建議對每年各單位上報的指標進行統(tǒng)計篩選，提請相關領域專家進行優(yōu)選，形成共性指標和個性指標、定性指標和定量指標、基本指標和修正指標相互補充的指標體系，進一步提升指標的實用性。二是精確指標值的標準劃分。從公開的數據中發(fā)現(xiàn)，很多指標值設置都明顯偏低，例如完成率達到80%、誤差率小于20%等，偏低的指標值一方面考慮單位利益較多，另一方面可能是沒有明確的標準。如果定性指標分為優(yōu)秀、良好、及格、不合格，那么什么標準才能達到優(yōu)秀、良好、及格，什么標準為不合格，指標值的設定沒有一個嚴格的標準。建議根據項目性質不同，嚴格劃分指標值，使指標值能準確衡量一個單位績效目標，使績效指標真正發(fā)揮作用。三是在系統(tǒng)中嚴格指標設置的要求?？冃繕酥笜嗽O置時不僅要選指標、填目標值，還應對指標選取和指標值設置的依據、來源作詳細說明，以此來評判指標的科學性和合理性，保證選取的指標能充分反映績效目標；對個性指標、自定義指標的描述應具體化、量化，不能量化的，應通過專家評議、問卷調查等方法，設定不同的等級標準；對共性指標則嚴格按照指標庫中的說明來設置。

此外，建議財政部門采取標桿比較法，選取不同類型的典型項目進行案例分析，放置在預算績效系統(tǒng)中供各部門學習借鑒。同時，將同類型項目形成項目庫，同類型的風險形成風險庫，使預算單位在對相關項目設置指標有所參考，排除相關風險確定項目實施計劃，使績效目標管理更切合實際，不斷提升績效目標管理能力。

（四）逐步加大公開力度

項目績效目標背后反映的是，政府準備做什么事、花多少錢、體現(xiàn)什么效果、達到什么目標，公眾可以通過政府公開的績效目標信息中了解政府在做什么，政府活動的績效目標是否符合大多數公民的期望。要管好政府的“錢袋子”，就應當將資金使用的績效向公眾公開。目前，上海市將部門重點項目在預算公開階段公開項目績效目標、決算公開階段公開對應的績效管理信息、部分項目試點公開績效評價報告全文。下一步，建議繼續(xù)擴大績效目標公開的覆蓋面，并相應公開項目績效跟蹤、績效評價等信息。同時，考慮到公開信息的可理解性，建議對專業(yè)性強的績效目標進行解釋說明。通過公開，促進政府部門不斷改進服務水平和質量，行為更加務實、高效，也幫助部門、單位更好地樹立為民服務的理念，促使行政效能最大化。隨著公開的深入，社會公眾有必要也會有需求了解績效目標的推進和完成情況，讓公眾來監(jiān)督項目績效目標管理情況，了解財政資金使用效率，掌握政府項目實施進度，真正參與政府治理，進一步打造陽光政府。

（五）深化績效目標管理的結果應用

績效目標管理是全過程預算績效管理的基礎，建議深化績效目標管理的結果應用，建立起以部門為主體的全過程績效管理體系，即事前設定績效目標，事中績效跟蹤督促目標實現(xiàn)，事后績效評價給出最終結果，并及時將績效目標和績效評價結果反饋，作為下一年度預算安排的重要參考，從而實現(xiàn)整個過程的有機連接，實現(xiàn)閉環(huán)管理，促進績效目標與部門預算編制相互融合，使績效目標管理成為深化預算管理改革的有效途徑，不斷提高預算管理的科學性，有力推動財政管理體制改革。■

（作者單位：上海市國庫支付中心）