●譚 靜 張學(xué)升

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，“多元共治”成為多方關(guān)注的焦點(diǎn)，社會(huì)組織是“多元共治”的重要“一元”，是參與國(guó)家治理的重要主體?！吧鐣?huì)組織”作為一個(gè)官方概念始現(xiàn)于2006年中共十六屆六中全會(huì)，2007年中共十七大正式確認(rèn)了 “社會(huì)組織”這一概念，2017年第十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的《民法總則》將社會(huì)組織界定為非營(yíng)利性法人，社會(huì)組織的法人地位得以明確。

近十年以來(lái)，社會(huì)組織規(guī)模數(shù)量以及社會(huì)組織資金規(guī)模依然在不斷增加。截至2017年底，全國(guó)社會(huì)組織共計(jì)76.2萬(wàn)個(gè)，同比增長(zhǎng)8.4%;社會(huì)組織吸納社會(huì)就業(yè)人員共計(jì)864.7萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)13.2%。全國(guó)社會(huì)團(tuán)體共有35.5萬(wàn)個(gè)，同比增長(zhǎng)5.6%，全國(guó)各類基金會(huì)共有6307個(gè)，同比增長(zhǎng)13.5%，全國(guó)民辦非企業(yè)單位共有40.0萬(wàn)個(gè)，同比增長(zhǎng)11.0%?！爸袊?guó)社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)規(guī)模測(cè)算研究”課題組的研究成果顯示，2016年全年社會(huì)組織增加值總量約為2789億元，在第三產(chǎn)業(yè)增加值中占比為0.73%，在GDP中占比為0.37%。而同年全國(guó)社會(huì)組織總支出約6373億元人民幣，在GDP中占比約為0.86%，在當(dāng)年第三產(chǎn)業(yè)增加值中占比約為1.66%。社會(huì)組織支出項(xiàng)目中，社會(huì)團(tuán)體總支出約972億，服務(wù)機(jī)構(gòu)的總支出約5140億，基金會(huì)總支出約261億。

社會(huì)組織數(shù)量的不斷增加，在公共服務(wù)提供、社會(huì)糾紛化解、互動(dòng)平臺(tái)搭建等方面起到了重要的橋梁作用，作為國(guó)家治理主體的作用越發(fā)凸顯。但是，社會(huì)組織資產(chǎn)管理中的資產(chǎn)管理制度未建立、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理混亂、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不完善、信息披露透明度低等問(wèn)題也進(jìn)一步凸顯。因此，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)管理的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒并不斷深化我國(guó)當(dāng)下社會(huì)組織資產(chǎn)管理改革是極其必要的。

二、國(guó)外社會(huì)組織資產(chǎn)管理的研究綜述

學(xué)者對(duì)國(guó)外社會(huì)組織的研究較集中于社會(huì)組織的法律監(jiān)管以及社會(huì)組織自身的發(fā)展等層面，對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的研究較少。對(duì)現(xiàn)有的文獻(xiàn)進(jìn)行分類整合后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的國(guó)外社會(huì)組織資產(chǎn)管理研究集中于四個(gè)維度：第一，社會(huì)組織資產(chǎn)來(lái)源；第二，以內(nèi)部控制為主的內(nèi)部管理機(jī)制；第三，以法律監(jiān)管、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管構(gòu)成的外部監(jiān)管體系；第四，政府在社會(huì)組織資產(chǎn)管理中的職能實(shí)現(xiàn)。

（一）社會(huì)組織資產(chǎn)來(lái)源研究

社會(huì)組織的發(fā)展和壯大需要資產(chǎn)支持，但由于社會(huì)組織提供的公共物品和公共服務(wù)有較強(qiáng)的外部性，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)成本。同時(shí)，由于社會(huì)組織并非具有強(qiáng)制力的公共部門，因而也無(wú)法通過(guò)稅收等方式來(lái)籌措資金。因此，積極開拓資產(chǎn)來(lái)源，促進(jìn)資產(chǎn)來(lái)源的穩(wěn)定性和多樣性，是社會(huì)組織面臨的重大發(fā)展事項(xiàng)。

學(xué)界對(duì)國(guó)外社會(huì)組織的資產(chǎn)來(lái)源達(dá)成了共識(shí)，私人捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)以及政府補(bǔ)貼是社會(huì)組織資產(chǎn)來(lái)源的三個(gè)主要渠道。私人對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行捐贈(zèng)的動(dòng)機(jī)，其一可能源于純利他主義，其二可能源于非純利他主義，使命感與責(zé)任感也可能構(gòu)成私人捐助的動(dòng)機(jī)來(lái)源 （黃賢玲、柯思揚(yáng)，2017）。從某種意義上講，私人捐助是最好的社會(huì)組織資產(chǎn)來(lái)源方式，因?yàn)樯鐣?huì)組織可以充分按照自己意愿自主地對(duì)私人捐助資金進(jìn)行分配以及開展活動(dòng)（石楓，2015）。約翰·霍普金斯政策研究所研究也佐證了這一點(diǎn)，他們的研究結(jié)果表明了社會(huì)捐助不僅不是非營(yíng)利收入的主要來(lái)源，間接說(shuō)明了私人捐助的重要性。目前，國(guó)外越來(lái)越多社會(huì)組織以混合型組織結(jié)構(gòu)提供公共服務(wù)，這使得這類公共物品與公共服務(wù)帶有公共、非營(yíng)利性和部分營(yíng)利性的混合特征，日漸成為世界各國(guó)社會(huì)組織獲取資產(chǎn)的重要方式（王名、孫偉林，2015）。

（二）社會(huì)組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部機(jī)制研究

由于各國(guó)的社會(huì)組織具有明顯非營(yíng)利性的特點(diǎn)，資產(chǎn)最終均投向公益性事項(xiàng)，不存在一個(gè)擁有完整社會(huì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體，致使社會(huì)組織資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)不同。雖然不同國(guó)家有不同的資產(chǎn)管理實(shí)踐，但相同的是，沒(méi)有任何組織與個(gè)人可以獨(dú)自完全占有完整的社會(huì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)也是分離的（王姝雯，2013）?；诖?，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的內(nèi)部控制也就顯得尤為重要，只有形成完整的資產(chǎn)內(nèi)部控制機(jī)制，才能減少社會(huì)組織資產(chǎn)的不必要流失（王軻，2018）。

國(guó)外傾向于在社會(huì)組織內(nèi)部設(shè)立會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)以及監(jiān)事會(huì)，并在組織章程中將各自職責(zé)明確下來(lái)，在社會(huì)組織資產(chǎn)運(yùn)作過(guò)程中切實(shí)承擔(dān)其各自的職責(zé)，相互配合，相互制約。概括來(lái)說(shuō)，國(guó)外在社會(huì)組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制上多傾向于公司治理形式，完整的公司組織結(jié)構(gòu)可以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的控制，確保資產(chǎn)安全（毛暉、謝李娜，2016）。

（三）社會(huì)組織資產(chǎn)管理的外部機(jī)制研究

學(xué)者對(duì)國(guó)外社會(huì)組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系的探討相對(duì)完善，法律監(jiān)管、政府監(jiān)管、同業(yè)組織監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管構(gòu)成社會(huì)組織資產(chǎn)管理的外部機(jī)制。薩拉蒙曾指出：“對(duì)大多數(shù)國(guó)家而言，《非營(yíng)利法》是決定非營(yíng)活動(dòng)及程度的最重要因素之一?！蓖ㄟ^(guò)立法明確社會(huì)組織資產(chǎn)性質(zhì)，對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)運(yùn)行流程進(jìn)行規(guī)范性規(guī)定與管理是世界上的多數(shù)國(guó)家的常用舉措。雖然各國(guó)在社會(huì)組織資產(chǎn)管理上的法律體系側(cè)重點(diǎn)不同，但其作用均是賦予社會(huì)組織更大生存空間，明確社會(huì)組織法人地位，維護(hù)社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性，保障合法權(quán)益（朱劭涵，2011），強(qiáng)化社會(huì)組織對(duì)自身資產(chǎn)的適用流程，確保社會(huì)組織及其資產(chǎn)運(yùn)用的合法性、自治性、自主性（吳文潔，2007）。

近年來(lái)，社會(huì)監(jiān)管在國(guó)外社會(huì)組織資產(chǎn)監(jiān)管方面發(fā)揮的作用越來(lái)越大，社會(huì)公眾通過(guò)對(duì)社會(huì)組織披露的資產(chǎn)情況進(jìn)行查閱質(zhì)詢，對(duì)社會(huì)組織完善其自身資產(chǎn)管理機(jī)制有重要意義。社會(huì)監(jiān)管在外部監(jiān)管機(jī)制中發(fā)揮的作用日漸增大，也從側(cè)面反映了公眾對(duì)社會(huì)組織的關(guān)注（朱劭涵，2011；岳金柱、宋珊，2012）。

（四）政府在社會(huì)組織資產(chǎn)管理中的職能實(shí)現(xiàn)

國(guó)外政府對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)既有監(jiān)管職責(zé)，又需要提供相應(yīng)的服務(wù)，其職能定位在社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中不斷調(diào)整，雙方博弈過(guò)程中，國(guó)外政府在社會(huì)組織管理中的角色定位更加明晰，采取對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)較成熟，通過(guò)法人登記平臺(tái)，政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行初步審查與監(jiān)管（劉丹，2017）。國(guó)外還實(shí)行免稅登記制，政府可以利用這一經(jīng)濟(jì)激勵(lì)規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展以及完善社會(huì)組織資產(chǎn)管理機(jī)制。政府還通過(guò)強(qiáng)化登記管理、加強(qiáng)稅務(wù)與審計(jì)監(jiān)督、完善檢察司法監(jiān)督機(jī)制等形式，全面構(gòu)建對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)運(yùn)行管理的多元監(jiān)管格局。值得說(shuō)明的是，政府利用稅收優(yōu)惠與財(cái)政直接撥款直接調(diào)控社會(huì)組織資產(chǎn)，通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，建立起政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的戰(zhàn)略支持框架體系，綜合服務(wù)于社會(huì)組織的發(fā)展 （龍寧麗，2011）。

政府還重視培養(yǎng)社會(huì)組織的自主發(fā)展能力，采取提供資金、設(shè)施、信息等條件的方式，讓社會(huì)組織一開始就發(fā)揮主動(dòng)性，處理好政府支持與獨(dú)立發(fā)展的關(guān)系，使社會(huì)組織形成完善的資產(chǎn)管理機(jī)制，形成完備的資產(chǎn)運(yùn)行鏈條，在機(jī)制成熟后使得社會(huì)組織具有獨(dú)立承擔(dān)服務(wù)的能力（王光榮，2014）。

三、國(guó)外社會(huì)組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實(shí)踐

國(guó)外社會(huì)組織實(shí)踐較早，不同國(guó)家的社會(huì)組織具有不同特征，國(guó)家在社會(huì)組織發(fā)展中扮演著不同的角色。通過(guò)分析國(guó)家與社會(huì)組織的交互關(guān)系，本文將社會(huì)組織分為三大類：社會(huì)組織自由主義、社會(huì)組織協(xié)同主義以及社會(huì)組織國(guó)家主義。社會(huì)組織自由主義的特點(diǎn)在于國(guó)家和社會(huì)自由發(fā)展，國(guó)家在社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中并不施加過(guò)多干預(yù)，保持了二者相對(duì)穩(wěn)定的邊界，這類社會(huì)組織形態(tài)以美國(guó)為典型代表；社會(huì)組織協(xié)同主義的特點(diǎn)在于國(guó)家與社會(huì)協(xié)同互動(dòng)，雙向交互性強(qiáng)，國(guó)家的民主性極大的依賴于社會(huì)組織的發(fā)展，這類社會(huì)組織形態(tài)以德國(guó)為典型代表；社會(huì)組織國(guó)家主義的特點(diǎn)在于國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展有較多的干預(yù)，社會(huì)組織的架構(gòu)大都受到國(guó)家的管制，日本是此類社會(huì)中組織的典型代表。本部分就三種類型的社會(huì)組織，分別選擇美國(guó)、德國(guó)、日本為案例分析對(duì)象，介紹其社會(huì)組織發(fā)展概況，概述其社會(huì)組織資產(chǎn)管理實(shí)踐，分析其成功經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)提出進(jìn)一步提升我國(guó)社會(huì)組織資產(chǎn)管理提供啟示。

（一）美國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實(shí)踐

1、美國(guó)社會(huì)組織發(fā)展概況。美國(guó)社會(huì)組織發(fā)跡較早，殖民地時(shí)期就有了民間組織的雛形，發(fā)展至現(xiàn)在，各類社會(huì)組織相當(dāng)發(fā)達(dá)，美國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量已經(jīng)由1950年的5萬(wàn)個(gè)增到了2008年的151萬(wàn)個(gè)，發(fā)展之迅速，世界領(lǐng)先。美國(guó)社會(huì)組織以研究所、商會(huì)、學(xué)會(huì)和教會(huì)等多元化形式存在，主要存在形式是基金會(huì)。美國(guó)有高度發(fā)達(dá)的基金會(huì)體系，數(shù)量眾多的基金會(huì)為美國(guó)發(fā)展提供了必要的資金，基金會(huì)在美國(guó)社會(huì)生活過(guò)程中扮演了重要角色。

美國(guó)社會(huì)組織在開始之初僅僅是公民參與社會(huì)生活的途徑，發(fā)展至今，許多社會(huì)組織已經(jīng)與政府形成了千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，不僅在公共服務(wù)提供層面發(fā)揮了重要作用，而且日益成為國(guó)家和地方治理的重要參與者與建設(shè)者，聯(lián)邦政府和州政府通過(guò)合同形式購(gòu)買公共服務(wù)，初步估計(jì)，美國(guó)社會(huì)組織所提供的服務(wù)中大約40%來(lái)自政府購(gòu)買服務(wù)，公共服務(wù)類型涉及到醫(yī)療衛(wèi)生與保健、社會(huì)福利與救助等多方面。將公共服務(wù)委托給社會(huì)組織，可以提高政府的公共決策水平，提升社會(huì)監(jiān)督力度。

2、美國(guó)社會(huì)組織資產(chǎn)管理實(shí)踐。美國(guó)模式下，社會(huì)組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，一般包括會(huì)員大會(huì)、董事會(huì)以及執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)。其中，會(huì)員大會(huì)是社會(huì)組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，組織的重大資產(chǎn)變動(dòng)事項(xiàng)都由會(huì)員大會(huì)表決通過(guò)。大多數(shù)情況下，社會(huì)組織召開會(huì)員大會(huì)，須有2/3以上的會(huì)員出席。社會(huì)組織通過(guò)資產(chǎn)變動(dòng)事項(xiàng)應(yīng)該由到會(huì)會(huì)員的一半表決同意方可。董事會(huì)是社會(huì)組織的法定代表機(jī)關(guān)與最高決策機(jī)關(guān)，承擔(dān)著法人資產(chǎn)管理事務(wù)，具體資產(chǎn)管理方案由董事會(huì)決定。社會(huì)組織董事會(huì)構(gòu)成的方式在美國(guó)聯(lián)邦法律中并沒(méi)有具體涉及，但是各州法律對(duì)董事會(huì)的成員及構(gòu)成有較為詳細(xì)的規(guī)定。執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)主要的職責(zé)是執(zhí)行董事會(huì)通過(guò)關(guān)于社會(huì)組織資產(chǎn)管理方案，具體包括資金的籌集、項(xiàng)目的運(yùn)行、資產(chǎn)的日常管理等。

美國(guó)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管，主要是通過(guò)聯(lián)邦政府和州政府頒布一系列與稅收相關(guān)的法令規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)。聯(lián)邦稅法對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部管理架構(gòu)與資產(chǎn)管理模式有相關(guān)規(guī)定，社會(huì)組織想要獲得稅收優(yōu)惠必須按照規(guī)定對(duì)資產(chǎn)運(yùn)行進(jìn)行內(nèi)部控制。各州在管理社會(huì)組織上擁有獨(dú)立的職權(quán)，可以根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況制定本轄區(qū)社會(huì)組織資產(chǎn)法律。美國(guó)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)外部監(jiān)管機(jī)制中重要的還有政府監(jiān)管，政府有權(quán)對(duì)違規(guī)處分資產(chǎn)的社會(huì)組織進(jìn)行懲罰，直接罰款、懲罰性稅收是經(jīng)常用的經(jīng)濟(jì)制裁手段，而更換社會(huì)社會(huì)組織理事或者強(qiáng)制性解散社會(huì)組織等是政府直接處置社會(huì)組織的方法，另外，也可以吊銷社會(huì)組織的執(zhí)照。

（二）德國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實(shí)踐

1、德國(guó)社會(huì)組織發(fā)展概況。德國(guó)的社會(huì)組織起源較早，在社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中不斷形成了領(lǐng)先世界的結(jié)社制度，也培育了非常適合社會(huì)組織發(fā)展的法律環(huán)境，德國(guó)的社會(huì)組織數(shù)量領(lǐng)先于世界其他國(guó)家，堪稱“結(jié)社之邦”。早在19世紀(jì)，德國(guó)社會(huì)組織就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但在二戰(zhàn)期間，社會(huì)組織的發(fā)展受到重創(chuàng)，至20世紀(jì)50年代開始恢復(fù)，教會(huì)組織、宗教組織、娛樂(lè)組織及其他協(xié)會(huì)大量涌現(xiàn)，德國(guó)的公民社會(huì)的發(fā)展也為社會(huì)組織的發(fā)展提供了肥沃的土壤，德國(guó)社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大。德國(guó)注冊(cè)協(xié)會(huì)數(shù)量與志愿者數(shù)量隨之不斷增加，社會(huì)組織在德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色，是德國(guó)民主制度的五大組成部分之一。

值得提及的是，除了基金會(huì)和社團(tuán)以外，部分符合公益條件的獨(dú)資公司、合資公司、有限公司也被看做是社會(huì)組織并且享受公益組織的稅收減免待遇。

20世紀(jì)初，德國(guó)政府在財(cái)政收支矛盾突出的情形下思考如何有效提供公共服務(wù)，并率先意識(shí)到社會(huì)組織的非營(yíng)利性以及公益性對(duì)于公共服務(wù)的提供有優(yōu)勢(shì)，于是出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到公共服務(wù)的提供領(lǐng)域中來(lái)。根據(jù)《非營(yíng)利部門國(guó)際比較研究項(xiàng)目》的數(shù)據(jù)測(cè)算，在德國(guó)，39%的社會(huì)組織集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，大大高于西歐國(guó)家27%的平均水平。社會(huì)組織的發(fā)展得到了德國(guó)政府大力支持，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，社會(huì)組織提供的物品和服務(wù)中60%以上源于政府購(gòu)買。

2、德國(guó)社會(huì)組織資產(chǎn)管理實(shí)踐。德國(guó)在社會(huì)組織資產(chǎn)權(quán)屬劃分較為明確，極具借鑒意義。德國(guó)《民法典》明確規(guī)定，完整意義上的社會(huì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不被任何社會(huì)組織和個(gè)人獨(dú)自占有。社會(huì)捐贈(zèng)或個(gè)人捐贈(zèng)是社會(huì)組織資產(chǎn)來(lái)源的重要途徑，但一旦捐贈(zèng)者將所捐資產(chǎn)所有權(quán)移轉(zhuǎn)給社會(huì)組織時(shí)，社會(huì)組織便獲得了完整的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，捐贈(zèng)者對(duì)所捐資產(chǎn)不再擁有所有者權(quán)利束中任何一項(xiàng)權(quán)利。德國(guó)明確區(qū)分了社會(huì)組織資產(chǎn)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，并將二者分離，剩余控制權(quán)由社會(huì)組織部分享有，而剩余索取權(quán)只歸屬于社會(huì)組織自身，其他任何個(gè)人和組織都不擁有社會(huì)組織資產(chǎn)剩余索取權(quán)。

在社會(huì)組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)因社會(huì)組織的類型不同而有所差異。根據(jù)德國(guó)《民法典》的規(guī)定，設(shè)立社團(tuán)總會(huì)和理事會(huì)是成立社團(tuán)法人必備條件；而對(duì)財(cái)團(tuán)法人來(lái)說(shuō)，《民法典》只規(guī)定了其必須設(shè)立理事會(huì)。《民法典》同時(shí)規(guī)定，社會(huì)組織章程中必須明確社團(tuán)總會(huì)與理事會(huì)的架構(gòu)安排。與美國(guó)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相類似，德國(guó)的社團(tuán)總會(huì)是社會(huì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，決定社會(huì)組織資產(chǎn)變動(dòng)的重大事項(xiàng)，有投票權(quán)的總會(huì)成員有權(quán)提出具體的資產(chǎn)管理建議，由總會(huì)表決通過(guò)。理事會(huì)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的處分決定進(jìn)行執(zhí)行，并且必須向社團(tuán)總會(huì)報(bào)告社會(huì)組織資產(chǎn)管理的具體開展情況。

德國(guó)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供，政府也參與了社會(huì)組織資產(chǎn)的監(jiān)管過(guò)程。德國(guó)財(cái)政對(duì)民生福利領(lǐng)域的社會(huì)組織投入了大量資金，因此政府比較關(guān)注這些資金及受資助項(xiàng)目的執(zhí)行狀況。尤其是基金會(huì)這種形式的社會(huì)組織，政府對(duì)其監(jiān)管更加嚴(yán)格，以確?；饡?huì)對(duì)資產(chǎn)使用符合社會(huì)公益。

（三）日本社會(huì)組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實(shí)踐

1、日本社會(huì)組織發(fā)展概況。社會(huì)組織在日本一般被稱為非營(yíng)利組織（NPO），日本社會(huì)組織的發(fā)展可以從關(guān)于社會(huì)組織的相關(guān)立法上窺探。于1896年頒布的日本《民法》對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行了最早的規(guī)定，明確了社會(huì)組織享有的權(quán)利和管理中應(yīng)該遵循的原則?；诖?，由日本上層推動(dòng)的第一批社會(huì)組織逐漸設(shè)立，可以說(shuō)日本的社會(huì)組織一開始就與官方有著天然的聯(lián)系。1998年是日本社會(huì)組織發(fā)展的第二個(gè)標(biāo)志性時(shí)間，是年 《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》（NPO法）頒布，并與2003年與2011年兩度修訂，這一法律的出臺(tái)對(duì)日本社會(huì)組織大發(fā)展起了極大推動(dòng)作用。社會(huì)組織的作用在1995年阪神大地震的救援中得到了充分體現(xiàn)，130多萬(wàn)名志愿者有序參與了救援行動(dòng)，發(fā)揮了政府與企業(yè)無(wú)法替代的作用，從此，社會(huì)組織在日本的地位日漸重要。發(fā)展至今，日本形成了“政府—企業(yè)—社會(huì)組織”三者并行的格局。

2、日本社會(huì)組織資產(chǎn)管理實(shí)踐。日本社會(huì)組織資產(chǎn)來(lái)源分為直接來(lái)源于間接來(lái)源兩大類。由于日本社會(huì)組織發(fā)跡較晚，其組織實(shí)力并不強(qiáng)，因此，單靠社會(huì)組織自發(fā)籌集資金難度較大，社會(huì)組織的發(fā)展對(duì)直接財(cái)政撥款依賴較大。日本中央政府與地方各級(jí)政府都以財(cái)政補(bǔ)助的形式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行援助，且財(cái)政補(bǔ)助在政府預(yù)算中都予以明確，財(cái)政補(bǔ)助分為無(wú)償資金援助和事業(yè)補(bǔ)助金兩種。政府對(duì)不同類型的社會(huì)組織實(shí)施不同的財(cái)稅政策，這實(shí)現(xiàn)了日本政府對(duì)不同社會(huì)組織的不同引導(dǎo)意圖，加大了政府對(duì)社會(huì)組織的管理，使社會(huì)組織朝著政府規(guī)定的模式前進(jìn)。而間接的支持資金是除了財(cái)政補(bǔ)助和政府委托資金外的其他資金來(lái)源，具體包括神奈川縣志愿者活動(dòng)推進(jìn)基金以及千葉縣市川市的1%支援資金。間接資金在推動(dòng)日本社會(huì)組織減少對(duì)政府的依賴，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主發(fā)展有重要作用。

日本對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)監(jiān)管的特點(diǎn)在于形成了完備的社會(huì)組織法律體系。日本《民法典》對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)作了原則性規(guī)定：登記的社會(huì)組織必須將資產(chǎn)管理架構(gòu)明確寫在組織章程中，并報(bào)登記部門審批。除此之外，針對(duì)不同類型的非營(yíng)利組織，日本還制定了不同的法律法規(guī)，其中比較重要的是《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》、《商公會(huì)議所法》、《宗教法人法》等。

四、國(guó)外社會(huì)組織資產(chǎn)管理的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國(guó)社會(huì)組織的形成有獨(dú)特的歷程，早期為了實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，原來(lái)的政府職能由社會(huì)組織承接，社會(huì)組織大都由政府出資設(shè)立，這一階段的社會(huì)組織具有明顯的“官辦”色彩，其資金來(lái)源于財(cái)政資金或者劃撥的國(guó)有資產(chǎn)，還有少量的社會(huì)捐助或者會(huì)員會(huì)費(fèi)；隨著改革開放的縱深發(fā)展，人們可以自發(fā)設(shè)立社會(huì)組織，這部分社會(huì)組織大多依托于社會(huì)資本和捐助而形成，具有典型的“民辦”色彩，資金構(gòu)成中財(cái)政出資比例就大大減少，其資金主要來(lái)源于社會(huì)捐助和會(huì)員會(huì)費(fèi)，少部分社會(huì)組織會(huì)得到財(cái)政資金的支持。因而，我國(guó)社會(huì)組織的資產(chǎn)形成是極其復(fù)雜和多樣的。

通過(guò)對(duì)美德日三國(guó)的社會(huì)組織及其資產(chǎn)管理方式的梳理，可以看出各國(guó)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的權(quán)屬界定相對(duì)明確，各方不享有社會(huì)組織資產(chǎn)的剩余索取權(quán)。三國(guó)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的內(nèi)外監(jiān)管依據(jù)社會(huì)組織類型不同，也各有側(cè)重。社會(huì)組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，大多偏向于借鑒公司治理結(jié)構(gòu)模式。社會(huì)組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系，則主要由法律監(jiān)管、政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管構(gòu)成，參與者多，覆蓋面廣，促進(jìn)了社會(huì)組織的規(guī)范運(yùn)行。

（一）明確社會(huì)組織資產(chǎn)性質(zhì)劃分與權(quán)屬界定

我國(guó)社會(huì)組織的形成有特定的歷史背景，其資產(chǎn)來(lái)源極其復(fù)雜，但由于當(dāng)時(shí)條件的限制，有些資產(chǎn)未能明確出資人和所有權(quán)人。同時(shí)，大部分的官辦社會(huì)組織冠以原單位甚至國(guó)家、省市政府的名稱，并以此為基礎(chǔ)開展業(yè)務(wù)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展這些社會(huì)組織的資產(chǎn)規(guī)?？焖贁U(kuò)大，尤其是無(wú)形資產(chǎn)占比極高。但由于相關(guān)的評(píng)估和確認(rèn)制度并不完善，社會(huì)組織資產(chǎn)難以確定權(quán)屬。

從三個(gè)國(guó)家具體情況來(lái)看，完整的社會(huì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不歸屬于任何組織與個(gè)人。捐贈(zèng)者完成了捐贈(zèng)，也就將資產(chǎn)所有權(quán)全部轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，同時(shí)放棄了剩余索取權(quán)，如果捐贈(zèng)者限定了資金用途，那么部分資金控制權(quán)賦予了捐贈(zèng)者。另一方面，社會(huì)組織代理運(yùn)作自有資產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法律、章程以及委托方的限制下，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行獨(dú)立的處分與經(jīng)營(yíng)管理。但是，由于社會(huì)組織的非營(yíng)利性特征，剩余利潤(rùn)不能進(jìn)行分配，社會(huì)組織內(nèi)外的任何個(gè)人對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行中產(chǎn)生的任何剩余，都不擁有剩余索取權(quán)。

因此，應(yīng)該明確我國(guó)社會(huì)組織的資產(chǎn)的社會(huì)屬性和公共屬性，其資產(chǎn)來(lái)源是多元的，但是其又不同于混合所有制的市場(chǎng)主體，不可進(jìn)行利潤(rùn)分配。從法律上看，這類資產(chǎn)與集體資產(chǎn)都屬于集體產(chǎn)權(quán)或俱樂(lè)部產(chǎn)權(quán)，但是這類資產(chǎn)又區(qū)別于憲法意義上的勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)。因此，可以把這類資產(chǎn)界定為“社會(huì)公共資產(chǎn)”，與國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)共同構(gòu)成社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的完整體系。出資人對(duì)其資產(chǎn)擁有所有權(quán)，但當(dāng)資產(chǎn)投入社會(huì)組織后，資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織的法人財(cái)產(chǎn)。又因?yàn)樯鐣?huì)組織的特殊性，其資產(chǎn)投入者也不擁有剩余索取權(quán)以保障其投入資產(chǎn)的所有權(quán)。資產(chǎn)投入者的資產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)必須依賴于政府對(duì)社會(huì)公共資產(chǎn)的管理和社會(huì)組織資產(chǎn)處置權(quán)的限制以及社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的監(jiān)督。

（二）完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立資產(chǎn)信息披露平臺(tái)

社會(huì)組織的公益性要求其具有較強(qiáng)的公信力，而公信力來(lái)源于完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和公開透明的信息披露機(jī)制。社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)完善與否對(duì)社會(huì)組織現(xiàn)代化程度起到了決定性作用，完善的社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)有利于經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也有利于自我管理、自我發(fā)展、自我約束機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織的資產(chǎn)屬于其法人財(cái)產(chǎn)但涉及多方利益，政府部門、捐贈(zèng)人、社會(huì)公眾等都密切關(guān)注其活動(dòng)開展和財(cái)務(wù)變動(dòng)，都希望了解其“錢從哪來(lái)、花到哪去、效果如何”的信息，這是相關(guān)利益主體增加對(duì)社會(huì)組織信任的重要基礎(chǔ)。但就我國(guó)而言，由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，加之信息披露具有典型“公共產(chǎn)品”的屬性，披露成本高昂，“搭便車”問(wèn)題嚴(yán)重，這些導(dǎo)致了社會(huì)組織信息披露力度減弱的現(xiàn)實(shí)。

從美德日三國(guó)的具體實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)組織均擁有完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。具體而言，社會(huì)組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)依據(jù)社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人的分類而異。對(duì)于社團(tuán)法人資產(chǎn)管理來(lái)說(shuō)，會(huì)員大會(huì)、董事會(huì)和理事會(huì)都應(yīng)該建立且發(fā)揮作用；財(cái)團(tuán)法人資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，則應(yīng)該包括會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。各種內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的建立，應(yīng)該在組織章程予以體現(xiàn)和確認(rèn)，并在日常資產(chǎn)管理實(shí)踐中各司其職，協(xié)調(diào)發(fā)揮內(nèi)部機(jī)制對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)管理的作用。在國(guó)外，資產(chǎn)信息披露力度相對(duì)較大，為社會(huì)公眾加強(qiáng)社會(huì)組織資產(chǎn)監(jiān)督搭建了平臺(tái)。社會(huì)組織的財(cái)務(wù)信息公開使得諸如捐贈(zèng)者監(jiān)督、信息披露和輿論監(jiān)督等多種監(jiān)管形式有效運(yùn)行。

因此，我國(guó)也應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，三類社會(huì)組織應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有政策法規(guī)設(shè)定不同的內(nèi)部治理體系，并使其發(fā)揮日常管理監(jiān)督作用。另一方面，應(yīng)建立以社會(huì)組織財(cái)務(wù)資產(chǎn)信息為重點(diǎn)，以公開透明為核心的社會(huì)組織信息披露和監(jiān)督平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織資產(chǎn)管理框架中的“各方力量共同監(jiān)督”提供保障。通過(guò)廣泛有序的媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的有效監(jiān)督。

（三）構(gòu)建完善的社會(huì)組織資產(chǎn)管理法律體系

社會(huì)公共資產(chǎn)是社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的重要組織部分，我國(guó)對(duì)于其管理尚沒(méi)有形成完整規(guī)范的管理框架，相關(guān)法律和政策體系長(zhǎng)期缺失。而社會(huì)組織資產(chǎn)是社會(huì)公共資產(chǎn)的重要構(gòu)成，所以應(yīng)當(dāng)探索搭建社會(huì)公共資產(chǎn)管理框架，優(yōu)化對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)管理的方案。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)也表明，法律體系的構(gòu)建推動(dòng)了社會(huì)組織資產(chǎn)管理的不斷完善，雖然不同國(guó)家的法律制度的具體構(gòu)建不同，但大多普遍建立起了與社會(huì)組織發(fā)展以及資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的法律制度，以期為社會(huì)組織發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。

基于以上分析，我國(guó)應(yīng)加快修訂相關(guān)的法律法規(guī)。首先，明確《憲法》第十二條“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”中的社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的概念，將社會(huì)公共資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)、集體所有資產(chǎn)一樣納入社會(huì)主義公共財(cái)政的范圍，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其更高法律層次的保護(hù)；其次，制定專門法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)公共資產(chǎn)的內(nèi)涵、特征、范圍、管理等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)社會(huì)公共資產(chǎn)及其管理的頂層設(shè)計(jì)；最后，修訂和完善社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)，如《慈善法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》等，明確社會(huì)組織資產(chǎn)的性質(zhì)，一方面要明確其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，另一方面要明確其社會(huì)公共資產(chǎn)屬性。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)系列配套政策，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)作為社會(huì)公共資產(chǎn)而進(jìn)行的管理，完善相關(guān)的管理程序和方法。

（四）轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的政府監(jiān)管方式

目前，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理集中于剩余財(cái)產(chǎn)管理，出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定較多，在最新公布的《民法總則》中也明確規(guī)定了“為公益目的成立的非營(yíng)利法人終止時(shí)，不得向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配剩余財(cái)產(chǎn)。剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議用于公益目的；無(wú)法按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議處理的，由主管機(jī)關(guān)主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的法人，并向社會(huì)公告”，對(duì)圍繞社會(huì)組織資產(chǎn)進(jìn)行的審查管理、產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)范管理、監(jiān)督管理力度較小，尚未構(gòu)建起系統(tǒng)規(guī)范的管理體系。

國(guó)外政府的監(jiān)管體系相對(duì)比較完善，普遍設(shè)立了社會(huì)組織專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)違規(guī)運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)的社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格處罰，有力地促進(jìn)了社會(huì)組織運(yùn)作的規(guī)范性。國(guó)外政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管傾向于宏觀層面的管理，并不過(guò)多涉及社會(huì)組織日常運(yùn)營(yíng)管理，保障社會(huì)組織的獨(dú)立法人地位的實(shí)現(xiàn)，賦予社會(huì)組織足夠的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。社會(huì)組織是其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的主體，國(guó)外政府對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和合規(guī)性監(jiān)管，重點(diǎn)在于社會(huì)組織財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理的規(guī)范制定和合規(guī)性監(jiān)督。

因此，應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)政府部門社會(huì)組織資產(chǎn)的管理框架，加快建立和完善相關(guān)規(guī)定，對(duì)投入社會(huì)組織的資源如何審查確保合法、對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)形成如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、登記、交易等進(jìn)行規(guī)定、對(duì)社會(huì)組織如何行使法人產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督、對(duì)支持社會(huì)組織發(fā)展但并不轉(zhuǎn)移所有權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行專門管理確保安全等進(jìn)行明確，加快形成包括圍繞社會(huì)組織資產(chǎn)進(jìn)行的審查管理、產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)范管理、監(jiān)督管理和剩余財(cái)產(chǎn)管理，以及圍繞和社會(huì)組織相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)而進(jìn)行的專門國(guó)有資產(chǎn)管理共六個(gè)方面的社會(huì)組織資產(chǎn)管理框架。

總之，分析國(guó)外非營(yíng)利組織的資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，并梳理國(guó)內(nèi)社會(huì)組織資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)社會(huì)組織尤其是脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)資產(chǎn)的管理具有重要的借鑒價(jià)值。應(yīng)該建立以社會(huì)組織財(cái)務(wù)資產(chǎn)信息為重點(diǎn)，以公開透明為核心的社會(huì)組織信息披露和監(jiān)督平臺(tái)，完善社會(huì)組織資產(chǎn)管理的法律體系，轉(zhuǎn)變政府在社會(huì)組織資產(chǎn)管理的職能。更重要的是，應(yīng)該明確社會(huì)組織資產(chǎn)的社會(huì)屬性，以社會(huì)組織資產(chǎn)管理為契機(jī)搭建社會(huì)公共資產(chǎn)管理的制度框架，并探索建立“政府部門綜合監(jiān)管、社會(huì)組織依法運(yùn)營(yíng)、各方力量共同監(jiān)督”的社會(huì)組織資產(chǎn)管理框架?！?/p>