張秀華

在我國(guó)持續(xù)深化財(cái)稅體制改革的進(jìn)程中，最重要的舉措之一就是貫徹落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理。這也是持續(xù)完善政府財(cái)政制度的一個(gè)手段。改革預(yù)算績(jī)效管理制度多次在“十四五”規(guī)劃中被提及，明確了推進(jìn)該項(xiàng)工作的預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)要求。行政事業(yè)單位的資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，資金配置率與預(yù)算績(jī)效管理水平有很大的關(guān)系。良好的預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)更大的使用效率的關(guān)鍵，同時(shí)還有助于強(qiáng)化行政事業(yè)單位的政務(wù)執(zhí)行力和公信力。本文在分析行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的必要性和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，研究推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理遇到的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)建議。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的必要性

（一）提升內(nèi)部管理效率

行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的主要措施之一就是落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理。重點(diǎn)可劃分為4個(gè)維度，分別是科學(xué)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、推進(jìn)績(jī)效評(píng)估前置、績(jī)效運(yùn)行與全程監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果反饋應(yīng)用。行政事業(yè)單位落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理，可顯著提升單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理水平，為預(yù)算績(jī)效管理工作順利推進(jìn)貢獻(xiàn)一份力量。

（二）實(shí)現(xiàn)資源充分利用

有效落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理，有助于全面及時(shí)地了解行政事業(yè)單位內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)情況、管理現(xiàn)狀，優(yōu)化內(nèi)部資源配置結(jié)構(gòu)，杜絕出現(xiàn)資源閑置的現(xiàn)象。充分發(fā)揮有限資金的作用，有效管控成本支出，提升資金資源利用率。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的特征

特征之一是戰(zhàn)略性。預(yù)算績(jī)效管理的主體是現(xiàn)有資金，圍繞今后的戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃合理配置資源，實(shí)行動(dòng)態(tài)化的全程控制。有效結(jié)合行政事業(yè)單位短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的前提。還要結(jié)合資金使用情況實(shí)時(shí)調(diào)整管理策略。特征之二是系統(tǒng)性。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理與監(jiān)督涵蓋了事前、事中與事后三個(gè)階段，是一個(gè)持續(xù)且系統(tǒng)的管理過(guò)程。從事前的績(jī)效目標(biāo)制定、事中的預(yù)算控制到事后的預(yù)算績(jī)效考評(píng)與結(jié)果反饋，再為下一個(gè)年度的管理計(jì)劃提供借鑒，預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果環(huán)環(huán)相扣，實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化的全面管理。這就可以最大限度地規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)，提升內(nèi)部管理工作的有效性和規(guī)范程度。特征之三是配置性。行政事業(yè)單位在整合內(nèi)部資源的基礎(chǔ)上實(shí)行再次分配，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化避免資源浪費(fèi)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)

與西方國(guó)家相比，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理制度起步較晚，目前還不是很成熟。所以我們需要虛心借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身工作實(shí)際開(kāi)展管理工作?？紤]到國(guó)情和社會(huì)制度存在的客觀差異，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理不可避免的會(huì)遇到各種問(wèn)題。

（一） 預(yù)算編制質(zhì)量有待提升，編制與執(zhí)行脫節(jié)

預(yù)算編制是開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的重要基礎(chǔ)，基礎(chǔ)不牢“地動(dòng)山搖”。編制預(yù)算遇到的常見(jiàn)問(wèn)題是時(shí)間不足、核算標(biāo)準(zhǔn)偏離實(shí)際需求等。部分行政事業(yè)單位往往沿用往年的項(xiàng)目預(yù)算，沒(méi)有合理規(guī)劃今后的發(fā)展、財(cái)務(wù)和項(xiàng)目建設(shè)等，預(yù)算編制很容易陷入與實(shí)際情況不符的困境。在執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃的過(guò)程中，也存在沒(méi)有按照預(yù)算編制開(kāi)展工作，導(dǎo)致預(yù)算編制和具體執(zhí)行不能有效銜接，預(yù)算編制形同虛設(shè)。

（二）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)淡薄，職責(zé)劃分不明確

預(yù)算工作屬于前置性工作，所以有明顯的前瞻性、戰(zhàn)略性特征，當(dāng)然客觀層面上也存在一定變數(shù)和偏差。要想更好地把控預(yù)算與實(shí)際支出之間的差距，就要聯(lián)合多個(gè)部門(mén)全面收集信息、完成動(dòng)態(tài)化跟蹤管理。但不是所有事業(yè)單位都具有良好的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，有些單位由高層管理者決定如何編制預(yù)算，能參與其中的工作人員較少，這在很大程度上影響了職責(zé)劃分，削弱了普通工作人員在預(yù)算績(jī)效管理中的作用。有的單位靠財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭開(kāi)展預(yù)算管理，既要負(fù)責(zé)前置預(yù)算編制，又要負(fù)責(zé)最終的績(jī)效評(píng)定，力量明顯不足。出現(xiàn)這種問(wèn)題存在以下原因：一是有些行政事業(yè)單位不重視預(yù)算績(jī)效管理，沒(méi)有全面、深入地宣傳相關(guān)工作要求和預(yù)算管理理念，還有就是培訓(xùn)工作不到位。不是所有工作人員都了解預(yù)算管理政策，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作是常有的事，所以參與預(yù)算管理的積極性不高；二是單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)不健全，沒(méi)有清晰地劃分崗位職責(zé)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員增加了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)這部分工作量。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)涉及范圍很廣，只有對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程有所了解，才能真實(shí)、客觀地評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。如果職責(zé)劃分不清可能會(huì)削弱預(yù)算績(jī)效管理成效。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系待完善，評(píng)價(jià)指標(biāo)待優(yōu)化

行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施，大多存在績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏或不完整的問(wèn)題，所以績(jī)效考核作用得不到有效發(fā)揮。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中的個(gè)性指標(biāo)通常較特殊，達(dá)不到全覆蓋的效果。因此，實(shí)際評(píng)價(jià)往往找不到對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)用于考核；另外，有些根據(jù)內(nèi)部政策設(shè)置了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的單位，其指標(biāo)也存在諸多不合理的地方。比如涵蓋范圍不全、靈活性低、評(píng)價(jià)方式固化單一。往往只選擇數(shù)據(jù)指標(biāo)對(duì)績(jī)效目標(biāo)做出判定，沒(méi)有考慮結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施過(guò)程，最終所得的不過(guò)是結(jié)果性財(cái)務(wù)報(bào)表和預(yù)算數(shù)據(jù)的差距，沒(méi)有體現(xiàn)創(chuàng)造更多社會(huì)效益的作用，不能將所得結(jié)果作為下一年預(yù)算績(jī)效管理的參考意見(jiàn)。覆蓋面不全面的預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)無(wú)法構(gòu)成完整的管理體系，僅涉及部分項(xiàng)目或部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理有待進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

（四）預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制不完善，動(dòng)態(tài)化跟蹤不到位

現(xiàn)階段大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督都局限于最終的績(jī)效評(píng)價(jià)，沒(méi)有全方位地跟蹤與監(jiān)督。第一，單位內(nèi)部控制不足，一些行政事業(yè)單位在思想上沒(méi)有樹(shù)立正確的預(yù)算管理理念，直接認(rèn)為該項(xiàng)工作就是管理支出并核算資金。因此，會(huì)計(jì)人員在不了解業(yè)務(wù)的情況下難以起到內(nèi)部監(jiān)督作用。本就是行政事業(yè)單位一員的會(huì)計(jì)人員也很難保證“獨(dú)立”，這必然是影響預(yù)算監(jiān)督效果的一個(gè)重要因素。第二，單位沒(méi)有構(gòu)建完整的績(jī)效管理責(zé)任追究制度，無(wú)法充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，部門(mén)之間沒(méi)有建立相互監(jiān)督的關(guān)系，更難以朝著共同的績(jī)效目標(biāo)前進(jìn)。第三，預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制長(zhǎng)效性不足。停留于表面的抽查工作，不能深入地了解預(yù)算績(jī)效過(guò)程中的難題，作為動(dòng)態(tài)化的追蹤過(guò)程，預(yù)算績(jī)效管理在多部門(mén)溝通不協(xié)調(diào)、職責(zé)劃分模糊的情況下，很容易陷入資金配置不合理的困境，導(dǎo)致落實(shí)情況與預(yù)算目標(biāo)不符。

四、行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的策略

（一）持續(xù)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)管機(jī)制

落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是跟蹤監(jiān)管，這既能保證資金使用率還能進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任。行政事業(yè)單位要圍繞“誰(shuí)支出，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格區(qū)分單位內(nèi)部崗位職責(zé)，在科學(xué)分解并落實(shí)工作責(zé)任的基礎(chǔ)上做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)督。行政事業(yè)單位要做好針對(duì)預(yù)算流程合規(guī)化的監(jiān)督，有效控制項(xiàng)目開(kāi)展進(jìn)度。圍繞相關(guān)指標(biāo)和既定的績(jī)效目標(biāo)采取針對(duì)性措施，按照規(guī)定時(shí)間完成必要支出。一定要強(qiáng)化單位內(nèi)部的配合與協(xié)調(diào)，整合、歸納相關(guān)資料，深入研究其中的績(jī)效問(wèn)題。比如，對(duì)與績(jī)效目標(biāo)嚴(yán)重偏離的項(xiàng)目開(kāi)展全方位研究，就預(yù)算情況完成跟蹤性監(jiān)控報(bào)告，快速落實(shí)針對(duì)性整改措施。隨后，行政事業(yè)單位要做好動(dòng)態(tài)化監(jiān)督，關(guān)注每一個(gè)整改環(huán)節(jié)。另外，要將績(jī)效監(jiān)控結(jié)果作為一項(xiàng)重要的依據(jù)，為當(dāng)年的預(yù)算調(diào)整、下一年的預(yù)算編制提供參考意見(jiàn)。

（二）設(shè)置具有科學(xué)性、合理性的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

行政事業(yè)單位績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定要具有絕對(duì)的可行性。具體來(lái)說(shuō)就是要遵照SMART原則：一是細(xì)化績(jī)效目標(biāo)，拒絕模糊不清；二是量化績(jī)效目標(biāo)與相關(guān)指標(biāo)，同時(shí)保證目標(biāo)量化；三是確?？?jī)效目標(biāo)的可行性，不超預(yù)期設(shè)定，不偏離單位實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況；四是確?？?jī)效目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，績(jī)效目標(biāo)并非單獨(dú)存在而是與相關(guān)指標(biāo)相互影響，同時(shí)要結(jié)合工作內(nèi)容和員工職責(zé)的變動(dòng)靈活調(diào)整。對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制而言，擁有一個(gè)完整的指標(biāo)庫(kù)是必要的、基礎(chǔ)性的支撐條件?？?jī)效指標(biāo)庫(kù)要向不同行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)層次拓展，保障核心指標(biāo)的豐富性。建議將其融入到多部門(mén)共用的績(jī)效指標(biāo)中，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化的整體管理。所以，制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)一定要綜合考慮多方因素，包括服務(wù)滿意度、項(xiàng)目產(chǎn)出對(duì)比、管理效益等，科學(xué)設(shè)計(jì)合理的分級(jí)績(jī)效指標(biāo)，圍繞單位內(nèi)部實(shí)際工作進(jìn)展，有效結(jié)合定性指標(biāo)與定量指標(biāo)。最后，單位管理人員和業(yè)務(wù)人員要緊緊圍繞績(jī)效管理目標(biāo)，明確每位工作人員的職責(zé)與義務(wù)，有針對(duì)性地強(qiáng)化績(jī)效管理監(jiān)督和評(píng)估工作，更好地落實(shí)績(jī)效管理工作。

（三）致力于完善預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)屬于預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)主要模塊，所以有必要構(gòu)建一個(gè)完善的評(píng)價(jià)體系。第一，精準(zhǔn)定位績(jī)效目標(biāo)，讓績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建與完善有一個(gè)明確的方向。第二，細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)流程。若將時(shí)間點(diǎn)作為劃分依據(jù)，可把評(píng)價(jià)流程分為事前、事中與事后。若將評(píng)價(jià)方式作為分類依據(jù)，可分成自評(píng)、他評(píng)或組間評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)的強(qiáng)化介入需要選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)凸顯第三方機(jī)構(gòu)的作用，從側(cè)面督促績(jī)效點(diǎn)評(píng)工作落實(shí)到位。特別是對(duì)于與民生保障緊密相關(guān)、資金預(yù)算體量大的項(xiàng)目，要以部門(mén)為單位逐步推動(dòng)整體績(jī)效評(píng)價(jià)。以全覆蓋為目標(biāo)落實(shí)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，涵蓋了幾乎所有部門(mén)的重要業(yè)務(wù)活動(dòng)，同時(shí)用定性、定量的方式展開(kāi)綜合評(píng)價(jià)。第三，貫徹落實(shí)責(zé)任制度，督促評(píng)估反饋機(jī)制構(gòu)建，圍繞公平合理的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果聯(lián)系問(wèn)題責(zé)任人，采取處理措施并跟蹤督促。

（四）提升預(yù)算績(jī)效管理工作考核水平

績(jī)效考核是開(kāi)展績(jī)效管理的最終環(huán)節(jié)，也是體現(xiàn)管理成果的關(guān)鍵。第一，需要預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算編制內(nèi)容爛熟于心，所有執(zhí)行人員的職能內(nèi)容都具體化，然后開(kāi)展覆蓋式考核，落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)。第二，需要分單位、分部門(mén)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理考核，考核所得結(jié)果要直接納入個(gè)人績(jī)效評(píng)定指標(biāo)。第三，基于有效反饋構(gòu)建科學(xué)的工作匯報(bào)體系。要做到獎(jiǎng)罰分明。獎(jiǎng)勵(lì)取得良好工作效果的部門(mén)和人員，也要處罰多次考核始終不達(dá)標(biāo)的部門(mén)和個(gè)人。建議制定普適性獎(jiǎng)懲機(jī)制，把預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力發(fā)揮出來(lái)，調(diào)動(dòng)員工參與、配合績(jī)效評(píng)價(jià)工作的積極性。第四，同時(shí)從目標(biāo)、內(nèi)容和結(jié)果三個(gè)層面加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位員工績(jī)效管理工作的評(píng)價(jià)，快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取針對(duì)性措施，保證績(jī)效考核工作的合法性與效率。

（五）充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的價(jià)值

對(duì)于績(jī)效評(píng)估結(jié)果，行政事業(yè)單位要建立合理的應(yīng)用制度，讓多種績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)得到徹底的分析和應(yīng)用。第一，制定科學(xué)的績(jī)效評(píng)估和可行的反饋機(jī)制，在確定負(fù)責(zé)人的基礎(chǔ)上，把績(jī)效要點(diǎn)貫穿于整改全程，朝著明確的方向督促整改預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理良性循環(huán)。第二，進(jìn)一步調(diào)整結(jié)果公開(kāi)機(jī)制，與多平臺(tái)建立合作關(guān)系用于公示結(jié)果，比如財(cái)政部門(mén)官網(wǎng)、社交平臺(tái)開(kāi)設(shè)的數(shù)據(jù)專欄、其他政府門(mén)戶平臺(tái)等，加強(qiáng)責(zé)任主體的績(jī)效意識(shí)與責(zé)任感。第三，以促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下一年度預(yù)算安排為目的，制定合理的掛鉤機(jī)制，將單位績(jī)效結(jié)合于預(yù)算工作，項(xiàng)目實(shí)施結(jié)合于預(yù)算調(diào)整。第四，延用取得良好績(jī)效評(píng)估效果的政策，遵照項(xiàng)目實(shí)施原則動(dòng)態(tài)化督促績(jī)效評(píng)估工作，把無(wú)效的資金投入計(jì)劃直接撤回，收回長(zhǎng)期性沉淀資金，更科學(xué)地配置有限的財(cái)政資源與信息。

（六）重視培養(yǎng)專業(yè)能力強(qiáng)的預(yù)算績(jī)效管理人員

推行全面預(yù)算績(jī)效管理，需要引起重視的不單單是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員，其他各部門(mén)的人員要對(duì)其有一定了解。這樣才能全面樹(shù)立正確的預(yù)算管理理念，達(dá)到全員主動(dòng)參與預(yù)算績(jī)效管理工作的效果。要做好預(yù)算績(jī)效管理工作，單位管理層要通過(guò)組織專項(xiàng)活動(dòng)，比如專業(yè)理論知識(shí)培訓(xùn)、案例分析等引導(dǎo)更多人參與和關(guān)注，積極配合設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的調(diào)研與分析工作，進(jìn)一步提高自身在績(jī)效應(yīng)用、評(píng)估和編制方面的技能。整體了解相關(guān)工作的理念、步驟和重要性，給予針對(duì)性的強(qiáng)化指導(dǎo)，進(jìn)而建設(shè)一支專業(yè)知識(shí)與綜合素養(yǎng)兼具的全面預(yù)算績(jī)效管理人才隊(duì)伍，以人才力量支持預(yù)算績(jī)效管理工作。

結(jié)語(yǔ)：

總而言之，國(guó)家財(cái)政制度的構(gòu)建和完善將主要通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是讓財(cái)政預(yù)算資金發(fā)揮更大使用效益并提升其配置的方法。各地各級(jí)行政事業(yè)單位要及時(shí)更新全面預(yù)算績(jī)效管理理念，以此為前提提升預(yù)算編制水平和執(zhí)行效果，構(gòu)建層次合理、結(jié)構(gòu)科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加之全過(guò)程監(jiān)督的執(zhí)行，促使行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的提升。