申國軍

摘 要：案件流程監(jiān)控是檢察機關(guān)案件管理部門的一項基礎(chǔ)性工作，具有全面監(jiān)控與重點監(jiān)控相統(tǒng)一、監(jiān)督功能與指引功能相統(tǒng)一、辦案質(zhì)量與辦案效率相統(tǒng)一等特征。案件流程監(jiān)控是以過程控制提升工作效益的必然要求、是落實“高質(zhì)效辦好每一個案件”基本價值追求的重要舉措、是促進案件管理科學(xué)均衡發(fā)展的客觀需要，需要堅持問題導(dǎo)向，進一步優(yōu)化流程監(jiān)控的理念，提升流程監(jiān)控實質(zhì)化、智能化、剛性化、專業(yè)化等水平。

關(guān)鍵詞：流程監(jiān)控 實質(zhì)化 智能化 監(jiān)督功能 指引功能

流程監(jiān)控是檢察機關(guān)案件管理部門的一項基礎(chǔ)性工作，檢察機關(guān)開展案件集中管理的動因之一，就是對案件實行統(tǒng)一受理和流程監(jiān)控。案件管理機制改革十余年來，流程監(jiān)控工作在各地檢察機關(guān)普遍開展，制度體系基本健全，信息化建設(shè)穩(wěn)步推進，對于強化內(nèi)部監(jiān)督制約、提升案件質(zhì)效發(fā)揮了積極作用。但對照檢察機關(guān)“高質(zhì)效辦好每一個案件”的基本價值追求，當前案件流程監(jiān)控工作仍存在一些不足和薄弱環(huán)節(jié)，亟待進一步厘清概念、特征與價值目標等，以高質(zhì)效流程監(jiān)控，推動檢察業(yè)務(wù)工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、案件流程監(jiān)控的概念與特征

“流程”原本為水流的路徑，《牛津詞典》稱流程是一個或一系列連續(xù)有規(guī)律的行動，這些行動以確定的方式發(fā)生或執(zhí)行，促使特定結(jié)果的實現(xiàn)。［1］“監(jiān)”意為督察，“控”有節(jié)制、駕馭之意。［2］流程監(jiān)控的本意，在于通過優(yōu)化過程控制，實現(xiàn)高質(zhì)高效發(fā)展的目標。流程監(jiān)控的本意，在于通過優(yōu)化過程控制，實現(xiàn)高質(zhì)效發(fā)展的目標。流程監(jiān)控一詞較多應(yīng)用于管理學(xué)領(lǐng)域，是指通過程序監(jiān)測、控制及優(yōu)化以提升生產(chǎn)效能。案件流程監(jiān)控是檢察機關(guān)的一項傳統(tǒng)性工作，有案件辦理就有對辦案流程的監(jiān)控。流程監(jiān)控是案件管理三大監(jiān)管業(yè)務(wù)中最基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)，是以管理案件程序質(zhì)量為核心，以現(xiàn)代信息化技術(shù)為手段，對辦案活動施行全程有效的監(jiān)控。［3］我國現(xiàn)行關(guān)于“案件流程監(jiān)控”的規(guī)范性表述是最高檢2016年7月印發(fā)的《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》第2條：案件流程監(jiān)控是指對人民檢察院正在受理或者辦理的案件（包括對控告、舉報、申訴、國家賠償申請材料的處理活動），依照法律規(guī)定和相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件等，對辦理程序是否合法、規(guī)范、及時、完備，進行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控。準確、深入理解流程監(jiān)控的概念，需把握以下幾個特征。

（一）全面監(jiān)控與重點監(jiān)控的統(tǒng)一

案件管理全過程與案件辦理全過程相伴相隨，對案件受理、流轉(zhuǎn)、辦理、辦結(jié)的各個節(jié)點都應(yīng)當同步開展案件管理，案件辦理到哪里，管理的觸角就應(yīng)跟蹤到哪里。［4］流程監(jiān)控面廣線長內(nèi)容多，包括“四大檢察”所有案件類別，覆蓋案件受理、審查、交辦、辦結(jié)等各個環(huán)節(jié)，包含辦案權(quán)限、辦案程序、辦案文書、辦案期限、系統(tǒng)應(yīng)用、信息公開等多個方面，只有全面監(jiān)控才能防止遺漏，才能織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。在抓好案件全訴訟節(jié)點、全流程管理的同時，必須強調(diào)主要矛盾和矛盾的主要方面，突出重點環(huán)節(jié)、重點內(nèi)容，防止處處用力、主次不分。如，嚴重影響訴訟當事人訴訟權(quán)利的行為、嚴重違反訴訟程序的行為、重要文書缺失或未在規(guī)定期限內(nèi)制作文書、超過案件辦理期限等，應(yīng)當成為流程監(jiān)控的重點，情節(jié)嚴重的需要制發(fā)《流程監(jiān)控通知書》和向檢察長報告。

（二）監(jiān)督功能與指引功能的統(tǒng)一

流程監(jiān)控具有監(jiān)督和指引兩種功能，這是案件管理監(jiān)督與服務(wù)職責在流程監(jiān)控中的具體體現(xiàn)。一方面，案管部門通過制定流程監(jiān)控指引，在信息化系統(tǒng)上設(shè)置必要的辦案節(jié)點，指引辦案人員按照法定的辦案程序辦理案件，提醒辦案人員在特定節(jié)點需要制作哪些法律文書，提示辦案人員辦案期限即將屆滿等，服務(wù)辦案人員依法依規(guī)辦理案件。同時，案管部門對辦案活動的全程、同步、動態(tài)監(jiān)督，通過口頭糾正和流程監(jiān)控通知書等方式，及時發(fā)現(xiàn)和糾正辦案過程中存在的不規(guī)范問題。監(jiān)督是流程監(jiān)控的本質(zhì)要求，指引是流程監(jiān)控的工作方法，沒有監(jiān)督的流程監(jiān)控就失去了立身之本，沒有指引的流程監(jiān)控效果會大打折扣。要把監(jiān)督和指引統(tǒng)籌開展，對于全面監(jiān)控側(cè)重于指引，對于重點問題側(cè)重于監(jiān)督，對于辦案程序先進行指引，指引落實不到位可加強監(jiān)督，全面提升流程監(jiān)控的效果。

（三）辦案質(zhì)量與辦案效率的統(tǒng)一

傳統(tǒng)意義上的流程監(jiān)控主要針對辦案質(zhì)量進行管理，一般不涉及辦案效率。對于程序方面的不規(guī)范問題，通過口頭和書面方式督促糾正。對于實體處理方面的問題，需要移送辦案部門予以提醒。辦案人員一般認為，只要案件在法定的辦案期限內(nèi)辦理就是正常的。但對照“高質(zhì)效辦好每一個案件”的要求，遲到的正義非正義，一些案件長期不能辦結(jié)，盡管有中止、延長、調(diào)卷、鑒定等法定事由，盡管沒有超過辦案期限，但拖得太長，就會影響人民群眾對公平正義的感受，也談不上高質(zhì)效。因此，流程監(jiān)控在關(guān)注辦案質(zhì)量的同時，也要重視辦案時長，特別是對于容易長期未結(jié)的案件，如對民事生效裁判監(jiān)督案件、對行政生效裁判監(jiān)督案件、審判監(jiān)督程序抗訴案件、刑事申訴審查案件等，對于指定管轄等階段性審查工作等，有必要及時予以提醒，防止案件久拖不決。

二、案件流程監(jiān)控的價值功能

流程監(jiān)控廣泛存在于人們?nèi)粘Ｉ睢⒐ぷ鞯姆椒矫婷?，是?guī)范行為流程、提升辦理結(jié)果、實現(xiàn)目標任務(wù)的重要手段，對于高質(zhì)效開展檢察辦案活動具有較強的理論價值、制度價值和實踐價值。

（一）流程監(jiān)控是以過程控制提升工作效益的必然要求

流程監(jiān)控在人類社會長期存在，有人就會有組織活動，有活動就需要對過程進行管理、監(jiān)控，以確保實現(xiàn)應(yīng)有的效益。中國傳統(tǒng)文化有不少這方面的論述。孔子在《論語·子路》中提出：言必信，行必果，硁硁然小人哉，抑亦可以為次矣。管子在《管子·立政》中提出：令則行，禁則止，憲之所及，俗之所被，如百體之從心，政之后期也。西方國家學(xué)者主要在管理學(xué)方面研究流程監(jiān)控。有人認為，控制是極為重要的，因為管理者只有通過控制這唯一的方法，才能了解組織目標是否實現(xiàn)以及目標沒有實現(xiàn)的原因。［5］效益原本是經(jīng)濟學(xué)上的用語，但這一概念同樣可以適用于司法領(lǐng)域，流程管理相關(guān)理論開始應(yīng)用于司法實踐。如美國為解決因管理方面的缺陷導(dǎo)致的司法拖延問題，在20世紀80年代至90年代掀起了一場司法管理運動；英國通過司法改革和立法，逐步建立了系統(tǒng)完善的審判流程管理制度。［6］加強檢察機關(guān)案件流程監(jiān)控工作，有利于規(guī)范辦案過程，有利于保護被害人、犯罪嫌疑人個體權(quán)益，有利于促進修復(fù)被破壞的社會關(guān)系、被撕裂的社會價值等，實現(xiàn)“三個效果”的有機統(tǒng)一。

（二）流程監(jiān)控是落實“高質(zhì)效辦好每一個案件”基本價值追求的重要舉措

“高質(zhì)效辦好每一個案件”的基本價值追求，要求通過檢察履職辦案，在實體上確保實現(xiàn)公平正義，在程序上讓公平正義更好更快實現(xiàn)，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義。踐行這一基本價值追求，是辦案部門和案管部門重要的責任。實際工作中，個別檢察機關(guān)重實體輕程序，比如對案情簡單的取保候?qū)忣愋淌掳讣彶橹恋?2個月才提起公訴，濫用退回補充偵查和延長審查起訴期限措施，對當事人的法律文書釋法說理不到位等，影響了辦案效率，也會因為程序不規(guī)范而影響當事人對最終處理結(jié)果的信任。加強案件流程監(jiān)控，就是案管部門會同辦案部門，及時發(fā)現(xiàn)和糾正辦案中存在的程序不規(guī)范行為，促進檢察辦案不僅在實體上符合公平正義的標準，而且在盡可能短的時間內(nèi)、以嚴格規(guī)范的程序完成辦案流程，確保公平正義在當事人的預(yù)期內(nèi)及時實現(xiàn)，以管理提升辦案質(zhì)量，以程序規(guī)范促進實體公信，讓人民群眾感受到公平正義。

（三）流程監(jiān)控是促進案件管理科學(xué)均衡發(fā)展的客觀需要

案件管理職能可以大致分為宏觀管理和微觀管理。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判、案件質(zhì)量主要評價指標等是對整體辦案態(tài)勢的管理，屬于宏觀管理。案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評查、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)檢查等是對具體個案的管理，屬于微觀管理。近年來，各地檢察機關(guān)加大力度開展對案件的宏觀管理，使之成為案管部門的亮點工作。與此同時，案管部門的微觀管理，特別是個案流程監(jiān)控發(fā)揮作用不足，影響了案管工作的全面發(fā)展。微觀管理是案管部門的傳統(tǒng)職能、基礎(chǔ)職能，也是進行監(jiān)督和服務(wù)最直接的職能。宏觀管理的結(jié)果不能直接評價具體個案和檢察官，需要結(jié)合微觀管理進行有針對性的評價。沒有宏觀管理，案管工作只能在低水平徘徊;但沒有微觀管理，案管工作就失去了立身之本，宏觀管理也難以真正發(fā)揮評價辦案的作用。強化案件流程監(jiān)控，就是針對案件微觀管理被相對弱化的問題，重新強化微觀管理的價值，通過突出流程監(jiān)控重點、改進流程監(jiān)控方式等措施，最大程度提升流程監(jiān)控的效果，形成宏觀管理引領(lǐng)微觀管理、微觀管理支撐宏觀管理、二者均衡發(fā)展的案件管理職能格局。

三、案件流程監(jiān)控存在的主要問題和完善舉措

（一）案件流程監(jiān)控工作中存在的主要問題

近年來，各地檢察機關(guān)有序做好案件流程監(jiān)控工作，在促進辦案規(guī)范等方面發(fā)揮了重要作用，但進入新時代新征程，流程監(jiān)控在實踐中仍存在一些不可忽視的問題：一些地方流程監(jiān)控主要指出文書中的錯誤格式、案卡填錄不規(guī)范、一般性文書缺失等表面化、淺層次問題，對于嚴重違反辦案程序、嚴重侵犯當事人權(quán)益等問題發(fā)現(xiàn)糾正不多；案件流程監(jiān)控總體上處于從人工監(jiān)控向信息化監(jiān)控的轉(zhuǎn)變階段，不少地方主要靠人工開展監(jiān)控，信息化水平不高是流程監(jiān)控的重要短板；一些地方案件管理部門“重監(jiān)督輕跟蹤”，對于輕微程序違法問題“一說了事”，對于重大程序違法問題“一發(fā)了事”，不督促問題整改情況，導(dǎo)致已經(jīng)提出糾正意見的問題繼續(xù)發(fā)生；多數(shù)檢察院從事案件流程監(jiān)控的人員不足，一些地方?jīng)]有檢察官甚至沒有人員專職從事流程監(jiān)控，降低了流程監(jiān)控的力度和效果。下一步，要堅持問題導(dǎo)向，充分認識流程監(jiān)控工作的重要價值，不斷改進工作，促進流程監(jiān)控高質(zhì)量發(fā)展。

（二）完善案件流程監(jiān)控工作的舉措

1.優(yōu)化流程監(jiān)控理念。把優(yōu)化理念作為完善流程監(jiān)控的先導(dǎo)性工作，充分認識流程監(jiān)控與司法辦案是相輔相成、互相促進的關(guān)系，流程監(jiān)控有助于規(guī)范司法辦案、提高辦案水平，嚴格司法辦案又有助于流程監(jiān)控機制效能發(fā)揮，從而樹立和強化雙贏共贏的理念，在監(jiān)督中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)督。流程監(jiān)控要保證司法辦案的獨立性，不能影響辦案的正常進行，通過管理來促進規(guī)范辦案。流程監(jiān)控就像一雙盯著辦案流程的“眼睛”，注視著辦案過程的每一個步驟，但是不干預(yù)辦案，不越俎代庖，當發(fā)現(xiàn)問題的時候也不是直接糾正，而是通過提醒、發(fā)出監(jiān)控通知書等方法進行監(jiān)督，是一種內(nèi)部的監(jiān)督，也是部門之間、檢察機關(guān)內(nèi)部雙贏多贏共贏理念的體現(xiàn)。

2.推進流程監(jiān)控實質(zhì)化。把改變走形式、走過場等問題，實質(zhì)化開展流程監(jiān)控工作，作為突破流程監(jiān)控“瓶頸”問題的關(guān)鍵舉措，促進流程監(jiān)控從數(shù)量為主向質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)變。要重點監(jiān)督影響案件實體處理的問題，如辦案組織不合法、沒有辦案權(quán)限、沒有依法回避等問題，相對于單純的程序性問題，影響實體處理結(jié)果的程序往往更加重要。對于流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的實體處理問題，也要敢于提出意見，移送辦案部門處理。要重點監(jiān)督涉及犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利的問題，如是否三日內(nèi)告知權(quán)利義務(wù)、是否告知認罪認罰從寬后果等。要重點關(guān)注律師權(quán)益保護，對于阻礙辯護人、訴訟代理人行使權(quán)利的問題要著重關(guān)注，促進司法辦案聽取各方意見、更加客觀公正。

3.促進流程監(jiān)控智能化。把依托軟件智能化開展工作作為高質(zhì)量開展流程監(jiān)控的“治本之策”，促進流程監(jiān)控從“人工監(jiān)控”向“智能監(jiān)控”轉(zhuǎn)變。最高檢案管辦依托法治信息化工程，正在組織研發(fā)“最高檢案件管理系統(tǒng)”，根據(jù)“四大檢察”流程監(jiān)控要點，優(yōu)化完善檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0流程監(jiān)控子系統(tǒng)功能，把流程監(jiān)控要點轉(zhuǎn)化為軟件運行要求，推動建立辦案程序問題自動發(fā)現(xiàn)、自動推送、自動反饋的流程監(jiān)控模式，提高流程監(jiān)控的自動化水平。各地案管部門可以先行先試、積極探索，運行適合本地的案件流程監(jiān)控信息化軟件，擴大流程監(jiān)控的覆蓋面，提升發(fā)現(xiàn)問題的能力，解決人力不足的問題，促進提升辦案質(zhì)效。［7］

4.強化流程監(jiān)控的剛性約束。把增強剛性作為強化流程監(jiān)控效能的重要保障，創(chuàng)新流程監(jiān)控的方式方法，做到既能夠發(fā)現(xiàn)問題，又能夠促進問題解決。要把流程監(jiān)控與質(zhì)量評查、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判等其他工作結(jié)合起來，使得流程監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題成為下一步質(zhì)量評查的重要線索，成為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判會商的重要內(nèi)容，接續(xù)督促問題解決。要把同級監(jiān)控與上級院監(jiān)控融合起來，上級院支持下級院的流程監(jiān)控工作，探索開展對下級院久拖不決問題、重點問題的流程監(jiān)控，推動流程監(jiān)控工作一體化發(fā)展。要深化流程監(jiān)控結(jié)果運用，把流程監(jiān)控結(jié)果納入檢察官業(yè)績考核，嚴重不規(guī)范問題移送檢務(wù)督察局作為司法責任追究的線索。要健全流程監(jiān)控機制，最高檢建立日常監(jiān)控、每月通報、每季度分析研判的流程監(jiān)控制度，各地可以積極探索，提升流程監(jiān)控的效能。

5.推進流程監(jiān)控專業(yè)化。高質(zhì)量做好流程監(jiān)控工作，重要支撐是建立一支數(shù)量夠用、專業(yè)扎實、責任心強的流程監(jiān)控隊伍。市級以上檢察院一般需要配備專門的人員從事流程監(jiān)控工作，優(yōu)先配備有辦案經(jīng)驗、熟悉信息化操作的人員，有條件的檢察院要安排專門檢察官辦理流程監(jiān)控案件，確保流程監(jiān)控有人負責、日常開展。最高檢案管辦將開展流程監(jiān)控專項實戰(zhàn)演練，選拔流程監(jiān)控專項人才，各地案管部門要定期組織開展業(yè)務(wù)學(xué)習、專業(yè)培訓(xùn)、崗位練兵等，注重對民事檢察、行政檢察公益訴訟檢察等案件流程監(jiān)控能力的培養(yǎng)，培養(yǎng)流程監(jiān)控業(yè)務(wù)骨干，促進流程監(jiān)控均衡發(fā)展。