周翔 劉朋樂

我國古代的監(jiān)察制度萌芽于商周時期，在戰(zhàn)國、秦漢時期產(chǎn)生、發(fā)展并成熟。在此后兩千余年的發(fā)展演進中，我國的監(jiān)察制度幾經(jīng)變革，逐漸形成了制度規(guī)范、體制完備、運行高效的監(jiān)督體系，在維護國家統(tǒng)一、加強官員管理、減少貪腐問題、促進決策科學(xué)等方面曾起到了較為積極的作用。當然，從本質(zhì)上講，中國古代的監(jiān)察制度是一種封建的監(jiān)察制度，其發(fā)展演進與中國傳統(tǒng)封建社會相適應(yīng)，既積累了許多歷史經(jīng)驗，也留下不少借鑒和教訓(xùn)。本文以我國古代監(jiān)察制度的歷史演進為線索，梳理我國古代監(jiān)察制度的基本特點，并籍此探討中國古代監(jiān)察制度的歷史價值。

一、我國古代監(jiān)察制度的發(fā)展演進

先秦時期，是我國監(jiān)察制度的萌芽和產(chǎn)生時期。我國是一個歷史悠久的文明古國，從夏朝進入原始國家起至春秋戰(zhàn)國時代止，我國的奴隸社會大約存在了1600年。①在先秦奴隸制社會時期，我國并沒有嚴格意義上的監(jiān)察制度，但這一時期已出現(xiàn)了部分具有類似于監(jiān)察權(quán)力的人員或職務(wù)，可視為我國監(jiān)察制度的萌芽和產(chǎn)生階段。比如，在甲骨文、金文等文字中很早就有了“監(jiān)”字的使用，其原義為“鑒面”，西周青銅器“頌鼎”上的銘文“監(jiān)司新造貯，用宮御”②中的“監(jiān)”字就有此含義。西周時期，自上而下的監(jiān)察已初具雛形，如：西周初年設(shè)置的“三監(jiān)”，《周禮》中記載的小宰、宰夫等官職，以及周天子的“巡狩”、諸侯國君的巡行等行為，都帶有一定的監(jiān)督、監(jiān)察性質(zhì)?！睹献印ち夯萃跽戮湎隆分杏涊d：“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也?！雹鄱吨芏Y》中也記載，周天子每五年要出巡一次，其主要目的就是對諸侯進行監(jiān)督。

春秋戰(zhàn)國時期，封建土地所有制逐漸取代井田制，生產(chǎn)關(guān)系的變革使得政治制度等上層建筑發(fā)生巨大變化，這也為我國封建監(jiān)察制度的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。在監(jiān)察思想上，法家思想的代表人物韓非認為：“故吏者，民之本綱者也，故圣人治吏不治民”④，其中蘊含了典型的對官員進行監(jiān)督的思想。就是在這樣社會急劇變動的歷史時期，專職的監(jiān)察官員——御史產(chǎn)生出現(xiàn)。比如，《商君書·禁使篇》說：“今恃多官眾吏，官立丞、監(jiān)。夫欲置丞立監(jiān)者，且以禁人之為利也?！雹萜渲械谋O(jiān)者，就是各諸侯國派往各地巡查的監(jiān)察官員“監(jiān)御史”。

秦漢時期，是我國監(jiān)察制度正式形成并初具體系的時期。秦始皇統(tǒng)一六國后，建立了中國歷史上第一個專制主義的中央集權(quán)制國家，并設(shè)立一系列的中央、地方官制來管理國家。在中央官制中，設(shè)立了丞相、太尉、御史大夫“三公”作為中樞機構(gòu)，其中御史大夫便是專門負責(zé)監(jiān)督、糾察的官員，這樣的制度設(shè)置，體現(xiàn)了皇權(quán)之下行政、軍事、監(jiān)督三權(quán)分立的運行體系。而在地方上，秦朝設(shè)立郡守、郡尉、郡監(jiān)三位長官，郡監(jiān)即“監(jiān)郡御史”，是隸屬于中央御史大夫的官員，由其掌管的地方監(jiān)察機關(guān)，實際上也是中央監(jiān)察機關(guān)的派駐機構(gòu)。

西漢初年，地方實際實行的是“郡國并行”的行政制度，由于中央勢力較衰微，中央政府并未能真正向地方派遣有效的監(jiān)郡御史。到了西漢中葉，隨著中央政府的強勢，地方監(jiān)察機構(gòu)也發(fā)生了較大變化。漢武帝吸取了西漢初年地方監(jiān)郡御史形同虛設(shè)的教訓(xùn)，于元封六年（前105）將全國各地方劃分為13 個州，每州為一個獨立的監(jiān)察區(qū)，設(shè)州刺史一人，“各部刺史監(jiān)察機構(gòu)自成體系，獨立設(shè)置，獨立運行”①，與地方的行政機構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，這樣的監(jiān)察制度設(shè)置，在設(shè)置初期有效防止了地方權(quán)勢的膨脹，大大強化了中央對地方的管理和控制。但隨著中央權(quán)力的式微，到了東漢時期尤其是東漢末年，刺史這一官職逐漸掌握了行政、司法、財稅、軍事等各種地方大權(quán)，實際上成為了凌駕于普通州郡之上的地方行政、軍事長官。

隋唐至兩宋，是我國監(jiān)察制度快速發(fā)展并不斷調(diào)整的時期。隋朝結(jié)束了魏晉南北朝長達300 余年的分裂割據(jù)后，建立了統(tǒng)一的國家政權(quán)。隋朝在監(jiān)察制度方面，設(shè)立了御史臺作為中央最高監(jiān)察機構(gòu)。隋煬帝大業(yè)三年（607），在御史臺以外還設(shè)立了謁者臺和司隸臺，與御史臺共同掌管官員的監(jiān)察，各有分工。其中謁者臺奉皇帝詔令出使巡查，司隸臺負責(zé)京畿各縣的監(jiān)察事務(wù)。唐代建立后，又廢除了謁者臺，將其職權(quán)統(tǒng)歸御史臺。唐武則天時期，將御史臺改為左肅政臺，并取舊時司隸之意增設(shè)右肅政臺，左肅政臺管理京官、軍官的糾察，右肅政臺按察地方州縣。②除御史臺系統(tǒng)外，唐朝的地方監(jiān)察體系也有明顯進步，唐太宗時期在全國設(shè)立十道的檢察區(qū)，每道設(shè)巡按使一人，多由監(jiān)察御史兼任。到了玄宗時期，全國的監(jiān)察區(qū)又增加至十五道，足見這一時期中央政府對地方監(jiān)察的重視。

北宋初年，中央的監(jiān)察機構(gòu)大多沿用隋唐體系，如御史臺總體上實行臺院、殿院、察院的三院制，各部門分工明確、各司其職，監(jiān)察效率得到提升。而在地方的監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置上，兩宋時期的官職則更加多元，比如，在各州、府層面有“通判”專門負責(zé)地方的監(jiān)察，其地位同知州平等，并且有著直達皇帝的特權(quán)，能夠有效地監(jiān)督地方知州的權(quán)力。此外，由轉(zhuǎn)運司（漕司）、提點刑獄司（憲司）、提舉常平司（倉司）組成的“三司”，構(gòu)成了兩宋時期的監(jiān)司監(jiān)察機制，對于地方上那些貪贓枉法、執(zhí)行朝廷命令不力、昏庸無能等類的官員，能夠有效檢舉糾察，形成了較為完備的監(jiān)督體系。

元明清時期，是我國監(jiān)察制度趨于完備并形成規(guī)模的時期。元朝是由蒙古族建立的政權(quán)，其疆域面積達到頂峰，為有效地管理各地，元朝的統(tǒng)治者建立了較為獨立的三級監(jiān)察體系，即在中央層面設(shè)置御史臺，在地方設(shè)置行御史臺，在各道設(shè)置肅政廉訪使司。元代的御史臺與中央的中書省互不統(tǒng)屬，長官御史大夫的官位也與中書省長官并重，是監(jiān)督體系獨立的表現(xiàn)。行御史臺是御史臺的派出和分設(shè)機構(gòu)，與中央層面類似，行御史臺也不隸屬于行中書?。ㄔ氖〖墕挝唬?，二者是平級關(guān)系。在行御史臺的基礎(chǔ)上，全國被劃分為22 道監(jiān)察區(qū)，每個監(jiān)察區(qū)設(shè)有肅政廉訪使司，其主要職能是巡查轄區(qū)內(nèi)各路、府、州、縣各級官員的履職情形，整頓糾肅官風(fēng)。元世祖忽必烈曾言：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺為朕醫(yī)兩手”①，可見元代帝王對監(jiān)察權(quán)的重視。

明清時期，監(jiān)察制度在元代的基礎(chǔ)上又有一定發(fā)展。明朝建立初期，中央的監(jiān)察制度沿襲元朝，設(shè)御史臺作為全國最高監(jiān)察機構(gòu)。明洪武十五年（1382），朱元璋改御史臺為都察院，長官為都御史，并設(shè)左、右都御史各1 名，其職權(quán)為“專糾百司，辨明冤枉”。②此外，明代的地方監(jiān)察機構(gòu)，如巡按御史、提刑按察使司等運行效能較高，一度起到了很好的監(jiān)察作用。明宣宗時期頒布的《憲綱事類》等監(jiān)察法規(guī)的出現(xiàn)，更標志著明朝監(jiān)督體系的法制化，是立法方面的巨大進步。③有清一代的監(jiān)察制度與明代大致相同，在都察院下設(shè)15 道，將全國大致按照行省分為15 個監(jiān)察區(qū)，設(shè)掌印御史和監(jiān)察御史。此外，清代地方最高的行政長官總督、巡撫，因常常同時兼有都察院右都御史或右副都御史的官銜，也具備監(jiān)察下屬官員的職權(quán)。

總之，我國古代監(jiān)察制度從先秦時期的萌芽，到元明清時期的最終體系化，經(jīng)歷了漫長的發(fā)展演變歷程，在歷次朝代更迭中，我國的監(jiān)察制度時有變化，最終朝著制度化、體系化、高效化方向發(fā)展，對維護國家統(tǒng)一、鞏固中央權(quán)威、加強中央對地方的有效管控等方面，發(fā)揮了較為積極的作用。

二、我國古代監(jiān)察制度的基本特點

經(jīng)過兩千余年發(fā)展，我國古代監(jiān)察制度漸趨穩(wěn)定，形成了一系列行之有效的運行模式。就我國古代監(jiān)察制度實際運行的情形而言，具有以下幾個基本特征：

第一，維護專制主義的中央集權(quán)制度是古代監(jiān)察制度發(fā)展的本質(zhì)。我國古代監(jiān)察制度產(chǎn)生、發(fā)展、成熟的過程，實際上是強化封建君主專制的過程。從產(chǎn)生的原因來看，我國古代的監(jiān)察制度與封建專制主義相伴而生，是維護皇權(quán)、服務(wù)于皇權(quán)的重要制度設(shè)計。在其發(fā)展進程中，封建帝王為了更好地控制文武百官，不斷加強各部門之間的權(quán)力制衡，有意地將監(jiān)察權(quán)獨立于行政、司法、軍事等其他權(quán)力之外，使之能更好地調(diào)和皇權(quán)與其他權(quán)力之間的關(guān)系，從而達到維護君主統(tǒng)治的目的。從這個層面而言，我國古代監(jiān)察制度發(fā)展的本質(zhì)，是為了更好地維護封建君主制度。

第二，強調(diào)各部門的制約與監(jiān)督是古代監(jiān)察制度運行的核心。從春秋戰(zhàn)國之際進入封建社會以來，經(jīng)過不同朝代的發(fā)展，我國古代的政治體制逐漸形成了皇權(quán)、相權(quán)等分權(quán)制衡機制。在制度設(shè)計層面，皇帝是至高無上的絕對權(quán)威，宰相等官員是服務(wù)于皇權(quán)的重要力量。但在實際運行過程中，皇權(quán)與相權(quán)時有摩擦，皇帝式微、宰相獨攬朝政的情形并不少見。因此，在處理這些權(quán)力的關(guān)系中，歷代統(tǒng)治者為了防止某一項權(quán)力的獨大，便會通過分權(quán)制衡進行調(diào)和，監(jiān)察制度的不斷發(fā)展便是制約其他權(quán)力的重要措施。具有制衡權(quán)力的監(jiān)察機構(gòu)直接聽命于皇帝，可以通過不同手段監(jiān)察相權(quán)（廣義的相權(quán)，指其他行政權(quán)），從而達到各部門之間的分權(quán)與制衡，有效防止某項權(quán)力的一家獨大。因此，在我國古代社會，強調(diào)不同部門之間的制約與監(jiān)督，是監(jiān)察制度得以有效運行的核心。

第三，獨立行使監(jiān)察權(quán)是古代監(jiān)察制度得以高效運行的重要原因。我國古代監(jiān)察機構(gòu)具有相對獨立性，不隸屬于同級某一部門，直接對皇帝負責(zé)。這樣的制度設(shè)計，使得監(jiān)察權(quán)力能夠較少受到其他權(quán)力干擾，漢代的刺史、隋唐及其以后的御史臺、明清的都察院等機構(gòu)，都是相對獨立設(shè)置的。這些監(jiān)察機構(gòu)的長官與同等級的其他行政機構(gòu)的長官并無隸屬關(guān)系，從而使得監(jiān)察權(quán)在中國古代的許多朝代能夠得以高效運行。但這樣的獨立性在部分朝代也帶來了明顯弊端，即當中央皇權(quán)弱勢無法有效節(jié)制地方監(jiān)察權(quán)時，地方的監(jiān)察長官權(quán)勢便會迅速擴張，久而久之形成了能與中央皇權(quán)抗衡的割據(jù)勢力，東漢時期的刺史就是典型案例。

第四，位卑權(quán)重是古代各級監(jiān)察官員行使監(jiān)察權(quán)的重要特征。隨著朝代更迭，一些威望較高的君主逐漸意識到，監(jiān)察權(quán)本身也變?yōu)榱诵枰O(jiān)督的重要對象。為此，許多朝代的普遍做法是降低監(jiān)察官員的品級，即讓地位、品級較低的官員擔(dān)任監(jiān)察機構(gòu)的長官。如漢代的監(jiān)察御史、刺史等官員，職位僅六百石，但可糾察二千石以上的官員；許多朝代的御史官階僅四五品，有的甚至更低，亦可監(jiān)察一二品以上的大員①，“小則上封，大則廷諍。其選甚重，其秩甚卑”②是歷朝各級監(jiān)察官員的典型特征。

三、我國古代監(jiān)察制度的價值與啟示

德國前總統(tǒng)、法學(xué)博士羅曼·赫爾佐克（RomanHerzog，1934—2017）在其著作中稱：“中國歷代國家比任何一個其他國家都更多地對自己的省級官員進行了監(jiān)督考察，這樣一種監(jiān)察在所有的國家都是必要的”。③我國古代的各個封建王朝，對監(jiān)察制度的改革從未停止，歷朝歷代的君主圍繞獨立行使監(jiān)察權(quán)、完善機構(gòu)間的制約監(jiān)督等主題，對監(jiān)察機構(gòu)進行不斷調(diào)整和優(yōu)化，使得監(jiān)察機關(guān)的職能權(quán)限得到增強，監(jiān)察對象的范圍得以擴大，監(jiān)察權(quán)力能夠保持相對獨立性和權(quán)威性。這些監(jiān)察制度的改革舉措，一定程度上減少了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、調(diào)和了各種權(quán)力之間的矛盾、維護了中央王朝的權(quán)威，在我國古代國家治理中發(fā)揮了獨特作用。當然，中國古代的監(jiān)察制度作為封建制度的重要組成部分，其產(chǎn)生、發(fā)展、成熟適應(yīng)了中國封建社會的發(fā)展，是封建專制主義不斷強化的產(chǎn)物，其本質(zhì)也是為了維護皇權(quán)、服務(wù)于皇權(quán)，這也是我國古代監(jiān)察制度在近代未能朝著民主化、法治化方向發(fā)展的根本原因。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“我們要落實新時代黨的建設(shè)總要求，健全全面從嚴治黨體系，全面推進黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，使我們黨堅守初心使命，始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心”，將全面從嚴治黨提升到了新的高度，并對健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制等方面進行了系統(tǒng)性部署。歷史和現(xiàn)實都清晰表明，堅持依規(guī)治黨，既是我們黨的一大創(chuàng)舉，也是推進黨的自我革命的重要保障。梳理我國古代監(jiān)察制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)，總結(jié)監(jiān)察制度發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于當前不斷完善黨的自我革命、持續(xù)深化黨和國家監(jiān)督體制改革等領(lǐng)域的探索，無疑具有一定的啟示和借鑒意義。

（作者系四川大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生）