賈先文，李 周

（1.湖南文理學院 經(jīng)濟與管理學院，湖南 常德 415000；2.中國社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732）

一、問題提出

實現(xiàn)人與自然和諧共生的關(guān)鍵在生態(tài)脆弱地區(qū)。我國是世界生態(tài)脆弱區(qū)分布面積大、脆弱生態(tài)類型多、生態(tài)脆弱性比較明顯的國家之一，其脆弱生態(tài)類型有山地生態(tài)脆弱區(qū)、干旱生態(tài)脆弱區(qū)、石灰?guī)r山地生態(tài)脆弱區(qū)和青藏高原生態(tài)脆弱區(qū)等等。生態(tài)脆弱區(qū)大多跨越省際行政邊界，《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》中確定的八大生態(tài)脆弱區(qū)基本分布在跨省交界地帶，學者根據(jù)已有研究成果識別出的18 個生態(tài)脆弱區(qū)也大多分布在省際行政交界區(qū)[1]，14 個連片特困地區(qū)大都在省際生態(tài)脆弱區(qū)。這些地區(qū)生態(tài)脆弱、經(jīng)濟落后、貧困人口多等問題交織疊加，是環(huán)境監(jiān)管相對薄弱的區(qū)域。武陵山片區(qū)作為典型的生態(tài)脆弱地區(qū)，集交通不便、生態(tài)脆弱、經(jīng)濟落后、民族復(fù)雜、跨省級行政區(qū)導致的管理困難等于一體，是重要的生態(tài)功能區(qū)，這就決定了治理這些地區(qū)的復(fù)雜性，采用單一治理模式是無法實現(xiàn)其治理目標的，而環(huán)境污染的第三方治理是其重要的治理模式。

所謂“環(huán)境污染第三方治理”是指“排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的新模式”[2]，旨在以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為污染治理導向，推動建立排污者付費、第三方治理與排污許可證制度相結(jié)合的污染治理新機制。這種新機制有助于營造有利的市場和政策環(huán)境，改進政府管理和服務(wù)，引導社會資本積極參與，健全第三方治理市場，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理效率和專業(yè)化水平?！碍h(huán)境污染第三方治理”首次從國家政策層面提出是在黨的十八屆三中全會上，后續(xù)不斷從制度上加以完善。2014 年12 月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，2016 年5 月國家發(fā)改委公布《環(huán)境污染第三方治理合同（示范文本）》，2017 年8月環(huán)保部出臺《關(guān)于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》，此后各省也相繼出臺了一系列關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的政策。2020 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，提出“積極推行環(huán)境污染第三方治理，開展園區(qū)污染防治第三方治理示范，探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一治理的一體化服務(wù)模式”[3]，可見黨和政府高度重視環(huán)境污染第三方治理。學界也就環(huán)境污染第三方治理開展了探索與研究，分析環(huán)境污染第三方治理的緣由和價值，認為其作為多元治理手段可協(xié)同提高環(huán)境治理效果[4]和治理能力[5]，克服內(nèi)部治理與外部治理不足[6]；揭示環(huán)境污染第三方治理的法律缺陷[7]、監(jiān)管問題和責任困境[8]；提出強化法律法規(guī)制度建設(shè)[9]、完善權(quán)責機制[10]、加強監(jiān)管[11]等政策建議。

國內(nèi)外較為豐碩的相關(guān)研究成果，為本文寫作奠定了基礎(chǔ)，但已有成果大多集中在對環(huán)境污染第三方治理發(fā)展進程、立法現(xiàn)狀、發(fā)展障礙、理論依據(jù)以及相關(guān)對策等方面，對某一區(qū)域尤其是生態(tài)脆弱區(qū)聚焦研究不夠，比如，對武陵山片區(qū)這一類集經(jīng)濟落后、生態(tài)脆弱、少數(shù)民族聚集和多省交界的特殊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境第三方治理的研究幾乎為空白。本研究的目的，就是在生態(tài)系統(tǒng)對外界擾動敏感、時空波動性強、生態(tài)價值與生態(tài)功能明顯、資源環(huán)境承載力超載以及民族文化鮮明的省際區(qū)域，根據(jù)其生態(tài)脆弱的實際情況，將民族傳統(tǒng)生態(tài)文化元素嵌入到環(huán)境污染第三方治理模式中，破除治理難題，提高治理效能，構(gòu)建環(huán)境污染第三方治理新機制。

二、生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境治理的特殊性

生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境治理有其特殊性。從武陵山片區(qū)來看，其生態(tài)價值顯著與環(huán)境破壞嚴重并存、經(jīng)濟韌性差與生態(tài)脆弱同在，生態(tài)風險較大，對于這一區(qū)域的治理，傳統(tǒng)治理模式難以奏效，須引入和創(chuàng)新治理模式，而國家推行的環(huán)境污染第三方治理模式因其優(yōu)勢巨大，可在一定程度上防范這些特殊區(qū)域的生態(tài)風險。

（一）生態(tài)價值顯著與環(huán)境破壞嚴重并存

一方面，武陵山片區(qū)資源豐富，生態(tài)經(jīng)濟價值和功能價值顯著，擁有煙草、茶葉、蔬菜、水果、藥材和畜禽等特色農(nóng)產(chǎn)品基地和特色農(nóng)牧資源，有毛冠鹿、豪豬、紅隼、大鯢、紅嘴相思鳥、紅腹錦雞等珍稀野生動物，生物呈現(xiàn)多樣性。此外，這一地區(qū)黃金、汞、重晶石、錳、大理石、鋁土、硅石等礦產(chǎn)資源儲量大，片區(qū)旅游資源豐富，擁有世界自然文化遺產(chǎn)3 個、國家地質(zhì)公園4 個、國家級自然保護區(qū)13 個、國家森林公園15 個、國家級風景名勝區(qū)7 個等[12]，張家界、鳳凰等一些旅游景點聞名海外。武陵山片區(qū)地處亞熱帶森林系統(tǒng)核心區(qū)，擁有常綠闊葉林水源涵養(yǎng)三級功能區(qū)、三峽水庫水源涵養(yǎng)三級功能區(qū)，具有重大水源涵養(yǎng)和水土保持功能，屬國家重點生物多樣性功能保護區(qū)，也是長江流域的生態(tài)屏障。

另一方面，由于生態(tài)價值顯著和地方經(jīng)濟發(fā)展落后，各地加大了對上述資源的開發(fā)利用，導致生態(tài)環(huán)境破壞，亟待構(gòu)建新的治理機制。資源無序開發(fā)導致環(huán)境污染嚴重，比如，地處湘渝黔三?。ㄊ校┙唤鐓^(qū)的花垣縣、松桃苗族自治縣和秀山土家族苗族自治縣，是我國錳儲藏量最為集中的地區(qū)，號稱“錳三角”。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，21 世紀初各地以“發(fā)錳（猛）財，錳（猛）發(fā)財”為目標，該區(qū)域出現(xiàn)了近千家大大小小的涉礦企業(yè)和選礦作坊。由于生態(tài)治理的外部性和“集體行動困境”，電解錳冶煉廠排出的六價鉻等廢水、尾渣滲透水，嚴重污染了三省市交匯處的清水江流域，給當?shù)厣a(chǎn)生活造成嚴重影響，甚至危及居民的生存。時至今日，錳渣污染還沒有完全消除，且治理成本奇高，各地方政府拿不出足夠的資金進行環(huán)境治理。這種情況下，應(yīng)大力推行環(huán)境污染第三方治理，完善治理機制，徹底破除排污者治污模式，提高治理效能。

（二）經(jīng)濟韌性差與生態(tài)脆弱同在

盡管武陵山片區(qū)已順利脫貧，但受地理位置、氣候、地勢地形以及發(fā)展基礎(chǔ)差等因素的影響，其經(jīng)濟發(fā)展仍然滯后，經(jīng)濟韌性不足。首先，農(nóng)業(yè)發(fā)展先天不足。武陵山片區(qū)平均海拔1 000 米，95%以上土地是山地、丘陵，地勢起伏大，地貌呈熔巖發(fā)育狀態(tài)，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，地形切割明顯，適耕土地稀缺，大多零星分布于陡坡、槽谷之中，土地承載力弱，農(nóng)業(yè)不發(fā)達，“靠天吃飯”現(xiàn)象沒有根本改善，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，農(nóng)業(yè)發(fā)展很難取得突破性發(fā)展。其次，工業(yè)發(fā)展滯后。近年來在國家的大力支持下武陵山片區(qū)雖有較大發(fā)展，但其交通網(wǎng)絡(luò)、供電、供水、醫(yī)療衛(wèi)生等條件先天性不足，工業(yè)基礎(chǔ)差，工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，工業(yè)占比偏低，結(jié)構(gòu)不優(yōu)，產(chǎn)業(yè)趨同，分工不合理，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，無法形成高端產(chǎn)業(yè)價值鏈。再次，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸難以突破。如前所述，這一區(qū)域旅游資源豐富，但是旅游開發(fā)層次低，旅游產(chǎn)品單一，協(xié)調(diào)發(fā)展不夠，區(qū)域同質(zhì)化競爭嚴重，旅游企業(yè)規(guī)模不大，也實力不強，旅游產(chǎn)業(yè)集群程度不高。

武陵山片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展韌性不足與其生態(tài)環(huán)境脆弱性相關(guān)。武陵山片區(qū)生態(tài)脆弱，既有自然因素諸如地理位置、經(jīng)濟水平、土壤地質(zhì)等，也有人為因素諸如生態(tài)保護意識欠缺和人為破壞等。武陵山片區(qū)集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，跨省面積大、少數(shù)民族聚集、山高坡陡，土地資源貧乏，環(huán)境承載力低，加上暴雨洪澇和干旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害、地震災(zāi)害等自然災(zāi)害頻發(fā)，有時多災(zāi)型共存，災(zāi)害風險性高、致?lián)p性強。此外，受制于文化知識水平，很多居民不得不依靠傳統(tǒng)謀生方式維持生計，亂砍濫伐對環(huán)境影響較大。

由此可見，經(jīng)濟韌性不足和生態(tài)脆弱是武陵山片區(qū)相對貧困的重要原因，因此，大力推進區(qū)域開發(fā)、促進經(jīng)濟發(fā)展和民生改善是武陵山片區(qū)各級政府的重要使命。但是按照傳統(tǒng)方式實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標，勢必造成生態(tài)環(huán)境承載力的進一步弱化、生態(tài)脆弱性進一步加劇、經(jīng)濟韌性進一步惡化的局面，從而形成生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟韌性不足—相對貧困—經(jīng)濟亟待發(fā)展—環(huán)境承載力弱化—生態(tài)環(huán)境脆弱性加劇、經(jīng)濟韌性不足的惡性循環(huán)。擺脫這一困境須跳出“自己治理自己”的思路，大力推進環(huán)境污染第三方治理及其機制的創(chuàng)新。

（三）民族生態(tài)文化約束與國家環(huán)境管制并用

受民族生態(tài)文化約束，武陵山片區(qū)在一定程度上實現(xiàn)了人與自然和諧相處。“從協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系來看，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[13]。武陵山片區(qū)是我國內(nèi)陸跨省交界地區(qū)面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居區(qū)，有土家族、苗族、侗族等30 多個少數(shù)民族，人口1 800萬，大約占總?cè)丝诘?1%[14]。武陵山片區(qū)的人民在長期的生產(chǎn)生活實踐中，形成了自己獨特的民族生態(tài)文化，促進了他們與自然的和諧相處。尊重、敬畏自然是其獨特民族傳統(tǒng)文化的重要組成部分，“神山”“圣水”“神樹”“圣地”等民間信仰使當?shù)鼐用裼兴次罚纬闪藰闼氐沫h(huán)境保護理念。比如，侗族傳統(tǒng)文化中就有環(huán)境保護的理念和習俗，侗族諺語“無山就無樹，無樹就無水，無水就無田，無田不養(yǎng)人”，彰顯了侗族人與自然和諧共生的理念；侗族每年的民族傳統(tǒng)節(jié)日都會舉辦祭祀“樹神”的活動，通過制定民間制度（“侗款”），并將其刻錄在顯眼位置，警示和喚起居民的生態(tài)環(huán)境保護意識[15]。這些“民規(guī)族約”以族群成員的人際互動與代際傳遞等方式進行自我約束、自我管理，雖然是“軟法”，但其在熟人社會發(fā)揮著較為顯著的約束作用，在一定程度上保護了脆弱的生態(tài)，為民族生存與發(fā)展打下了基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)跨行政區(qū)環(huán)境污染第三方治理創(chuàng)造了條件。

與此同時，國家也出臺了一系列法律法規(guī)保護武陵山片區(qū)的生態(tài)環(huán)境，主要有三個層面的法律法規(guī)：一是國家層面的全國性法律法規(guī)?！稇椃ā?、《環(huán)境保護法》、相關(guān)自然資源保護法和污染防治法及其他法律、國務(wù)院及其部門規(guī)章，對生態(tài)環(huán)境保護作出了明確規(guī)定。二是區(qū)域性制度。如“錳三角”所在三?。ㄊ校┑闹貞c秀山、貴州松桃、湖南花垣聯(lián)合制定了《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》《湖南、貴州、重慶三省（市）交界地區(qū)錳污染整治方案》，重慶秀山、貴州松桃、湖南保靖及花垣四縣人大頒布了《關(guān)于加強“錳三角”區(qū)域及花垣河（松桃河）流域生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)人大監(jiān)督的決定》，提出建立四縣流域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合監(jiān)督協(xié)同機制及人大聯(lián)席會議制度，保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境。三是片區(qū)內(nèi)各行政區(qū)、各級人大制定的生態(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)和規(guī)章制度。這些法律法規(guī)和行政區(qū)間的協(xié)議為跨行政區(qū)推行環(huán)境污染第三方治理奠定了基礎(chǔ)。

三、生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理困境

以政府為主導的污染治理模式已不適應(yīng)新形勢下出現(xiàn)的各種環(huán)境問題，需構(gòu)建融合生態(tài)、資金、技術(shù)、市場等多要素為一體的第三方參與機制[16]，利用第三方的專業(yè)技術(shù)，推動政府、企業(yè)等多方參與，提高我國環(huán)境污染治理效能[17]。就目前來看，我國環(huán)境污染第三方治理存在著法律不健全、監(jiān)管制度和評價標準不明確、市場準入與退出機制不完善、責任邊界不明確等問題。提高生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境治理效能，必須結(jié)合生態(tài)脆弱民族地區(qū)實際，找準生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理的主要癥結(jié)，對癥治理。

（一）環(huán)境污染第三方治理市場不健全

環(huán)境污染第三方治理市場不健全主要表現(xiàn)在三個方面：一是環(huán)境污染第三方治理企業(yè)缺乏競爭力。受供需“雙疲軟”影響，第三方治污企業(yè)發(fā)育不夠，難擔治污重任。一方面，由于武陵山片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，占主導地位的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和產(chǎn)品成長性差，關(guān)聯(lián)度小，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，經(jīng)濟效益不高，技術(shù)含量、附加值、消費彈性低，企業(yè)對環(huán)境污染第三方治理需求相對較弱，第三方治理企業(yè)成長缺乏動力。另一方面，受經(jīng)濟、技術(shù)制約，加之各行政區(qū)的培育力度不夠，武陵山片區(qū)環(huán)境污染第三方治理企業(yè)整體上規(guī)模偏小、專業(yè)化與規(guī)范化的水平不高，產(chǎn)業(yè)集群程度不高，抗風險能力弱，難以擔負起區(qū)域治污的重任。

二是環(huán)境污染第三方治理市場價格機制與競爭機制沒有形成。武陵山片區(qū)等生態(tài)脆弱民族地區(qū)市場不發(fā)達，企業(yè)實力相對較弱，有意愿從事環(huán)保的企業(yè)缺乏研發(fā)能力，技術(shù)、資金實力和管理水平難以達到污染治理的要求；在信息不對稱、競爭不充分的市場條件下，一些本無實力的企業(yè)以較低的成本進入這一市場，他們不顧自身的技術(shù)水平和服務(wù)能力的限制，脫離實際地壓低價格，導致整個環(huán)境治理行業(yè)無序競爭，造成服務(wù)質(zhì)量跟不上，治理效果不盡人意，嚴重損害環(huán)保企業(yè)形象，也遏制了環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。同時，由于各行政區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡和地方保護主義的影響，片區(qū)內(nèi)的各級政府協(xié)同聯(lián)動不夠，加之監(jiān)督不到位，導致市場配置資源的基礎(chǔ)性作用未得到充分體現(xiàn)，價格機制和競爭機制無法正常發(fā)揮作用，阻礙了第三方市場的有序運轉(zhuǎn)。

三是環(huán)境污染第三方治理準入和退出機制不完善。在國家取消環(huán)境污染治理企業(yè)的資質(zhì)審批許可制度后，一些企業(yè)為了獲取利益，不顧自身實力，盲目進入環(huán)境污染第三方治理行業(yè)，給排污者選擇治理主體帶來了困難，治理上存在風險。加之環(huán)境污染第三方治理制度推行時間不長，評價標準、評估機制和評估細則尚未建立和完善，失信企業(yè)的懲罰機制和退出機制不健全，不成熟的治污企業(yè)過多進入，致使低價競爭、治理效果不盡如人意的企業(yè)無法及時退出，導致其繼續(xù)“帶病”參與第三方治理，反過來造成了主體意識與守約意識缺位和治理不力，形成惡性循環(huán)。

（二）多主體協(xié)同缺乏與全過程參與不夠

環(huán)境污染第三方治理作為一種新型的治污模式，旨在實現(xiàn)治理主體多元化，推進政府引導、企業(yè)自律、社會資本參與和市場機制運作于一體的多中心治理機制的建立，但在這一模式運行中，存在諸如主體參與不夠和主體責任不明等問題。雖然《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》規(guī)定了排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，但治污的法律責任可否隨著排污的購買方與治污的第三方的合同文書而實現(xiàn)轉(zhuǎn)移讓渡，仍然不明確，各主體尤其是排污企業(yè)與治污企業(yè)間的責任邊界不清、責任分配不合理、分擔標準不明確，由此出現(xiàn)了“排污企業(yè)擔責說”“治污企業(yè)擔責說”以及“多因素考量說”[18]，但究竟誰負主責，各自的權(quán)責如何細分，這些界定不明確，影響了排污企業(yè)與治污企業(yè)的積極性，影響生態(tài)環(huán)境的多主體協(xié)同治理，降低了第三方治理的成效，也造成了司法實踐困難，成為困擾環(huán)境污染第三方治理的一大難題。武陵山片區(qū)居民作為環(huán)境治理和監(jiān)督主體，也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。生態(tài)脆弱民族地區(qū)居民受教育程度較低，生態(tài)環(huán)境保護意識不強，很難深刻認識到生態(tài)環(huán)境保護的巨大價值，加上熟人社會使他們放松了對本地排污和治污企業(yè)的監(jiān)督，無形中放縱他們上市經(jīng)營，導致機會主義現(xiàn)象發(fā)生。

環(huán)境污染第三方治理全過程參與不充分。理論上說，第三方僅參與事后的污染治理還不夠，需要加強源頭管控[19]。雖然《環(huán)境保護法》規(guī)定了建設(shè)項目中應(yīng)有防治污染的設(shè)施，防污設(shè)施應(yīng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，由于現(xiàn)行政策并未規(guī)定必須實施第三方治理，只是規(guī)定“對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環(huán)境保護主管部門責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè)”實施限期第三方治理，也就是說只對出現(xiàn)了超標排放、排污不達標、又不開展自行治理的，才強制推行第三方治理，因此排污企業(yè)大多不會在施工時就讓第三方治理提前介入，而治污企業(yè)是在污染事件發(fā)生后才介入治理而非從源頭治理。事后治理對環(huán)境韌性較差、生態(tài)脆弱、環(huán)境承載力較弱的民族生態(tài)脆弱地區(qū)影響較大，即便采用第三方治理模式，污染發(fā)生后的治理和修復(fù)也較困難，阻礙了區(qū)域生態(tài)功能區(qū)作用的發(fā)揮。

（三）環(huán)境污染第三方治理監(jiān)管不完善

加強監(jiān)管是實現(xiàn)環(huán)境污染第三方治理低成本投入、高效率產(chǎn)出的前提。由于技術(shù)、信息等因素，治污者與排污者相互監(jiān)督存在困難，難以避免相互隱瞞甚至“合謀”[20]的風險，而政府與公眾監(jiān)督也存在不足，生態(tài)脆弱民族地區(qū)尤其如此。一方面，就武陵山區(qū)而言，地勢地形復(fù)雜，交通不便，污染的隱蔽性較強，容易發(fā)生機會主義現(xiàn)象且難以察覺，加大了政府日常監(jiān)管的難度；加上落后地區(qū)的監(jiān)測力量不足，監(jiān)管手段有限，監(jiān)管程序和監(jiān)管制度不完善，造成監(jiān)管難以到位。若地方政府直接或間接參與環(huán)境污染第三方治理行動，既充當運動員又充當裁判員，監(jiān)管效果更難保障。另外，武陵山片區(qū)的跨域性，行政壁壘、地方保護主義難免對第三方治理監(jiān)管產(chǎn)生不利影響。

另一方面，環(huán)境污染第三方治理公眾參與監(jiān)督較為困難。武陵山片區(qū)為少數(shù)民族聚居區(qū)，區(qū)域內(nèi)聯(lián)系較為密切，但與外界聯(lián)系相對較少；這些地區(qū)遠離省級經(jīng)濟和行政中心，對外開放程度相對較低，同時居民受教育程度不高，監(jiān)督能力有限，無法對環(huán)境污染第三方治理的治污企業(yè)和排污企業(yè)進行監(jiān)督；加之熟人社會的現(xiàn)狀，大家“睜一只眼閉一只眼”，甚至出現(xiàn)“放他一馬”的現(xiàn)象，在一定程度上使公眾監(jiān)督形同虛設(shè)。另外，環(huán)境污染治理的專業(yè)性強，公眾監(jiān)督比較艱難。

四、構(gòu)筑適應(yīng)生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理機制

生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境保護具有特殊性，需要引入新的治理模式。環(huán)境污染第三方治理是多方參與的專業(yè)化治理方式，可在一定程度上破解治理難題，提高治理效率。鑒于生態(tài)脆弱民族地區(qū)的特點和歷史文化傳統(tǒng)，應(yīng)構(gòu)建新的環(huán)境污染第三方治理機制，提升環(huán)境治理效能。

（一）壯大本土企業(yè)與建立跨域統(tǒng)一市場相結(jié)合機制

針對生態(tài)脆弱民族地區(qū)企業(yè)發(fā)育程度不高、實力相對較弱的現(xiàn)實，應(yīng)多措并舉，建立和完善機制，培育和壯大本土環(huán)境污染第三方治理企業(yè)，開放市場，建立跨域統(tǒng)一大市場，推動市場有序競爭。

一是建立健全市場主體培育機制，壯大本土企業(yè)的環(huán)境污染第三方治理實力。鼓勵生態(tài)脆弱民族地區(qū)各行政區(qū)的相關(guān)大型企業(yè)參與第三方治理，對符合條件的治污企業(yè)給予稅費減免，加大中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度；以中央財政投入為主、地方財政以及社會資金為輔，各行政區(qū)聯(lián)合設(shè)立生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)保基金，發(fā)揮資金的杠桿作用，支持和引導更多資金投入到環(huán)境污染第三方治理中來；通過政策引導發(fā)達地區(qū)的政府和企事業(yè)單位對生態(tài)脆弱民族地區(qū)第三方治理企業(yè)進行對口支援，扶持一批本土品牌企業(yè)；強化金融支持力度，解決資金瓶頸問題，促進生態(tài)脆弱民族地區(qū)第三方治理企業(yè)快速成長。

二是強化聯(lián)動機制，構(gòu)建跨域一體化大市場。破除行政壁壘，加強對外開放，建立統(tǒng)一的環(huán)境污染治理第三方市場，引入更多優(yōu)質(zhì)治污企業(yè)進入生態(tài)脆弱民族地區(qū)。為打破市場壁壘、搭建供需橋梁、加強監(jiān)督引導，應(yīng)構(gòu)筑區(qū)域性的生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理服務(wù)平臺，建立環(huán)境污染第三方治理企業(yè)檔案庫和排污企業(yè)業(yè)務(wù)需求庫，形成供需超市，便于排污企業(yè)選擇治理主體；大力推行線上服務(wù)，通過數(shù)字化促進區(qū)域市場一體化，構(gòu)建跨域一體的生態(tài)環(huán)境市場化治理新格局。為防止出現(xiàn)跨界治理的“囚徒困境”，應(yīng)創(chuàng)新機制，促進生態(tài)脆弱民族地區(qū)各級政府協(xié)同合作，將區(qū)域內(nèi)水資源、空氣與土壤防治以及流域生態(tài)保護等公開招標委托給第三方，并評估確定各行政區(qū)政府、企業(yè)承擔的治理費用。

三是完善治理機制，營造環(huán)境污染第三方治理公平競爭環(huán)境。生態(tài)脆弱民族地區(qū)各行政區(qū)政府應(yīng)積極開展跨域合作，在生態(tài)環(huán)境部門的支持下，各省級環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會開展協(xié)同聯(lián)動，強化行業(yè)自律，推行跨域一站式服務(wù)，破解第三方治理的各種難題。加強監(jiān)管，嚴格招投標流程，創(chuàng)造公平有序的競爭環(huán)境。建立生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理企業(yè)信用評級制度，根據(jù)信用評級授予其相應(yīng)資質(zhì)，作為排污者選擇治污企業(yè)的重要依據(jù)；建立信用檔案，根據(jù)治污企業(yè)強制退出機制和排污企業(yè)嚴格懲罰機制建立失信名單，維護公平公正的市場環(huán)境。

（二）構(gòu)建傳統(tǒng)生態(tài)文化與現(xiàn)代生態(tài)文明融合共生機制

作為民族智慧結(jié)晶和民族生存之道的傳統(tǒng)生態(tài)文化，是現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)的重要資源和基礎(chǔ)。因此，在環(huán)境污染第三方治理中，重視和傳承生態(tài)脆弱民族地區(qū)的生態(tài)文化，將民族文化融入現(xiàn)代技術(shù)和現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)中，促進生態(tài)環(huán)境的治理和改善。

創(chuàng)設(shè)機制，發(fā)揮少數(shù)民族文化在環(huán)境污染第三方治理中的作用。建立和完善弘揚傳統(tǒng)文化的相關(guān)制度，繼承與發(fā)展少數(shù)民族世代相傳的人與自然和諧共生理念與智慧，發(fā)揮熟人社會輿論和鄉(xiāng)規(guī)民約等的監(jiān)督作用，保護和治理環(huán)境。充分發(fā)揮區(qū)域多民族優(yōu)勢，引導和運用少數(shù)民族的宗教禁忌、神靈崇拜、尊重自然等傳統(tǒng)民俗文化，挖掘少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化的獨特價值，將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)文明的意識及行動，納入現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)中，規(guī)范和約束居民的生產(chǎn)生活實踐，最大限度地引導居民綠色生產(chǎn)、綠色消費，提升居民的環(huán)境保護意識和使命感，保護脆弱生態(tài)和生物多樣性。

創(chuàng)新機制，發(fā)揮少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化與現(xiàn)代生態(tài)文明融合的協(xié)同效應(yīng)。少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化是其生態(tài)倫理智慧的結(jié)晶，也是其長期與脆弱的自然生態(tài)和諧相處的生存之道，是現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)的重要資源。在新時代，我國生態(tài)環(huán)境治理矛盾錯綜復(fù)雜，需要順應(yīng)自然、尊重傳統(tǒng)，強化居民、社區(qū)組織等多主體參與，提高環(huán)境污染第三方治理的多元協(xié)同效應(yīng)，將少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化嵌入到現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護中，利用環(huán)境污染第三方治理的技術(shù)優(yōu)勢，建立新型生態(tài)文化體系，提升少數(shù)民族生態(tài)文化的軟實力，提高生態(tài)環(huán)境第三方治理效能。

（三）強化多主體參與和全過程治理一體推進機制

實現(xiàn)政府引導、企業(yè)自律、社會資本參與及市場化運作的環(huán)境污染第三方治理機制，須強化全過程治理，充分發(fā)揮多中心協(xié)同效應(yīng)和全過程整體效應(yīng)，這是提升環(huán)境污染第三方治理效能的必由之路。一是堅持政府全過程主導。政府組織專家、企業(yè)和公眾代表，有效規(guī)劃區(qū)域環(huán)境污染第三方治理，利用法律、行政和經(jīng)濟等手段，統(tǒng)籌推進第三方治污企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、預(yù)防、治理、評估、修復(fù)等全過程，引導、規(guī)劃、監(jiān)督、規(guī)范治污企業(yè)和排污企業(yè)加強自我管理、自我監(jiān)督和自我約束。為實現(xiàn)生態(tài)脆弱民族地區(qū)跨域治理目標，可由第三方與區(qū)域簽訂跨域治理總協(xié)議，明確第三方對區(qū)域治理的總體責任，由此框定各地政府的職責。二是堅持企業(yè)全過程參與。在環(huán)境污染第三方治理中，不管是排污企業(yè)還是治污企業(yè)，應(yīng)全程參與生態(tài)環(huán)境治理。利用經(jīng)濟手段，全程發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，在區(qū)域水、大氣、土壤生態(tài)防護中大力培育可持續(xù)可復(fù)制的商業(yè)模式；根據(jù)污染物種類、數(shù)量、濃度等指標，確定排污者承擔的治理費用，推進專業(yè)化治理。排污企業(yè)應(yīng)開展全過程的自查自糾，按期付費；治污企業(yè)應(yīng)及時與排污企業(yè)溝通，嚴格按照合同，利用技術(shù)優(yōu)勢，開展專業(yè)性預(yù)防和治理，向政府報告污染防治情況及整改建議，實行治污信息全程公開，接受政府和社會監(jiān)督。三是堅持公眾全過程配合。利用公眾聯(lián)系的廣泛性等優(yōu)勢，引導他們參與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、預(yù)防、治理、評估、修復(fù)等，鼓勵他們接受企業(yè)的技術(shù)指導，開展有效監(jiān)督；引導公眾熟悉生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)政策和法律法規(guī)，向政府表達環(huán)境治理訴求，反饋治理效果，從而提升環(huán)境污染第三方治理的效能。