昌 碩

(中共北京市委黨校社會學教研部,北京 100044)

1 研究背景

黨的二十大報告提出,堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位,加快實現(xiàn)高水平科技自立自強,加快建設科技強國。北京作為國家服務業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)與京津冀世界級先進制造業(yè)集群建設的核心,是打造高精尖經濟結構、實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展的前沿陣地?；诖?北京將建設國際科技創(chuàng)新中心作為率先構建新發(fā)展格局、加強“五子”聯(lián)動發(fā)展的“第一子”。

建設國際科技創(chuàng)新中心、爭奪尖端科技制高點,關鍵在于科技創(chuàng)新環(huán)境建設。20世紀50年代以來,以信息技術、空間技術、新能源技術等為代表的第三次科技革命推動了生產力的空前發(fā)展。隨著數(shù)據收集、處理、存儲和傳輸技術的快速迭代與因特網的普及,人工智能、數(shù)字技術成為新經濟發(fā)展的基礎驅動力,數(shù)據要素演變?yōu)橘Y本、土地、勞動力之外的新型生產要素。在技術進步維度,以數(shù)字技術為代表的新技術演進直接催生硬件制造、軟件開發(fā)等核心產業(yè);在衍生產品維度,基于新技術平臺的生產活動,科技創(chuàng)新的外延擴展至虛擬產品與服務[1];在產業(yè)轉型維度,理念創(chuàng)新與技術創(chuàng)新共同成為科技創(chuàng)新在廣義范圍內的發(fā)展動力。基于此,現(xiàn)代科技創(chuàng)新在動力模式、產業(yè)業(yè)態(tài)、生產方式等方面的豐富內涵已超越單一技術層面[2],由最初的“信息化”擴展至“基于新技術與新理念的全領域要素流通過程”,它囊括各類高技術產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)在理念、技術結合過程中的所有活動。

當前,逆全球化、單邊主義、保護主義思潮暗流洶涌,科技創(chuàng)新逐漸成為國際戰(zhàn)略博弈的重要戰(zhàn)場,在以國家為基本單位的競爭格局中,權威政策主體在技術與理念創(chuàng)新層面的全面布局是獲取科技創(chuàng)新領域未來主導權的關鍵[3]。從需求側看,由創(chuàng)新驅動的產業(yè)發(fā)展具備差異化的要素收益分配格局,其所有者與收益方之間存在明顯的角色錯配。創(chuàng)新衍生價值需要借助新技術與新理念加以轉化,并進一步實現(xiàn)合理貨幣化,在此期間的要素收益往往被技術壟斷主體所獲取。因此,頭部企業(yè)數(shù)量、專利擁有量、數(shù)據要素利用能力等方面的差異決定著創(chuàng)新價值鏈內部的利益分配格局。從供給側看,發(fā)達國家的一系列政策實踐均圍繞“技術與理念創(chuàng)新”這一核心要義展開,即以基礎設施建設提升要素生成與收集能力,以技術革新提升生產要素利用能力,并以暢通國際貿易渠道、提升人力資本等輔助性政策構建全方位的政策支持體系。如世界一流的研究型大學、“引擎”企業(yè)、奮發(fā)有為的政府是“硅谷”形成的主要驅動力,開放包容的環(huán)境進一步催化“人才集聚效應”[4];倫敦借助科技金融政策推進創(chuàng)新生態(tài)優(yōu)化與公民創(chuàng)新共治,實現(xiàn)了科技金融的產業(yè)優(yōu)勢互補[5];東京依托中央政府的強力主導制定了完善的頂層規(guī)劃,通過放松政策管制和各種限制來降低創(chuàng)新成本[6]。

結合以上對于科技創(chuàng)新概念演變以及科技創(chuàng)新政策供給主體的探討,當前對于科技創(chuàng)新環(huán)境的定義應涵蓋符合科技創(chuàng)新和技術進步未來發(fā)展方向、有利于發(fā)展動能接續(xù)轉換的多元因素,其核心應是保障創(chuàng)新系統(tǒng)內部主體持續(xù)運轉的各類基礎條件(包括硬件設施、環(huán)境資源等硬性條件與政策法規(guī)、文化價值等軟性因素)。本文將依托政策文本分析、政策網絡分析方法,系統(tǒng)分析北京在科技創(chuàng)新環(huán)境建設領域相關政策的結構特征與關鍵重點,并就如何順應快速迭代的新技術浪潮、進一步補足政策短板提出建議。

2 研究設計

本研究以北京市級政府部門官方網站與北大法寶數(shù)據庫作為政策文本收集渠道,以2012—2022年作為政策文本的收集時段。經初步收集,共獲取相關政策文本89份,對復函、批復、行業(yè)標準等進行篩出之后,最終確定71份政策文本作為研究對象。同時,借鑒羅伊政策類型四分法的初始模型[7],將政策工具劃分為賦能型政策、服務型政策、規(guī)制型政策、支持型政策四種類型,突出其結構與功能特征。政策文本量化分析主要依托NVivo12Plus質性分析軟件、UCINET網絡分析軟件、NetDraw可視化軟件等工具,對政策文本內容進行編碼加工與可視化呈現(xiàn)。

3 北京科技創(chuàng)新環(huán)境建設的政策文本內容分析

3.1 政策文本的內容編碼

在開放性編碼階段,通過對56份政策文本的逐條閱讀,對政策條款核心概念的類屬進行提煉,共整理得到79個概念標簽,覆蓋511條備選片段。主軸編碼階段形成4個一級節(jié)點與11個二級節(jié)點(見表1)。按照現(xiàn)有編碼系統(tǒng)對15份預留文本進行重新編碼,整理獲得126條備選片段,并未發(fā)現(xiàn)新增概念與節(jié)點,編碼系統(tǒng)通過飽和度檢驗。

表1 政策內容編碼系統(tǒng)及片段示例

3.2 政策工具應用的結構特征

在現(xiàn)有編碼系統(tǒng)下,政策結構具體表現(xiàn)為各級節(jié)點覆蓋文本與片段數(shù)量的比例差異。利用NVivo12Plus對二級節(jié)點主要關鍵詞進行加權百分比測算,得到政策節(jié)點及主要關鍵詞分布情況(見表2)。

表2 節(jié)點分布及主要關鍵詞(字段≥2)

如表2所示,賦能型政策及其從屬3個政策工具的片段數(shù)量占比最高,為33.3%;其次為服務型政策,占比為25.7%;支持型政策占比最低,為19.8%。從屬政策工具中,“政府服務機制創(chuàng)新”覆蓋文本數(shù)量居首,在32份政策文本之中均有涉及。賦能型政策中的“技術革新與應用”則是覆蓋片段數(shù)量最多的二級節(jié)點(132個)。

4 政策主體合作網絡分析

4.1 政策主體職能網絡構建

利用NVivo12Plus對11個從屬政策工具與主要政策主體(頻次大于5)之間的交互頻次進行統(tǒng)計,并對各節(jié)點之間的連接關系進行加權處理,得到主要政策主體職能網絡圖(見圖1)。

圖1 政策主體職能網絡圖

由圖1可知,在政策職能網絡中存在2個全職能型政策主體,分別為“市人民政府”與“中關村管委會”,二者與11個從屬工具均發(fā)生連接。其中強連接關系分別為“市人社局-從業(yè)者權益保障(6次)”“市財政局-直接補貼與獎勵(8次)”“市教委-人才引進與人力資本提升(7次)”“市科委-技術革新與應用(8次)”“經濟信息化局-技術革新與應用(5次)”。

4.2 政策主體合作網絡的基本分布

以共詞矩陣在UCINET中進行輸入,得到節(jié)點隨機分布的政策主體合作網絡圖(見圖2)。網絡圖中共有23個相互之間存在合作關系的政策主體。市財政局、市人社局等5個節(jié)點圍繞在中心節(jié)點周圍,其間同樣存在較強的合作關系。據此,可將北京市新經濟支持政策合作網絡初步劃分為雙層結構,并借助中心性檢驗進一步驗證。

圖2 政策主體合作網絡圖

運用UCINET內部“Measure-Centralization”命令欄中的3個檢驗工具,分別對政策主體交叉分布的共詞矩陣進行檢驗(見表3),可以發(fā)現(xiàn)該政策網絡內部具有不完全的方向性特征。其中,市人民政府的入接近中心性小于出接近中心性,一定程度上說明該節(jié)點在網絡范圍內具有相對較強的輻射力與控制力。在非方向性節(jié)點之中,兩個重要的科技創(chuàng)新功能承載主體相對居于核心位置,分別為中關村管委會(0.709)與經濟信息化局(0.687)。

表3 政策主體三重中心性分析結果

5 研究結論與思考

5.1 研究結論

從政策體系的目標定位看,各類支持政策以“組合式”結構嵌入首都城市發(fā)展。在構建國內國際雙循環(huán)的背景下,國內產業(yè)鏈技術水平的整體性提升與國際競爭力的增強具有同源性。北京市的“組合式”政策體系恰恰呼應了這一趨勢:“技術賦能”相關政策旨在吸引產業(yè)集聚與技術溢出,推動高新技術企業(yè)對全產業(yè)鏈的反哺作用;“高精尖經濟結構”系列政策旨在打造多領域、全系統(tǒng)技術革新的北京樣本,在全國范圍內發(fā)揮先進制造業(yè)轉型的技術示范作用;“新業(yè)態(tài)新模式”系列政策則為服務業(yè)提供了一條在復雜風險中實現(xiàn)發(fā)展動能轉換的實踐路徑。

從政策工具的應用結構層面看,“技術導向”是現(xiàn)階段政策實踐的主要特征。“技術革新與應用”覆蓋132條政策片段,在全部政策工具中的整體占比高達20.7%。此外,在71份政策文本之中,有21份為具備強目標性、強專業(yè)性與方向性,并專門推進底層技術創(chuàng)新與應用的專項政策。需要強調,公共部門推動技術革新的根本目的是“技術擴散”,即最大程度保障各主體共享技術進步成果,這與部分市場主體以“技術壟斷”為目標的創(chuàng)新行為具有一定區(qū)別[8]。北京市相關政府部門作為技術創(chuàng)新與應用的間接推動者,主要以牽頭搭建或政策激勵的形式組建理論研究平臺,為基礎研究和核心技術攻關提供實體依托,同時分別劃定各領域的技術應用場景,擴大科技創(chuàng)新成果的轉化渠道。在此基礎上,重點打造各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺、發(fā)展基地與投資基金,發(fā)揮產業(yè)集群發(fā)展的集聚效應,并以輔助職能提供要素保障。

從主體職能及合作關系層面看,各政策主體之間已形成“核心-外圍”網絡結構。接近中心性檢驗結果表明,政策網絡由強連接關系的核心主體與承擔輔助職能的外圍主體構成。核心結構由市人民政府、市科委等6個政策主體組成,負責整合科研機構、高校與企業(yè)等多元主體的創(chuàng)新合力,因此與政策需求方聯(lián)系密切。市財政局是政策網絡中的首要中間節(jié)點,為各類政策工具的應用提供財政支持,并依托財政保障功能連接外圍主體與核心主體。

5.2 討論及建議

補齊基礎工具領域關鍵短板,助力“專精特新”科創(chuàng)企業(yè)提質增效。目前,京內多個細分領域的“專精特新”企業(yè)面臨附加值規(guī)?；潭鹊?、創(chuàng)新鏈產業(yè)鏈融合性差等問題,原因之一是數(shù)字化轉型在基礎工具方面存在短板。一方面,加快推動基礎軟件與云服務深度融合。北京應充分發(fā)揮科創(chuàng)中心孵化器效應,完善虛擬著作權“避風港”規(guī)則,規(guī)范軟件銷售市場,支持相關行業(yè)形成輻射全國的“云服務”工具箱。另一方面,提升重型生產力工具國產化程度。目前國產化生產力工具多數(shù)建立在對DocuSign、Okta、Box等輕量級軟件的模仿之上,在工業(yè)設計等重型工具方面缺乏與ANSYS、Pro/E、Catia等相匹配的競品。北京擁有國產工業(yè)設計軟件兩大龍頭企業(yè)之一,應聚焦商業(yè)數(shù)學、設計輔助、向量圖形編輯等關鍵領域開展技術攻堅,并在提升軟件正版化率的基礎上推進企業(yè)采購擴容。

構建數(shù)據安全大政策體系,兼顧核心生產要素“共享”與“安全”雙重屬性。對致力于推動“數(shù)據基礎制度先行區(qū)”建設的北京而言,應當吸取歐盟《通用數(shù)據保護條例》(GDPR)等國外政策實踐的經驗教訓(如確權成本過高、數(shù)據流通性低等),構建平衡數(shù)據“安全”與“共享”的大政策體系[9]。在共享維度,要保障數(shù)據要素持續(xù)增值并共享收益,政府必須承擔健全監(jiān)管制度體系、指導設立運營機構等重要職能,這要求政策供給主體按照“打破壟斷、促進流通、明晰產權、利益分配”的邏輯構建政策體系。在安全維度,國內外眾多案例證明,“違規(guī)-損失-懲罰”的消極循環(huán)僅能在安全事件發(fā)生之后起到警示作用。因此要基于國家標準,在京內加快DSMM認證機構建設與標準推廣[10],特別要鼓勵“三城一區(qū)”科創(chuàng)企業(yè)廣泛應用數(shù)據安全防護工具,如建立差分隱私數(shù)據庫防御差分攻擊,使用模糊定位與隱私報告工具防御數(shù)據跟蹤,推廣SSH(Secure Shell)安全協(xié)議防御“數(shù)據中間人”攻擊等。

協(xié)調新興業(yè)態(tài)就業(yè)市場,彌合“審慎監(jiān)管”與“成本控制”之間的矛盾?！侗本┦小笆奈濉睍r期國際科技創(chuàng)新中心建設規(guī)劃》提出,探索建立符合數(shù)字經濟發(fā)展特點的包容審慎監(jiān)管機制。容錯期、包容期的設立絕非政府監(jiān)管的缺位,而是基于反規(guī)劃邏輯的制度創(chuàng)新與探索,這種“監(jiān)管留白”可以為新業(yè)態(tài)企業(yè)留足發(fā)展空間。但從企業(yè)運營視角出發(fā),雇傭主體傾向于采用較為保守的“成本控制”策略,即最大程度降低雇傭成本并將其向外轉嫁。如平臺類企業(yè)大規(guī)模采用勞務派遣等非正規(guī)雇傭關系,其目的是規(guī)避正式勞動合同帶來的員工保障支出[11]。目前,“從業(yè)者權益保障”相關政策工具出現(xiàn)結構性分化,子女就學、家庭落戶等傾斜性政策的主要受眾規(guī)模較小,新興業(yè)態(tài)勞動關系界定與糾紛仲裁等問題亟待厘清。應結合北京實際對新業(yè)態(tài)工作時間認定、勞務派遣關系的責任分配、虛擬合同合法性等新型勞動關系中的核心問題進行明確,并探索開展職業(yè)傷害保障試點,積極推進市域“全業(yè)態(tài)”參保計劃。同時,應從增強政策靈活性與安全性的角度出發(fā),分析政策資源對勞動過程保護、生活世界重構等不同政策議程的傾斜程度,將“審慎監(jiān)管”更多轉向社會性規(guī)制[12]。