陳江平 鄭凌燕

(寧波大學(xué)商學(xué)院,浙江 寧波 315211)

改革開放以來,中國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就,盡管中國已經(jīng)步入高質(zhì)量發(fā)展階段,但是“高投入、高消耗、低產(chǎn)出”的粗放式發(fā)展方式并未得到徹底扭轉(zhuǎn),加之多年來政治“晉升錦標(biāo)賽”傳統(tǒng)思維的影響,資源浪費、環(huán)境污染等問題層出不窮。黨的二十大報告中指出“健全資源環(huán)境要素市場化配置體系”,同時強調(diào)了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護二者的重要性,可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展對于實現(xiàn)中國式人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重要意義。

土地作為政府所壟斷的重要戰(zhàn)略性資源,對國家經(jīng)濟發(fā)展起到舉足輕重的作用。在政治和財政的雙重激勵下,地方政府普遍采取低價出讓工業(yè)用地、高價出讓商住用地的“雙二手”供地策略[1]。這種商住用地對工業(yè)用地的“橫向補貼”,造成了土地要素價格和資源配置的扭曲[2]。雖然這種“以地謀發(fā)展”的模式確實為中國經(jīng)濟的騰飛提供了強有力的支持和保障,但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過度“工業(yè)化”和“房地產(chǎn)化”,霧霾污染問題也日益嚴重,嚴重阻礙了經(jīng)濟的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展[3]。

針對資源錯配與環(huán)境污染的研究,現(xiàn)有文獻大多關(guān)注的是前者對后者的單向影響,而鮮有考慮到環(huán)境污染對資源錯配的反向作用。那么霧霾污染的加劇是否會對地方政府土地資源配置方式產(chǎn)生影響?本文認為,隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,社會公眾對高質(zhì)量生產(chǎn)生活環(huán)境的需求也愈加強烈,尤其是當(dāng)環(huán)?？冃Ъ{入晉升考核標(biāo)準(zhǔn)中后,地方政府會逐步改變從前以犧牲環(huán)境為代價而一味追求經(jīng)濟發(fā)展的方式,表現(xiàn)為環(huán)境規(guī)制強度的提高,從而優(yōu)化資源的配置?；诖?本文探討了霧霾污染對土地資源錯配的影響,并以環(huán)境規(guī)制角度為切入點,進一步考察了其內(nèi)在的影響機理。

1 理論述評與研究假說

1.1 土地資源錯配與霧霾污染

自1994年分稅制改革以來,國家財權(quán)上移與事權(quán)下移,地方政府財政收支缺口不斷擴大,在當(dāng)時的土地制度下,地方政府紛紛開始追尋土地出讓金這一最大的預(yù)算外收入。同時,在“晉升錦標(biāo)賽”的理論框架下,地方政府官員出于城市建設(shè)發(fā)展的需要而熱衷于土地出讓,并不斷招商引資以求在未來GDP的經(jīng)濟績效考核中勝出[4]。因此,在財政壓力和晉升激勵的雙重推動下,地方政府傾向于高價限制出讓商服用地及住宅用地以直接獲得收入,低價過度出讓工業(yè)用地以吸引投資,這種土地要素價格的扭曲導(dǎo)致了土地資源的錯配。

作為土地市場的壟斷者,政府將土地視為治理轄區(qū)和發(fā)展經(jīng)濟的重要工具,對于環(huán)境治理也不例外[5]。隨著我國經(jīng)濟水平的不斷提高,社會公眾對美好生活環(huán)境的需求也有了進一步的提升,諸如霧霾污染等環(huán)境問題也愈加受到政府的重視。因此,地方政府會調(diào)整地區(qū)的投資策略,這種對地區(qū)經(jīng)濟的干預(yù)會直接體現(xiàn)在土地資源配置上[6]。在工業(yè)用地方面,基于“污染天堂”假說[7],那些污染排放的企業(yè)會優(yōu)先選擇在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低的地區(qū)進行生產(chǎn)。為了改善霧霾污染問題,地方政府會增加工業(yè)用地的出讓價格,提高工業(yè)企業(yè)準(zhǔn)入門檻,限制新增工業(yè)用地的出讓;在商住用地方面,霧霾污染的加劇會引發(fā)公眾對環(huán)境質(zhì)量的擔(dān)憂,為防止勞動力的流失、繼續(xù)吸引外來勞動力的流入[8],地方政府會限制商住用地的價格并增加規(guī)劃投入。綜上所述,霧霾污染加劇會促使地方政府在工業(yè)用地和商住用地的出讓上進行限制和調(diào)整,從而改善土地資源的配置方式。由此,本文提出假設(shè)H1。

H1:霧霾污染的加劇會倒逼地方政府減緩?fù)恋刭Y源錯配的程度。

1.2 環(huán)境規(guī)制的門檻效應(yīng)

基于“環(huán)境庫茲涅茨曲線”理論[9],地方政府會在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理問題之間進行權(quán)衡[10]:當(dāng)城市經(jīng)濟發(fā)展水平較低且環(huán)境污染較輕時,政府會傾向于以犧牲環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟;而當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定程度且污染問題嚴重突出時,政府就會放慢經(jīng)濟發(fā)展速度,轉(zhuǎn)而追尋高質(zhì)量可持續(xù)的發(fā)展方式。由于各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大的差異,各地方政府對環(huán)境污染的重視程度也會有所不同。而地方政府的環(huán)境規(guī)制強度直接體現(xiàn)了其對環(huán)境污染的重視程度,從而在不同的環(huán)境規(guī)制強度下,霧霾污染的加劇對地方政府土地資源配置方式可能會產(chǎn)生不同的影響?；诖?本文提出假設(shè)H2。

H2:環(huán)境規(guī)制在霧霾污染和土地資源錯配中存在門檻效應(yīng)。

具體來看,在工業(yè)用地的出讓中,地方政府會對企業(yè)的污染排放進行嚴格的監(jiān)管和控制,主要包括要求企業(yè)采取減排措施、購買污染治理設(shè)備等,這些要求提高了企業(yè)的治污成本,倒逼企業(yè)進行技術(shù)革新,從而限制了工業(yè)企業(yè)的無序擴張[11]。在商住用地的出讓中,地方政府通過調(diào)整土地用途和規(guī)劃要求,限制在污染嚴重地區(qū)規(guī)劃商住用地,避免霧霾污染對居民生活的嚴重影響;同時,地方政府鼓勵在環(huán)境較好的地區(qū)規(guī)劃更多的商住用地,吸引人口和資金的流動,促進資源的合理配置[12]?？紤]到一個地區(qū)環(huán)境規(guī)制強度越高,表明政府對霧霾治理也越重視,因而當(dāng)霧霾污染加劇時,地方政府更有可能改善以往土地資源的配置方式?；诖?本文提出假設(shè)H3。

H3:環(huán)境規(guī)制強度越高的地區(qū),霧霾污染加劇對土地資源錯配程度的減緩作用也越強。

2 研究設(shè)計

2.1 模型構(gòu)建

為驗證假設(shè)H1,即霧霾污染加劇對土地資源錯配的抑制作用,本文構(gòu)建模型(1):

(1)

其中,i表示城市,t表示年份,Disi,t表示土地資源錯配程度,Poi,t表示城市PM2.5年均濃度,Controlj,i,t表示一系列的控制變量,μi、δt分別表示控制個體和時間固定效應(yīng),εi,t表示隨機擾動項。

為驗證假設(shè)H2和假設(shè)H3,即在不同的環(huán)境規(guī)制強度下,霧霾污染對土地資源錯配的抑制作用也會有所差異,說明霧霾污染對土地資源錯配的影響并非簡單的線性關(guān)系,而可能存在門檻效應(yīng)。因此,本文構(gòu)建模型(2):

(2)

其中,I(·)為示性函數(shù);Eri為門檻變量,表示環(huán)境規(guī)制強度,鑒于數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可獲得性,本文采用各地級市政府的年度工作報告中與環(huán)保相關(guān)的詞匯頻數(shù)(EF2)及其在全文報告中所占比重(ER2)來衡量;φ為待估算的門檻值。

2.2 變量測度與說明

2.2.1 被解釋變量

土地資源錯配程度(Dis)。本文借鑒賴敏[13]的做法,首先從中國土地市場網(wǎng)中搜集整理2007—2019年發(fā)生的所有土地出讓事件,并根據(jù)土地的用途類型將其進一步歸類為工業(yè)用地、商住用地及其他用地,然后將各年份屬于同一出讓類型的土地出讓價格和面積按照地級市層面分別相加,得到城市年度商住用地和工業(yè)用地的平均價格,之后采用商住用地均價與工業(yè)用地均價的比值來度量土地資源錯配程度。通常認為,兩者比值越大,說明地方政府的土地資源錯配程度越嚴重;兩者比值越接近于1,則土地資源配置方式相對越合理。

2.2.2 核心解釋變量

建立完備的組織機構(gòu)是全面預(yù)算管理工作順利開展的必要條件。為了強化高校醫(yī)院的全面預(yù)算管理，加強其經(jīng)濟宏觀調(diào)控能力和綜合性，充分結(jié)合本醫(yī)院實際情況，建立一套完整的預(yù)算管理機構(gòu)，例如預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理辦公室、預(yù)算具體編制與執(zhí)行機構(gòu)、預(yù)算責(zé)任網(wǎng)絡(luò)等，才能使高校醫(yī)院各科室各司其職，各負其責(zé)，整個預(yù)算管理工作才能為醫(yī)院的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

霧霾污染(Po)。鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性和精確性,本文借鑒陳恭軍[1]的做法,采用加拿大達爾豪斯曼大學(xué)大氣成分分析組公開的PM2.5濃度衛(wèi)星監(jiān)測數(shù)據(jù)。原始數(shù)據(jù)為經(jīng)緯度柵格數(shù)據(jù),本文使用ArcGIS軟件對其進行掩膜處理并解析為各地級市的PM2.5的年均濃度數(shù)據(jù)。

2.2.3 控制變量

為準(zhǔn)確識別霧霾污染與地方政府土地資源錯配的因果關(guān)系,本文參考相關(guān)研究,控制了一系列可能影響土地資源配置方式的變量。城市經(jīng)濟發(fā)展水平(AGDP),采用各城市年度人均GDP來衡量;城市人口規(guī)模(Density),采用各城市年度的人口密度來衡量;對外開放程度(Fdi),采用城市當(dāng)年實際使用外商資本與GDP的比重來衡量;財政自主權(quán)(FA),采用地方政府年度一般預(yù)算內(nèi)財政收入與一般預(yù)算內(nèi)財政支出的比例來衡量;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IS),采用各城市年度第三產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值的比重來衡量;科技創(chuàng)新程度(Innovation),采用地方政府年度科學(xué)支出的自然對數(shù)來衡量;交通狀況(Road),采用各城市人均道路面積來衡量;城市發(fā)展規(guī)模(Scale),采用各城市建成區(qū)面積的自然對數(shù)來衡量。

2.2.4 內(nèi)生性處理與工具變量的選取

已有研究證明地方政府土地資源錯配會顯著加劇當(dāng)?shù)氐撵F霾污染[1],但本文研究的是霧霾污染對政府土地資源配置方式的反向作用?？紤]到兩者之間可能存在雙向因果關(guān)系而產(chǎn)生嚴重的內(nèi)生性問題,本文借鑒陳詩一等[10]的做法,采用省級政府的年度工作報告中與環(huán)保相關(guān)的詞匯頻數(shù)(EF1)及其在全文報告中所占比重(ER1)作為政府環(huán)境規(guī)制強度的度量指標(biāo),并以此作為霧霾污染的工具變量,利用2SLS模型以緩解本文研究中的內(nèi)生性問題。

2.3 數(shù)據(jù)來源

考慮到樣本的一致性和有效性,本文剔除了包含4個直轄市以及數(shù)據(jù)連續(xù)缺失3年及以上的地級市樣本,最終得到2007—2019年全國270個地級市的面板數(shù)據(jù)。本文的被解釋變量源數(shù)據(jù)來自中國土地市場網(wǎng),核心解釋變量霧霾污染源數(shù)據(jù)來自加拿大達爾豪斯曼大學(xué)大氣成分分析組公開的全球PM2.5衛(wèi)星影響柵格數(shù)據(jù);環(huán)境規(guī)制數(shù)據(jù)來源于各地級市政府年度工作報告;其他控制變量來源于歷年《城市統(tǒng)計年鑒》《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。

3 實證結(jié)果分析

3.1 描述性統(tǒng)計

為避免數(shù)據(jù)在實證過程中由于部分極端值的存在而產(chǎn)生較為嚴重的異方差問題,本文進行縮尾處理后,得到變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果,如表1所示。通過對研究中所涉及的變量進行檢驗,得知所有變量的VIF值均小于3,所以不存在多重共線性。

表1 變量描述性統(tǒng)計

3.2 基準(zhǔn)回歸

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

3.3 內(nèi)生性處理

表3為2SLS模型的估計結(jié)果。列(1)、列(2)回歸結(jié)果顯示,無論是以EF1還是ER1作為工具變量,第一階段回歸的F值均大于10,因而拒絕“弱工具變量”的假設(shè)。列(3)、列(4)報告了2SLS中第二階段的回歸結(jié)果。從影響方向看,無論選取何種指標(biāo)作為工具變量,結(jié)果都顯示城市霧霾污染的增加會“迫使”政府優(yōu)化土地資源的配置方式;從影響強度看,與表2中的回歸系數(shù)相比,2SLS中Po的回歸系數(shù)在絕對值上都有所增大,說明內(nèi)生性問題的存在會導(dǎo)致霧霾污染對土地資源錯配負面影響的低估。

表3 2SLS模型估計結(jié)果

3.4 機制檢驗

根據(jù)模型(2)的設(shè)計,首先采用“自抽樣”300次進行門檻效應(yīng)檢驗。結(jié)果顯示,不論是以地市級政府環(huán)保詞匯頻數(shù)(EF2)還是占比(ER2)作為門檻變量,霧霾污染對土地資源錯配都存在顯著的單一環(huán)境規(guī)制門檻效應(yīng),該結(jié)論驗證了假說H2。其中,以地市級政府環(huán)保詞匯頻數(shù)(EF2)作為門檻變量的單一門檻值為47且在5%的水平上顯著,以地市級政府環(huán)保詞匯占比(ER2)作為門檻變量的單一門檻值為6.745且在1%的水平上顯著。

表4報告了環(huán)境規(guī)制單一門檻效應(yīng)的回歸結(jié)果。不論是選取何種指標(biāo)作為門檻變量,當(dāng)政府環(huán)境規(guī)制強度跨越單一門檻時,霧霾污染(Po)的回歸系數(shù)的絕對值顯著增大,說明環(huán)境規(guī)制強度越高的地區(qū),城市霧霾污染對土地資源錯配的抑制作用也越強,該結(jié)論檢驗了假說H3。這也表明地方政府會鑒于當(dāng)前霧霾污染的嚴重程度來適時調(diào)整環(huán)境規(guī)制強度,隨著政府對環(huán)境治理的重視程度不斷提高,其自身對土地資源配置方式也會不斷優(yōu)化。

表4 門檻回歸結(jié)果

3.5 穩(wěn)健性檢驗

在上述實證過程中,控制變量與被解釋變量間也可能存在雙向因果關(guān)系,故為進一步緩解內(nèi)生性問題,本文對所有控制變量取一階滯后并采用2SLS方法進行回歸?；貧w結(jié)果與表3中基本一致,說明城市霧霾污染的加劇倒逼地方政府減緩?fù)恋刭Y源錯配程度的結(jié)果是穩(wěn)健的。

4 結(jié)論與政策建議

本文選取了2007—2019年270個地級市作為研究樣本,探討了城市霧霾污染對地方政府土地資源錯配程度的影響效應(yīng)并對其作用機制進行檢驗。本文的主要結(jié)論為:第一,城市霧霾污染的加劇會倒逼地方政府減緩?fù)恋刭Y源錯配程度。第二,環(huán)境規(guī)制在霧霾污染與土地資源錯配中存在單門檻效應(yīng)。第三,霧霾污染的加劇對土地資源錯配程度的減緩作用會因地方政府環(huán)境規(guī)制強度的不同而有所差異,環(huán)境規(guī)制強度越高的地區(qū),霧霾污染對土地資源錯配程度的減緩作用越強。

本文提出4點政策建議。首先,應(yīng)加大對霧霾污染的規(guī)制力度,制定更為嚴格的環(huán)境保護法律法規(guī)和政策措施,以刺激地方政府改變土地資源配置方式,促進環(huán)境質(zhì)量的改善。其次,鼓勵和支持企業(yè)加大對環(huán)境治理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用,推廣綠色、低碳、高效的生產(chǎn)方式和能源利用方式,以降低對土地資源的需求,減少霧霾污染的產(chǎn)生。再次,考慮到不同地區(qū)的發(fā)展實際和區(qū)域差異,政府應(yīng)制定差異化的政策措施。例如,在環(huán)境規(guī)制較強的地區(qū),可以加大對土地資源的限制和約束,鼓勵企業(yè)向環(huán)保型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。而在環(huán)境規(guī)制較弱的地區(qū),政府可以采取更為靈活的政策,促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但同時也要加強環(huán)境監(jiān)管,確保環(huán)境質(zhì)量的改善。最后,通過土地利用政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進綠色產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展,減少對土地資源的需求,同時,加強土地利用監(jiān)管,防止不合理的土地開發(fā)和利用,保護生態(tài)環(huán)境。