姚晨

摘 要：中國作為文物大國，在擁有大量的不可移動文物的同時，也因其保護(hù)成本較高，破壞行為復(fù)雜等原因存在許多不可移動文物法律保護(hù)方面的問題。在不可移動文物法律保護(hù)工作中，縣級政府有著舉足輕重的作用。其對不可移動文物保護(hù)工作的重視程度和支持力度直接影響當(dāng)?shù)夭豢梢苿游奈锓杀Ｗo(hù)工作的成功與否。因此，對縣級政府在不可移動文物保護(hù)中存在的問題進(jìn)行研究并提出相應(yīng)對策，對完善不可移動文物法律保護(hù)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：不可移動文物；縣級政府；法律保護(hù)

中圖分類號：D922? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1673-2596（2023）11-0024-04

在漫長的歲月中，中華民族的先民創(chuàng)造了光輝燦爛的文明，為子孫后代留下了大量的文物、遺址等文化瑰寶。截至2022年國家文物局統(tǒng)計，我國共有6項世界遺產(chǎn)，76萬多處不可移動文物，1.08億件/套國有可移動文物。共有全國重點文物保護(hù)單位5058處，省級文物保護(hù)單位2.1萬多處，市縣級文物保護(hù)單位11.9萬多處。與極為豐富的文物儲藏相對應(yīng)的，是我國的文物保護(hù)工作特別是法律保護(hù)工作的體量和難度巨大，縣級政府對文物的法律保護(hù)作用尤為重要。

根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》（以下簡稱《文物保護(hù)法》）第一章第八條規(guī)定：國務(wù)院文物行政部門主管全國文物保護(hù)工作。地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實施監(jiān)督管理。在實際操作中，由于省市級人民政府設(shè)置有專門的文物管理單位對本區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府不論是財力和管理權(quán)限都相對有限，難以較好地承擔(dān)起相關(guān)職責(zé)，所以縣級人民政府在一定程度上成為我國文物保護(hù)工作特別是不可移動文物保護(hù)工作的重要執(zhí)行主體。一方面，其是國家出臺的文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的具體執(zhí)行者，另一方面又可以制定本地區(qū)的具體的文物保護(hù)規(guī)范性文件，是承上啟下的重要一環(huán)，在我國文物法律保護(hù)工作中起著不可或缺的重要作用。

一、縣級人民政府是文物保護(hù)法的重要執(zhí)行者

縣級人民政府是國家文物保護(hù)法和省、市級文物保護(hù)法規(guī)的具體執(zhí)行者。縣級人民政府通過明確文物保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)對文物保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，確保了文物得到有效保護(hù)。縣級人民政府所屬的文物保護(hù)部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)在其中扮演了重要的角色。

（一）文物保護(hù)部門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)的具體工作

縣級人民政府下轄的如文物管理所，文化旅游局等具有文物保護(hù)職能的機(jī)構(gòu)，是縣級人民政府文物法律保護(hù)責(zé)任的執(zhí)行載體和具體部門，在文物法律保護(hù)工作中有著十分重要的作用。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)的要求，縣級人民政府在報請上級主管部門并取得同意后，可以根據(jù)自身需要和實際情況設(shè)置專門的文物保護(hù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所在行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)、管理、修復(fù)等工作。

文物保護(hù)機(jī)構(gòu)可以在上級政府以及國家、省市級專業(yè)文物保護(hù)部門的幫助下，組織本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)力量，包括文物保護(hù)專業(yè)人員、文物保護(hù)志愿者等，確保文物法律保護(hù)工作的順利開展，為文物法律保護(hù)工作提供人員保障?？h級文物保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施包括文物保護(hù)設(shè)備、文物保護(hù)中心、文物保護(hù)博物館等，作為相關(guān)工作的物質(zhì)保障。文物保護(hù)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)日常的文物保護(hù)工作，包括管理、保護(hù)、修繕、開發(fā)和利用本地區(qū)的文物遺址、古建筑、古墓葬、石刻、壁畫等不可移動文物。

（二）縣級執(zhí)法部門對文物法律保護(hù)工作的監(jiān)督與執(zhí)法

執(zhí)法部門對文物法律保護(hù)工作的監(jiān)督與執(zhí)法具有非常重要的意義，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.保障區(qū)域內(nèi)文物安全。執(zhí)法部門可以加強(qiáng)對文物保護(hù)單位和場所的巡查和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)文物安全隱患和問題，及時采取措施予以處理；2.依法打擊文物犯罪活動。執(zhí)法部門可以依法打擊文物犯罪活動，保護(hù)文物不被盜竊、走私等違法犯罪行為侵害，維護(hù)文物的合法權(quán)益。根據(jù)國家公安部相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2022年12月底，全國公安機(jī)關(guān)累計偵破各類文物犯罪案件1700余起，打掉犯罪團(tuán)伙310余個，追繳涉案文物3.7萬件，其中一、二、三級珍貴文物共3800余件，有力捍衛(wèi)了國家文物安全；3.進(jìn)行文物保護(hù)知識普及。執(zhí)法部門通過對文物保護(hù)知識的宣傳和普及，可以提高公眾對文物自身和相關(guān)法律的了解，形成良好的社會氛圍和文化自信[1]。由此可見，執(zhí)法部門對文物保護(hù)工作的監(jiān)督與執(zhí)法是非常重要的，其在保障文物的安全和完整性，維護(hù)文物的合法權(quán)益，推動文物保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有十分重要且無法替代的作用[2]。

二、縣級人民政府在不可移動文物法律保護(hù)中存在的問題

（一）縣級政府缺乏切實可行的相關(guān)規(guī)范

《文物保護(hù)法》作為保護(hù)文物的基本法律，為縣級的文物保護(hù)工作提供了相關(guān)的法律依據(jù)[3]。然而，由于很多縣級地方?jīng)]有本地的文物保護(hù)規(guī)范性文件和相關(guān)的具體執(zhí)法依據(jù)，部分地區(qū)的文物保護(hù)工作往往會落入保護(hù)責(zé)任不明晰、相關(guān)規(guī)定不到位、法律執(zhí)行不徹底的困境中，結(jié)果導(dǎo)致許多文物遭到損壞。

如《文物保護(hù)法》第七十條“有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責(zé)令改?！庇捎诓糠挚h級政府沒有設(shè)置文物主管部門，文物保護(hù)工作由教體、文旅、自然資源等有關(guān)單位共同負(fù)責(zé)，在實際執(zhí)行中很容易相互推諉、扯皮，造成責(zé)任不明晰和對文物應(yīng)有的保護(hù)缺失；再如第十二條“有下列行為的單位或個人，由國家給予精神獎勵或物質(zhì)獎勵”，其共列舉了八類行為，其中一項為“在考古發(fā)掘工作中作出重大貢獻(xiàn)”，但是具體什么貢獻(xiàn)可以列為重大貢獻(xiàn)，法條中并沒有相關(guān)細(xì)致的說明。同時，《文物保護(hù)法》雖然列舉了八項行為，但是具體哪項行為可以獲得何種獎勵，《文物保護(hù)法》并沒有進(jìn)行相關(guān)細(xì)致的規(guī)定。在這種情況下，如果沒有相應(yīng)的政策性文件進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，下級單位在執(zhí)行時就會遇到很多困難，或不予執(zhí)行，或執(zhí)行不到位、不徹底。

同時，缺乏本地的文物保護(hù)規(guī)范性文件，也會對執(zhí)法監(jiān)督工作造成不利影響。不少不可移動文物都位于耕地、牧場等生產(chǎn)建設(shè)用地之中，《文物保護(hù)法》無法對每一處文物的保護(hù)范圍進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，一些建設(shè)行為是否危害文物安全也就難以被界定[4]。

（二）縣級文物保護(hù)經(jīng)費短缺

根據(jù)《文物保護(hù)法》規(guī)定，國家發(fā)展文物保護(hù)事業(yè)。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。國家用于文物保護(hù)的財政撥款隨著財政收入增長而增加。根據(jù)財政部最新相關(guān)信息顯示，2023年國家文物保護(hù)資金預(yù)算已下達(dá)，用于文物維修保護(hù)、文物安防、考古、可移動文物保護(hù)等所需支出。數(shù)據(jù)顯示，預(yù)算合計共638333萬元，提前下達(dá)580494萬元，此次下達(dá)57839萬元。據(jù)了解，一般項目預(yù)算優(yōu)先用于革命文物、石窟寺文物、考古、國家文化公園建設(shè)相關(guān)文物保護(hù)等項目。

全國重點文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位往往因其文物價值更高、更為珍貴而能夠獲得上級財政的專項經(jīng)費，故雖然國家投入了大量的資金用于文物保護(hù)工作，但是刨除專項經(jīng)費后，縣級人民政府可以使用的用于本地區(qū)不可移動文物的保護(hù)經(jīng)費并不多。根據(jù)2020年福泉市政府網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)，福泉市共有國家重點文物保護(hù)單位2處、省級文物保護(hù)單位4處、州級文物保護(hù)單位2處、縣級文物保護(hù)單位19處，不可移動文物173處。當(dāng)年市財政下?lián)苡糜谖奈铮ǚ沁z）工作經(jīng)費12萬，每處文物保護(hù)單位平均只能分得0.44萬元。牡丹江市的情況則更為嚴(yán)峻，截至2023年初，牡丹江市本級登錄347處不可移動文物，其中位于城區(qū)內(nèi)的僅17處，位于下屬縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多達(dá)330處。近五年來，牡丹江市共獲得國家、省、市財政文物保護(hù)專項資金13707.47元，即便全部平均撥付給位于縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文物保護(hù)單位使用，每處文物保護(hù)單位獲得的資金也不過41.53元。

（三）宣傳力度差，群眾配合度不高

當(dāng)前，部分縣級政府的文物法律保護(hù)工作宣傳效果差，成效不明顯，群眾對相關(guān)內(nèi)容了解較少從而導(dǎo)致配合度不甚理想，具體原因如下：一是一些縣級領(lǐng)導(dǎo)由于其他工作繁重，對文物普法工作的重要性認(rèn)識不足，對本區(qū)域內(nèi)的文物法律宣傳和保護(hù)工作安排布置落實力度不夠，部分單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為文物普法工作是軟任務(wù)、軟指標(biāo)，重考核結(jié)果、輕宣傳實效的思想不同程度存在；二是普法工作發(fā)展不平衡。在文物法律保護(hù)宣傳工作投入大、效果好的絕大多數(shù)為省會城市或較大的地級市，縣級層面的相關(guān)工作與之相比存在較大差距，各種普法宣傳活動開展不平衡，從而導(dǎo)致宣傳效果較差；三是文物法律保護(hù)宣傳方式的創(chuàng)新有待加強(qiáng)。現(xiàn)階段，縣級政府的文物法律保護(hù)宣傳方式以利用微信、抖音、平臺公眾號等新媒體開展，但是相關(guān)內(nèi)容不夠吸引人，多為生硬地“搬運”法條和案例，群眾的接受程度較差，效果不佳。同時，各文物執(zhí)法部門面向大眾的平時宣傳活動開展得較少，主要是圍繞時間節(jié)點開展文物普法宣傳活動，甚至有些地區(qū)連這點都無法做到。

三、縣級人民政府加強(qiáng)不可移動文物法律保護(hù)的對策與建議

（一）制定本地區(qū)不可移動文物保護(hù)規(guī)范性文件

經(jīng)過多年的法律實踐，我國已經(jīng)形成了以《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實施條例》，各省、市級文物保護(hù)法規(guī)組成的文物法律保護(hù)體系。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在《文物保護(hù)法》、省市級文物保護(hù)法規(guī)等上位法的基礎(chǔ)上，縣級人民政府可以針對本行政區(qū)域內(nèi)的不可移動文物特別是古墓葬群、古城墻等出臺專門的規(guī)范性文件。

但就目前來看，縣級文物保護(hù)規(guī)范性文件制定的數(shù)量較少，其在文物法律保護(hù)工作中的作用還較為有限。其中相對知名的有針對特定的一處或幾處不可移動文物制定的《環(huán)江毛南族自治縣鳳騰山古墓群保護(hù)條例》，針對該行政區(qū)域內(nèi)全部不可移動文物制定的《資溪縣不可移動文物保護(hù)管理辦法》，以及更為寬泛的，適用于該行政區(qū)域內(nèi)全部文物的《魏縣文物保護(hù)管理實施辦法》，上述三份規(guī)范性文件都對其保護(hù)對象的保護(hù)范圍，管理規(guī)劃等都做出了較為詳盡的規(guī)定，很大程度上推動了當(dāng)?shù)氐奈奈锓杀Ｗo(hù)事業(yè)的發(fā)展，并且對其他地區(qū)具有很好的借鑒意義。

縣級政府出臺不可移動文物保護(hù)規(guī)范性文件對不可移動文物的法律保護(hù)工作具有難以替代的重要意義，其以縣域內(nèi)不可移動文物保護(hù)的具體問題為導(dǎo)向、注重解決實際問題，可以更好地照顧到不同地區(qū)各自的文物資源情況、文化傳承背景、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。其不僅完善了我國文物法律保護(hù)體系，還為縣級人民政府履行文物保護(hù)職責(zé)提供了政策依據(jù)和現(xiàn)實抓手。首先，規(guī)范性文件可以具體化相關(guān)不可移動文物的保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶，劃清界限分類管理；其次有助于精準(zhǔn)把握對不可移動文物的損害行為；同時，還可以用保護(hù)條例使得不可移動文物的修繕、展示和后續(xù)利用工作更加規(guī)范有序。縣級出臺的規(guī)范性文件不僅可以指導(dǎo)和規(guī)范不可移動文物日常管理和保護(hù)工作，也是當(dāng)?shù)貙嶋H工作需要，是依法行政的具體體現(xiàn)。

（二）對不可移動文物法律保護(hù)工作提供財政支持

首先，縣級人民政府財政應(yīng)為縣級不可移動文物保護(hù)提供必要的經(jīng)費。一是充足的財政資金可以支持縣級人民政府出臺本地區(qū)的文物保護(hù)規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的調(diào)研、起草工作歷時長、環(huán)節(jié)多、工作量大，人員經(jīng)費保障至關(guān)重要；二是文物保護(hù)工作需要各種條件的保障，如文物修復(fù)、保護(hù)、監(jiān)管、研究、展示、推廣、保險和儲備等。同時，由于不可移動文物的位置大多遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)區(qū)，較為分散，且不像可移動文物一樣可以集中管理，所以針對不可移動文物的各種實地走訪勘探的調(diào)研保護(hù)等工作往往路途遠(yuǎn)，耗時長。這些工作需要相當(dāng)?shù)馁Y金投入，特別是文物大規(guī)模修復(fù)和展覽活動往往更是需要大量的資金。政府提供的經(jīng)費可以使得文物保護(hù)工作得到充足的保障和推動，從而達(dá)到更加深度和廣度的文物保護(hù)。

其次，政府應(yīng)提供資金促進(jìn)文物保護(hù)工作的專業(yè)化。文物保護(hù)工作十分專業(yè)化，需要有相關(guān)專業(yè)人員的規(guī)范性的技術(shù)和方法進(jìn)行保護(hù)。對于許多小型文物保護(hù)機(jī)構(gòu)和貧困地區(qū)來說，缺乏必要的專業(yè)知識和技術(shù)，無力采取有效措施進(jìn)行文物保護(hù)[5]。政府提供財政支持可以促進(jìn)文物保護(hù)工作的專業(yè)化，建立起專業(yè)的團(tuán)隊，為文物保護(hù)工作提供必要的技術(shù)和人員配備。

再者，政府應(yīng)給予財政支持改善文物相關(guān)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。文物保護(hù)和傳承的過程中，不僅需要專業(yè)人員的技術(shù)支持，還需要有相應(yīng)的設(shè)施和器材來有效地保護(hù)文物。比如，在文物園內(nèi)建設(shè)文物館、展覽展示及教育實踐區(qū)等，以及專門的文物保護(hù)坑、文物儲藏庫、文物鑒定中心、文物修復(fù)中心等，這些設(shè)施以及相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施的建設(shè)離不開政府的財政支持，政府的財政支持可以使得設(shè)施和設(shè)備更加完善，更好地驅(qū)動文物保護(hù)和展示。

最后，政府財政支持也可以在文物的宣傳和公益性工作中發(fā)揮重要作用。因為文物的保護(hù)管理工作需要國家和社會的共同參與和努力，文物保護(hù)一般有文化教育、會展、旅游等社會性需求。這些領(lǐng)域中的展覽、會議、主題活動以及各種公益性的工作和扶貧幫困活動，政府可以提供資金支持，為文物保護(hù)工作打下更加堅實的基礎(chǔ)。

總之，縣級人民政府的財政支持對于文物法律保護(hù)工作的可持續(xù)發(fā)展有著不可忽視的作用。政府應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗和需求，加大財政支持的力度，促進(jìn)文物保護(hù)工作深度和廣度的增加，使文物得到更好的保護(hù)和傳承。

（三）進(jìn)行文物法律保護(hù)宣傳，構(gòu)建良好文物法律保護(hù)環(huán)境

文物的保護(hù)工作是國家文化建設(shè)的重要內(nèi)容，是一項具有持久性的文化責(zé)任?？h級人民政府既是文物保護(hù)工作的基層主體，也在文物法律保護(hù)宣傳方面扮演著重要的角色。

縣級政府可以采取多種形式進(jìn)行宣傳，如：張貼文物保護(hù)公益廣告，宣傳文物保護(hù)法律知識；組織各機(jī)關(guān)單位學(xué)習(xí)文物保護(hù)法律知識，邀請文物保護(hù)或法律方面的專家進(jìn)行宣講；由團(tuán)委和文物保護(hù)單位牽頭，在學(xué)校組織文物保護(hù)法律知識的小測試，采取紙質(zhì)答題或網(wǎng)絡(luò)答題的形式，激發(fā)青少年喜愛文物保護(hù)文物熱情；組織法律知識的演講比賽或者可以展現(xiàn)文物歷史內(nèi)涵和相關(guān)故事的文藝演出；向群眾發(fā)放宣傳法律知識的小冊子，配套一些宣傳各類法律知識的小禮物；利用各種社交平臺，發(fā)布普法信息，普及法律知識等。

縣級人民政府進(jìn)行文物法律保護(hù)宣傳具有重要意義，其有助于提高公眾對文物法律保護(hù)的認(rèn)識和重要性。通過政府對文物自身的歷史和價值，以及文物保護(hù)法律法規(guī)等進(jìn)行宣傳，公眾可以了解到相關(guān)文物的歷史背景、獨特的文化價值和不同的保護(hù)方法等知識，認(rèn)識到文物的保護(hù)不僅關(guān)乎歷史文化遺產(chǎn)的保存，還關(guān)系到國家的歷史和文化傳承。這樣，公眾就會更加珍惜文物，積極參與文物保護(hù)[6]。

政府進(jìn)行文物法律保護(hù)宣傳還有助于提升國家文化軟實力。宣傳文物保護(hù)可以讓更多的外國友人了解中國的歷史和文化，增強(qiáng)國家文化的影響力和美譽(yù)度。同時，文物法律保護(hù)宣傳也是展示國家文化自信和文化軟實力的良好途徑，為國家在國際上的地位提升注入更多的正能量。

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（責(zé)任編輯 徐陽）

Analysis of the Problems and Countermeasures of County-level People's Government in the Legal Protection of Immovable Cultural Relics

YAO Chen

（Inner Mongolia Minzu University， Tongliao 028000， China）

Abstract： As a big country of cultural relics， China has a large number of immovable cultural relics， but also has many problems in the legal protection of immovable cultural relics due to its high protection cost and more complex destructive behaviors. County-level governments play a decisive role in the legal protection of immovable cultural relics. Its importance and support to the protection of immovable cultural relics directly affects the success of the local legal protection of immovable cultural relics. Therefore， it is of great significance to study the problems existing in the protection of immovable cultural relics and put forward the corresponding countermeasures to improve the legal protection of immovable cultural relics.

Keywords： Immovable Cultural Relics； County-level Government； Legal Protection