近年來，西寧市社區(qū)積極推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，形成了城市社區(qū)治理創(chuàng)新的“西寧經(jīng)驗(yàn)”，但面對(duì)公共事務(wù)繁雜多變的城市社區(qū)，西寧市社區(qū)治理依然存在著許多亟待解決的問題。本文分析了西寧市社區(qū)治理存在問題的深層次原因，即社區(qū)治理碎片化，系統(tǒng)性思維有待提高；社區(qū)負(fù)荷過重，權(quán)限職責(zé)定位不清；人力資源不足，財(cái)政支持力度低；忽視主體需求，治理效果反饋少。同時(shí)提出了西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新的總體思路：構(gòu)建“黨建引領(lǐng)”理念指導(dǎo)下的良性、長(zhǎng)效社區(qū)治理體系，并提出了社區(qū)治理創(chuàng)新的有效途徑：堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，明確治理體系；加強(qiáng)制度保障，厘清主體責(zé)任；吸納社會(huì)力量，加大財(cái)政支持；優(yōu)化治理方式，推進(jìn)“四步走”。以期助力西寧市成為全國城市社區(qū)治理創(chuàng)新示范城市，為我國城市社區(qū)治理提供參考。

一、研究背景

現(xiàn)今，結(jié)合西寧市獨(dú)特的自然地理環(huán)境與城市發(fā)展特點(diǎn)，西寧市社區(qū)在多方的共同努力下，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理創(chuàng)新，并取得實(shí)效，形成了社區(qū)治理的“西寧經(jīng)驗(yàn)”。同時(shí)，面對(duì)公共事務(wù)繁雜多變的城市社區(qū)，西寧市社區(qū)治理依然存在著許多亟待解決的問題。對(duì)此，本研究致力于建構(gòu)西寧市社區(qū)治理體系，使西寧市社區(qū)實(shí)現(xiàn)“黨建引領(lǐng)”理念指導(dǎo)下的“共建共治共享”的治理格局，成為全國城市社區(qū)治理創(chuàng)新示范城市，為我國城市社區(qū)治理提供參考。

二、西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）西寧市社區(qū)概況

西寧市是青海省省會(huì)，也是一個(gè)多民族人口聚居城市。西寧市現(xiàn)下轄五區(qū)、二縣及西寧（國家級(jí)）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，共有26個(gè)街道辦事處，172個(gè)社區(qū)。其中，城東區(qū)、城西區(qū)和城中區(qū)分別有7個(gè)街道辦事處，數(shù)量多于其他兩區(qū)二縣。從社區(qū)數(shù)量來看，城東區(qū)共35個(gè)社區(qū)，居于第一，城北區(qū)和城西區(qū)次之，分別共31個(gè)社區(qū)，城中區(qū)有29個(gè)社區(qū)，大通縣有22個(gè)社區(qū)，湟中區(qū)有16個(gè)社區(qū)，湟源縣有8個(gè)社區(qū)。

（二）西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.以黨建為引領(lǐng)，心系居民

西寧市社區(qū)治理中不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。例如，城東區(qū)凱旋社區(qū)以“抓黨建、抓服務(wù)、抓治理”為主題，堅(jiān)持“以黨建為引領(lǐng)、以治理為基礎(chǔ)、以服務(wù)為宗旨、以合作謀發(fā)展”的理念，重點(diǎn)打造中惠萬達(dá)“暖東同芯圈”，整合各方資源力量，共同建立起“街道黨工委—社區(qū)黨組織—商圈網(wǎng)格”為架構(gòu)的三級(jí)管理服務(wù)新模式。西寧市各個(gè)社區(qū)的“內(nèi)核”思想都是以黨建引領(lǐng)，社區(qū)常將黨組織活動(dòng)作為載體，建立黨員、群眾和社會(huì)組織共同參與的服務(wù)體系，鼓勵(lì)黨員積極發(fā)揮先鋒模范作用，投身社區(qū)服務(wù)工作中，開展一系列為民活動(dòng)。

2.挖掘現(xiàn)有資源，發(fā)揮特長(zhǎng)

西寧市社區(qū)總數(shù)較多，但由于五區(qū)兩縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、少數(shù)民族比例、城鎮(zhèn)化率等的不同，各社區(qū)有著不同的發(fā)展形態(tài)，它們利用本社區(qū)獨(dú)特的治理資源，充分發(fā)揮治理效能，形成了百花齊放的良好治理局面。水井巷社區(qū)針對(duì)社區(qū)內(nèi)退休老人較多的情況，動(dòng)員老人們加入到志愿者隊(duì)伍中來，依托社區(qū)多個(gè)驛站開展相關(guān)志愿服務(wù)，提供“有溫度”的社區(qū)服務(wù)，同時(shí)，社區(qū)還開設(shè)了博愛小屋等多個(gè)功能室，未來，社區(qū)還將組織志愿者與困難居民結(jié)對(duì)牽手，為居民提供各類服務(wù)。

3.提升服務(wù)效能，創(chuàng)新載體

西寧市不斷創(chuàng)新“在職黨員進(jìn)社區(qū)”平臺(tái)和服務(wù)機(jī)制。一方面，全面推行“黨員入格一網(wǎng)兜底”服務(wù)機(jī)制，發(fā)動(dòng)在職黨員下沉居住地社區(qū)網(wǎng)格，協(xié)助開展社區(qū)治理工作。另一方面，為推動(dòng)在職黨員進(jìn)社區(qū)服務(wù)規(guī)范長(zhǎng)效開展，西寧市推行居民點(diǎn)單、社區(qū)交單、單位下單、干部接單、群眾評(píng)單的“菜單式”服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)群眾需求和服務(wù)資源的有效對(duì)接，做到供需精準(zhǔn)化、服務(wù)“零距離”。截至2022年底，全市社區(qū)征集發(fā)布居民事項(xiàng)3916件，聯(lián)點(diǎn)黨組織和在職黨員認(rèn)領(lǐng)并辦結(jié)3534件。

4.完善體制機(jī)制，激發(fā)熱情

2022年以來，西寧市各社區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行《西寧市社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入管理暫行辦法》，為社區(qū)集中精力抓黨建、抓治理、抓服務(wù)打通經(jīng)脈。西寧市以社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)為契機(jī)，開展社區(qū)黨組織書記事業(yè)崗位管理工作，進(jìn)一步提升社區(qū)工作者職業(yè)存在感、獲得感、榮譽(yù)感。2022年8月，西寧市制定出臺(tái)《西寧市關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)工作的若干措施》，明確提出，在持續(xù)加大“紅色物業(yè)”建設(shè)力度的基礎(chǔ)上，完善物業(yè)服務(wù)企業(yè)信用評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)評(píng)選出的“星級(jí)紅色物業(yè)企業(yè)”給予一定的經(jīng)費(fèi)支持，在物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)評(píng)先評(píng)優(yōu)時(shí)予以優(yōu)先考慮，通過激勵(lì)手段引導(dǎo)物業(yè)積極參與到社區(qū)治理當(dāng)中。

三、西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新中存在的問題及原因分析

（一）社區(qū)治理碎片化，系統(tǒng)性思維有待提高

西寧市社區(qū)治理碎片化，一方面是治理主體的碎片化，西寧市社區(qū)治理中部分基層黨組織作用薄弱的問題依然存在，基層黨組織地位邊緣化、工作形式化、成員老齡化等問題導(dǎo)致一些社區(qū)治理缺乏核心的領(lǐng)導(dǎo)力量支撐。同時(shí)，社會(huì)力量參與社區(qū)治理的主體性、能動(dòng)性和責(zé)任性不足，居民參與社區(qū)治理的活力和動(dòng)力不強(qiáng)。另一方面表現(xiàn)在社區(qū)間信息的碎片化，各社區(qū)的信息資源難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，特別是各個(gè)街道與縣區(qū)的社區(qū)之間，造成信息資源流通不暢，形成“信息孤島”。

社區(qū)治理是一個(gè)復(fù)雜治理系統(tǒng)，以系統(tǒng)性思維推進(jìn)社區(qū)治理集成效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)逐漸成為共識(shí)，但在西寧社區(qū)治理的具體運(yùn)作過程中，卻出現(xiàn)了由于系統(tǒng)性不足而造成的社區(qū)治理碎片化問題，進(jìn)而出現(xiàn)了社區(qū)治理的失衡、間斷與無效。

（二）社區(qū)負(fù)荷過重，權(quán)限職責(zé)定位不清

根據(jù)《中共西寧市委辦公室、西寧市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)<西寧市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)“減負(fù)增效”的若干措施>的通知》，西寧市按照“一年一更新、一年一發(fā)布”的要求，對(duì)2021年社區(qū)工作事項(xiàng)進(jìn)行了更新完善。但據(jù)筆者對(duì)西寧市富強(qiáng)巷社區(qū)、賈小社區(qū)、西海璐社區(qū)調(diào)查顯示，各社區(qū)承擔(dān)的各類行政性事務(wù)仍有105項(xiàng)，這類事務(wù)占到社區(qū)所有工作量的近 80%。社區(qū)減負(fù)工作仍然面臨著許多難題。

同時(shí)，西寧市社區(qū)仍存在著居委會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)因?yàn)闄?quán)責(zé)關(guān)系不明，相互推卸、爭(zhēng)權(quán)奪利的問題，在社區(qū)治理中，需要各個(gè)主體間的協(xié)調(diào)、溝通和合作，但主體間往往受權(quán)力、利益、責(zé)任等因素影響，缺乏協(xié)調(diào)和整合的內(nèi)生動(dòng)力和保障機(jī)制，存在權(quán)責(zé)不清的情況。

（三）人力資源不足，財(cái)政支持力度弱

近年來，西寧市社區(qū)治理中“事多人少留不住”的趨勢(shì)愈演愈烈，盡管目前西寧市社區(qū)治理中已經(jīng)在制度層面不斷落實(shí)選人、用人、激勵(lì)人的制度，但是相較于復(fù)雜量大的社區(qū)工作來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一是表現(xiàn)在人力資源管理的理念落后，對(duì)人才的重視程度仍有不足。二是在社區(qū)人才培養(yǎng)方面，缺少系統(tǒng)性的社區(qū)人才培養(yǎng)體系，許多社區(qū)工作人員多是靠直接的經(jīng)驗(yàn)或感覺進(jìn)行相關(guān)事務(wù)的處理。三是其他社會(huì)組織與居民對(duì)社區(qū)治理的積極性不高，參與面不廣。

目前財(cái)政支持力度也較弱，以城東區(qū)八一路街道社區(qū)為例，其2022年保障經(jīng)費(fèi)約為12萬元，其所屬八一路街道一般公共服務(wù)支出總經(jīng)費(fèi)為442萬，社區(qū)支出占八一路街道保障經(jīng)費(fèi)的2.71%，而社區(qū)承擔(dān)了街道所有居民的服務(wù)管理工作，社區(qū)承擔(dān)的工作任務(wù)與其經(jīng)費(fèi)保障存在巨大的反差。社區(qū)治理中的經(jīng)費(fèi)不足，而社區(qū)工作項(xiàng)目卻并未減少，因此，缺乏足夠的治理資源成為西寧市社區(qū)得以長(zhǎng)效發(fā)展的障礙。

（四）忽視主體需求，治理效果反饋少

西寧市相較于國內(nèi)其他一線、二線城市，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，且少數(shù)民族居民數(shù)量大，社區(qū)居民情況復(fù)雜，簡(jiǎn)單地一概而論的社區(qū)治理體系很難滿足居民個(gè)性化與多樣化的需求。而社區(qū)工作具有很強(qiáng)的任務(wù)導(dǎo)向性，轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求很難被看到，進(jìn)而使社區(qū)工作人員缺乏時(shí)間和精力聚焦居民服務(wù)，社區(qū)治理與居民間的聯(lián)系被削弱。

西寧市社區(qū)治理中同時(shí)還存在針對(duì)治理效果反饋不足的問題。例如八一路街道個(gè)別老舊小區(qū)的物業(yè)公司多年來不作為，社區(qū)居民對(duì)此怨聲載道，但卻遲遲得不到社區(qū)工作人員及物業(yè)公司相關(guān)人員的解釋與處理。社區(qū)治理中如何迅速對(duì)治理效果做出判斷與整改，以達(dá)到最優(yōu)的治理效果同樣是西寧市社區(qū)治理中亟待解決的問題。

四、西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新的優(yōu)化路徑

西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和系統(tǒng)化，是有效推動(dòng)西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿ΑＮ鲗幨挟?dāng)從治理理念、制度保障、治理資源、治理方式四個(gè)層面致力于構(gòu)建完整的社區(qū)治理體系（如圖1），在此治理體系中，首先，應(yīng)在治理理念層面繼續(xù)堅(jiān)持“黨建引領(lǐng)”不動(dòng)搖，明確前進(jìn)方向。其次，建立健全社區(qū)治理的配套制度，以制度為支撐，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理規(guī)范化、法治化。再次，充實(shí)社區(qū)治理資源，以充足的人、財(cái)、物資源為美麗和諧社區(qū)的建設(shè)添磚加瓦。最后，推進(jìn)治理方式“四步走”，分析治理主體需求，優(yōu)化治理技術(shù)手段，做好治理監(jiān)管，及時(shí)反饋治理效果，促進(jìn)西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新落到實(shí)處。

圖1：西寧市社區(qū)治理體系圖

（一）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，明確治理體系

西寧市社區(qū)治理在“黨建引領(lǐng)”的治理理念下，要形成系統(tǒng)性的治理體系，才能夠更好地促進(jìn)社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)良性、長(zhǎng)效發(fā)展。社區(qū)內(nèi)部包括社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)居民、社會(huì)組織等不同主體，要充分動(dòng)員各個(gè)主體參與到社區(qū)治理中來，明確職責(zé)，實(shí)現(xiàn)各主體的協(xié)調(diào)共治，進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部形成良性、有序的治理關(guān)系。

（二）加強(qiáng)制度保障，厘清主體責(zé)任

一方面，要建立健全配套制度，制定與完善相關(guān)制度規(guī)定，進(jìn)一步明確社區(qū)的職能定位，及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、運(yùn)行方式、辦事流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，理順與區(qū)直屬部門、居委會(huì)的關(guān)系。另一方面，要厘清主體責(zé)任，應(yīng)進(jìn)一步健全社區(qū)工作機(jī)制，理順政府、街道與社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)公共管理和服務(wù)中的功能及權(quán)責(zé)關(guān)系，助力社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、信息化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)間的信息共享，大幅減少社區(qū)工作者的行政性工作，使社區(qū)工作人員回歸社區(qū)，提升服務(wù)質(zhì)量。

（三）吸納社會(huì)力量，加大財(cái)政支持

從人才資源來講，一要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，打造一支公共意識(shí)強(qiáng)、能力突出的隊(duì)伍。依托學(xué)校和有關(guān)部門，經(jīng)常性地組織開展有關(guān)社區(qū)現(xiàn)代化管理的培訓(xùn)、座談。二要加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，積極拓寬社區(qū)治理的渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量投入，建立有關(guān)政策法規(guī)宣傳、矛盾糾紛化解、文明衛(wèi)生創(chuàng)建等志愿者隊(duì)伍。從財(cái)、物資源來講，要加強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)保障，設(shè)立城市社區(qū)治理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政制定西寧市社區(qū)每年的經(jīng)費(fèi)基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)務(wù)補(bǔ)貼水平。同時(shí)，將西寧市社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)納入支出政策庫管理，重點(diǎn)對(duì)政策落實(shí)情況、專項(xiàng)資金使用管理及其效果開展績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化資金使用主體的績(jī)效責(zé)任，促進(jìn)政策和投入機(jī)制不斷完善，提高專項(xiàng)資金使用效益。

（四）優(yōu)化治理方式，推進(jìn)“四步走”

西寧市社區(qū)治理創(chuàng)新優(yōu)化路徑應(yīng)分為以下四個(gè)步驟。

第一步，分析治理主體需求，做好社區(qū)居民的需求調(diào)研工作，既要關(guān)注共性需求，也不能忽視個(gè)性需求，并注重居民需求變化的分析，滿足群眾多元化需求。同時(shí)，積極培育社區(qū)意識(shí)，激活社區(qū)共治的動(dòng)力。積極培育社區(qū)成員的參與意識(shí)和公共服務(wù)精神，塑造公共價(jià)值認(rèn)同，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感。第二步，優(yōu)化治理技術(shù)手段，積極打造智慧社區(qū)。西寧市社區(qū)要不斷嘗試將越來越多的智能化成果應(yīng)用到社區(qū)服務(wù)場(chǎng)景中，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，同時(shí)，要搞好硬件設(shè)施建設(shè)工作，注重?cái)?shù)據(jù)共享與安全，因地制宜推進(jìn)智慧社區(qū)綜合信息平臺(tái)建設(shè)。第三步，做好治理監(jiān)管，繼續(xù)鼓勵(lì)推行項(xiàng)目化管理，加大項(xiàng)目監(jiān)管力度。將社區(qū)所有工作納入項(xiàng)目化管理，按照事關(guān)社區(qū)發(fā)展全局的重大項(xiàng)目、年度重要工作、常規(guī)工作進(jìn)行分類，明確牽頭負(fù)責(zé)人、責(zé)任人、工作目標(biāo)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等要求，做到全過程監(jiān)督。第四步，及時(shí)反饋治理效果，西寧市社區(qū)應(yīng)探索實(shí)行績(jī)效考核制度。在區(qū)域化黨建、服務(wù)群眾、網(wǎng)格化工作、組織培育和社區(qū)治理五個(gè)方面實(shí)施百分制考核，突出考核結(jié)果運(yùn)用，將社區(qū)工作者考核情況與工資績(jī)效、用工續(xù)聘等相掛鉤，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)工作者的工作積極性和主動(dòng)性。

（作者單位：青海師范大學(xué)）

個(gè)人簡(jiǎn)介：馬蘭，女，1991年10月出生，回族，寧夏回族自治區(qū)銀川市人，碩士研究生，講師，研究方向：基層治理、社會(huì)政策。