高 飛

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院,廣東 廣州 510420)

引言

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種極具中國特色的經(jīng)濟(jì)組織形式。長期以來,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體之間的關(guān)系都含糊不清。在黨和國家政策以及相關(guān)主管部門的規(guī)范性文件中,有的文件規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)主體,①有的文件則規(guī)定農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)主體,而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體。②在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的地方探索中,對于集體土地所有權(quán)主體到底是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是農(nóng)民集體,不同地方在地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章中也作出了不同的表述。③2017年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》(以下簡稱“《民法總則》”)在第99條首次明晰了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體地位,并將其確立為特別法人。然而,此舉并沒有平息有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之關(guān)系的認(rèn)識分歧,學(xué)者對該規(guī)定的解讀依然存在兩種相互對立的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是農(nóng)民集體,兩者都是集體土地所有權(quán)主體,只是在法律表達(dá)上有所不同。[1]401-404[2]699-702另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體是完全不同的兩個(gè)主體,前者是集體土地所有權(quán)的行使主體,而后者是集體土地所有權(quán)的主體。[3]192[4]367-3702020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱“《民法典》”)承繼了《民法總則》第99條有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定,使得關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之關(guān)系的爭論未能隨《民法典》的實(shí)施而終結(jié)。2022年12月27日,十三屆全國人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議首次審議了《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(以下簡稱“《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》”)。針對理論和實(shí)踐的分歧,明辨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系,本應(yīng)為《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》制定的基本前提,然而該草案一方面規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“依法代表成員集體行使所有權(quán)”,④另一方面又強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立”“集體財(cái)產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有”,⑤致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系仍然沒有得到明確的界定。本文將在考察農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變遷的基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的期待,厘清現(xiàn)行法中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的制度關(guān)聯(lián),并對《民法典》第262條的含義作出適當(dāng)?shù)慕庾x,以便為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法時(shí)可能會(huì)面臨的挑戰(zhàn)提供一種新的應(yīng)對之策。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之關(guān)系的歷史考察

在中華人民共和國成立之初,我國致力于“廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制,藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),為新中國的工業(yè)化開辟道路?！雹逓榱丝朔赞r(nóng)民的小土地所有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之弊端,我國在土地改革后不久便開始在農(nóng)村地區(qū)推行農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。1956年底,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展到了75萬個(gè),其中包括21萬個(gè)初級社和54萬個(gè)高級社,在全國有96.3%的農(nóng)戶加入了合作社,其中加入高級社的農(nóng)戶占87.8%,農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本完成。[5]根據(jù)1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定,高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)組織,入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。⑦自此,農(nóng)民私人的土地所有權(quán)在我國退出歷史舞臺(tái),農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度得以確立,而作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社便是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

此后,隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展,高級社集體土地所有權(quán)被人民公社集體土地所有權(quán)所取代,其中人民公社集體所有制經(jīng)歷了從“一大二公、政社合一”體制到“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制的轉(zhuǎn)變,即人民公社的基本核算單位先是從人民公社調(diào)整為生產(chǎn)大隊(duì),再被調(diào)整為生產(chǎn)隊(duì)。[6]117-118根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》第1條的規(guī)定,農(nóng)村人民公社是政社合一的組織,是在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社基礎(chǔ)上聯(lián)合而成的集體經(jīng)濟(jì)組織。在人民公社體制下,實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的三級集體所有制,是我國人民公社集體所有權(quán)制度的重要特征,其中生產(chǎn)隊(duì)的所有權(quán)客體主要包括土地,而生產(chǎn)大隊(duì)和公社則分別對劃歸其所有的土地享有所有權(quán)。[7]52在這一時(shí)期,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“實(shí)行工農(nóng)兵學(xué)商結(jié)合,成為經(jīng)濟(jì)、文化、政治、軍事的統(tǒng)一體。這實(shí)際上是把合作經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)作國家基層政權(quán)的附屬品,以政化社,使集體經(jīng)濟(jì)完全失去了自主性和獨(dú)立性。”[8]48因此,以現(xiàn)代民法觀念來看,作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,只是它們在人民公社時(shí)期喪失了民事主體的法律屬性。

1978年我國開始在農(nóng)村地區(qū)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,對人民公社土地制度造成了極大沖擊,使得政社合一體制快速解體。不過,1982年制定的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“1982年《憲法》”)第8條第1款仍然規(guī)定農(nóng)村人民公社是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式,并且以憲法規(guī)范的形式明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)主體之地位。⑧然而,改變農(nóng)村人民公社的政社合一體制已經(jīng)勢在必行,這種改變既是為了有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè),也是為了有利于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。[9]323在上世紀(jì)80年代實(shí)行政社分開時(shí),各地除了群眾自發(fā)組織成立村民委員會(huì)之外,一般還設(shè)立了作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社,其中村民委員會(huì)管理治安、計(jì)劃生育等村莊社會(huì)事務(wù),而經(jīng)濟(jì)聯(lián)社管理承包、種地等有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)事務(wù)。但是實(shí)行這樣的組織形式不到兩年時(shí)間,經(jīng)濟(jì)聯(lián)社紛紛倒閉,政府對此沒有表明態(tài)度,以致村里的經(jīng)濟(jì)事務(wù)也逐漸由村民委員會(huì)統(tǒng)一管理。[10]208由于作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的組織渙散,沒有能力行使其享有的土地所有權(quán),1986年通過的《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱“《民法通則》”)將集體土地所有權(quán)主體抽象地表述為“農(nóng)民集體”。盡管《民法通則》關(guān)于集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定不同于農(nóng)村人民公社時(shí)期的表述,但在各界的認(rèn)知中,每個(gè)集體組織都是該組織財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體,且集體所有權(quán)的主要客體包括土地。[11]180正是《民法通則》首創(chuàng)了“農(nóng)民集體”這一民事主體,使得我國有關(guān)集體土地所有權(quán)主體到底是農(nóng)民集體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,出現(xiàn)了理解上的分歧。有學(xué)者認(rèn)為,“‘農(nóng)民集體所有’實(shí)則就是‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有’,農(nóng)民就是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民,農(nóng)民集體就是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體”。[12]這種理解雖然注意到了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體作為集體土地歸屬主體的實(shí)質(zhì)同一性,但卻忽視了《民法通則》確立“農(nóng)民集體”為集體土地所有權(quán)主體的時(shí)代背景,從而錯(cuò)誤地將這兩個(gè)具有不同內(nèi)涵和制度意蘊(yùn)的法律主體完全等同起來。

根據(jù)《民法通則》制定時(shí)的農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐可知,當(dāng)時(shí)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了原有農(nóng)村利益格局,作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡甚至名實(shí)皆亡,立法者只得將集體土地所有權(quán)主體直觀地表達(dá)為“農(nóng)民集體”,其意在表明集體土地所有權(quán)是由農(nóng)民組成的“集體”所享有,但該“集體”缺乏明確的組織形式,從而與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織判然有別。正是因?yàn)閱适ЫM織化的“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)面臨難以克服的障礙,故《民法通則》第74條在明確“農(nóng)民集體”為集體土地所有權(quán)主體后,又另行規(guī)定農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理集體所有的土地,以便對“農(nóng)民集體”欠缺組織化所造成的弊端加以補(bǔ)救。

在法律概念的設(shè)計(jì)與使用過程中,“概念的作用在于特定價(jià)值之承認(rèn)、共識、儲(chǔ)藏。從而使之構(gòu)成特定文化的一部分,產(chǎn)生減輕后來者為實(shí)現(xiàn)該特定價(jià)值所必須之思維以及說服的工作負(fù)擔(dān)”。[13]174因此,在界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵時(shí),應(yīng)當(dāng)注意到,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然在我國農(nóng)村土地制度變遷過程中幾經(jīng)沉浮,但其為集體土地的所有權(quán)主體的事實(shí)卻在實(shí)踐和立法中由來已久,將現(xiàn)行法中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理解為集體土地所有權(quán)主體,能夠有效傳遞該法律用語自高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以來形成的一項(xiàng)約定俗成的制度價(jià)值,即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體所有制的法律實(shí)現(xiàn)主體。我國在《民法通則》通過后,法律法規(guī)一再重申集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”,雖然農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念內(nèi)涵存在較大差別,但鑒于農(nóng)民集體是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺失或不能發(fā)揮應(yīng)有制度功能的情形下創(chuàng)設(shè)的民事主體,故從明確集體土地歸屬的視角出發(fā),將并非同一主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體等同對待具有充分的歷史基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度建構(gòu)的實(shí)踐需求

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出,法律是治國之重器,良法是善治之前提,建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系,關(guān)鍵在于抓住提高立法質(zhì)量。早在1985年制定《民法通則》時(shí),彭真同志就指出:“立法要從中國實(shí)際出發(fā),解決中國的實(shí)際問題,并且以我們的社會(huì)實(shí)踐來檢驗(yàn)?！盵9]3952014年9月5日,習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào),“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向,提高立法的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性,發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！盵14]73對標(biāo)立法的高質(zhì)量要求,具體到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法來說,就是從農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐出發(fā),解決當(dāng)下遇到的現(xiàn)實(shí)疑難問題,以法律規(guī)范滿足各界對該法制定的期待。

自從我國改革開放以來,除了憲法根據(jù)其規(guī)范特點(diǎn)僅僅對集體土地所有權(quán)主體予以了抽象、概括的界定之外,其他的法律及相關(guān)行政規(guī)章等對集體土地所有權(quán)主體的界定基本趨于統(tǒng)一,即集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體。由于“農(nóng)民集體”不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語,我國法律制度也沒有對其按照民事主體的制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行構(gòu)造,至今其仍因內(nèi)涵不確定而“只能表現(xiàn)為一個(gè)看不見、摸不著的、極度抽象的集合群體”。[10]90作為一個(gè)抽象集合群體的“農(nóng)民集體”,呈現(xiàn)出成員分散化、原子化的趨勢,不具有行使集體土地所有權(quán)的能力,以致出現(xiàn)了法律上確立的集體土地所有權(quán)主體在實(shí)踐中缺位的弊端,這種狀況嚴(yán)重制約了集體土地所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn),且不利于發(fā)展和壯大農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)。為回應(yīng)此種社會(huì)現(xiàn)實(shí),我國法律采用了同時(shí)規(guī)定集體土地所有權(quán)之主體和代表行使主體的制度設(shè)計(jì)方案,即除明確農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)主體外,又另行規(guī)定集體土地所有權(quán)的代表行使主體。由此可見,在我國人民公社體制解體后的集體土地所有權(quán)的運(yùn)行實(shí)踐中,一直都不曾缺少代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的主體。

在《民法總則》制定時(shí)的農(nóng)村地區(qū),按照農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)歸屬,農(nóng)村集體資產(chǎn)在村組兩級分屬60.4萬個(gè)村、495.5萬個(gè)組的集體經(jīng)濟(jì)組織所有,但僅有24.4萬個(gè)村(40.4%)、77.4萬個(gè)組(15.6%)建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,而且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、具體的名稱和形式,很難參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。[15]236-237這種情況造成了實(shí)踐中不少農(nóng)村地區(qū)還無法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來行使集體土地所有權(quán)。不過,隨著我國在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度,農(nóng)村社區(qū)普遍設(shè)立有村民委員會(huì),且村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住的狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組,因此,盡管我國以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理集體土地的情形并不普遍,但采用村民委員會(huì)或村民小組來經(jīng)營、管理集體土地不僅有法律上的明確規(guī)定,還得到了絕大多數(shù)農(nóng)民的支持。[10]208-209同時(shí),《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱“《村民委員會(huì)組織法》”)嚴(yán)格區(qū)分了農(nóng)村社區(qū)的自治職能和經(jīng)濟(jì)職能,其中該法第2條、第9條和第10條是對村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的職能作出的規(guī)定,而第8條、第24條則分別是有關(guān)村民委員會(huì)服務(wù)于農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)職能之指導(dǎo)原則和具體范圍的規(guī)定。比較而言,在應(yīng)當(dāng)處理的農(nóng)民集體之經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)范圍方面,《村民委員會(huì)組織法》第24條較《民法典》第261條的規(guī)定更為細(xì)致和廣泛。由于農(nóng)民集體成員呈現(xiàn)分散化、原子化特點(diǎn),我國法律無法在制度上明確農(nóng)民集體的意志形成機(jī)制,致使作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體在實(shí)踐中“虛化”,造成村民委員會(huì)的意志和行為缺乏農(nóng)民集體意志的約束,[16]故為避免村民委員會(huì)代表行使集體土地所有權(quán)時(shí)背離農(nóng)民集體的利益,《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定農(nóng)村社區(qū)之經(jīng)濟(jì)職能的行使,須經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理,這就從程序上對村民委員會(huì)代表行使集體土地所有權(quán)作出了限制。

盡管還不能說《村民委員會(huì)組織法》對村民委員會(huì)(或村民小組)代表行使集體土地所有權(quán)的規(guī)定十分完善,但是這種制度設(shè)計(jì)的確已經(jīng)通過了社會(huì)實(shí)踐較長時(shí)間的檢驗(yàn),甚至因此在相當(dāng)一部分人的觀念中形成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是集體土地所有權(quán)主體的認(rèn)識。[17]在這種情形下,如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的目的在于完善集體土地所有權(quán)的代表行使主體制度,并將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理解為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,顯然沒有針對農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體的主要弊端展開,不僅無助于補(bǔ)足實(shí)踐中集體土地所有權(quán)主體缺位之缺陷,而且是在集體土地所有權(quán)的代表行使主體的制度建構(gòu)方面疊床架屋,極大地浪費(fèi)了有限的立法資源。因此,既然村民委員會(huì)(或村民小組)為集體土地所有權(quán)的代表行使主體已經(jīng)取得了各界的共識,那么,以法律形式確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)的主體,將有助于農(nóng)民集體擺脫作為集體土地所有權(quán)主體存在的模糊不清的窘境,并避免實(shí)踐中存在的集體土地所有權(quán)主體虛化之“痼疾”。[18]232可見,在制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》時(shí),明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的主體,是當(dāng)前克服農(nóng)村集體資產(chǎn)順暢運(yùn)行面臨的現(xiàn)實(shí)制度困境的務(wù)實(shí)舉措。

其實(shí),在《民法總則》制定過程中,圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體地位問題,時(shí)任全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)專門主持召開了一次座談會(huì),此次座談會(huì)就《民法總則》擬規(guī)范的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度設(shè)計(jì)問題進(jìn)行了討論,其中討論的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括兩種類型:一是從人民公社時(shí)期的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”演變而來、以土地集體所有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織,與原生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社相對應(yīng)的分別是組級、村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織;二是隨著城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的加快,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組以明晰產(chǎn)權(quán)歸屬為基礎(chǔ),將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,建立起來的股份經(jīng)濟(jì)合作社等新興集體經(jīng)濟(jì)組織。[19]554對這兩種類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行細(xì)致辨識可知,兩者在民事主體地位上不存在本質(zhì)區(qū)別,他們只是分別反映了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體資產(chǎn)改革前后呈現(xiàn)出的不同組織形式,擁有的資產(chǎn)中均包含土地所有權(quán)。

當(dāng)前,為了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),需要充分發(fā)揮各種組織資源和整合手段的作用,促使分散化、原子化的農(nóng)民集體成員形成增加自身福利,且能夠被國家制度框架容納的具有一致行動(dòng)能力的組織形式。[20]224農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在歷史上作為農(nóng)村集體所有制的法律實(shí)現(xiàn)主體已經(jīng)成為各界的共識,在當(dāng)下以法律規(guī)則重新確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)主體,有助于讓各界盡快承認(rèn)其過去承載的合理價(jià)值而形成新的共識,從而承擔(dān)起將分散化、原子化的農(nóng)民集體成員組織起來的時(shí)代重任。因此,《民法總則》第99條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入法人的一種類型,并從推動(dòng)集體土地所有權(quán)主體制度完善的角度對其作出規(guī)定。有立法部門的專家在解讀該條時(shí)指出:“農(nóng)民集體作為所有權(quán)人,其在法律主體上的表現(xiàn)形式就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。”[21]311-312這種理解可以作為《民法總則》以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取代農(nóng)民集體、并將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立為集體土地所有權(quán)主體的佐證。

根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的現(xiàn)實(shí)需求,結(jié)合上述立法資料和立法部門專家的解讀,我們可以發(fā)現(xiàn),立法者在制度設(shè)計(jì)中確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位,正是其認(rèn)識到作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”欠缺組織形式而無法完成自身的制度功能時(shí)作出的選擇,其中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體組織化后的法律形式具有強(qiáng)烈的問題意識和現(xiàn)實(shí)針對性,并為制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》以推動(dòng)集體土地所有權(quán)主體制度完善預(yù)留了空間。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的體系制約

盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被確認(rèn)為特別法人始于《民法總則》第99條的規(guī)定,但因《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》早就規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)的主體,故1982年《憲法》從我國的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一法律術(shù)語。[9]314-315鑒于制定法律就是“以一部自覺設(shè)計(jì)的、理性的和構(gòu)造清晰、全面豐富的立法成果來取代源于歷史的、零散紛亂和漫無頭緒的法律”,[22]257且“作為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的法律上層建筑,構(gòu)成其體系的各個(gè)法律部門和法律規(guī)范,必然在總的和基本的方面反映該經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其統(tǒng)一的要求,共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其對法的統(tǒng)一要求必然形成各個(gè)法律部門和法律規(guī)范之間的相互協(xié)調(diào)與和諧一致”。[23]325因此,在關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的過程中,對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念的理解不能僅僅局限于《民法典》上作出的規(guī)定,而是應(yīng)該將現(xiàn)行各種法律中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定作為一個(gè)整體進(jìn)行系統(tǒng)的解讀,以便整合現(xiàn)行法中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的零散規(guī)定,并避免對不同法律中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位作出相互矛盾和沖突的理解。

當(dāng)前,除《民法典》之外,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱“《農(nóng)村土地承包法》”)和《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“《土地管理法》”)均明確規(guī)定農(nóng)民集體為集體土地所有權(quán)的主體,同時(shí)兩者又對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以規(guī)范。從立法技術(shù)來看,在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中精確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位,必須以理順現(xiàn)行法律制度中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之關(guān)系為前提。當(dāng)前,如果無視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體這兩個(gè)法律主體產(chǎn)生的歷史聯(lián)系,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,則難以對以下四個(gè)問題作出妥當(dāng)?shù)幕卮?

第一,農(nóng)民集體的成員是否就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員?既然集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體,那么,有關(guān)集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)自然應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體成員依照法定程序作出決策。對此,我國《民法典》第261條第2款有明確規(guī)定。然而,在設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村社區(qū),行使集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而不是農(nóng)民集體,即有關(guān)集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)在實(shí)踐中是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法決定的。有的學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)民集體的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員具有同一性。[17][24]也有學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)村集體的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員高度重合,但兩者并不同一;[25]更有甚者主張集體經(jīng)濟(jì)組織沒有自己的成員,政策文件、法律文本和學(xué)者文獻(xiàn)中使用“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的概念屬于概念誤用。[26]⑨其實(shí),在法律上將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,在實(shí)踐中又以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的決策取代農(nóng)民集體成員的決策,都將使《民法典》第261條第2款之規(guī)定處于尷尬境地,因?yàn)樵诖朔N情形下,無論是否將農(nóng)民集體的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員作同一理解,都會(huì)導(dǎo)致法律邏輯上存在嚴(yán)重缺陷。

如果農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍是相同的,則將出現(xiàn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表一個(gè)由相同成員構(gòu)成的農(nóng)民集體來行使土地所有權(quán)的法律現(xiàn)象。此時(shí),農(nóng)民集體成員先以民主程序形成被代表人的意思,然后這些農(nóng)民集體成員又以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份以一定的民主程序形成代表人的意思,最終由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)來落實(shí)代表人的意思,以實(shí)現(xiàn)作為被代表人的農(nóng)民集體的合法土地權(quán)益。這種將代表人與被代表人名稱相異但成員實(shí)為同一的主體之情形以法律規(guī)則的形式規(guī)定下來,并對兩者形成的同一意志內(nèi)容作出區(qū)隔,無疑是在制度建構(gòu)中疊床架屋,人為地將制度復(fù)雜化。同時(shí),這種制度設(shè)計(jì)還以法律規(guī)范固化了自己代表自己的荒謬現(xiàn)象。

反之,如果農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍是不相同的,那么,將農(nóng)民集體成員組織起來行使自己擁有的土地所有權(quán),將是一種便捷、經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)方式,并且也更有利于農(nóng)民集體成員追求自己的合法權(quán)益。把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理解為農(nóng)民集體的代表行使主體,實(shí)質(zhì)上是在農(nóng)民集體資產(chǎn)運(yùn)行方面采用經(jīng)營者控制而非所有者控制的運(yùn)行模式,這種現(xiàn)象在現(xiàn)代企業(yè)制度中被稱為“經(jīng)理革命”,其要求實(shí)現(xiàn)“專業(yè)化、技術(shù)化和經(jīng)驗(yàn)化的集中管理”。[27]9盡管我國農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定方面尚缺乏全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),但實(shí)踐中各地有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定,基本上與專業(yè)化、技術(shù)化、經(jīng)驗(yàn)化較少關(guān)聯(lián)。由此可見,在農(nóng)民集體成員具有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策能力時(shí),由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的必要性和正當(dāng)性,都將面臨質(zhì)疑,而且與《民法典》第261條第2款蘊(yùn)含的制度精神也存在偏差。

第二,在經(jīng)營、管理農(nóng)民集體的資產(chǎn)獲得收益時(shí),該利益的享有者到底應(yīng)該是農(nóng)民集體的成員還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員呢?由于“所有權(quán)人擁有財(cái)產(chǎn)的目的就是獲得經(jīng)濟(jì)利益并以此滿足自身需要。如果所有權(quán)人不能基于其享有的所有權(quán)獲得利益,則該所有權(quán)的享有對所有權(quán)人來說毫無意義?！盵28]206因此,《民法典》第261條第1款規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”。該規(guī)定為農(nóng)民集體成員享有基于集體(土地)所有權(quán)產(chǎn)生的收益之當(dāng)然法理提供了法律依據(jù)。

然而,根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款、《土地管理法》第47條第2款和第3款及第49條的規(guī)定,有權(quán)依法承包農(nóng)民集體土地、參與集體土地征收程序、知悉集體土地征收信息的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;此次審議的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第13條也規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有“參與分配集體經(jīng)濟(jì)收益”的權(quán)利。有立法部門的專家強(qiáng)調(diào),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是對農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利的重要依據(jù),只有具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的主體,才能依法享有其所在農(nóng)民集體之土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),并有權(quán)參與農(nóng)民集體事務(wù)的管理。[29]285為了明確享有農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具體主體,《農(nóng)村土地承包法》第69條規(guī)定“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等,由法律法規(guī)規(guī)定”;與此相對應(yīng),《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第11條和第12條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。既然農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)主體,而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體,那么,現(xiàn)行法及《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》規(guī)定由代表行使主體的成員享有被代表主體的成員應(yīng)當(dāng)獲得的利益,這無疑完全背離了民事主體中代表制度建構(gòu)的價(jià)值基礎(chǔ)。

第三,村民委員會(huì)行使集體土地所有權(quán)時(shí),其究竟是農(nóng)民集體的代表人還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表人?盡管我國《民法典》確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位,但是當(dāng)前不少農(nóng)村地區(qū)卻尚未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,為了因應(yīng)此種情形,《民法典》第101條第2款規(guī)定,“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的,村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”?？梢?在經(jīng)營、管理農(nóng)村集體資產(chǎn)方面,村民委員會(huì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表人,且村民委員會(huì)僅在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位時(shí)行使該代表權(quán)。與此同時(shí),《民法典》第262條又規(guī)定“村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)”,因?yàn)樵摋l規(guī)定中享有所有權(quán)的“集體”是“農(nóng)民集體”,故據(jù)此可知村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為是農(nóng)民集體的代表人。在將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為農(nóng)民集體在法律上的組織形式時(shí),《民法典》第101條第2款和第262條的規(guī)定能夠?qū)崿F(xiàn)有機(jī)銜接。但是,如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理解為農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的代表行使主體,那么,《民法典》第101條第2款和第262條的規(guī)定就會(huì)表現(xiàn)出一種奇特的制度邏輯,這就是:村民委員會(huì)既是農(nóng)民集體的代表人,又是農(nóng)民集體的代表人(即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)的代表人;村民委員會(huì)既可以直接代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),又能夠作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表人來代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。

有學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)村集體資產(chǎn)優(yōu)先由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理,在沒有設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的自然村,村民委員會(huì)才可以依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。[30]513這種觀點(diǎn)只是理順了《民法典》第101條第2款規(guī)定的制度邏輯,并不能消解《民法典》第101條第2款和第262條之間的不和諧。而且,一般認(rèn)為,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)主要是組織本集體成員參加生產(chǎn)活動(dòng),利用本經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具等從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”。[31]263可見,我國現(xiàn)行法明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特別法人資格,是針對農(nóng)民集體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的能力之不足而健全農(nóng)民集體的組織形式之舉措,旨在推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)順暢運(yùn)行,并推進(jìn)農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)。從制度功能來看,脫離農(nóng)民集體,設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將因沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而不具有必要性。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立是為了代表農(nóng)民集體參與各種生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),則嚴(yán)格來說,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有獨(dú)立于農(nóng)民集體的自身利益,因此,在農(nóng)村地區(qū)未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的,法律明確村民委員會(huì)依法代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)即可?？梢?根據(jù)《民法典》第101條第2款的規(guī)定,無論是將村民委員會(huì)理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表人,還是理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營管理農(nóng)村集體資產(chǎn)方面優(yōu)先于村民委員會(huì),都不具有實(shí)際的法律意義,從而使該款內(nèi)容淪為贅文。

第四,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體時(shí),為什么同為代表行使主體的村民委員會(huì)沒有在法律上得到同等對待?例如,作為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,村民委員會(huì)成員無權(quán)享有農(nóng)民集體成員應(yīng)當(dāng)獲得的利益,而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻有權(quán)享有基于農(nóng)民集體資產(chǎn)所獲之利益。而且,法律在此方面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)作出區(qū)別對待,根本不具有法理依據(jù)。

總之,在將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為農(nóng)民集體所有權(quán)的代表行使主體時(shí),上述這些問題則無法從法律邏輯上作出妥當(dāng)?shù)慕忉尅２贿^,如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體在法律上的組織形式,承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的主體,那么,村民委員會(huì)依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能與依法代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)指向的便是同一制度目標(biāo),從而《民法典》第101條第2款和第262條的規(guī)定便能夠?qū)崿F(xiàn)有效銜接;而且,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員就是農(nóng)民集體的成員,其享有基于集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的收益也不會(huì)產(chǎn)生法律上的疑問;同時(shí),在行使集體土地所有權(quán)時(shí),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)受到法律的區(qū)別對待,這一點(diǎn)正好反映出兩者的法律地位是不同的。有學(xué)者認(rèn)為,“從體系化和科學(xué)化的角度來看,我國的民事立法還缺失一些重要的制度,但是同時(shí)也有一些制度出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定”。[32]74學(xué)者的這種判斷可謂是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體時(shí)的典型寫照,我國在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法中應(yīng)當(dāng)避免這種尷尬狀態(tài)的發(fā)生,并節(jié)約本就稀缺的立法資源。

四、闡釋《民法典》第262條的新探索

在《民法總則》第99條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織究竟是集體土地所有權(quán)的主體還是代表行使主體的爭議未能平息,這種情形與《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱“《物權(quán)法》”)第60條規(guī)定“村集體經(jīng)濟(jì)組織”“村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”分別代表各級農(nóng)民集體行使所有權(quán)密切相關(guān)。一般認(rèn)為,《物權(quán)法》第60條中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是集體(土地)所有權(quán)的代表行使主體。[33]119《民法典》第262條在內(nèi)容上承襲了《物權(quán)法》第60條的內(nèi)容,只是在該條第(一)(二)項(xiàng)規(guī)定的“代表集體行使所有權(quán)”之前分別增加了“依法”二字。但是,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為集體(土地)所有權(quán)的代表行使主體作為一種流行觀點(diǎn),并沒有因?yàn)椤睹穹ǖ洹返?62條對《物權(quán)法》第60條內(nèi)容的微調(diào)而改變。

從文義來看,將《物權(quán)法》第60條中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或村民小組均理解為集體所有權(quán)的代表行使主體尚有一定依據(jù),因?yàn)樵摋l三項(xiàng)規(guī)定的表述都是“代表集體行使所有權(quán)”。然而,在《民法典》第262條將第(一)(二)項(xiàng)和第(三)項(xiàng)行使所有權(quán)區(qū)別對待,即該條第(三)項(xiàng)未如第(一)(二)項(xiàng)一樣強(qiáng)調(diào)“依法”代表集體行使所有權(quán),則使得《民法典》第262條的規(guī)定與《物權(quán)法》第60條的規(guī)定在文義上出現(xiàn)了差異。根據(jù)我國法律規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織,在行使集體所有權(quán)時(shí),三者的主體地位和法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是相同的?！睹穹ǖ洹返?62條第(三)項(xiàng)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán)沒有采用“依法代表集體”的表述,表明該條第(一)(二)項(xiàng)中的“依法代表集體”的主體不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,而是作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)及其分設(shè)的村民小組。因此,《民法典》第262條第(一)(二)項(xiàng)在文義上可解讀為:屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)或者村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)。其中,村民委員會(huì)或村民小組“依法”代表集體的規(guī)定系參引規(guī)范,該規(guī)范表明必須從相關(guān)法律中尋找規(guī)制村民委員會(huì)或村民小組代表集體行使所有權(quán)的法規(guī)范內(nèi)容,[34]而該規(guī)范內(nèi)容便是《村民委員會(huì)組織法》第8條和第24條。以此相對應(yīng),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的組織形式,本身就是集體所有權(quán)的主體,故可以直接根據(jù)《民法典》物權(quán)編的規(guī)定行使集體所有權(quán)。對《民法典》第262條第(一)(二)項(xiàng)的文義進(jìn)行此種理解與《民法典》第101條第2款的規(guī)定正好有機(jī)銜接,即設(shè)立有村集體經(jīng)濟(jì)組織的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán),未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的,由村民委員會(huì)“依法代行”村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,而行使集體所有權(quán)便是村民委員會(huì)依照《民法典》第262條規(guī)定代行的村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。鑒于村民委員會(huì)不是集體所有權(quán)主體,故其只能作為代表行使主體來行使集體所有權(quán)。

《民法典》第262條第(三)項(xiàng)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織“代表集體行使所有權(quán)”,雖然該項(xiàng)規(guī)定中未出現(xiàn)“依法”二字,似乎也可以從文義上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織理解為代表行使主體,很多學(xué)者正是這樣理解的。但是,這樣解讀將導(dǎo)致該條第(三)項(xiàng)與第(一)(二)項(xiàng)中規(guī)定的村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織直接行使集體所有權(quán)的內(nèi)容產(chǎn)生矛盾。因此,如何對《民法典》第262條的規(guī)定進(jìn)行合理闡釋,以便使這三項(xiàng)規(guī)定中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在行使集體所有權(quán)時(shí)的主體地位和法律性質(zhì)保持一致,將是至關(guān)重要的。其實(shí),在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的三種形式中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織相比更為特殊,這種特殊性在1982年《憲法》制定過程中就被立法者所認(rèn)識了。時(shí)任憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真同志指出,“草案第十條原來是把鎮(zhèn)的土地和農(nóng)村、城市郊區(qū)一律看待的。全民討論中有人指出,全國各地情況不同,有些地方鎮(zhèn)的建制較大,今后還要發(fā)展,實(shí)際上是小城市。因此刪去了有關(guān)鎮(zhèn)的規(guī)定。鎮(zhèn)的土地所有權(quán)問題,可以根據(jù)實(shí)際情況分別處理?！盵9]314當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)農(nóng)村社區(qū),通常是由多個(gè)行政村組成的,其人口也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政村的規(guī)模,這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員較多,在行使集體所有權(quán)的形式方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織難以與村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織相一致。因此,在解讀《民法典》第262條第(三)項(xiàng)規(guī)定中的“代表”“集體”和該條第(一)(二)項(xiàng)中規(guī)定的“代表”“集體”的含義時(shí),有必要根據(jù)我國農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐作出不同的理解。

對于“代表”一詞,可以有多種解釋。作為動(dòng)詞,“代表”是指“代替?zhèn)€人或集體辦事或表達(dá)意見”;[35]249作為名詞,“代表”可以指“由行政區(qū)、團(tuán)體、機(jī)關(guān)等選舉出來替選舉人辦事或表達(dá)意見的人”。[35]249《民法典》第262條第(一)(二)項(xiàng)規(guī)定中的“代表”顯然是前者,而該條第(三)項(xiàng)規(guī)定中的“代表”則可以被解釋為后者,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員選舉出的代表。同樣,對于“集體”一詞,也存在多種解釋:一種是指作為民事主體的“集體”,另一種則指“許多人合起來的有組織的整體(跟‘個(gè)人’相對)”。[35]611《民法典》第262條第(一)(二)項(xiàng)顯然是從民事主體的意義上對“集體”作出的規(guī)定,而該條第(三)項(xiàng)規(guī)定中的“集體”則應(yīng)當(dāng)從“代表”的整體的角度來理解,即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表”只能作為整體行使所有權(quán),而不能由個(gè)別或部分代表行使所有權(quán)。實(shí)踐中,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非常重視社員代表的選舉,并將社員代表會(huì)議作為該集體經(jīng)濟(jì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體資產(chǎn)的管理中由社員代表會(huì)議(作為一個(gè)有組織的整體)行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)所有權(quán),如上海市松江區(qū)新橋鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和新浜鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。[36]251-260可見,將《民法典》第262條第(三)項(xiàng)中規(guī)定的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體”解釋為行使集體所有權(quán)的主體,是從社會(huì)生活的角度觀照法律規(guī)范,符合我國農(nóng)村社會(huì)基本的常識、常理、常情,[37]能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐的支持,而此種意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織并不是集體所有權(quán)的代表行使主體。此外,《民法典》第262條第(三)項(xiàng)不是參引規(guī)范,表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán)的依據(jù)是《民法典》物權(quán)編的規(guī)定,與該條第(一)(二)項(xiàng)中規(guī)定的“村集體經(jīng)濟(jì)組織”“村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織”行使集體所有權(quán)的依據(jù)是一致的。因此,對《民法典》第262條第(三)項(xiàng)規(guī)定中的“代表”“集體”和該條第(一)(二)項(xiàng)中規(guī)定的“代表”“集體”進(jìn)行不同解釋,在理論上和實(shí)踐中均具有合理性。

當(dāng)然,對《民法典》第262條第(一)(二)項(xiàng)和第(三)項(xiàng)中規(guī)定的“代表”“集體”作出不同的解釋,可能會(huì)面臨一些責(zé)難。然而,正如王澤鑒教授所指出:“法律上使用同一概念時(shí),原則上固應(yīng)作同一的解釋,以維護(hù)法律適用的安定性。唯此并非絕對,同一概念具有不同意義的,時(shí)亦有之,是為法律概念相對性”。[38]174這種體現(xiàn)法律概念相對性的情形在我國法律中并不鮮見。例如,《民法典》第232條和第240條中規(guī)定的“處分”,就不能作出同一解釋。對《民法典》第262條中規(guī)定的“代表”“集體”根據(jù)具體情形作出不同理解,同樣體現(xiàn)了法律概念的相對性。而且,當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織因成員規(guī)模過大,只能通過選舉代表并由代表集體來行使所有權(quán),這種理解與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求完全吻合,也與該條第(一)(二)項(xiàng)中規(guī)定的村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織在主體地位和法律性質(zhì)上保持了協(xié)調(diào)性。

綜上,《民法典》第262條中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)主體,村民委員會(huì)和村民小組是集體土地所有權(quán)的代表行使主體,在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí),才需要由村民委員會(huì)或村民小組依法代表集體行使所有權(quán)。對《民法典》第262條的規(guī)定作出這樣的解釋,既是對我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展歷史的尊重,又滿足了當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐的期待,還有利于節(jié)省《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法成本,因而是一種穩(wěn)妥的闡釋思路。

結(jié) 語

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體作為民事主體并存于我國現(xiàn)行法中,法律規(guī)范對兩者的關(guān)系未予以明確表述。在尊重我國創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體這兩個(gè)法律概念的歷史成因的基礎(chǔ)上,根據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益的時(shí)代需求,對《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第2條作出修改并在該條明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體的組織形式,將有利于促進(jìn)現(xiàn)行法中規(guī)定的農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)制度對接,也可以為妥當(dāng)理解《民法典》第262條之法律內(nèi)涵提供助力,還將因厘清了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》制定的前置性問題而對該項(xiàng)立法的順利推進(jìn)具有諸多裨益。

注釋：

① 例如,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(中發(fā)〔2010〕1號)規(guī)定:“力爭用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”;《國土資源部 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2011〕60號)規(guī)定:“力爭2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織”。

② 例如,《國土資源部 中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號)規(guī)定:“把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體”“依法明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體代表”;《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2016〕37號)規(guī)定:“把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體,并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)”。

③ 例如,《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》(2013年修訂)第13條第(一)項(xiàng)規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有“集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)”;《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》(2021年施行)第4條第1款規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表全體成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)行使所有權(quán)”;《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》(2018年施行)第4條第1款規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體對依法屬于本集體所有的資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。

④ 參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第2條和第5條第1款。

⑤ 參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第6條第1款和第2款。

⑥ 《中華人民共和國土地改革法》第1條。

⑦ 參見《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第1條、第13條。

⑧ 1982年《憲法》第10條第2款規(guī)定了集體土地所有權(quán),并強(qiáng)調(diào)“宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有”,而第8條第1款后句規(guī)定“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者,有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”,結(jié)合其時(shí)我國農(nóng)村地區(qū)還在實(shí)行“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)制度可知,該《憲法》中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的主體。

⑨ 這種理解實(shí)質(zhì)上賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織一種新的法律內(nèi)涵,其不是對現(xiàn)行法確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的忠實(shí)解讀,而是提出了一種革新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的思路。