摘 要： 全過(guò)程人民民主深植于中國(guó)情境，在價(jià)值向度上拓展了民主政治的范式，激活了人民同國(guó)家的有機(jī)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了民主內(nèi)蘊(yùn)的眾意與公意的耦合，豐富了人類政治文明的內(nèi)涵。在實(shí)踐向度上，農(nóng)村作為中國(guó)基層民主廣泛運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)踐場(chǎng)域，其民主化程度勢(shì)必深刻影響國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。我國(guó)農(nóng)村全過(guò)程人民民主獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，基于實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，其發(fā)展樣態(tài)凸顯為人民性、有序性、共治性。意欲推動(dòng)全過(guò)程人民民主向縱深發(fā)展，還需要克服運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的阻礙，主要呈現(xiàn)為歷史演進(jìn)困境——實(shí)踐理性受限于傳統(tǒng)倫理秩序，市場(chǎng)意識(shí)困境——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)淡化鄉(xiāng)村共同體意識(shí)，二元結(jié)構(gòu)困境——鄉(xiāng)村精英外流削弱了內(nèi)生活力，公共管理困境——鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村共謀影響了村莊自決。對(duì)此，提出建強(qiáng)基層黨組織、培育村莊內(nèi)生動(dòng)力、蓄留本土優(yōu)秀人才、完善民主運(yùn)行機(jī)制等優(yōu)化全過(guò)程人民民主在農(nóng)村的實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村； 全過(guò)程人民民主； 發(fā)展樣態(tài)； 實(shí)踐困境

中圖分類號(hào)： D621; D691.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2024.03.007

民主是人類政治生活共同的價(jià)值追求，是保障人的生存權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、政治權(quán)力的前提，也是建構(gòu)人與國(guó)家雙向互動(dòng)關(guān)系的機(jī)制。中國(guó)的民主化進(jìn)程經(jīng)由革命時(shí)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線，建國(guó)初期的人民政協(xié)制度，社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的制度化、法律化發(fā)展，改革開(kāi)放時(shí)期的協(xié)商民主[1]，直至現(xiàn)在的“全過(guò)程人民民主”新形態(tài)，構(gòu)建了具有中國(guó)特色社會(huì)主義的民主話語(yǔ)體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)人類政治文明的創(chuàng)新和探索。二十大報(bào)告指出：“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主?！比^(guò)程人民民主揭示了我國(guó)民主政治的本質(zhì)屬性和實(shí)踐特征的歷史性結(jié)合[2]。在這一民主模式中，人民民主始終是價(jià)值本源，黨的領(lǐng)導(dǎo)將人民凝聚為有機(jī)整體，保障民主真正代表國(guó)家公意。人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度構(gòu)成系統(tǒng)化的制度框架。運(yùn)作形態(tài)涵括直接民主、間接民主、選舉民主、協(xié)商民主、管理民主、監(jiān)督民主。實(shí)踐維度覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等社會(huì)系統(tǒng)的各領(lǐng)域。

現(xiàn)有研究多從宏觀視閾和理論進(jìn)路分析全過(guò)程人民民主的價(jià)值意蘊(yùn)、制度優(yōu)勢(shì)、運(yùn)行機(jī)制，因此，基于實(shí)踐層面的研究有待增加增強(qiáng)，尤其是全過(guò)程人民民主在農(nóng)村基層治理場(chǎng)域的發(fā)展樣態(tài)缺少足夠關(guān)注?！叭魏我环N民主形態(tài)在確立了基本的價(jià)值與制度框架之后，需要在實(shí)踐中不斷豐富、調(diào)適和完善其運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制?！盵3]農(nóng)村是我國(guó)民主踐行的重要場(chǎng)域，不僅因其空間覆蓋范圍廣，更因人口結(jié)構(gòu)中農(nóng)民占有龐大的基數(shù)?！霸谥袊?guó)，民主如果不進(jìn)入占人口大多數(shù)的農(nóng)民的日常生活中，就缺乏牢固的根基。我們也不可能專門開(kāi)辦學(xué)校對(duì)億萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)行民主培訓(xùn)。提高農(nóng)民民主素質(zhì)的最好學(xué)校只能是民主實(shí)踐?！盵4]透過(guò)農(nóng)村基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)的微觀情境能夠有效反映民主的廣泛度和真實(shí)度，由此建構(gòu)扎根于本土的基層民主實(shí)踐機(jī)制，形成中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治話語(yǔ)體系。那么，現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村的基層民主呈現(xiàn)何種發(fā)展樣態(tài)？存在哪些阻礙因素？我們需要通過(guò)何種路徑能夠提升農(nóng)村基層的全過(guò)程人民民主實(shí)踐效果？這些便是本文要思考和試圖解答的問(wèn)題。

一、 農(nóng)村全過(guò)程人民民主的發(fā)展樣態(tài)

（一） 人民性與村民自治在全過(guò)程人民民主的理想中漸進(jìn)統(tǒng)一

在價(jià)值向度上，全過(guò)程人民民主激活了農(nóng)民同國(guó)家的有機(jī)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了民主內(nèi)蘊(yùn)的眾意與公意的耦合。首先，全過(guò)程人民民主立基于人民本位，暢通了農(nóng)民與國(guó)家雙向互動(dòng)的渠道。馬克思指出：“人民自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是他們自己所選定的條件下創(chuàng)造，而是直接碰到的、既定的、從過(guò)去繼承下來(lái)的條件下創(chuàng)造?！盵5]農(nóng)村散布在我國(guó)遼闊的疆域上，歷史文化不同，風(fēng)俗習(xí)慣各異，生產(chǎn)力發(fā)展有別，依宗族禮法而治，循差序格局往來(lái)。因其公共事務(wù)呈現(xiàn)瑣碎、復(fù)雜、日常的特點(diǎn)，科層制的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)難以將其統(tǒng)而治之。實(shí)行基層自治是尊重農(nóng)村發(fā)展差異性和特殊性、秉持具體問(wèn)題具體分析理念、激活農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力的有效制度選擇。農(nóng)民在基層自治中被賦予多維話語(yǔ)權(quán)，能夠知悉公開(kāi)透明的政務(wù)信息，參與村莊公共事務(wù)的建言獻(xiàn)策，選舉公共權(quán)力的委托人，監(jiān)督公共權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)用，自下向上傳達(dá)政治訴求。同時(shí)，國(guó)家上層亦能有效明晰基層狀況、充分了解民意、全面聽(tīng)取基層意見(jiàn)，據(jù)此出臺(tái)合乎實(shí)際的政策方針，進(jìn)而使頂層設(shè)計(jì)得到底層民意強(qiáng)有力的支撐。

其次，全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了基層民主內(nèi)蘊(yùn)的眾意與公意的有效耦合。“人的個(gè)體性存在和集合性存在所形成的雙重屬性，使人既具有利己的一面，同時(shí)又具有公共性的一面。人從利己性出發(fā)，構(gòu)成社會(huì)；人從公共性出發(fā)，構(gòu)成國(guó)家?！盵6]全過(guò)程人民民主的機(jī)制不僅釋放了社會(huì)成員的個(gè)體訴求，也統(tǒng)合了國(guó)家公意的形成，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人雙重屬性的平衡。工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化深刻影響農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì)，生產(chǎn)要素由穩(wěn)定型變?yōu)榱鲃?dòng)型，勞動(dòng)規(guī)模由集體化變?yōu)殡x散化，人員結(jié)構(gòu)由青壯年變?yōu)槔嫌兹酢ｋS著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利思維不斷消解農(nóng)村共同體，形成了主體多元、需求多樣、利益復(fù)雜的局面。農(nóng)村由此劃分出不同的群體，每一群體圍繞自身核心利益容易產(chǎn)生矛盾、沖突、對(duì)抗。惟有國(guó)家能夠公道地平衡社會(huì)內(nèi)部的多元意識(shí)形態(tài)，化解不同眾意之間的矛盾和張力，每個(gè)人才能享受到充分的自由和發(fā)展。全過(guò)程人民民主正是基于這一理論邏輯，堅(jiān)守人民本位，通過(guò)多層次的民主環(huán)節(jié)使農(nóng)民積極參與民主實(shí)踐，享有政治表達(dá)的權(quán)力。同時(shí)遵循民主集中制度，將社會(huì)眾意有效凝聚為國(guó)家公意，圍繞人民利益形成共同意志。

（二） 有序性與村民自覺(jué)在基層民主運(yùn)行的規(guī)制中培育養(yǎng)成

國(guó)家建構(gòu)了以《村民委員會(huì)組織法》為核心，根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況制定出臺(tái)的村規(guī)民約、自治章程、村務(wù)條例，國(guó)家法與民間法由此實(shí)現(xiàn)了契合統(tǒng)一[7]，保障了農(nóng)村治理有章可循，有規(guī)可依，促使基層民主平穩(wěn)有序運(yùn)行。首先，《村民委員會(huì)組織法》依憲而制，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)，1987年開(kāi)始試行，1988年正式實(shí)施，1998年、2010年、2018年幾經(jīng)修訂，它是國(guó)家賦權(quán)農(nóng)村自治、增量基層民主的上層制度設(shè)計(jì)和總體構(gòu)想。憲法規(guī)定人民群眾在國(guó)家公共事務(wù)中享有多項(xiàng)權(quán)利，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治的組織載體，喚醒了農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民政治參與積極性，切實(shí)保障了農(nóng)民群眾有效行使權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的基層民主生態(tài)景觀?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》詳細(xì)規(guī)定了村民委員會(huì)的人員結(jié)構(gòu)及職責(zé)，明確成員的換屆由村民直接選舉產(chǎn)生，通過(guò)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的少數(shù)服從多數(shù)原則保障民主決策的有效性，構(gòu)建公開(kāi)透明的工作制度促使監(jiān)督下沉鄉(xiāng)土社會(huì)。依循民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)，村民得以參與村莊公共事務(wù)的全過(guò)程運(yùn)行，強(qiáng)化農(nóng)村共同體的凝聚力，形成村莊內(nèi)生性權(quán)力的社會(huì)再生產(chǎn)，以此實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的善治愿景。

其次，村規(guī)民約因地制宜，自治章程和村務(wù)條例均根植于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)土壤。風(fēng)土人情造就了農(nóng)村各具特色的生產(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)，孕育了獨(dú)特的價(jià)值信仰體系，自發(fā)生成了秩序傳統(tǒng)。唯有基于當(dāng)?shù)氐膬?nèi)生秩序結(jié)構(gòu)，制定一系列符合村社價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)章制度，方能引導(dǎo)村民規(guī)范行為模式，調(diào)和農(nóng)村內(nèi)部的利益沖突。周鐵濤指出村規(guī)民約是村民之間的契約，是民間法，村民通過(guò)相互協(xié)議讓渡出自己的部分權(quán)力形成公權(quán)力[8]。在此過(guò)程中，民主機(jī)制與村規(guī)民約形成了辯證統(tǒng)一的關(guān)系。其一，民主機(jī)制催化了村規(guī)民約的制定通過(guò)，村民基于現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活需求，動(dòng)議制定村莊規(guī)范性文件。由于直接關(guān)切其日常利益，從起草、修改到通過(guò)的整個(gè)流程，均由全體村民廣泛參與，體現(xiàn)了村莊的共同意志。其二，村規(guī)民約維護(hù)了基層民主的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。村莊內(nèi)部一旦形成默認(rèn)的公共契約，那么全體村民會(huì)自覺(jué)自愿遵守和履行義務(wù)，并且達(dá)成遵循或毀壞規(guī)則的獎(jiǎng)懲機(jī)制。一旦有村民違背共同契約，觸發(fā)懲罰機(jī)制，那么首當(dāng)其沖會(huì)遭受村內(nèi)的輿論壓力，非議甚或泛化至生產(chǎn)生活中。此種內(nèi)隱的鄉(xiāng)村力量將反向形塑村民行為，維護(hù)農(nóng)村公共秩序，提高社會(huì)道德下限，形成穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，這為民主的社會(huì)再生產(chǎn)提供了良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（三） 共治性與村民自我管理在消解農(nóng)民內(nèi)部矛盾的現(xiàn)實(shí)中和諧共生

農(nóng)村參與主體多元、意識(shí)形態(tài)多重、問(wèn)題矛盾多樣，因而衍生出代表不同利益的基層組織，諸如村黨支部、村民委員會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及“兩新”組織（新的經(jīng)濟(jì)組織和新的社會(huì)組織），形成了一核多元的民主共治模式。一反傳統(tǒng)的威權(quán)型政治，多元主體及其凝聚而成的基層組織構(gòu)成分權(quán)制衡的村莊格局，村民借由這些組織匯集問(wèn)題，表達(dá)訴求，活躍了農(nóng)村的民主氛圍，拓寬了基層民主的橫向結(jié)構(gòu)。村黨支部作為核心力量引領(lǐng)農(nóng)村民主構(gòu)建的全過(guò)程，基層黨員通過(guò)原子化的政黨代表身份嵌入日常生活，密切了黨群、干群關(guān)系，政黨的路線、方針、政策因而得以下沉鄉(xiāng)土。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治平臺(tái)，貫通了農(nóng)村民主的實(shí)踐過(guò)程，動(dòng)員、組織農(nóng)民群眾參與村莊公共事務(wù)自治。此外，根據(jù)實(shí)際需要，村民委員會(huì)下設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，發(fā)揮著有效平衡村內(nèi)多股勢(shì)力，化解日常生產(chǎn)生活矛盾，維持村莊公共秩序的作用。

一般而言，當(dāng)下村級(jí)組織多是依托村黨支部和村民委員會(huì)構(gòu)成的“兩委”架構(gòu)運(yùn)作，發(fā)揮著協(xié)助上級(jí)完成任務(wù)，組織村民集體行動(dòng)，表達(dá)農(nóng)民公共品需求偏好的功能。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是農(nóng)民表達(dá)訴求和民主決策的重要載體，但凡涉及公共利益的村莊事務(wù)均應(yīng)依會(huì)決議，遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，充分保障民主決策，貫徹落實(shí)人民群眾當(dāng)家作主的中國(guó)民主范式。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)承擔(dān)著民主監(jiān)督的職能，主要監(jiān)理村級(jí)公共事務(wù)的透明公開(kāi)和集體財(cái)務(wù)的收支情況。兩新組織則是農(nóng)民自發(fā)聚合而成的社會(huì)組織，反映了異質(zhì)性、多樣化的利益需求，體現(xiàn)出農(nóng)民民主素質(zhì)的提高，通過(guò)主動(dòng)加入組織形成群體化的利益表達(dá)方式，有效爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益。各類基層組織融共治性、服務(wù)性、互助性、公益性為一體，上承國(guó)家意志，下表農(nóng)民需求，提升了農(nóng)民的民主意識(shí)和踐行能力，構(gòu)筑了農(nóng)村基層多元主體共建共治共享的民主生態(tài)圖景。

二、 農(nóng)村全過(guò)程人民民主的實(shí)踐困境

（一） 農(nóng)村全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)的歷史演進(jìn)困境：實(shí)踐理性受限于傳統(tǒng)倫理秩序

自古中國(guó)農(nóng)村因遠(yuǎn)離帝國(guó)的權(quán)力核心，難以由中央直接管控，多按照皇權(quán)不下縣，縣下行自治的規(guī)則運(yùn)行。鄉(xiāng)村士紳階層和宗族親緣正好彌補(bǔ)了這一政治權(quán)力的真空地帶，在鄉(xiāng)土社會(huì)構(gòu)建起行之有效的自治秩序。近代中國(guó)在民族危亡之際，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民浴血奮戰(zhàn)，推翻了壓在人民頭上的“三座大山”，最終建立了新中國(guó)，實(shí)現(xiàn)了由封建主義至社會(huì)主義的社會(huì)形態(tài)躍升。中國(guó)長(zhǎng)期封閉的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)由此被外力打破，但是籠罩于鄉(xiāng)土上空的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”仍然有一定延續(xù)?！皺?quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)即指鄉(xiāng)村社會(huì)中的多種組織體系以及塑造權(quán)力運(yùn)作的各種規(guī)范，既包括宗族、市場(chǎng)，又包括非正式的人際關(guān)系網(wǎng)，任何追求公共目標(biāo)的個(gè)人和集團(tuán)都必須在這一網(wǎng)絡(luò)中活動(dòng)?！盵9]因而，在意識(shí)形態(tài)層面，農(nóng)村全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)囿于歷史困境，民主的實(shí)踐理性受限于傳統(tǒng)倫理秩序。

1.儒家思想存續(xù)鄉(xiāng)土阻礙了農(nóng)民群眾民主意識(shí)的發(fā)育。“全過(guò)程人民民主的路徑依賴受到文化影響，因?yàn)槲幕坏┬纬删蜁?huì)具有獨(dú)立性，其思維與行為也會(huì)具有獨(dú)立性?！盵10]中國(guó)傳統(tǒng)的民本觀念呈現(xiàn)自上而下的發(fā)展邏輯，其出發(fā)點(diǎn)更多的是站在統(tǒng)治階級(jí)的角度，被視為鞏固統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)關(guān)系的政治手段。目的在于保障農(nóng)民的生存權(quán)力，以此維持社會(huì)安定有序，促成封建社會(huì)中央權(quán)力的集中穩(wěn)固。儒家據(jù)此形成了“民為邦本，本固邦寧”，“得天下有道，得其民，斯得天下矣，得其民有道，得其心，斯得民矣?！钡汝P(guān)涉民本的政治箴言。民本思想是一種“子民”文化，造就了主民政治，民主思想則是一種“公民”文化，形成民主政治[11]，二者之間存在本質(zhì)區(qū)別。近代以降，雖則有形的農(nóng)村邊界被沖破，然而無(wú)形的思想意識(shí)卻仍受儒家民本觀念的慣性影響。農(nóng)民群眾存在依附心理，習(xí)慣由國(guó)家行政權(quán)力支配，缺乏現(xiàn)代意義上讓渡權(quán)力、建立契約的主權(quán)在民觀念。附屬地位主導(dǎo)了農(nóng)民的政治認(rèn)知，使其在農(nóng)村政治生活中選擇做沉默的大多數(shù)，話語(yǔ)權(quán)流失于無(wú)形。小農(nóng)意識(shí)和平均主義令其追求個(gè)體利益最大化，而忽視公共利益的維護(hù)，除非農(nóng)村集體利益間接影響到私人利益才會(huì)催生其爭(zhēng)取共同利益的積極性。封建等級(jí)觀念壓迫了農(nóng)民千百年，盡管在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下沖破了階級(jí)枷鎖，然而仍需相當(dāng)時(shí)日方能逐漸改變這一固化的思維方式。當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)民仍持有濃厚的官本位思想，在公共事務(wù)的商議中常常優(yōu)先默認(rèn)村級(jí)干部的主導(dǎo)地位，無(wú)形中縮小了自己的村莊話事權(quán)，順民思維壓抑了基層民主發(fā)展。中庸思想形塑了農(nóng)民的趨同心理，在面對(duì)公共事務(wù)時(shí)其多選擇隨大流，缺乏自主解決集體困境的擔(dān)當(dāng)意識(shí)。這些傳統(tǒng)思想持續(xù)留存于農(nóng)民群眾的意識(shí)中，因而消弭了民主意識(shí)在農(nóng)村的影響力，不利于基層民主積極性和主動(dòng)性的培育和發(fā)展。

2.宗族親緣沿襲農(nóng)村影響了民主機(jī)制在基層的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)。血脈的延續(xù)、親緣的結(jié)合在農(nóng)村形成了自然共同體——宗族，由此構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜而又緊密相連的人際關(guān)系網(wǎng)。農(nóng)村宗族意識(shí)濃厚，農(nóng)民慣于采取親疏遠(yuǎn)近的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)參與集體公共事務(wù)，這對(duì)基層民主自治產(chǎn)生了較大影響。現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了宗族勢(shì)力干擾村民委員會(huì)選舉，影響農(nóng)村黨組織建設(shè)，甚或?qū)罐r(nóng)村基層政權(quán)組織的現(xiàn)象[12]。究其根本，鄉(xiāng)土社會(huì)中人情面子風(fēng)氣盛行，容易引發(fā)公平和效率失序。少數(shù)服從多數(shù)原則作為民主機(jī)制的衡量尺度，意在遵循多數(shù)人的共同意志，保障多數(shù)人的合法權(quán)益。然而這一原則作用于農(nóng)村選舉很容易發(fā)生異化，選民數(shù)量的多寡取代了公平正義的抉擇。因血緣凝結(jié)而成的宗族具有天然的人數(shù)優(yōu)勢(shì)，村民也傾向于認(rèn)同與自己有親密關(guān)系的候選人，并視其為本家族權(quán)威人物，一旦助其成功當(dāng)選，那么相當(dāng)于為今后的村莊生活尋找到依靠。基于此種邏輯，村莊民主選舉環(huán)節(jié)容易選出宗族代表，公權(quán)力漸趨演變?yōu)樗綑?quán)力?？梢?jiàn)，宗族勢(shì)力在基層政權(quán)的泛化為村莊蒙上了一層人情色彩，抑制了法理社會(huì)的過(guò)渡，擾亂了民主機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，打壓了村民民主參與的積極性。有形的選票被無(wú)形的宗族勢(shì)力影響不僅弱化了農(nóng)民群眾的話語(yǔ)權(quán)，也助長(zhǎng)滋生其政治冷漠心理。

（二） 農(nóng)村全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)意識(shí)困境：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)淡化鄉(xiāng)村共同體意識(shí)

“任何一種政治社會(huì)現(xiàn)象及其形成發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因都深深地潛藏于經(jīng)濟(jì)社會(huì)之中。民主作為一種政治制度，建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，并受經(jīng)濟(jì)因素的制約?！盵13]隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了人民公社的生產(chǎn)資料集體所有制，農(nóng)村的“公”領(lǐng)域受到壓縮，“私”領(lǐng)域得到放寬。此后，國(guó)家實(shí)行具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，一定程度上調(diào)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性，釋放了農(nóng)民的能動(dòng)性，從而促進(jìn)了社會(huì)的欣欣向榮。然而人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中被視為理性經(jīng)濟(jì)人，逐利思維成為主流價(jià)值觀。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)滲入到鄉(xiāng)土社會(huì)，其在一方面改觀了農(nóng)民以農(nóng)業(yè)為核心的生產(chǎn)觀念，并引入多元的生產(chǎn)方式提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，其逐利思維泛化至農(nóng)村，私欲掩蓋公心，淡化了農(nóng)民的公共意識(shí)。利益訴求首先瓦解了生產(chǎn)要素，使農(nóng)村的勞動(dòng)力和土地資源發(fā)生分離，資本進(jìn)一步促成勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移分流，沖擊了農(nóng)村共同體的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民“個(gè)體化”對(duì)基層民主生活的開(kāi)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)。馬克思認(rèn)為：“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過(guò)程。”[14]農(nóng)業(yè)主導(dǎo)著農(nóng)村的物質(zhì)資料再生產(chǎn)，然而農(nóng)作物產(chǎn)出主要取決于自然資源稟賦，受土壤、水文、氣候等不可抗力因素的影響，人在土地上發(fā)揮的能動(dòng)性較小，因此，脆弱性、周期長(zhǎng)、回報(bào)低成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。當(dāng)滿足物質(zhì)生產(chǎn)需求成為農(nóng)民社會(huì)生活的主基調(diào)時(shí)，他們難有額外的時(shí)間和精力進(jìn)入政治生活。

建國(guó)初期實(shí)行人民公社制度，農(nóng)村被納入國(guó)家政權(quán)的管理范圍，生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)接受上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并按計(jì)劃有序開(kāi)展。這一時(shí)期，政治生活享有重要地位，農(nóng)民得以在勞動(dòng)之余接受政治教育，并積極參與村莊的公共議題，學(xué)習(xí)如何在基層開(kāi)展民主選舉。然而薄弱的農(nóng)業(yè)不足以支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)民物質(zhì)生活。隨著農(nóng)村掀起經(jīng)濟(jì)改革浪潮，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制意在破解以往較低的生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)創(chuàng)收；鼓勵(lì)市場(chǎng)配置資源，提高生產(chǎn)力。改革后我國(guó)經(jīng)濟(jì)增效顯著，同時(shí)也產(chǎn)生了新的問(wèn)題。一則農(nóng)民個(gè)體化提高了物質(zhì)需求閾值，他們將更多的時(shí)間精力用于追求個(gè)人利益最大化，逐利思維弱化了其對(duì)農(nóng)村公共生活的關(guān)注。私人生活的變革形成了一種極端形式的自我中心觀念和無(wú)功德的個(gè)人，使青年人理直氣壯地拋開(kāi)所有的社會(huì)責(zé)任與對(duì)他人的尊重[15]。二則農(nóng)作物價(jià)格受市場(chǎng)調(diào)控，易產(chǎn)生谷賤傷農(nóng)現(xiàn)象，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。由于個(gè)體化的農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)預(yù)判能力有限，種植的作物效益回報(bào)不高?！皞€(gè)體化小農(nóng)的理性選擇演化出集體非理性的后果，使得這個(gè)群體缺乏對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力?！盵16]三則農(nóng)民與土地發(fā)生了分離，面對(duì)微薄的經(jīng)濟(jì)收入，青壯年勞動(dòng)力不得不離開(kāi)土地進(jìn)城打工，于是，人口流失和農(nóng)業(yè)互助共同體的解構(gòu)泛化至政治生活中。當(dāng)農(nóng)民的物質(zhì)生活需求由滿足溫飽轉(zhuǎn)向期待小康，乃至更高水平的生活時(shí)，農(nóng)業(yè)將不再是唯一的選擇。這必然使其為生活忙碌，努力追趕以縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距，“私域”的欲望轉(zhuǎn)移了“公域”的參與。同時(shí)，國(guó)家政權(quán)從農(nóng)村離場(chǎng)在一定程度上賦予了基層自治空間，這也意味著政治生活由往日的剛性組織轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝宰灾鳎r(nóng)民可以選擇性參與村莊公共事務(wù)。“要破除資本邏輯與行政邏輯的合謀，馬克思主義理論具有根本的指向性，社會(huì)主義國(guó)家具有先天優(yōu)勢(shì)，它是一個(gè)價(jià)值導(dǎo)向調(diào)整優(yōu)先于治理技術(shù)革新的過(guò)程?！盵17]

2.國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，利好于農(nóng)民個(gè)體的同時(shí)影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)鏈。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃興起弱化了農(nóng)業(yè)占經(jīng)濟(jì)收入的比重。一改昔日工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差模式，國(guó)家重新調(diào)整利益分配格局，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，深化稅費(fèi)改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)型，2006年在中國(guó)農(nóng)村延續(xù)了近千年的農(nóng)業(yè)稅徹底告別了歷史舞臺(tái)。農(nóng)業(yè)稅改顯著減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和了干群矛盾，同時(shí)也意味著基層財(cái)權(quán)上移，村級(jí)財(cái)務(wù)失去蓄水池，公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)遲滯?！巴獠啃試?guó)家治理鄉(xiāng)村的體制一旦發(fā)生變化，鄉(xiāng)村內(nèi)部沒(méi)有相應(yīng)的組織來(lái)承接和應(yīng)對(duì)大量農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)，進(jìn)行自我整合，由此就會(huì)陷于‘治理真空’。造成單一的行政體制不斷發(fā)生變化的重要原因又在于這一治理體制所賴以存在的財(cái)政體制?！盵18]農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給一向由基層組織自籌自用，農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、農(nóng)村義務(wù)工、勞動(dòng)積累工、收費(fèi)和罰款等因而成為公共產(chǎn)品的供應(yīng)來(lái)源。稅改后，農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)沒(méi)有生成自我整合機(jī)制，基層組織仍由單軌制主導(dǎo)。農(nóng)業(yè)稅的廢止意味著農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)可自行調(diào)配的資金池縮水，難以維持基層公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的正常供給?！叭∠r(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村組織不再介入農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)中，致使一些地方農(nóng)民共同生產(chǎn)事務(wù)不再能得到有效解決，農(nóng)民不得不以私人品來(lái)代替公共品，從而不得不支付高昂的生產(chǎn)成本。”[19]雖然國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村地區(qū)輸入資金資源，但與此配套的制度機(jī)制不夠完善，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給最終仍由農(nóng)民承擔(dān)。如此一來(lái)，失去財(cái)政自主權(quán)的基層行政人員無(wú)心也無(wú)力保障農(nóng)田、水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的修整，難以向農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)。因而，破解“黃宗羲定律”[20]仍然是關(guān)涉國(guó)家、集體與農(nóng)民三者關(guān)系需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

（三） 農(nóng)村全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)的二元結(jié)構(gòu)困境：鄉(xiāng)村精英外流削弱了內(nèi)生活力

習(xí)近平指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化必須解決的重大問(wèn)題?！盵21]城市因資本集聚，經(jīng)濟(jì)體量漸增，空間規(guī)模不斷擴(kuò)大，其對(duì)農(nóng)村人口、資源產(chǎn)生了巨大的虹吸效應(yīng)，加之戶籍制度放寬，人員流動(dòng)加速，農(nóng)村精英多選擇進(jìn)入城市通過(guò)個(gè)人奮斗實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變。人口流出在一定程度上釋放了農(nóng)村閑置勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了人盡其才，才盡其用。然而，作為農(nóng)村發(fā)展的制約動(dòng)因，精英外流意味著農(nóng)村智力資源存量減少，影響了基層組織自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力。

1.農(nóng)村人口流失構(gòu)成治理主體不在場(chǎng)局面，基層政治效能遞減。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展格局表明兩者在經(jīng)濟(jì)增速、公共服務(wù)、教育水平、醫(yī)療保障、就業(yè)需求等方面呈非均衡態(tài)勢(shì)。處于先發(fā)優(yōu)勢(shì)的城市對(duì)農(nóng)村人口有著絕對(duì)誘惑，尤其是青壯年懷揣夢(mèng)想與膽識(shí)，多選擇背井離鄉(xiāng)謀發(fā)展。隨著農(nóng)村常住人口數(shù)量的不斷減少，由此形成治理主體的不在場(chǎng)，直接影響到基層民主的參與質(zhì)量。外出的村民，社會(huì)歸屬仍在農(nóng)村，地理歸屬已越出鄉(xiāng)土。他們享有基層自治的選舉權(quán)、協(xié)商權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但這些權(quán)力的發(fā)生和行使卻不關(guān)涉他們現(xiàn)狀，故鄉(xiāng)對(duì)他們來(lái)說(shuō)意味著過(guò)去式，因而鄉(xiāng)土社會(huì)的運(yùn)行也成了過(guò)去式的延伸。從理性效益考量，為不關(guān)涉現(xiàn)狀的事物付出時(shí)間和精力意義何在于是成為他們的思考題，相形之下，城市勞動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入觸手可及，回鄉(xiāng)參加民主選舉的回報(bào)卻不名一文。民主選舉作為基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著農(nóng)民政治權(quán)力讓渡與轉(zhuǎn)移給合適的委托人。然而，每逢選舉期間外出的村民大多委托留守親屬代投，這股風(fēng)氣漸趨成熟，選舉權(quán)無(wú)形中被虛置和浪費(fèi)。同時(shí)這也意味著民主決策環(huán)節(jié)陷于空轉(zhuǎn)，參與主體的不在場(chǎng)減少了群眾意見(jiàn)表達(dá)的多樣性，民主議事氛圍難以培育，村莊共同意志較難產(chǎn)出?，F(xiàn)實(shí)中，外出人口較多的村莊召開(kāi)村民大會(huì)時(shí)甚至無(wú)法組織符合法律規(guī)定的參會(huì)人數(shù)。公開(kāi)的村務(wù)和財(cái)務(wù)報(bào)表成為可有可無(wú)的擺設(shè)，也沒(méi)人在意基層行政事務(wù)的進(jìn)展，除非涉及到經(jīng)濟(jì)利益。民主管理和民主監(jiān)督隨著參與主體的缺位，逐漸淪為形式。此外，由于部分村莊人口流失較多，基層政府考慮到治理資源的集約化分配，進(jìn)行了合村并組，行政村的地理邊界因而擴(kuò)大，村民進(jìn)入彼此不甚熟悉的陌生人社會(huì)，共同意志自洽的難度進(jìn)一步提高。

2.精英外流導(dǎo)致農(nóng)村智力資源存量減少，基層行政后備人才有限。人是農(nóng)村發(fā)展的核心因素，隨著地方精英的流出，農(nóng)村于其而言逐漸成為地理空間上的過(guò)去式，可留戀卻不復(fù)歸。

首先，人才外溢影響了基層行政的社會(huì)續(xù)替。本土行政人員的年齡結(jié)構(gòu)呈青黃不接態(tài)勢(shì)，年長(zhǎng)者在兩委干部中占很大比例，年輕人卻蹤影難尋。雖然國(guó)家通過(guò)大學(xué)生村官政策引入外部力量，但內(nèi)生于鄉(xiāng)土的行政人員具有天然優(yōu)勢(shì)，在服務(wù)群眾上語(yǔ)言溝通不存在交流障礙且任職穩(wěn)定性較好，在組織動(dòng)員上可通過(guò)鄉(xiāng)鄰情誼調(diào)動(dòng)村民參與的積極性，在信息資源上可通過(guò)非正式關(guān)系掌握村內(nèi)輿情導(dǎo)向。因而，內(nèi)生于鄉(xiāng)土的權(quán)力更續(xù)能夠較好融合農(nóng)村社會(huì)情理與法理二者之間的關(guān)系。

其次，人才外溢使得基層管理模式的自我革新難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前數(shù)字治理已融入日常生活，借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)工具，治理被賦予新的生命。所謂數(shù)字治理，一是指通過(guò)新興科技手段提高政務(wù)處理的效率和質(zhì)量，例如網(wǎng)上問(wèn)政渠道的開(kāi)通，為人民群眾提供了向上反饋的路徑；一是指采用數(shù)據(jù)算法呈現(xiàn)政務(wù)內(nèi)容，精準(zhǔn)研判，直觀了解基層政務(wù)的運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)的可視化、數(shù)據(jù)化。城市基層已將此種治理模式融入行政環(huán)節(jié)，而農(nóng)村卻仍然處于傳統(tǒng)的管理模式，究其根本在于行政者的文化素養(yǎng)不同，人才匱乏限制了治理模式的更新。兩委班子中年長(zhǎng)者常常占據(jù)多數(shù)，他們對(duì)新事物的接受能力和學(xué)習(xí)能力一般慢于年輕人，能夠熟練使用電腦而實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公者為數(shù)不多，更何談推進(jìn)數(shù)字治理在農(nóng)村的普及。

再者，人才外溢造成農(nóng)村組織力的社會(huì)再生產(chǎn)受阻。農(nóng)村精英一般指文化、技術(shù)、膽識(shí)、魄力等某一項(xiàng)能力突出的人，學(xué)識(shí)水平、處事能力和眼界格局使他們成長(zhǎng)為佼佼者，是其他村民仰望和羨慕的對(duì)象，因此具有一定的向心力。他們作為引領(lǐng)者能夠鎖定有價(jià)值潛力的目標(biāo)，規(guī)劃村莊發(fā)展藍(lán)圖，凝聚人心組織村民力往一塊使，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利益最大化。一旦精英群體脫離農(nóng)村，那么能夠勝任這一角色的人幾乎寥寥無(wú)幾。農(nóng)村的組織力由此衰敗，落入發(fā)展無(wú)望的困境。

最后，人才外溢弱化了農(nóng)村基層民主意識(shí)的自我發(fā)育。農(nóng)村精英有著相對(duì)較高的文化知識(shí)水平，對(duì)民主意識(shí)的理解能力和接受能力較強(qiáng)，他們吸納民主意識(shí)后能夠形成溢出效應(yīng)，為身邊人解讀基層民主價(jià)值，使民主觀念在農(nóng)村普泛化，進(jìn)而提升基層民主的效能。舊時(shí)衣錦還鄉(xiāng)、葉落歸根的故土情懷在今日鄉(xiāng)村依然盛行，農(nóng)村精英在外拼搏一番后也會(huì)回鄉(xiāng)建房置產(chǎn)，他們的歸來(lái)不僅帶回了在城市奮斗的資金資源，更將先進(jìn)的理念一并傳入農(nóng)村。

（四） 農(nóng)村全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)的公共管理困境：鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村共謀影響了村莊自決

改革開(kāi)放后，國(guó)家放松了對(duì)基層社會(huì)的管控，在農(nóng)村實(shí)行基層自治制度，鼓勵(lì)村民主動(dòng)參與公共管理，通過(guò)實(shí)踐自覺(jué)提升民主協(xié)商意識(shí)。隨著國(guó)家政權(quán)上移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為基層行政機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著貫徹國(guó)家意志、維持社會(huì)穩(wěn)定的行政使命。農(nóng)村被視為社會(huì)域，自行治理本村社會(huì)事務(wù)，二者之間的關(guān)系在法律制度上由行政從屬，轉(zhuǎn)換為國(guó)家-社會(huì)二元范式。然而在實(shí)踐邏輯中，農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系更多表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”格局，這符合國(guó)家現(xiàn)代化建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需要，“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”關(guān)系中，國(guó)家能夠匯聚資源，通過(guò)宏觀調(diào)控，集中力量解決社會(huì)問(wèn)題，而不是任由社會(huì)自行生長(zhǎng)，在緩慢的時(shí)間維度里逐漸增強(qiáng)自我管理能力。然而從基層民主視角來(lái)看，“鄉(xiāng)政村治”格局會(huì)影響農(nóng)村民主的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)，科層制任務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制將延伸至原本自治的農(nóng)村社會(huì)，村委會(huì)不斷被規(guī)訓(xùn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)導(dǎo)向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村為何存在共謀行為，這需要追溯二者之間的行政結(jié)構(gòu)。在制度設(shè)計(jì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被視為國(guó)家基層行政權(quán)力機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)則是農(nóng)村基層社會(huì)性自治組織。《村民委員會(huì)組織法》既要求村委會(huì)代表村民的共同意志，又要求協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成行政任務(wù)，兩者關(guān)系邊界模糊，由此產(chǎn)生制度空隙，這為實(shí)踐權(quán)力的異化提供了可操作空間。在實(shí)踐邏輯上，農(nóng)村社會(huì)的民主自治意識(shí)先天不足，后天培育又處于摸索階段；并且，謀求發(fā)展就需要資源做支撐，無(wú)論政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源、人才資源、技術(shù)資源，農(nóng)村均無(wú)法實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則有著明顯的資源優(yōu)勢(shì)。政治權(quán)威和資源優(yōu)勢(shì)因而賦能鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使其在農(nóng)村享有統(tǒng)攝地位。農(nóng)村想要獲得發(fā)展往往需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持，這為二者共謀創(chuàng)造了主觀動(dòng)因。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家基層行政權(quán)力機(jī)關(guān)，其考核指標(biāo)關(guān)涉民生問(wèn)題，需要具體落實(shí)到農(nóng)村層面。一個(gè)深諳農(nóng)村利益格局，掌握村情民意又具有公共身份的協(xié)助者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需，村委會(huì)恰是最佳選擇。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期面臨著“上面千根針，下面一根線”的壓力型任務(wù)，為了紓解工作密度，節(jié)約治理成本，與村委會(huì)合作或是將村委會(huì)納入下屬組織成為一種變通的治理路徑，此為二者共謀的客觀需求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村共謀影響基層民主自決的方式主要表現(xiàn)為以下四種：

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過(guò)村黨支部干預(yù)民主選舉?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》規(guī)定選出的“黨支部書(shū)記、副書(shū)記，報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)。黨支部書(shū)記、副書(shū)記、委員出現(xiàn)空缺，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)選。確有必要時(shí)，上級(jí)黨組織可以指派黨支部書(shū)記或者副書(shū)記?！边€明確“根據(jù)工作需要，上級(jí)黨組織可以選派優(yōu)秀干部到村擔(dān)任黨支部第一書(shū)記，指導(dǎo)、幫助黨支部書(shū)記開(kāi)展工作，主要承擔(dān)建強(qiáng)黨支部、推動(dòng)中心工作、為民辦事服務(wù)、提升治理水平等職責(zé)任務(wù)。符合條件的村黨支部書(shū)記可以通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)、居民委員會(huì)主任?！睆闹贫葘用鎭?lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為村黨支部的上級(jí)組織具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力。一方面能夠保證基層社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行，對(duì)軟弱渙散的村黨支部及時(shí)采取補(bǔ)救措施；另一方面，對(duì)于試圖掌控農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)而言，制度中隱匿著變通，可以從多個(gè)路徑影響村黨支部的人事安排，再通過(guò)村黨支部干預(yù)村委會(huì)成員的民主選舉。當(dāng)選者對(duì)支持力量有著互惠的責(zé)任和動(dòng)機(jī)，如果行政力量介入民主選舉，那么當(dāng)選者將傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)導(dǎo)向，村民的訴求落于次要位置。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治權(quán)威影響基層民主決策。農(nóng)村社會(huì)中民主觀念先天不足，利己主義切割了農(nóng)村的組織力，村民慣于依賴上級(jí)行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，缺乏自我決策的視野和能力，主動(dòng)選擇成為沉默的順從者。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表國(guó)家意志，享有國(guó)家賦予的政治權(quán)威，在農(nóng)村頗具影響力和話語(yǔ)權(quán)，村民甚至村委會(huì)成員對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指令更多表現(xiàn)為接受并遵從。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)比村民更熟悉政治中的游戲規(guī)則，能夠在政策的貫徹中靈活執(zhí)行，這給予個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用村民的“官本位”思想，在民主決策中誘使其盲從，輕易放棄自己的民主決策權(quán)力。

其三，村財(cái)鄉(xiāng)管影響基層民主管理。村財(cái)鄉(xiāng)管即農(nóng)村的集體資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為管理，將資金的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、審批權(quán)分開(kāi)，意在監(jiān)管村級(jí)財(cái)務(wù)合法合規(guī)運(yùn)行。然而在財(cái)權(quán)決定事權(quán)的邏輯下，村財(cái)鄉(xiāng)管模式擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村的話語(yǔ)權(quán)，弱化了基層民主管理能力。村集體的資金和賬目存放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開(kāi)支時(shí)先由村委會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)村民理財(cái)小組同意，最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)通過(guò)，資金方能到位。村委會(huì)失去財(cái)政自主權(quán)意味著一方面管理成本受到限制，村委會(huì)成員無(wú)法放開(kāi)手腳干實(shí)事；另一方面農(nóng)村事務(wù)需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，即村委會(huì)將傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見(jiàn)，與此同時(shí)，村民對(duì)民主管理的參與程度有所降低。

其四，非正式利益共同體影響民主監(jiān)督。無(wú)論基于主觀動(dòng)因還是客觀需求，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村發(fā)生共謀時(shí)，將結(jié)成非正式的利益共同體，打破農(nóng)村的民主監(jiān)督平衡。村民作為監(jiān)督主體存在著制約權(quán)力能力軟弱的特點(diǎn)，需要村內(nèi)權(quán)力組織以及上級(jí)行政權(quán)力組織形成多元制衡。所謂村內(nèi)權(quán)力組織主要指村委會(huì)和村黨支部，然而現(xiàn)實(shí)中有的村兩委職權(quán)不明，甚或合二為一。當(dāng)村民對(duì)村內(nèi)權(quán)力組織監(jiān)督失效時(shí)，原可以尋求上級(jí)行政權(quán)力組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪部門的介入，然而，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村發(fā)生共謀，即意味著又一條監(jiān)督渠道被堵塞，基層民主監(jiān)督的效力因此就會(huì)大打折扣。

三、 農(nóng)村全過(guò)程人民民主的優(yōu)化路徑

（一） 建強(qiáng)基層黨組織，保障全過(guò)程民主下滲

“有效的基層民主體系一定是建立在強(qiáng)有力的政黨權(quán)威基礎(chǔ)之上?！盵22]政黨作為現(xiàn)代政治運(yùn)作的中樞，有效推動(dòng)了國(guó)家治理現(xiàn)代化，而民主作為現(xiàn)代化的要素之一，其泛化和深化必然需要政黨作為后盾?！皣?guó)家有推動(dòng)民主發(fā)展的意愿，卻未必有實(shí)現(xiàn)民主發(fā)展的能力。我國(guó)能夠推動(dòng)民主政治持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于政黨權(quán)威和政黨力量”[23]。中國(guó)共產(chǎn)黨兼具人民性和革命性，始終代表最廣大人民的根本利益，政治決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)充分遵循人民共同意志。其革命性不僅表現(xiàn)在階級(jí)斗爭(zhēng)上，更著重于自我革命，隨著時(shí)代前進(jìn)的步伐主動(dòng)迭代更新，敢于正視黨內(nèi)弱點(diǎn)并激濁揚(yáng)清。在農(nóng)村場(chǎng)域建強(qiáng)基層黨組織是全過(guò)程人民民主持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的政治保證。首先，人民性契合基層民主機(jī)制的核心要義，即從群眾中來(lái)到群眾中去，一切為了人民群眾。黨建引領(lǐng)基層民主發(fā)展不僅凸顯村民訴求和共同意志，更在實(shí)踐過(guò)程中具有強(qiáng)大的組織和動(dòng)員能力，能夠激活民主運(yùn)轉(zhuǎn)的核心要素，廣泛動(dòng)員村民參與農(nóng)村公共事務(wù)的商議，完善民主制度機(jī)制的規(guī)范化，監(jiān)督民主的全過(guò)程運(yùn)行。通過(guò)黨內(nèi)民主帶動(dòng)黨外民主，優(yōu)化議事協(xié)商氛圍，不斷創(chuàng)新黨組織的工作方式，提高民主建設(shè)的科學(xué)化水平，充分發(fā)揮黨員的主體作用。其次，革命性喚醒農(nóng)村民主意識(shí)的發(fā)育。黨組織勇于自我革新的精神將助推農(nóng)民脫離歷史文化的窠臼，為民主意識(shí)的培育創(chuàng)造良好條件。進(jìn)一步厘清基層黨組織和群眾自治組織的權(quán)責(zé)，黨組織負(fù)責(zé)方向性的領(lǐng)導(dǎo)，具體事務(wù)交由基層組織自治，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的有機(jī)結(jié)合。

（二） 形成經(jīng)濟(jì)共同體，強(qiáng)化村民協(xié)商參與能力

馬克思認(rèn)為：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[24]當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力還無(wú)法滿足需求時(shí)，人們常常被困在自己的欲望里，難以獲得自由而全面的解放，利益往往是促成行為發(fā)生的動(dòng)因?，F(xiàn)今，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為人們生活的主旋律，通過(guò)利益粘合引導(dǎo)人民群眾進(jìn)入政治生活不失為一個(gè)推進(jìn)基層民主的路徑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以對(duì)農(nóng)村共同體造成沖擊，正因?yàn)檗r(nóng)民在土地上失去了獲取利益的渠道，他們發(fā)現(xiàn)別的產(chǎn)業(yè)更容易、更快速就能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，便放棄了土地上的奮斗。利益解構(gòu)了傳統(tǒng)的農(nóng)村共同體，也能促成經(jīng)濟(jì)共同體重構(gòu)，再逐漸由經(jīng)濟(jì)共同體向政治、文化共同體的全面復(fù)蘇過(guò)渡。當(dāng)前國(guó)家倡導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村輸入大量資金資源，公共產(chǎn)品落地環(huán)節(jié)的利益劃分規(guī)則吸引了農(nóng)民視線。有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)民在直接參與公共物品生產(chǎn)的過(guò)程中表達(dá)訴求，農(nóng)村公共品供給不僅表現(xiàn)為物質(zhì)產(chǎn)品的改善，還在此過(guò)程中促進(jìn)基層公共規(guī)則的生成?！盵25]通過(guò)在建構(gòu)經(jīng)濟(jì)共同體的實(shí)踐中不斷培育農(nóng)村的民主意識(shí)，完善民主機(jī)制，提高協(xié)商參與能力，以此激活農(nóng)村民主的內(nèi)生動(dòng)力。在微觀層面應(yīng)該全面普及民主意識(shí)，用寓教于樂(lè)的方式加強(qiáng)宣傳，幫助其形成系統(tǒng)的民主觀念，鍛煉其踐行民主的能力?！鞍l(fā)展文化活動(dòng)是培育群眾責(zé)任意識(shí)、公共精神的重要途徑?！盵26]日常生活中引入喜聞樂(lè)見(jiàn)的文體活動(dòng)豐富公共生活，例如籌建歌舞隊(duì)、完善健身設(shè)施帶動(dòng)村民參與集體活動(dòng)。在宏觀層面要積極促進(jìn)農(nóng)村各類社會(huì)組織的生長(zhǎng)和培育，提高農(nóng)民的組織化程度，營(yíng)造民主協(xié)商的社會(huì)氛圍，農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展是促進(jìn)基層民主持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力源泉。

（三） 促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)，蓄留本土優(yōu)秀人才

激活農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力關(guān)鍵在于精英回流，而促成精英回流的因素不僅源于鄉(xiāng)土情懷，更重要的是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提振村民對(duì)農(nóng)村發(fā)展前景的信心和期待，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。外出人員回流農(nóng)村方能充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，不僅帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，更引入市民社會(huì)的現(xiàn)代化理念，增色政治生活。隨著治理主體在場(chǎng)，將會(huì)引發(fā)以下轉(zhuǎn)變：首先，由于關(guān)切其日常生活和直接利益，村民將變被動(dòng)為主動(dòng)，積極參與公共事務(wù)的協(xié)商，爭(zhēng)取屬于自己的合法合理利益。其次，治理主體在場(chǎng)意味著政治生活的參與人數(shù)增多，將利于治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐完整，保障基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有序運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)村民的政治效能感。再次，精英的復(fù)歸將增進(jìn)智力資源，公共事務(wù)的民主協(xié)商過(guò)程可更好地實(shí)現(xiàn)集思廣益，匯聚民智?；鶎有姓纳鐣?huì)續(xù)替得到順利銜接，管理模式也通過(guò)新生代群體得以不斷更新，生長(zhǎng)出更符合時(shí)代要求的中國(guó)特色社會(huì)主義基層現(xiàn)代化自治樣態(tài)。因而，國(guó)家鼓勵(lì)建立縣域?qū)I(yè)人才統(tǒng)籌使用制度，提高農(nóng)村專業(yè)人才服務(wù)保障能力，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈布局鄉(xiāng)村人才鏈，推動(dòng)人才、土地、資本等要素雙向流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村全要素生產(chǎn)率提高。抓緊國(guó)內(nèi)大循環(huán)的時(shí)代契機(jī)，進(jìn)一步挖掘農(nóng)村資源，擘畫(huà)鄉(xiāng)村發(fā)展新局面。

（四） 完善管理機(jī)制，保障基層群眾自治

公共管理困境凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村共謀帶來(lái)的治理危機(jī)，欲要解決這一問(wèn)題，則需要建立健全基層民主的法律法規(guī)，從制度上規(guī)范兩者的關(guān)系邊界，減小二者實(shí)踐權(quán)力異化的可能性。首先要完善基層自治的程序正義，進(jìn)一步細(xì)化法律法規(guī)對(duì)基層自治各級(jí)責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定，有效對(duì)沖現(xiàn)實(shí)中存在的權(quán)力異化風(fēng)險(xiǎn)，從制度源頭解決實(shí)踐權(quán)力行變通之法。其次，除了程序正義還應(yīng)保障基層自治的實(shí)踐正義，在民主選舉環(huán)節(jié)充分尊重民意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要摒棄大包大攬的家長(zhǎng)式作風(fēng)，選舉前對(duì)候選人多維度考察了解，選舉中尊重群眾的投票權(quán)，選舉后暢通民主監(jiān)督的渠道，打造基層自治的全過(guò)程人民民主實(shí)踐鏈條。并且，在一些關(guān)涉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活的處理中給予村委會(huì)一定的經(jīng)濟(jì)裁決權(quán)，保障村委會(huì)直接處理日常、復(fù)雜、細(xì)碎問(wèn)題的財(cái)政預(yù)算。監(jiān)督是為了對(duì)村委會(huì)干部形成權(quán)力制約，引導(dǎo)其妥善規(guī)劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展減少集體債務(wù)，而不是將村莊財(cái)產(chǎn)放進(jìn)保險(xiǎn)柜束之高閣。只要資金使用的歸途是為人民謀發(fā)展謀幸福，那么就應(yīng)該建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為項(xiàng)目的落地保駕護(hù)航。

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（責(zé)任編輯 文 格）

Development Pattern and Practice Dilemma of

Whole-process People’s Democracy in Rural Areas

CHEN Bo， LI Ying

（School of Marxism，Wuhan University of Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：Whole-process people’s democracy is deeply rooted in Chinese context，expanding the paradigm of democratic politics in the value dimension，activating the organic interaction between the people and the country，realizing the coupling of the will of citizens and the will of everyone within democracy，and enriching the connotation of human political civilization.In terms of practical dimension，rural areas，as a widely operating practice field of grassroots democracy in China，their degree of democratization is bound to deeply affect the process of modernization of national governance.The whole-process people’s democracy in China’s rural areas has made great progress.Based on the actual development situation，its development pattern highlights the characteristics of people’s nature，order and co-governance.In order to promote the deep development of whole-process people’s democracy，we also need to overcome the obstacles in the process of operation，which are mainly presented as the dilemma of historical evolution：practical rationality is limited by the traditional ethical order； the dilemma of market awareness：the market economy weakens the awareness of rural community； the dilemma of urban-rural dual structure：the outflow of rural elites weakens the internal vitality；And the dilemma of public management：the collusion between towns and villages affects village self-determination.In this regard，a proposal was raised to optimize the practice path of whole-process people’s democracy in rural areas，such as strengthening the grassroots Party organizations，cultivating the endogenous power of villages，retaining local talents，and improving the democratic operation mechanism.

Key words：rural areas; whole-process people’s democracy; development pattern; practice dilemma