關(guān)鍵詞：監(jiān)察建議；行政爭議；實質(zhì)性化解；訴源治理

引言

2014年修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第1條將“解決行政爭議”新增為一項重要的立法目的，突出了行政訴訟化解行政爭議的要求。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》明確提出要“健全行政爭議實質(zhì)性化解機制，推動訴源治理”。這提出了在法治政府建設(shè)中實質(zhì)性化解行政爭議的重要任務(wù)。2021年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》，作出“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上預防、化解行政爭議”“依法調(diào)動各類糾紛解決資源，進一步完善銜接順暢、協(xié)調(diào)有序的行政爭議多元化解機制”的部署。同年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，要求檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了”。2024年司法部印發(fā)《關(guān)于進一步加強行政復議調(diào)解工作推動行政爭議實質(zhì)性化解的指導意見》，強調(diào)了行政復議對行政爭議實質(zhì)性化解的作用，要求堅持依法能動復議，“推動行政爭議化解在基層、化解在初始階段、化解在行政程序中”。此外，中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》也提出了“完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制”“充分發(fā)揮人民調(diào)解的第一道防線作用，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”等，要求人民調(diào)解組織、基層單位、群眾組織等社會力量亦應(yīng)與國家機關(guān)聯(lián)動發(fā)揮調(diào)處化解社會矛盾糾紛（包含行政爭議）的重要作用。由此，國家機關(guān)和社會力量合力構(gòu)建的行政爭議實質(zhì)性化解多元化體制機制正在形成。

對于行政爭議實質(zhì)性化解的路徑，目前學界主要研究的是行政機關(guān)、人民法院和人民檢察院的作用，尚未關(guān)注監(jiān)察機關(guān)的作用。在我國“一府一委兩院”的國家機關(guān)體系中，監(jiān)察機關(guān)基于其監(jiān)督職能以及監(jiān)察建議方式，也能發(fā)揮實質(zhì)性化解行政爭議的功能，應(yīng)當參與其中形成治理合力，本文試對此作出一些探討。

一、監(jiān)察機關(guān)辦案中面臨的“個人違法”與“行政違法”混合現(xiàn)象

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第3條規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，依法對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察。這確立了監(jiān)察機關(guān)針對公職人員個人實施監(jiān)察的基本職能和權(quán)限范圍。但實踐中，監(jiān)察辦案往往會面臨一種復雜案情狀況：即在查辦行政機關(guān)（包括法律法規(guī)授權(quán)的組織等單位，下同）公職人員個人違法違紀（以下簡稱“個人違法”）案件中，同時發(fā)現(xiàn)還牽連發(fā)生其所在行政機關(guān)的違法、不當?shù)男姓袨椋ㄒ韵潞喎Q“行政違法”），呈現(xiàn)出行政機關(guān)公職人員“個人違法”與所在機關(guān)“行政違法”的混合現(xiàn)象。兩種違法的主體雖不同，但違法行為卻有關(guān)聯(lián)性。許多“行政違法”都有一個特點：即“外在表現(xiàn)是行政機關(guān)的不作為、亂作為，但內(nèi)在往往都隱藏著公職人員個人的違法違紀、濫用職權(quán)、失職瀆職，甚至存在貪污受賄等情況”。從理論上講，“行政違法”與“個人違法”的交織樣態(tài)源于兩者之間有因果聯(lián)系，“行政違法”除因立法上的矛盾（或?qū)Ψ梢?guī)范理解有誤）所導致的非主觀故意違法之外，一般都有“個人違法”上的起因。這主要體現(xiàn)為兩個方面。

第一，“個人違法”的內(nèi)外雙重性。“個人違法”與“行政違法”的混合，首先表現(xiàn)為個人的同一個職務(wù)行為違法具有對內(nèi)和對外的結(jié)果雙重性。對內(nèi)屬于行政機關(guān)公職人員的個人違法職務(wù)行為，對外則同時又是代表行政機關(guān)作出的違法行政行為，這種情形多見于處于領(lǐng)導崗位擁有決策、決定權(quán)的公職人員。行政機關(guān)實際上是由外部組織形式與內(nèi)部工作人員共同構(gòu)成的，因此，“行政權(quán)力的主體從名義上的擁有與實際上的運用來看，可以分為形式主體與實際主體”。行政機關(guān)作為組織體的行政行為，在外部只是以組織形式的名義出現(xiàn)，在內(nèi)部實際上都是由組織體中的具體個人所作出。內(nèi)部公職人員個人的違法決策、決定（包括在集體決策中公職人員個人提出的違法決定意見）及其違法執(zhí)行，對社會外部都轉(zhuǎn)化為了行政機關(guān)名下的違法行政行為。例如，江西省井岡山市房管局局長、副局長等人集體違法決策，以單位名義作出二手房交易需繳納網(wǎng)簽費的規(guī)定。在機關(guān)內(nèi)部，局長、副局長等領(lǐng)導人員屬于越權(quán)擅自作出違法決策的“個人違法”，對社會公眾，則又成為他們所代表的市房管局于法無據(jù)濫收費的“行政違法”。

第二，“個人違法”的因果性。這種因果性是指“個人違法”與“行政違法”兩個行為之間具有前因后果的聯(lián)系。除前述公職人員個人的違法決定對外轉(zhuǎn)化為行政機關(guān)的“行政違法”之外，“行政違法”還可以是因公職人員受賄、索賄等“個人違法”所導致。換言之，公職人員的“個人違法”是起因，由此利用職權(quán)作出了職務(wù)性違法決定，其結(jié)果對外又成為行政機關(guān)名義的違法行政行為。這種因果鏈條也反映了“個人違法”與“行政違法”的混合。例如，在“山西省原糧食局局長楊××受賄案”中，楊××收受巨額賄賂是其“個人違法”，楊××因謀取了個人私利在招標采購上濫用職權(quán)幫助行賄人而作出違法決定，最終形成了該省糧食局對外違法招標采購的行政行為。

“違法行為是產(chǎn)生法律責任的根據(jù)，法律責任是違法行為引起的法律后果?！薄皞€人違法”與“行政違法”的混合涉及兩種主體的法律責任追究問題。按照我國現(xiàn)行法律制度，“個人違法”與“行政違法”因主體不同要分別由不同機關(guān)、按不同程序進行責任認定和追究。監(jiān)察機關(guān)對“個人違法”具有法定追責職能及權(quán)限，要依據(jù)《監(jiān)察法》對公職人員的違法違紀作出相應(yīng)處置（公職人員的任免機關(guān)和具有干部人事管理權(quán)限的機關(guān)也有權(quán)追責）。而對因行政機關(guān)公職人員個人職務(wù)性違法行為對外成為行政機關(guān)名義的“行政違法”行為，根據(jù)公務(wù)行為的“國家責任理論”，要由行政機關(guān)承擔責任，如撤銷違法行政行為、作出國家賠償?shù)?。對“行政違法”的追責，除同級權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)有權(quán)處理外，主要途徑就是通過行政復議和行政訴訟（包括行政公益訴訟），由復議機關(guān)、人民法院行使審查、裁判權(quán)。如果是行政公益訴訟，還需檢察機關(guān)介入起訴（包括提起訴前程序的檢察建議）。

根據(jù)上述兩種違法行為混合現(xiàn)象以及追責機關(guān)權(quán)限劃分的現(xiàn)狀，監(jiān)察機關(guān)在查處行政機關(guān)公職人員“個人違法”中一并發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有“行政違法”問題時，在現(xiàn)行制度框架下，對“行政違法”應(yīng)如何具體處理還值得深入研究。

二、監(jiān)察機關(guān)對“行政違法”的處置現(xiàn)狀考察

監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察活動中發(fā)現(xiàn)的“行政違法”，目前實踐中有三種處置情形。

第一，監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)“行政違法”涉及的是對行政相對人（即公民一方）合法權(quán)益的侵害，由公民一方對行政機關(guān)提起行政復議或行政訴訟來解決，監(jiān)察機關(guān)沒有向公民一方提供“行政違法”線索的職責，也沒有裁處公民一方與行政機關(guān)之間行政爭議的職能。因而，基本上不予介入。但這種“沉默對待”是有弊端的：一是監(jiān)察機關(guān)忽略這種侵害個體合法權(quán)益的“行政違法”行為，將不能及時監(jiān)督行政機關(guān)糾正錯誤和維護公民一方的合法權(quán)益。二是消極待由公民一方提起行政復議或行政訴訟處理，不利于積極開展行政案件的訴源治理，以盡量減少行政爭訟。

第二，監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)“行政違法”涉及侵害國家利益和社會公共利益，要向檢察機關(guān)移交案件線索，由后者對行政機關(guān)提起行政公益訴訟。這要通過監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間的線索移交、程序銜接機制來完成。對此，目前還無統(tǒng)一的立法規(guī)定。《監(jiān)察法》第34條只規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置。”但并未反向規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有侵害國家利益和社會公共利益的‘行政違法’問題線索，應(yīng)當移送檢察機關(guān)依法處理?！蹦壳霸诘胤綄用嬗幸欢ㄌ剿?，制定了一些地方性規(guī)定。例如，《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》（2020年）規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當密切與檢察機關(guān)的協(xié)作配合，建立完善案件線索雙向移送及辦案協(xié)作機制，對在工作中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索，應(yīng)當及時移送檢察機關(guān)依法處理。”《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》（2019年）規(guī)定：“檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)建立線索雙向移送及辦案協(xié)作機制”“監(jiān)察機關(guān)在辦理公職人員違法違紀案件中發(fā)現(xiàn)涉及公益訴訟案件的線索，應(yīng)當及時移送檢察機關(guān)依法辦理，并將辦理情況通報監(jiān)察機關(guān)?！睆膶嶋H運行情況看，目前極少見到有關(guān)監(jiān)察機關(guān)向檢察機關(guān)移送行政案件線索并要求檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實例。

監(jiān)察機關(guān)向檢察機關(guān)移送涉及“行政違法”的行政公益訴訟案件線索，從理論上講并無流程上的問題，但這種制度建構(gòu)也有不足。其一，監(jiān)察機關(guān)在辦理“個人違法”的案件中查出牽連有“行政違法”的情形，其必然比尚未介入的檢察機關(guān)更了解案件事實情況，而且已投入了前期調(diào)查成本。在向檢察機關(guān)移送時，因針對“個人違法”監(jiān)察案件保密等需要，只是提供相關(guān)線索，并不移交全部案件情況，也不代替檢察機關(guān)進行后續(xù)調(diào)查，后者接手后，需確定對“行政違法”的行政公益訴訟是否應(yīng)立案，并要從頭開始進行自己的調(diào)查工作，這在實際效果上將延誤時間和重復投入調(diào)查工作的成本。從工作便利、提高效率和節(jié)省成本考慮，監(jiān)察機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的“行政違法”與其移送線索給檢察機關(guān)重新進行調(diào)查，還不如自身在查處“個人違法”時一并直接監(jiān)督治理“行政違法”問題，由此避免從監(jiān)察制度轉(zhuǎn)軌為行政公益訴訟制度所適用的復雜程序以及時間、成本上的耗費。其二，對行政機關(guān)“行政違法”問題的調(diào)查取證難度相對較大，檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)在強度上遠不如監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)，因而推進力度有限。其三，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟在實踐操作上，絕大部分都通過訴前程序得以解決，即檢察機關(guān)在訴前程序中提出檢察建議，行政機關(guān)一般都能接受建議并及時整改，最終因已達成了目的而結(jié)案，真正起訴的案件極為少見。這就是說，訴前程序的檢察建議基本上就能解決問題。據(jù)此，實踐中檢察機關(guān)主要依靠的是檢察建議權(quán)。監(jiān)察機關(guān)同樣具有監(jiān)察建議權(quán)，當然也可運用監(jiān)察建議來直接處理。由此而論，監(jiān)察機關(guān)自身不直接運用監(jiān)察建議卻另轉(zhuǎn)由檢察機關(guān)以檢察建議來處理，顯然不是最優(yōu)的制度方案，這增加了程序的復雜性，會導致侵犯國家利益和社會公共利益的“行政違法”得不到及時糾正，也會引發(fā)后續(xù)的行政公益訴訟，不利于訴源治理。

第三，監(jiān)察機關(guān)向行政機關(guān)直接提出整改“行政違法”的監(jiān)察建議。實踐中，有的監(jiān)察機關(guān)針對“行政違法”問題已提出過監(jiān)察建議。例如，安徽省監(jiān)察機關(guān)在辦理土地征收領(lǐng)域相關(guān)案件中，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在實體及程序上的“行政違法”問題，繼而直接向省國土資源部門提出“切實解決土地征收中依法履職不夠問題”的監(jiān)察建議，要求該部門完善土地征收工作程序規(guī)定，從制度層面進一步規(guī)范土地征收行為。同樣案例還有：江蘇省泰州市姜堰區(qū)監(jiān)察機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)民政補助資金被冒領(lǐng)的問題，經(jīng)調(diào)查核實后，認定區(qū)民政部門在資金日常監(jiān)管方面存在失職，因而對該行政機關(guān)提出監(jiān)察建議要求立即整改。但當前實踐中提出的這類監(jiān)察建議主要還是出于加強機關(guān)防腐反腐制度建設(shè)、嚴格要求執(zhí)行黨紀國法的考慮，尚未意識到它同時還具有能實質(zhì)性化解因“行政違法”而引發(fā)的行政爭議之作用。通過監(jiān)察建議直接要求行政機關(guān)及時整改糾正“行政違法”，以此及時化解當事人與行政機關(guān)之間的行政爭議，將延伸出監(jiān)察建議的新功能，這還需要形成理論共識，繼而在實務(wù)中廣泛運用。

三、監(jiān)察建議實質(zhì)性化解行政爭議的理論邏輯

（一）監(jiān)察建議適用于行政機關(guān)“行政違法”問題的法理

對于以監(jiān)察建議監(jiān)督機關(guān)單位違法的問題，理論上有不同看法。監(jiān)察建議屬于監(jiān)察權(quán)的一項重要內(nèi)容和運用形式，是監(jiān)察機關(guān)向監(jiān)察對象個體所在機關(guān)單位提出的具有法律約束力的意見。《監(jiān)察法》第11條第3項規(guī)定監(jiān)察機關(guān)有“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”的職責，第45條第5項原則性確立了監(jiān)察建議的范圍是“監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責存在的問題等”，即針對“廉政建設(shè)”和“履行職責”這兩類問題，也以“等”字預留了可延伸的空間?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）第36條進而加以了細化規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象所在單位在廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責等方面存在問題需要整改糾正的，依法提出監(jiān)察建議。”

在監(jiān)察建議的法定適用范圍上，目前存在理解的分歧。有學者認為，監(jiān)察建議應(yīng)以符合監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能為前提，需圍繞《監(jiān)察法》第3條規(guī)定的“廉政建設(shè)和反腐敗工作”基本定位來展開，不宜將《監(jiān)察法》第45條規(guī)定的“廉政建設(shè)和履行職責存在的問題等”擴充而超出監(jiān)察建議的職能，其主張的監(jiān)察建議包括督促型、糾錯型和整改型等三大類：督促型監(jiān)察建議是對監(jiān)察決定本身無法觸及的內(nèi)容予以補充：糾錯型監(jiān)察建議是對內(nèi)部法紀處置明顯失當?shù)膬?nèi)容予以糾正；整改型監(jiān)察建議是對個案暴露的廉政制度缺陷予以優(yōu)化。從針對的問題來看，都指向機關(guān)單位在廉政制度建設(shè)上的漏洞、執(zhí)行上的不力和反腐敗方面的履責不到位等事項。這是基于監(jiān)察機關(guān)以“所有行使公權(quán)力的公職人員”的個人為監(jiān)察對象和立足于“廉政建設(shè)”“反腐敗”的基本職能來考慮的。由此，《監(jiān)察法實施條例》第36條規(guī)定的“廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責”等，應(yīng)限定于特指監(jiān)察對象的所在單位對其公職人員在加強廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責方面存在的問題，并非廣義上的任何公務(wù)活動違法問題。這屬于理解上的“限縮說”。而中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會法規(guī)室等實務(wù)部門則認為監(jiān)察建議應(yīng)當有廣泛的適用范圍，包括：“拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當予以糾正的：有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當予以糾正或者撤銷的；給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補救措施的：錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應(yīng)當予以糾正的：依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當給予處罰的：監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)存在問題，需要完善廉政建設(shè)制度的：等等。”該范圍的理解顯然并不局限于廉政建設(shè)和反腐敗工作，可以說幾乎包括了機關(guān)單位的所有違法違紀問題，使監(jiān)察機關(guān)針對公職人員個人的監(jiān)察職能擴展到了機關(guān)單位的違法違紀。這屬于理解上的“拓寬說”。但這一理解還未見展開其理論依據(jù)和論證。

筆者認為，根據(jù)《監(jiān)察法》確立的監(jiān)察機關(guān)廉政建設(shè)與反腐敗基本職能來確定監(jiān)察建議的適用范圍當然正確，但這也不意味著應(yīng)將除機關(guān)單位廉政建設(shè)、制度規(guī)范問題以外的個案性機關(guān)單位違法違紀排除在監(jiān)察視野之外，這是因為：

第一，在機關(guān)單位是名義行為主體、內(nèi)部工作人員是實際行為主體的組織構(gòu)造中，機關(guān)單位的任何違法行為，都是內(nèi)部工作人員作為（如越權(quán)、濫權(quán)）或不作為（如失職）導致的結(jié)果，監(jiān)察機關(guān)在查處個人行為的問題時，一并監(jiān)督由其形成的機關(guān)單位行為，是對《監(jiān)察法》第6條“標本兼治、綜合治理”工作原則的具體貫徹落實，可以實現(xiàn)對公職人員與機關(guān)單位的“雙重監(jiān)督”，達成“綜合治理”和“提高治理效能”的結(jié)果。

第二，如前所述，“個人違法”中的一些職務(wù)性決定與其機關(guān)單位的“違法”決定是一體兩面的關(guān)系，個人的職務(wù)性違法決定對外就是機關(guān)單位組織名義的違法決定，此時，確認了個人的職務(wù)性決定違法也就確認了機關(guān)單位的決定違法。因此，監(jiān)察機關(guān)懲治個人違法時將其外部面向的機關(guān)單位違法同步處置，能實現(xiàn)監(jiān)察職能的徹底性。將這類同案同生的“雙面向違法”一體治理，對前者追究個人紀律責任和法律責任，對后者運用監(jiān)察建議來要求整改糾正，是順理成章也是十分必要的。

第三，監(jiān)察機關(guān)的“廉政建設(shè)和反腐敗工作”至少包括三個重要環(huán)節(jié)：一是預防腐敗及其他違法違紀，即要加強完善機關(guān)單位的廉政建設(shè)及相關(guān)制度機制建設(shè)：二是懲治腐敗及其他違法違紀行為，即要查處公職人員個人的腐敗及其他違法違紀行為。三是挽回由腐敗及違法違紀行為造成的損害后果。就這一工作而言，監(jiān)察機關(guān)在查處“個人違法”時，是要通過追繳個人貪腐資金、財物等來挽回其侵吞國家財產(chǎn)、公民和法人合法財產(chǎn)損害后果的。而“個人違法”導致形成的機關(guān)單位違法也是一種損害后果，因為這損害了機關(guān)單位的聲譽、內(nèi)部公務(wù)秩序和自身公信力：同時，其導致形成的機關(guān)單位違法在對外后果上，又將進一步延伸、擴大對國家利益、社會公共利益和公民一方合法權(quán)益的損害，因為機關(guān)單位名義的違法行為有外部效應(yīng)，如行政機關(guān)的違法行政決定會造成國有資產(chǎn)流失，破壞市場秩序，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等。因此，監(jiān)察機關(guān)在查處“個人違法”時一并監(jiān)督糾正其所導致的機關(guān)單位違法，是挽回損害后果的需要，在這個意義上，它仍屬于反腐敗工作的一項內(nèi)容，符合監(jiān)察機關(guān)的職責的基本定位。

第四，在充分發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)工作優(yōu)勢上，由監(jiān)察機關(guān)對“個人違法”案件中同案出現(xiàn)的機關(guān)單位違法實施一并監(jiān)督，有查明兩者之間相關(guān)事實和因果關(guān)系等方面的便利，在達成同步治理的雙重功效上也節(jié)省了時間和工作成本，由此能提高治理效率。

綜上分析，對《監(jiān)察法實施條例》第36條規(guī)定的監(jiān)察建議適用范圍作拓寬理解，有其內(nèi)在的法理支撐，更符合立法本意。據(jù)此，監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)是有《監(jiān)察法》第11條第3項規(guī)定及其《監(jiān)察法實施條例》第36條規(guī)定作為法律依據(jù)的，這是在《中華人民共和國憲法》第123條規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)”的根本法地位基礎(chǔ)上，由國家最高立法機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)再次賦權(quán)（監(jiān)察建議權(quán)）的結(jié)果，與《行政訴訟法》對人民法院賦權(quán)（行政審判權(quán)）監(jiān)督行政機關(guān)有類同之處。實踐中，監(jiān)察機關(guān)針對行政機關(guān)的“行政違法”問題提出監(jiān)察建議，也是以《監(jiān)察法》第11條第3項和《監(jiān)察法實施條例》第36條規(guī)定作為職權(quán)依據(jù)而開展的。

從法律依據(jù)和實踐操作上可見，監(jiān)察建議能夠適用于針對行政機關(guān)的“行政違法”問題，當監(jiān)察工作在面臨“個人違法”與“行政違法”混合情形時對兩者一并作出處理，將是更優(yōu)化、更有效能的制度安排。

（二）監(jiān)察建議實質(zhì)性化解行政爭議的內(nèi)在機理

監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)“行政違法”問題提出監(jiān)察建議的職責，使監(jiān)察建議具有了實質(zhì)性化解行政爭議、加強訴源治理的重要功能。

行政爭議是指公民、法人和其他組織與行政機關(guān)之間，針對行政機關(guān)行政行為的合法、適當性及其造成個體合法權(quán)益侵害問題發(fā)生的爭議，一般是通過公民一方對行政機關(guān)提起行政復議或行政訴訟來審理裁決。實際上，檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間，就行政機關(guān)的違法行政行為及其造成的國家利益、社會公共利益侵害問題的爭議也是一種特殊的行政爭議，這種爭議要由檢察機關(guān)對行政機關(guān)提起行政公益訴訟來解決。

行政爭議實質(zhì)性化解根本上是要求解決爭議的程序性制度工具不得空轉(zhuǎn)，必須針對和徹底解決爭議中的實體問題。行政爭議中的實體問題具體包括兩個層次：一是有關(guān)行政行為是否合法、適當?shù)男再|(zhì)判斷爭議：二是有關(guān)行政行為造成的權(quán)益侵害及其補救問題的利益維護爭議。前者是前提性的實體問題，后者是違法或不當行政行為所影響的實際利益，對于爭議的當事人來講，是核心性的實體問題。行政爭議實質(zhì)性化解就是要使這兩個層次的爭議內(nèi)容都得以解決。對此，監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)“行政違法”問題提出的監(jiān)察建議都能發(fā)揮功效：其一，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有“行政違法”問題后，在監(jiān)察建議中可示明“行政違法”的事實和認定情況，使行政機關(guān)認識問題所在及其違法性質(zhì)。其二，監(jiān)察建議在此基礎(chǔ)上要求行政機關(guān)整改糾正“行政違法”，如建議撤銷、變更、終止原違法決定，履行原未盡的法定職責，采取合理補救措施等，以挽回、補救國家利益、社會公共利益和公民一方合法權(quán)益的損失。行政機關(guān)按監(jiān)察建議要求及時自我整改糾正，其結(jié)果就會實質(zhì)性化解可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的行政爭議。其三，監(jiān)察建議還可以配合行政復議或行政訴訟對行政爭議的化解。有的行政爭議已提起了行政復議或行政訴訟，在審理程序中，因監(jiān)察建議已及時提出并被行政機關(guān)接受和具體落實，違法行政行為得以糾正，這就有利于復議機關(guān)、人民法院動員原告撤回復議申請或訴訟請求，或者運用調(diào)解來處理權(quán)益救濟事項，由此就能合力達成行政爭議的實質(zhì)性化解。

綜上，監(jiān)察機關(guān)以監(jiān)察建議促成行政爭議實質(zhì)性化解，其內(nèi)在機理是以其特有的方式，一方面監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、糾正“行政違法”，一方面挽回補救“行政違法”造成的損害，保護公民一方的合法權(quán)益和國家利益、社會公共利益，由此使行政爭議得以實質(zhì)性化解。這與《中華人民共和國行政復議法》和《行政訴訟法》“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”和“解決行政爭議”的立法宗旨是完全契合的。

開拓監(jiān)察建議對實質(zhì)性化解行政爭議、實現(xiàn)訴源治理的功能有其必要性，理由在于：一是監(jiān)察機關(guān)在辦理“個人違法”的案件中，對發(fā)現(xiàn)牽連的“行政違法”問題直接通過監(jiān)察建議方式進行處理，在很大程度上可以簡省移交、訴訟等程序，增強實質(zhì)性化解行政爭議的及時性與便捷性。二是根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》 《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》等的部署要求，行政機關(guān)、人民法院和人民檢察院等國家機關(guān)以及人民調(diào)解組織、基層單位、群眾組織等社會力量都在積極參與行政爭議實質(zhì)性化解。監(jiān)察機關(guān)作為專司監(jiān)察的國家機關(guān)當然不應(yīng)“置身事外”，其有條件以監(jiān)察建議方式參與，與其他國家機關(guān)和社會力量形成合力，更有利于全面構(gòu)建和完備多元化解行政爭議的體制機制。三是國家監(jiān)察由原行政監(jiān)察發(fā)展演變而來，原行政監(jiān)察是對行政機關(guān)的專門監(jiān)督，監(jiān)察對象既針對個人也針對機關(guān)，監(jiān)察事項包括“執(zhí)法、廉政、效能情況”，國家監(jiān)察理應(yīng)以監(jiān)察建議方式承繼行政監(jiān)察的這一功能，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。

四、針對“行政違法”的監(jiān)察建議之制度改進

運用監(jiān)察建議監(jiān)督行政機關(guān)處理“行政違法”問題，充分發(fā)揮實質(zhì)性化解行政爭議的作用，還需要進一步改進、完善此類監(jiān)察建議的制度規(guī)定。這主要包括增設(shè)、豐富監(jiān)察建議的類型，明確監(jiān)察機關(guān)對“行政違法”事實的調(diào)查認定權(quán)限，完備相關(guān)程序規(guī)定。

（一）針對“行政違法”的監(jiān)察建議類型

針對“行政違法”的監(jiān)察建議所要處理的是行政機關(guān)存在的問題，這主要涉及行政機關(guān)如何健全防范“行政違法”風險的制度機制，如何依法追究所屬公職人員的違法違紀責任，如何整改糾正已經(jīng)作出的“行政違法”行為，以及如何挽回補救“行政違法”造成的損害后果等四個方面。因此，監(jiān)察建議的內(nèi)容根據(jù)不同的問題，大體可劃分為制度完善型、責任追究型、糾正違法型和權(quán)益保障型等四大類建議。

1.制度完善型建議

這類建議是監(jiān)察機關(guān)在辦案中根據(jù)調(diào)查的事實和結(jié)果，深入研判公職人員“個人違法”和行政機關(guān)“行政違法”形成的規(guī)律和原因，查找出行政機關(guān)在相關(guān)制度機制建設(shè)方面存在的漏洞，有針對性地對行政機關(guān)提出健全和改進制度機制的建議。如規(guī)范性文件制定、重大行政決策、法治審核、行政執(zhí)法程序、行政裁量基準、崗位職責清單、內(nèi)部監(jiān)督、財務(wù)管理、人事管理等有關(guān)制度規(guī)范的建設(shè)，以吸取教訓，亡羊補牢，強化從制度機制上形成防范“個人違法”和“行政違法”產(chǎn)生的長效機制。

2.責任追究型建議

此類建議是要求有管理權(quán)限的行政機關(guān)對內(nèi)部所屬公職人員的違法違紀行為嚴肅處理、嚴格追責，不得姑息遷就。依據(jù)責任追究的情形不同，此類建議還可以細分為兩類：一是問責的建議，即建議行政機關(guān)對負有領(lǐng)導、監(jiān)督責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員進行政務(wù)處分等方面的問責，它是監(jiān)察建議的表現(xiàn)形態(tài)之一。二是糾正問責錯誤的建議，即建議行政機關(guān)對于問責有錯誤的提出糾正建議。此類建議是《中華人民共和國政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）新增設(shè)的一種建議類型，如行政機關(guān)對其公職人員應(yīng)處分而未處分、處分失當?shù)取?/p>

3.糾正違法型建議

該類建議是對行政機關(guān)作出“行政違法”的認定并要求其限期自行整改糾正。如撤銷、撤回違法行政行為，依法重新作出行政行為，變更不當行政行為，及時履行尚未履行或拖延履行的法定職責，履行法定或約定的給付義務(wù)等。

4.權(quán)益保障型建議

這類建議是要求行政機關(guān)積極采取有效措施，補救、落實因“行政違法”造成的國家利益、社會公共利益和公民一方合法權(quán)益的損失。如追回流失的國有資產(chǎn)、解除違法的人身自由限制、返還違法扣押的財產(chǎn)、恢復名譽、進行合理補償、作出國家賠償?shù)取?/p>

在上述四類監(jiān)察建議中，糾正違法型建議和權(quán)益保障型建議對推動行政爭議實質(zhì)性化解具有重要意義，如果這些建議能被行政機關(guān)落實，將有利于消弭日后可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的行政爭議，能在很大程度上減少行政復議和行政訴訟，或者有利于協(xié)同行政復議和行政訴訟及時處理行政案件，也無需檢察機關(guān)就同一問題再對行政機關(guān)提起行政公益訴訟。

（二）監(jiān)察建議之權(quán)能配置

監(jiān)察機關(guān)針對“行政違法”提出監(jiān)察建議，要求保證準確性和權(quán)威性，因而還須明確監(jiān)察機關(guān)的相應(yīng)權(quán)限。監(jiān)察機關(guān)有權(quán)針對“行政違法”提出監(jiān)察建議，只是整體意義的“監(jiān)察建議權(quán)”概念，該權(quán)力還需要有一系列功能不同的具體權(quán)能才能得以有效運行。“權(quán)能”通常是指“主體權(quán)利的最一般形態(tài)，被允許的行為尺度”，它揭示了權(quán)利的具體內(nèi)容，強調(diào)權(quán)利內(nèi)部不可或缺、能對實現(xiàn)權(quán)利的目的發(fā)揮特定功能的各種構(gòu)成，“監(jiān)察建議權(quán)”作為一個權(quán)力結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，至少應(yīng)包含監(jiān)察機關(guān)對“行政違法”的調(diào)查權(quán)、認定權(quán)、整改建議權(quán)和督辦權(quán)等四項基本權(quán)能。調(diào)查權(quán)的功能是調(diào)查取證、核明事實；認定權(quán)的功能是確認違法性質(zhì)（包括程度）；整改建議權(quán)的功能在于針對問題及原因提出整改意見：督辦權(quán)的功能則是采取相應(yīng)措施來督辦落實建議內(nèi)容。目前立法對上述權(quán)能中的整改建議權(quán)和督辦權(quán)有具體規(guī)定，但針對“行政違法”的調(diào)查權(quán)和認定權(quán)問題還比較模糊，需要在理論上厘清并從制度上明晰。

1.補強監(jiān)察機關(guān)對“行政違法”的調(diào)查權(quán)

《監(jiān)察法》第18條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)有權(quán)依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)?！逼湮疵鞔_是僅針對“個人違法”問題的證據(jù)還是也包括針對“行政違法”問題的證據(jù)。監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)提出監(jiān)察建議應(yīng)以事實為根據(jù)，這就必須具有對“行政違法”事實的調(diào)查權(quán)。從法理和操作要求上分析，監(jiān)察機關(guān)在對“個人違法”案件的調(diào)查中，應(yīng)當同時具有對牽連性“行政違法”的調(diào)查權(quán)。因為在辦案要求上，監(jiān)察機關(guān)雖重點集中對“個人違法”問題進行調(diào)查取證，但如前所述，有的“個人違法”對外就是行政機關(guān)名義的“行政違法”，兩者是同一的事實和證據(jù)。在此情況下，監(jiān)察機關(guān)針對“個人違法”問題的調(diào)查取證權(quán)同時也就是對行政機關(guān)“行政違法”的調(diào)查取證權(quán)。有的“個人違法”是行政機關(guān)“行政違法”的起因，或者說“行政違法”是“個人違法”形成的結(jié)果。在后一種情況下，“行政違法”就構(gòu)成了“個人違法”的重要情節(jié)或嚴重后果，其對于“個人違法”的定性、定責等都至關(guān)重要，因而必須一并調(diào)查清楚。從監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)行使的目的、運行要求和辦案需要上，可以推導出監(jiān)察機關(guān)在辦理“個人違法”案件的調(diào)查權(quán)中，必須包含有對“行政違法”問題的調(diào)查權(quán)。

詳言之，監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)必須且已實際行使了對“行政違法”問題的調(diào)查權(quán)。一是從監(jiān)察建議提出的運行邏輯講，監(jiān)察建議是十分嚴肅的法律行為，建議前必須調(diào)查核實事實、存在的問題及原因，否則無法提出有針對性的整改建議。二是《監(jiān)察法實施條例》第205條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)依法向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議的，應(yīng)當經(jīng)審批制作監(jiān)察建議書。監(jiān)察建議書一般應(yīng)當包括下列內(nèi)容：（一）監(jiān)督調(diào)查情況：（二）調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的主要問題及其產(chǎn)生的原因；（三）整改建議、要求和期限；（四）向監(jiān)察機關(guān)反饋整改情況的要求?！痹摋l文有關(guān)“監(jiān)督調(diào)查情況、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題”等內(nèi)容要求，表明監(jiān)察機關(guān)作出監(jiān)察建議已潛含有對機關(guān)單位的違法問題進行調(diào)查的權(quán)力。當然，這種調(diào)查權(quán)的立法表達方式尚不直接，如果在立法上或通過立法解釋、適用解釋再作出直接明確的規(guī)定，則該權(quán)限在法律依據(jù)上就能更為明晰并補強，從而更為嚴謹、有效。

2.確立監(jiān)察機關(guān)對“行政違法”的認定權(quán)

監(jiān)察機關(guān)向行政機關(guān)提出整改“行政違法”的監(jiān)察建議，必先要作出“行政違法”的權(quán)威性認定。監(jiān)察機關(guān)查明行政機關(guān)“行政違法”的事實后，在監(jiān)察建議中是要對違法性質(zhì)作出確認的。認定行政行為構(gòu)成違法，是有權(quán)機關(guān)對行政行為作出負面法律評價及性質(zhì)判斷的權(quán)力，它具有法律上的確定力，能直接產(chǎn)生法律后果。監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》對于公職人員“個人違法”是有權(quán)直接確認的（犯罪行為除外，其認定權(quán)屬于國家審判機關(guān)，需由人民法院通過刑事訴訟程序最終確認），而對行政機關(guān)的“行政違法”是否同樣有權(quán)認定？這一問題似與檢察機關(guān)檢察建議中的認定權(quán)效力類同。檢察機關(guān)若有具法律效力的認定權(quán)，便可獨立確認“行政違法”并責令行政機關(guān)整改，無需再提起行政公益訴訟請求人民法院作出裁判。這一問題在理論上似未厘清。從行政公益訴訟分為訴前程序和訴訟程序“兩階段”的制度設(shè)計來講，檢察機關(guān)對“行政違法”的認定還不是具有法律約束力的確認，實質(zhì)上只是一種初步認定權(quán)，沒有最終法律效力，不能產(chǎn)生行政法上的確定力和執(zhí)行力。對此，行政機關(guān)可通過說明理由拒絕采納。也正因為此，行政機關(guān)若不接受檢察建議的，檢察機關(guān)進而要向人民法院對其提起行政公益訴訟，即便如此，行政機關(guān)作為被告也有權(quán)在行政公益訴訟中加以抗辯，由人民法院就雙方爭議作出具有最終法律效力的認定。但是，當檢察機關(guān)的初步認定被行政機關(guān)認可而無爭議時，雙方形成的共識就具有了確定力和執(zhí)行力，這類似雙方認可的“協(xié)議”之法律效力。而監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察建議對“行政違法”的認定與檢察機關(guān)的初步認定卻有所不同。原因如下。

第一，在工作內(nèi)容上，監(jiān)察機關(guān)認定行政機關(guān)“行政違法”是認定其工作人員“個人違法”的必然延伸。監(jiān)察機關(guān)依法已具有確認“個人違法”性質(zhì)的認定權(quán)，如前所述，有的“個人違法”與“行政違法”是一體兩面的關(guān)系，屬于同一行為的內(nèi)外不同面向，這種同質(zhì)性決定了監(jiān)察機關(guān)在認定“個人違法”性質(zhì)的同時也就認定了“行政違法”的性質(zhì)。有的“個人違法”與“行政違法”有因果聯(lián)系，即使“行政違法”是獨立于“個人違法”的另一個機關(guān)行為，但其是以“個人違法”為起因作出的，由此必構(gòu)成該行政行為目的上“考慮不相關(guān)因素”的不正當性，或者屬于濫用職權(quán)。這種因果性也決定了監(jiān)察機關(guān)若能認定作為起因的“個人違法”，也就認定了作為結(jié)果的“行政違法”。

第二，在法律后果上，若行政機關(guān)無正當理由拒不采納監(jiān)察建議，需承擔相應(yīng)的法律責任，如由行政機關(guān)的主管部門、上級機關(guān)以通報批評方式追究行政機關(guān)的單位責任，并對行政機關(guān)的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處理。在此方面，《行政訴訟法》對檢察建議的規(guī)定顯然與之不同。行政機關(guān)無正當理由對檢察建議不落實、不回復建議的，檢察機關(guān)只能進而通過提起行政公益訴訟由人民法院的司法裁判來處置，由此自然區(qū)分了監(jiān)察建議權(quán)與檢察建議權(quán)在法律效力及后果上的差別。

據(jù)此，監(jiān)察機關(guān)的認定，應(yīng)屬具有確定力和執(zhí)行力的權(quán)威性認定，其監(jiān)察建議的認定權(quán)是具有直接法律效力的權(quán)力。由于這項權(quán)力的重大性，立法上有必要作出明確規(guī)定，以強化監(jiān)察建議的法律效力，促使行政機關(guān)遵從并及時落實建議的要求，通暢監(jiān)察機關(guān)對“行政違法”調(diào)查權(quán)、認定權(quán)、整改建議權(quán)和督辦權(quán)等四項權(quán)能的銜接運轉(zhuǎn)。

（三）完備監(jiān)察建議的程序機制

監(jiān)察機關(guān)向行政機關(guān)提出針對“行政違法”的監(jiān)察建議，實質(zhì)上擴展了監(jiān)察建議權(quán)的運行空間。為了規(guī)范監(jiān)察建議權(quán)的行使，實現(xiàn)監(jiān)察的應(yīng)有效力，還需要完備監(jiān)察建議的程序機制。依照從啟動到落實的基本流程，該類監(jiān)察建議在程序制度構(gòu)造上需要完備以下程序機制。

第一，監(jiān)察建議的提出程序。針對行政機關(guān)的“行政違法”問題提建議，其內(nèi)容事項重大，涉及對行政行為性質(zhì)精準恰當?shù)恼J定和整改要求的合理可行性，因而應(yīng)貫徹正當程序原則，充分說明理由并聽取對方的意見。同時，“建議”一詞在語義學上本意是指提出某種商議性、倡議性意見以供他人采納，其特點是告誡勸導，提醒警示，而非單方一味強制命令，適宜采用“柔性”方式處理。由此，監(jiān)察機關(guān)擬提出建議時，應(yīng)建立與行政機關(guān)的溝通交流環(huán)節(jié)，互通觀點，交流認識，聽取和采納合理申辯，力爭達成共識，獲得行政機關(guān)的認同。在采取整改措施方面，還可以共同商議使之合法、合理、可行，便于行政機關(guān)事后全面落實?；谛姓袨榈膶I(yè)性和復雜性，為確保監(jiān)察建議本身的合法性和高質(zhì)量，監(jiān)察建議的提出還必須強化監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的法治審查和專家論證程序。

第二，監(jiān)察建議的送達與異議程序。提出監(jiān)察建議后要以監(jiān)察建議書的形式送達行政機關(guān)，監(jiān)察建議書作為監(jiān)察建議的內(nèi)容載體，應(yīng)包括對“行政違法”的調(diào)查情況，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)和認定的違法問題及其產(chǎn)生原因，整改“行政違法”的具體建議、要求與期限，向監(jiān)察機關(guān)反饋整改情況的要求等內(nèi)容。監(jiān)察建議送達目前一般采取的是當面送達和會議宣布等方式，實踐中，有的檢察機關(guān)正探索建立檢察建議的宣告送達方式，其作用是通過莊重嚴肅的當面宣告形式，使行政機關(guān)增強對法律監(jiān)督的敬畏感，促使其認真接受，切實按要求整改錯誤。對此，監(jiān)察建議的送達也可借鑒運用。

監(jiān)察建議送達后，不排除行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)建議有誤并提出異議的情況，因此，應(yīng)建立與送達程序相銜接的異議程序。允許行政機關(guān)在接受監(jiān)察建議后的一定期限內(nèi)提出異議和陳述理由。在異議程序中，如果監(jiān)察建議確有認定事實有誤、證據(jù)不足，建議內(nèi)容不當或因不可抗力無法執(zhí)行等情形的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)撤回或變更監(jiān)察建議。此外，“沒有公開則無所謂正義”，監(jiān)察建議送達后應(yīng)貫徹公開原則，建立信息公開機制，依據(jù)《監(jiān)察法》第54條“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”的規(guī)定，在不涉及國家秘密的前提下將監(jiān)察建議適度向社會公開。以此接受社會監(jiān)督，并促使行政機關(guān)認真及時地落實建議內(nèi)容。

第三，監(jiān)察建議的督改程序。行政機關(guān)落實監(jiān)察建議進行“行政違法”的整改，是監(jiān)察建議發(fā)揮實效的關(guān)鍵。在以往的監(jiān)察實踐中，有的監(jiān)察機關(guān)存在“重制發(fā)監(jiān)察建議輕整改落實”“監(jiān)察建議發(fā)后了之”的現(xiàn)象，因而需要完備監(jiān)察建議的督改程序，強化整改全過程跟蹤，確保行政機關(guān)整改到位。在程序機制的構(gòu)建上，一是監(jiān)察機關(guān)可通過建立臺賬、銷號管理、專項督導等方式，監(jiān)督行政機關(guān)明確整改責任人、采用切實可行的整改措施、確立完成進度和時限，保證監(jiān)察建議落到實處。二是要求行政機關(guān)定期反饋信息，分階段向監(jiān)察機關(guān)提交整改書面報告反饋監(jiān)察建議的落實進度、結(jié)果等情況。三是對整改期限臨近之時仍未整改或者整改不到位的，監(jiān)察機關(guān)可以詢問、函告、約談等方式催告督辦。

第四，監(jiān)察建議落實的評查與追責程序。該程序包括對落實監(jiān)察建議結(jié)果的評查程序和未落實監(jiān)察建議的追責程序兩個環(huán)節(jié)。前者是對行政機關(guān)整改結(jié)果的驗收銷賬。監(jiān)察機關(guān)在行政機關(guān)整改時限屆滿或收到整改書面報告后，啟動整改結(jié)果的評查程序，可采取行政機關(guān)自評、監(jiān)察機關(guān)評查或委托第三方評查等方式進行。評查結(jié)束后，由監(jiān)察機關(guān)向行政機關(guān)反饋評查結(jié)果。后者是對行政機關(guān)未整改的追責警示，通過“追責促改”倒逼其繼續(xù)嚴格按監(jiān)察建議要求整改到位。依據(jù)《監(jiān)察法》第62條之規(guī)定，對于“無正當理由拒不采納監(jiān)察建議”的要追究法律責任，包括對單位“責令改正”“給予通報批評”，對負有領(lǐng)導責任的人員和直接責任人員“依法給予處理”等。

第五，監(jiān)察建議的信息通報程序。監(jiān)察建議的信息通報程序是指監(jiān)察機關(guān)向行政機關(guān)提出監(jiān)察建議以及行政機關(guān)落實建議進行整改后，在程序上應(yīng)通過政務(wù)信息共享平臺作出通報，使其他相關(guān)國家機關(guān)知曉。如前文所述，對于行政機關(guān)的“行政違法”，除監(jiān)察機關(guān)可運用監(jiān)察建議實施監(jiān)督之外，還有行政復議、行政訴訟等其他法律監(jiān)督途徑。監(jiān)察機關(guān)提出監(jiān)察建議后，有可能公民一方同時也對同一違法行政行為提出了行政復議、行政訴訟，或者檢察機關(guān)準備對同一違法行政行為提起行政公益訴訟，這就需要保障各項監(jiān)督制度運行的一致性，避免相互之間產(chǎn)生矛盾。為確保各不同監(jiān)督機制之間的有序運轉(zhuǎn)、相互配合和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就應(yīng)通過監(jiān)察建議的信息通報程序，由監(jiān)察機關(guān)一并向同級復議機關(guān)、檢察機關(guān)、人民法院通報信息，以便后者在針對同一“行政違法”問題的復議或訴訟中，與監(jiān)察建議協(xié)同一致采取措施。如為減少重復，節(jié)省成本，監(jiān)察機關(guān)提出監(jiān)察建議后，檢察機關(guān)對行政機關(guān)的同一問題無需再提出檢察建議和行政公益訴訟：公民等一方對行政機關(guān)的同一問題已提出行政復議或訴訟的，受理案件的復議機關(guān)或人民法院可借助監(jiān)察建議，以調(diào)解方式解決行政爭議：一方面促使行政機關(guān)按監(jiān)察建議及時整改糾正“行政違法”并采取措施補救公民一方合法權(quán)益的損害，以此作為前提，另一方面可勸解公民一方息訴以減少訟累，并達成行政爭議的實質(zhì)性化解。

總之，監(jiān)察建議作為監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察職能的有力武器，通過監(jiān)督行政機關(guān)整改糾正“行政違法”問題，將拓展出其在實質(zhì)性化解行政爭議中的新功能，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當充分加以運用。