摘要：研究目的：針對(duì)“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營(yíng)性利用產(chǎn)生的土地增值收益，分析收益分配的理論依據(jù)及制度構(gòu)造。研究方法：實(shí)證分析法和規(guī)范分析法。研究結(jié)果：在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)戶依據(jù)宅基地使用權(quán)收益權(quán)能取得流轉(zhuǎn)增值收益，農(nóng)民集體依據(jù)集體所有權(quán)之收益權(quán)能參與收益分配；集體為成員提供共享利益構(gòu)成其分配收益的合理邊界?；诨A(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)以及再分配公平，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收方式參與二次分配。研究結(jié)論：為了保障集體和成員對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的公平分配，立法應(yīng)對(duì)集體分配收益的最低比例、用途、資金監(jiān)管做出規(guī)定，同時(shí)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治決議空間。宅基地入市環(huán)節(jié)應(yīng)由農(nóng)戶繳納所得稅，再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)由轉(zhuǎn)出方繳納土地增值稅，入市和再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)宅基地流入方均應(yīng)繳納契稅。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”；宅基地流轉(zhuǎn)；增值收益分配

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）06-0050-08

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“要素市場(chǎng)化配置改革導(dǎo)向下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論證成與制度構(gòu)造研究”（22YJA820011）。

隨著宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)深入推進(jìn)，宅基地流轉(zhuǎn)以及經(jīng)營(yíng)性利用帶來(lái)的土地增值收益如何分配引發(fā)廣泛關(guān)注。宅基地流轉(zhuǎn)增值收益產(chǎn)生于宅基地流轉(zhuǎn)入市及再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，以交易價(jià)格形式體現(xiàn)，既包括宅基地作為住宅用地流轉(zhuǎn)形成的收益，也可能包括流轉(zhuǎn)后宅基地經(jīng)營(yíng)性利用產(chǎn)生的收益。因宅基地取得無(wú)償性和開發(fā)環(huán)節(jié)幾乎零成本，在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)戶以出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式流轉(zhuǎn)宅基地，所取得的收益本身就是宅基地流轉(zhuǎn)增值收益[1]。由此引發(fā)的問(wèn)題是，宅基地流轉(zhuǎn)增值收益是否應(yīng)由農(nóng)戶全部取得？還是應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民集體所有，抑或是在集體和成員之間分配？政府是否可以以及如何參與收益分配？

構(gòu)建兼顧國(guó)家、集體和成員的收益分配制度，關(guān)涉廣大農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)此，國(guó)家政策文件提出：“創(chuàng)新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地增值收益的有效途徑” “建立健全宅基地流轉(zhuǎn)、退出、經(jīng)營(yíng)等收益主要由農(nóng)民獲得的保障機(jī)制”①。部分改革試點(diǎn)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)所得收益的分配作出規(guī)定②，大多明確集體和成員參與收益分配并由成員獲得大部分收益，但分配基數(shù)、分配形式、分配比例、集體收益用途等規(guī)定不一；少數(shù)試點(diǎn)提及政府參與分配，但除個(gè)別規(guī)定③較具有可操作性外，其他基本表達(dá)為“按稅法規(guī)定上繳國(guó)家”④。由此可見，地方試點(diǎn)對(duì)于集體和成員之間的收益分配關(guān)系，以及政府參與收益分配的理?yè)?jù)和形式等，仍然存在分歧。

宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配問(wèn)題也逐漸引發(fā)學(xué)界關(guān)注[2]。部分學(xué)者對(duì)“三權(quán)分置”下農(nóng)民集體、集體成員和政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配展開研究，但對(duì)各方參與分配的理?yè)?jù)尚存爭(zhēng)議，表現(xiàn)為農(nóng)民集體分配收益基于集體所有權(quán)之收益和管理權(quán)能還是基于地租理論，集體成員分配收益是基于宅基地使用權(quán)收益權(quán)能抑或是土地發(fā)展權(quán)，政府參與分配是基于地租理論、土地發(fā)展權(quán)還是管理權(quán)理論等，在具體制度構(gòu)建方面也存在一些差異[1，3]；也有學(xué)者將宅基地收益分配置于宅基地改革整體語(yǔ)境下加以研究，提出構(gòu)建“用途—權(quán)能—區(qū)位”三位一體的規(guī)范體系[4]；也有學(xué)者基于宅基地價(jià)值損失，對(duì)宅基地退出、整理過(guò)程中產(chǎn)生收益的分配比例進(jìn)行測(cè)算[5-6]?？傮w而言，既有研究立足宅基地制度改革實(shí)踐，對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)討論語(yǔ)境和增值收益范圍認(rèn)識(shí)不一，且從收益來(lái)源、地租理論、權(quán)利、公平正義等不同維度展開[7]，進(jìn)而對(duì)分配理?yè)?jù)、分配形式和具體制度建構(gòu)形成不同觀點(diǎn)。

從收益分配的一般理論出發(fā)，宅基地流轉(zhuǎn)增值收益初次分配體現(xiàn)按生產(chǎn)要素分配的規(guī)則，社會(huì)主體支付對(duì)價(jià)并占有、使用宅基地，農(nóng)民集體和農(nóng)戶作為宅基地權(quán)利主體參與對(duì)價(jià)（收益）分配，初次分配主要關(guān)涉集體和農(nóng)戶的分配權(quán)利及其相互關(guān)系；再分配需要發(fā)揮政府的收益分配調(diào)節(jié)和公共物品供給作用，重在解決政府參與分配的方式、形式和層級(jí)等問(wèn)題。為此，本文聚焦農(nóng)戶獲得宅基地流轉(zhuǎn)增值收益之后的收益分配階段，對(duì)農(nóng)民集體、集體成員和政府參與分配的理論依據(jù)進(jìn)行闡釋，進(jìn)而結(jié)合地方試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)，提出兼顧國(guó)家、集體和成員的收益分配制度方案。

1 農(nóng)民集體和集體成員分享宅基地流轉(zhuǎn)增值收益

1.1 農(nóng)民集體和集體成員分享宅基地流轉(zhuǎn)收益

農(nóng)民集體和集體成員以及集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系是解釋宅基地流轉(zhuǎn)收益分配問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。從農(nóng)民集體和集體成員的關(guān)系來(lái)看，集體土地所有制是一定范圍內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)成員在不可分割地共同占有集體土地的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的公有制形式[8]。集體所有的權(quán)利主體是本集體成員組成的成員集體。集體成員通過(guò)行使集體土地所有權(quán)所實(shí)現(xiàn)的利益，既包括集體為成員提供的共享利益，也包括成員分享利益。集體成員共享利益呈現(xiàn)成員內(nèi)部的公益性，集體成員分享利益體現(xiàn)成員個(gè)人的私益性[9]。收益權(quán)是集體土地所有權(quán)的重要權(quán)能，農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)主體，基于維護(hù)集體公有和實(shí)現(xiàn)集體成員共享利益的需要，應(yīng)當(dāng)參與宅基地流轉(zhuǎn)收益分配。集體成員作為宅基地使用權(quán)人，理應(yīng)有權(quán)分享宅基地流轉(zhuǎn)收益。

從集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系及其演進(jìn)來(lái)看，在宅基地“兩權(quán)分離”階段，宅基地使用權(quán)可以隨農(nóng)房出租，但轉(zhuǎn)讓限于本集體成員之間，抵押受到嚴(yán)格限制，處分和收益權(quán)能受到嚴(yán)格限制。按照現(xiàn)行法規(guī)定，宅基地使用權(quán)并無(wú)收益和處分權(quán)能①。但是，宅基地“社會(huì)保障功能弱化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯”[10]，農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失，難以通過(guò)市場(chǎng)化交易方式公平參與分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，而且否認(rèn)宅基地的資源要素屬性，也不利于閑置宅基地的盤活利用，堅(jiān)持宅基地使用權(quán)單一保障功能的制度設(shè)計(jì)面臨現(xiàn)實(shí)困境。自宅基地“三權(quán)分置”改革政策推行以來(lái)，“賦權(quán)”成為宅基地制度試點(diǎn)改革的基調(diào)[11]。宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作持續(xù)推進(jìn)②，政策文件強(qiáng)調(diào)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”“增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”，《土地管理法》規(guī)定集體成員可以盤活利用閑置宅基地，采取自營(yíng)、出租、入股、合作等方式，將宅基地用于符合政策規(guī)定的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)③。這表明宅基地衍生的財(cái)產(chǎn)價(jià)值已蘊(yùn)含于宅基地使用權(quán)的權(quán)利保護(hù)范圍之內(nèi)。賦予宅基地使用權(quán)收益權(quán)能以及轉(zhuǎn)讓、抵押等處分權(quán)能，成為完善宅基地制度的基本方向[12]。在此背景下，農(nóng)戶作為宅基地流轉(zhuǎn)交易相對(duì)人直接獲得流轉(zhuǎn)收益。

有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民集體在向集體成員分配宅基地以創(chuàng)設(shè)宅基地使用權(quán)之時(shí)，并未讓渡處分和收益權(quán)能，宅基地使用權(quán)賦權(quán)流轉(zhuǎn)相當(dāng)于宅基地私有化，侵害集體宅基地收益權(quán)[13]。對(duì)此，筆者認(rèn)為，結(jié)合地方試點(diǎn)做法來(lái)看，集體成員流轉(zhuǎn)宅基地并獲得收益，相當(dāng)于“將一定期限的宅基地使用權(quán)交回集體后，通過(guò)分配受讓人向集體繳納的宅基地使用費(fèi)而獲得補(bǔ)償” [14]，是集體成員享有的宅基地資格利益由實(shí)物形態(tài)向貨幣形態(tài)的轉(zhuǎn)化。

農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地并獲得收益，超越了宅基地初始取得的福利性和保障性特征。因此，類比劃撥國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓情境下土地使用權(quán)人補(bǔ)繳土地出讓金，流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)戶需要向集體繳納宅基地收益金，從無(wú)償占用變?yōu)橛袃斒褂谜兀匝a(bǔ)足宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，同時(shí)保障集體收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從改革試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，大多明確集體分配收益的比例，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)以收益（調(diào)節(jié)）金等形式實(shí)現(xiàn)集體收益①。

1.2 農(nóng)民集體和集體成員分享宅基地經(jīng)營(yíng)性利用增值收益

對(duì)宅基地經(jīng)營(yíng)性利用增值收益的歸屬及分配，學(xué)界大多從土地發(fā)展權(quán)，即改變土地利用現(xiàn)狀并獲得收益的權(quán)利歸屬的理論視角加以考察，形成“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸私（集體所有）”兩種觀點(diǎn)。前者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)核是規(guī)劃和用途管制，屬于國(guó)家公權(quán)力，由此決定國(guó)家應(yīng)當(dāng)參與土地增值收益一次分配，并基于社會(huì)公平的需要在二次分配中提高集體和農(nóng)民的收益水平。后者則主張土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，集體和農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)基于集體土地所有權(quán)直接參與一次分配，政府則通過(guò)稅收方式在二次分配中取得收益[15]。“漲價(jià)歸公”論強(qiáng)調(diào)土地增值的自然增值屬性和社會(huì)貢獻(xiàn)，但其可能忽視集體所有權(quán)的集體私權(quán)性，放大了集體所有的公有面向?！皾q價(jià)歸私”肯定農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但引發(fā)社會(huì)不公，偏離集體所有制的公有制性質(zhì)[16]。這兩種觀點(diǎn)在最終分配結(jié)果上都走向“漲價(jià)公私兼顧”，但在土地發(fā)展權(quán)的來(lái)源歸屬和收益分配制度構(gòu)建方面存在明顯差異。

從權(quán)利（力）發(fā)展演進(jìn)的一般規(guī)律來(lái)看，規(guī)劃和用途管制是現(xiàn)代社會(huì)克服土地資源利用交叉外部性的制度工具，作為一項(xiàng)國(guó)家公權(quán)力，其產(chǎn)生晚于私人土地所有權(quán)?，F(xiàn)代社會(huì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是規(guī)劃和用途管制之下土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利的集合[17]。規(guī)劃和用途管制權(quán)力和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利雖然有密切聯(lián)系，但是二者分屬于公權(quán)力和私權(quán)利，不能因規(guī)劃管制權(quán)產(chǎn)生于國(guó)家對(duì)土地利用的限制而認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，也不能因集體土地權(quán)利受到限制而否認(rèn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利面向。土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于土地所有權(quán)主體，只不過(guò)其權(quán)利行使受到規(guī)劃用途管制所代表的公共利益的限制而已。國(guó)家并非集體土地發(fā)展權(quán)的主體，而且，相對(duì)于國(guó)家壟斷土地發(fā)展權(quán)，對(duì)集體和農(nóng)民賦權(quán)更有利于農(nóng)民權(quán)利保障，農(nóng)地法律制度變遷亦依循“還權(quán)賦能”的基本路徑。因此，集體土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于農(nóng)民集體。

農(nóng)村土地集體所有不同于全民所有，其作為一定社區(qū)范圍內(nèi)的集體成員集體所有土地的權(quán)利形態(tài)，具有集體私權(quán)的權(quán)利屬性。雖然農(nóng)村土地集體所有先后服務(wù)于國(guó)家重工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，體現(xiàn)出作為國(guó)家權(quán)力和國(guó)家政策的土地集體所有的公有面向，但從土地權(quán)利制度演進(jìn)歷程來(lái)看，其基本權(quán)利屬性已然確立[18]。在集體土地制度改革過(guò)程中，集體成員從集體獲得的土地使用權(quán)及所產(chǎn)生利益都直接與其個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)聯(lián)系在一起。承包地“三權(quán)分置”入法，集體產(chǎn)權(quán)制度改革股權(quán)設(shè)置以成員股為主且股權(quán)權(quán)能不斷完善，都是集體成員權(quán)利財(cái)產(chǎn)化的體現(xiàn)。

《土地管理法》第62條第6款規(guī)定已經(jīng)賦予集體成員土地開發(fā)權(quán)②?！叭龣?quán)分置”下農(nóng)戶宅基地使用權(quán)處分和收益權(quán)能彰顯，具有獲得宅基地經(jīng)營(yíng)性利用收益的權(quán)能。社會(huì)主體對(duì)宅基地經(jīng)營(yíng)性利用的權(quán)利，源自于集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)中蘊(yùn)含的土地發(fā)展權(quán)。因此，農(nóng)民集體和集體成員可以在宅基地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)分享宅基地經(jīng)營(yíng)性利用增值收益。在集體收益實(shí)現(xiàn)路徑層面，有學(xué)者提出應(yīng)由社會(huì)主體繳納土地調(diào)節(jié)金，以區(qū)別于農(nóng)戶向集體繳納的土地收益金[1]。筆者認(rèn)為，這兩類集體收益性質(zhì)不同，但社會(huì)主體向農(nóng)戶支付的交易對(duì)價(jià)通常已經(jīng)包含經(jīng)營(yíng)性利用帶來(lái)的宅基地價(jià)值增值，實(shí)踐中二者無(wú)法精確區(qū)分。

需要說(shuō)明的是，土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，證成了農(nóng)民集體和集體成員參與分享宅基地經(jīng)營(yíng)性利用增值收益的正當(dāng)性，避免過(guò)度強(qiáng)調(diào)集體所有的公有面向引致農(nóng)民權(quán)益損害，但不能據(jù)此當(dāng)然得出“漲價(jià)完全歸私”的結(jié)論。宅基地集體所有同時(shí)也具備公有制內(nèi)涵，對(duì)于宅基地增值中的自然增值部分，政府可以通過(guò)稅收方式將其收歸國(guó)有，以實(shí)現(xiàn)地利社會(huì)共享。

1.3 農(nóng)民集體參與分配宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的目的范圍

在“建立健全宅基地流轉(zhuǎn)等收益主要由農(nóng)民獲得的保障機(jī)制”的政策背景下，需要確定集體參與收益分配的目的范圍，以明確農(nóng)民集體和集體成員分配宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的邊界?；诩w土地所有權(quán)的集體私權(quán)性以及集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的公共性功能，集體應(yīng)當(dāng)為成員提供共享利益，這為集體參與收益分配劃定了基本邊界。集體有組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為成員提供公共服務(wù)的義務(wù)①，且集體籌資可以彌補(bǔ)財(cái)政支農(nóng)的不足，確有現(xiàn)實(shí)必要性②。在宅基地流轉(zhuǎn)以及經(jīng)營(yíng)性利用的背景下，集體承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能，包括宅基地流轉(zhuǎn)管理、村莊規(guī)劃編制、村莊人居環(huán)境改造、基礎(chǔ)設(shè)施完善等[19]。這些公共服務(wù)的提供需要集體參與收益分配籌集資金得以保障。

集體參與分配宅基地流轉(zhuǎn)增值收益不同于集體收取宅基地有償使用費(fèi)，二者在性質(zhì)和功能上存在明顯差異。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，基于歷史原因形成的“一戶多宅”或者超面積使用宅基地，以及非本集體成員因繼承或其他合法方式取得宅基地，應(yīng)向集體繳納宅基地有償使用費(fèi)；因參與集體內(nèi)部競(jìng)價(jià)拍賣而取得環(huán)境資源稟賦較為優(yōu)越的宅基地，應(yīng)向集體繳納競(jìng)價(jià)擇位費(fèi)。就集體公平居住保障成員居住權(quán)而言，前者屬于個(gè)別集體成員占有、使用宅基地高于平均居住面積，或者集體外社會(huì)主體占有宅基地，超越了“量”的公平；后者屬于個(gè)別集體成員競(jìng)爭(zhēng)性取得極差地租較高的宅基地，超越了“質(zhì)”的公平。因此，宅基地有償使用費(fèi)和競(jìng)價(jià)擇位費(fèi)均屬于集體所有，應(yīng)當(dāng)用于保障集體成員公平享有宅基地資格利益。

2 政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的正當(dāng)性分析

2.1 政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、公共服務(wù)均等化等政策背景下，財(cái)政投入已經(jīng)成為農(nóng)村公共設(shè)施供給的主渠道。政府在改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施條件、提升人居環(huán)境水平等方面投入大量財(cái)政資金，優(yōu)化了宅基地的自然條件和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，提升宅基地價(jià)值，而宅基地價(jià)值增值最終轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體的宅基地財(cái)產(chǎn)利益，并隨著宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值顯化。這為政府參與宅基地增值收益分配提供了基本事實(shí)依據(jù)。

以往宅基地盤活利用以政府主導(dǎo)為主要途徑，地方政府通過(guò)“增減掛鉤”推動(dòng)宅基地整治、入市交易，獲得高額土地增值收益，農(nóng)民沒有平等談判話語(yǔ)權(quán)，存在宅基地強(qiáng)制退出和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問(wèn)題[20]。隨著宅基地“三權(quán)分置”政策深入推進(jìn)，農(nóng)戶和社會(huì)主體就宅基地流轉(zhuǎn)達(dá)成交易，推動(dòng)政府回歸服務(wù)者本位。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，地方政府為宅基地流轉(zhuǎn)提供公共服務(wù)，包括組織編修村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證、制定綜合片區(qū)地價(jià)、搭建產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、制定流轉(zhuǎn)規(guī)則、規(guī)范交易秩序等[21]。地方政府基于公共服務(wù)供給有權(quán)參與收益分配。

宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及增值幅度因區(qū)位不同而呈現(xiàn)很大差異。相較于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村以及自然生態(tài)稟賦優(yōu)越的村莊范圍內(nèi)的宅基地價(jià)值較高，市場(chǎng)需求和交易潛力巨大，這些地區(qū)的農(nóng)民不再作為弱勢(shì)群體，而是成為宅基地上的“食利階層”[22]。據(jù)學(xué)者研究，全國(guó)僅有5%的農(nóng)民可以從宅基地流轉(zhuǎn)中獲利，廣大區(qū)位條件較差的農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民基本被排除在外[16]。為此，政府可以通過(guò)再分配手段參與宅基地增值收益分配，以矯正不同區(qū)域宅基地權(quán)利人收益分配失衡，促進(jìn)收益分配的實(shí)質(zhì)公平。

2.2 政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的理論支撐

在宅基地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中，政府基于基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)以及再分配公平，應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收方式參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配。首先，政府通過(guò)征稅方式將宅基地流轉(zhuǎn)增值中的社會(huì)貢獻(xiàn)部分收歸國(guó)有，以體現(xiàn)土地增值收益分配的公平性。土地增值很大程度上來(lái)源于國(guó)土空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投入、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會(huì)貢獻(xiàn)。從宅基地增值的原因力來(lái)看，財(cái)政投入改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件引起的土地增值和非生產(chǎn)性因素導(dǎo)致的土地增值遠(yuǎn)大于宅基地權(quán)利人的投入，但這并非權(quán)利人自身的“功勞”[23]。因此，宅基地增值更多地源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果在特定位置宅基地上的集聚，應(yīng)通過(guò)合理機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地自然增值收益社會(huì)共享[24]。

其次，稅收的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共職能，提供公共物品，以滿足社會(huì)公共服務(wù)均等化的需要。提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公共服務(wù)，是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容，也是政府的法定職責(zé)③。地方政府基于公共服務(wù)供給者角色，有權(quán)參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配，這樣可以激勵(lì)地方政府從宅基地流轉(zhuǎn)的直接參與者轉(zhuǎn)向服務(wù)提供者角色，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)交易順暢有序進(jìn)行①。

再次，稅收具有調(diào)節(jié)收入分配、彌合區(qū)域發(fā)展差異的功能。針對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)增值收益在不同地區(qū)和人群間的巨大差異，政府可以通過(guò)稅收、轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)交易初次分配結(jié)果進(jìn)行矯正。一方面，政府通過(guò)稅收將農(nóng)民獲得的部分宅基地流轉(zhuǎn)收益轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入，改變少數(shù)農(nóng)民坐享增值收益的不平衡現(xiàn)象；另一方面，合理確定參與收益分配的政府層級(jí)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式提高偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民收益水平，從而擴(kuò)大再分配受益范圍，在更大程度上實(shí)現(xiàn)地利共享、共同富裕。

最后，政府通過(guò)征稅方式參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配具有必要性。鑒于現(xiàn)行法上宅基地使用權(quán)處分和收益權(quán)能受限，既有稅收法律法規(guī)并未將宅基地流轉(zhuǎn)交易所得納入課稅范圍。但是，在深入推進(jìn)“三權(quán)分置”政策背景下，宅基地流轉(zhuǎn)交易行為具有收益性，理應(yīng)受到稅法調(diào)整。宅基地流轉(zhuǎn)交易勢(shì)必對(duì)地方政府的土地財(cái)政帶來(lái)沖擊，導(dǎo)致地方財(cái)政收入減少，因此，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)交易行為課稅，可以保障地方政府提供鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流轉(zhuǎn)交易公共服務(wù)的必要開支。從試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定來(lái)看，對(duì)政府應(yīng)否征稅、稅收要素如何確定等問(wèn)題也不盡相同，亟待稅收立法回應(yīng)。

有學(xué)者提出地方政府基于地租理論參與收益分配[1，3]。這種觀點(diǎn)考慮到地方政府投入對(duì)宅基地價(jià)格形成中的極差地租的貢獻(xiàn)，有一定的事實(shí)基礎(chǔ)，但可能忽視了地租理論的適用場(chǎng)景。根據(jù)馬克思地租理論，地租是“土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上借以實(shí)現(xiàn)增值價(jià)值的形式”[25]，是土地經(jīng)營(yíng)者和土地所有者分離背景下，土地經(jīng)營(yíng)者向所有者繳納的超額利潤(rùn)。地方政府并非集體土地所有權(quán)人，而且政府財(cái)政支農(nóng)與以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的投資行為也存在根本差異，故難以套用地租理論對(duì)政府參與收益分配加以解釋。而且，依地租理論政府有權(quán)參與初次分配，但持論者僅闡述政府征稅獲得收益，論證邏輯并不自洽。

3 “三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的制度構(gòu)造

3.1 宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的基本要求

3.1.1 兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)戶利益

“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，是農(nóng)村土地制度改革中土地增值收益分配的既定政策選擇②。為此，宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配應(yīng)處理好以下關(guān)系：一是初次分配和再分配的關(guān)系。宅基地增值需要通過(guò)交易過(guò)程實(shí)現(xiàn)收益變現(xiàn)，初次分配應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和效率原則，農(nóng)戶和集體在初次分配中分享宅基地流轉(zhuǎn)增值收益，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收方式參與二次分配。二是再分配應(yīng)注重地利共享，追求實(shí)質(zhì)公平。其內(nèi)涵包括：政府、集體、農(nóng)戶和社會(huì)主體之間的橫向利益均衡；不同區(qū)位農(nóng)民群體的區(qū)域利益均衡；不同層級(jí)政府之間參與分配的縱向均衡。在再分配過(guò)程中實(shí)現(xiàn)利益均衡，需要合理確定稅種、稅率、納稅主體以及參與分配的政府層級(jí)。

3.1.2 統(tǒng)籌集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革

從宅基地經(jīng)營(yíng)性用途③來(lái)看，鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿已屬于商業(yè)用途范圍④，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地依法可以用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，二者形成事實(shí)上的共存和互競(jìng)關(guān)系?？紤]到農(nóng)村土地制度改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，宅基地增值收益分配應(yīng)當(dāng)與既有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金制度相協(xié)調(diào)。入市調(diào)節(jié)金按照入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)土地增值收益的20%～50%征收，具有稅收的性質(zhì)⑤。宅基地流轉(zhuǎn)增值收益具有可稅性，可以考慮兼容宅基地流轉(zhuǎn)后居住和經(jīng)營(yíng)兩類不同用途，采取累進(jìn)稅率的辦法征稅。流轉(zhuǎn)后用于居住的，收益較低從而征稅稅率相應(yīng)較低；在增值收益較高的宅基地經(jīng)營(yíng)性利用場(chǎng)合，征稅稅率應(yīng)當(dāng)與入市調(diào)節(jié)金征收比例大體相當(dāng)。這樣可以避免社會(huì)主體利用制度漏洞套利，有效協(xié)同宅基地“三權(quán)分置”和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。

3.2 農(nóng)民集體和集體成員分享宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的制度構(gòu)造

在宅基地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)階段，集體和農(nóng)戶對(duì)社會(huì)主體支付的流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)進(jìn)行分配，制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于規(guī)范集體參與收益分配的行為，以保障農(nóng)戶利益。為此，立法宜采取“法定+意定”相結(jié)合的方式，對(duì)集體分配收益的最低比例、用途、監(jiān)督等作出規(guī)定，同時(shí)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織自治空間。

首先，應(yīng)規(guī)定集體向農(nóng)戶收取宅基地收益金的最低比例。從試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定來(lái)看，集體參與收益分配的形式不同，分為土地增值收益調(diào)節(jié)（調(diào)劑）金、集體公益金、集體土地收益金等，繳納主體也區(qū)分為農(nóng)戶或者社會(huì)主體①。筆者認(rèn)為，可以采取由農(nóng)戶向集體繳納宅基地收益金的方式。一方面，農(nóng)戶依交易合同直接獲得宅基地流轉(zhuǎn)增值收益，其中既包括宅基地作為住宅用地流轉(zhuǎn)形成的收益，也可能包括流轉(zhuǎn)后宅基地經(jīng)營(yíng)性利用產(chǎn)生的收益，明確不同用途下收益金的繳納比例，由農(nóng)戶向集體繳納即可；另一方面，與流轉(zhuǎn)合同經(jīng)集體備案或者宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記制度協(xié)同設(shè)計(jì)，方便集體知情并對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地行為加以監(jiān)督。農(nóng)戶可以于辦理合同備案或者轉(zhuǎn)移登記手續(xù)前向集體繳納收益金。

與固定金額制相比，分成制更能反映因流轉(zhuǎn)用途不同產(chǎn)生的地租極差。集體收益金應(yīng)當(dāng)不低于宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)的一定比例，具體比例由集體成員民主議定。而且，結(jié)合試點(diǎn)情況②來(lái)看，收益比例宜根據(jù)流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)用途不同而有所差別。收益分配應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益對(duì)等的原則，宅基地流轉(zhuǎn)形式不同，農(nóng)戶承受的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)也不相同，從而影響集體取得收益的比例。在出租、入股等場(chǎng)合，租賃或者入股期限屆滿后農(nóng)戶可以重新取得宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶面臨風(fēng)險(xiǎn)較小，集體收益比例可以適度提高；在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓場(chǎng)合，農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán)或者面臨較大失地風(fēng)險(xiǎn)，集體收益比例應(yīng)適度降低。宅基地流轉(zhuǎn)后用途分為居住和經(jīng)營(yíng)性利用兩方面，宅基地增值幅度不同，對(duì)集體提供村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的內(nèi)容和要求亦有所不同，經(jīng)營(yíng)性利用的集體收益提取比例應(yīng)當(dāng)高于居住使用。

其次，關(guān)于集體收益金的用途。集體收益金的用途直接關(guān)系到分配比例的確定，也對(duì)集體取得收益后的使用行為構(gòu)成限定。因此，未來(lái)立法可以對(duì)集體收益金的用途進(jìn)行概括式限定，基于集體參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的權(quán)利基礎(chǔ)在于為成員提供公共服務(wù)，該部分集體收益也應(yīng)?？顚Ｓ糜诖鍍?nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居住環(huán)境改善、宅基地流轉(zhuǎn)管理等村內(nèi)公共服務(wù)。具體用途及使用方案可以由集體成員民主議定。

最后，關(guān)于集體收益金的監(jiān)督管理。試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定將宅基地流轉(zhuǎn)增值收益中的集體提取部分納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，收益和使用情況列為集體決議和村務(wù)公開內(nèi)容，執(zhí)行集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度，接受審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管③。目前，《集體經(jīng)濟(jì)組織法》正處于二審階段，其中有關(guān)集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)定④可以為宅基地集體收益金的監(jiān)督管理提供法律依據(jù)。

3.3 政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的制度構(gòu)造

在“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性顯化，流轉(zhuǎn)增值收益理應(yīng)納入征稅范圍，從稅種、稅率、納稅主體、稅款用途等方面進(jìn)行制度構(gòu)造。

從現(xiàn)行稅法規(guī)定來(lái)看，與國(guó)有土地及其上房屋財(cái)產(chǎn)交易相關(guān)的稅種主要是土地增值稅、所得稅，契稅，印花稅等。這些稅種是否適用于宅基地流轉(zhuǎn)交易，不無(wú)疑問(wèn)。有學(xué)者提出宅基地流轉(zhuǎn)交易應(yīng)繳納土地增值稅[1]，或者繳納土地增值稅和契稅[26]。筆者認(rèn)為，基于前述調(diào)節(jié)收益分配、促進(jìn)土地增值社會(huì)共享、提供產(chǎn)權(quán)交易公共服務(wù)多重目標(biāo)，考慮到宅基地入市環(huán)節(jié)和再交易環(huán)節(jié)稅收規(guī)制目標(biāo)和稅款征收可操作性的差異，宅基地使用權(quán)入市環(huán)節(jié)應(yīng)由農(nóng)戶繳納所得稅，再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)由轉(zhuǎn)出方繳納土地增值稅，入市和再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的受讓方均應(yīng)繳納契稅。

土地增值稅的征稅目的是規(guī)范交易秩序，調(diào)節(jié)土地增值收益。在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)戶向社會(huì)主體移轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，不存在投機(jī)倒賣破壞市場(chǎng)秩序的問(wèn)題，宅基地增值額因缺乏歷史交易價(jià)格和交易現(xiàn)價(jià)對(duì)比而難以精確計(jì)算，且諸如土地開發(fā)成本、費(fèi)用等扣除項(xiàng)目不易確定，因此，從征稅目的和稅款計(jì)算來(lái)看，入市環(huán)節(jié)征收土地增值稅存在較大難度。入市環(huán)節(jié)征稅的主要目的在于調(diào)節(jié)不同地區(qū)宅基地收益不均衡，以征收所得稅為宜。理由在于：所得稅是直接稅，具有調(diào)節(jié)收入分配的功能；所得稅優(yōu)惠措施和扣除項(xiàng)目可以視宅基地流轉(zhuǎn)及收益分配情況適時(shí)調(diào)整，滿足稅收調(diào)控的要求；所得稅中的財(cái)產(chǎn)所得采取20%固定比例稅率征稅，適應(yīng)流轉(zhuǎn)后居住和經(jīng)營(yíng)性用途不同收益極差的征稅要求，也可以適度平衡更多向農(nóng)戶分配增值收益和社會(huì)共享地利之間的矛盾；所得稅屬于共享稅，通過(guò)合理設(shè)定中央和地方各級(jí)政府分稅比例，可以更好地起到調(diào)節(jié)區(qū)域收入分配和籌集農(nóng)村公共服務(wù)資金的功能，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)地利共享。因此，宅基地入市環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)增值收益宜征收所得稅。在具體制度構(gòu)造層面，可以將宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶所得納入個(gè)人所得稅法調(diào)整范圍①：納稅主體是以轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，可以將戶主登記為納稅人；計(jì)稅依據(jù)是宅基地入市流轉(zhuǎn)收益中的農(nóng)戶所得部分，流轉(zhuǎn)價(jià)格可以根據(jù)流轉(zhuǎn)合同或者評(píng)估價(jià)格②確定；征稅稅率參照個(gè)人所得稅法規(guī)定，采取比例稅率；稅款繳納按次進(jìn)行，由集體經(jīng)濟(jì)組織代扣代繳③。

在宅基地再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，社會(huì)主體以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、作價(jià)出資等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)并取得收益的，對(duì)增值額應(yīng)征收土地增值稅。這符合土地增值稅規(guī)范交易秩序、抑制投機(jī)行為的課稅目的，可以通過(guò)調(diào)節(jié)增值收益實(shí)現(xiàn)漲價(jià)部分歸公，提高地方政府財(cái)政收入。在制度構(gòu)造層面，納稅人為流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的社會(huì)主體；計(jì)稅依據(jù)是宅基地再流轉(zhuǎn)增值額，即流轉(zhuǎn)收入減除扣除項(xiàng)目之后的余額，扣除項(xiàng)目因取得價(jià)格、開發(fā)成本等相對(duì)確定而易于計(jì)算；稅率實(shí)行30%～60%的四級(jí)超率累進(jìn)稅率。

宅基地入市和再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的宅基地流入方應(yīng)繳納契稅?，F(xiàn)行法規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移免征契稅④，其原因在于鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)糧食安全。相比土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性更強(qiáng)，盤活利用宅基地更多關(guān)涉私人利益而非社會(huì)公共利益。在制度構(gòu)造層面，宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)需要政府提供交易公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)納入契稅法調(diào)整范圍；納稅人是宅基地流入方；計(jì)稅依據(jù)為流轉(zhuǎn)合同價(jià)款；稅率參照契稅法規(guī)定執(zhí)行，也可以適度減免。

政府在宅基地入市和再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收的稅款，應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境提升改造、生活保障改善、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)等農(nóng)村公共服務(wù)和公益事業(yè)領(lǐng)域，以助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

宅基地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)性利用產(chǎn)生的土地增值收益如何分配，是宅基地制度改革深入推進(jìn)的重要命題⑤。宅基地流轉(zhuǎn)增值收益不僅由宅基地權(quán)利人憑借權(quán)利讓渡獲得，而且基于基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)以及再分配公平考慮，政府應(yīng)參與分配。土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，《土地管理法》第65條規(guī)定實(shí)際上賦予集體成員土地開發(fā)權(quán)。在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)戶憑借宅基地使用權(quán)處分和收益權(quán)能，作為交易主體取得宅基地流轉(zhuǎn)增值收益，農(nóng)民集體依據(jù)集體土地所有權(quán)之收益權(quán)能參與收益分配，集體為成員提供公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等共享利益構(gòu)成集體分配收益的正當(dāng)邊界。立法應(yīng)對(duì)集體分配收益的最低比例、用途、資金監(jiān)管做出規(guī)定，同時(shí)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決議自治空間，以保障集體成員收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收方式參與二次分配。宅基地使用權(quán)入市環(huán)節(jié)應(yīng)由農(nóng)戶繳納所得稅，再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)由轉(zhuǎn)出方繳納土地增值稅，宅基地受讓方應(yīng)繳納契稅。

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Institutional Design of Incremental Revenue Distribution from Rural Residential Land Transfers under “Tripartite Entitlement System”

LIU Hengke

（Department of Law， Taiyuan Normal University， Taiyuan 030619， China）

Abstract： The purpose of this study is to analyze theoretical foundation and institutional design of incremental revenue distribution from rural residential land transfers and use under the “tripartite entitlement system” reform. The research methods include empirical analysis and normative analysis. The results show that： in the process of initial rural residential land transfers， the rural households obtain incremental revenue based on the proceeds-seeking rights， and rural collective participates in incremental revenue distribution based on the proceeds-seeking rights of collective ownership. The rural collective provides sharing revenue to its members， which defines the legitimate boundary for its distribution of incremental revenue. Meanwhile， considering the infrastructure input， trading services for rural residential land transfers and redistribution fairness， the government should participate in the secondary distribution through taxation. In conclusion， it’ s essential to make provisions for the minimum proportion， purposes， and fund supervision of incremental revenue distribution by rural collective， while granting autonomy space to rural collective economic organizations， to ensure fair distribution of incremental revenue among rural collective and its members. Income tax should be levied on rural households who transfer rural residential land initially. In the process of rural residential land transfers， incremental land revenue tax should be levied on the transferers. Additionally， deed tax should be levied on the transferees.

Key words： “tripartite entitlement system”of rural residential land； rural residential land transfers； incremental revenue； distribution

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

①參見2020年6月30日中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。

②也有部分試點(diǎn)規(guī)定，宅基地出租、轉(zhuǎn)讓或作價(jià)、入股等流轉(zhuǎn)收益，連同有償使用費(fèi)、土地增減掛鉤和指標(biāo)交易收益等其他收益，一并歸入集體所有的宅基地收益，由集體成員共同分享。參見2020年7月17日《龍門縣農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《龍門意見》）；2021年11月15日《定遠(yuǎn)縣農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《定遠(yuǎn)意見》）；2022年10月19日貴港市《覃塘區(qū)農(nóng)村宅基地收益分配指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《覃塘意見》）等。

③2018年6月28日《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《德清辦法》）第45條規(guī)定，基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，受讓人應(yīng)當(dāng)向縣人民政府繳納與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金，繳納比例為合同價(jià)款的1%；轉(zhuǎn)讓完成后，受讓人可以申請(qǐng)宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)登記。

④參見《覃塘意見》 《龍門意見》，2022年4月28日《五原縣農(nóng)村宅基地收益分配指導(dǎo)意見（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《五原意見》）。

①參見《民法典》第362條、第363條之規(guī)定。

②參見《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》等政策文件的相關(guān)表述。

③參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，自然資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》。

①參見2021年11月10日《汨羅市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施辦法（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《汨羅辦法》），2021年10月28日《湖口縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《湖口辦法》），《德清辦法》第44條，《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《大足辦法》）第15條規(guī)定。

②2017年“中央一號(hào)文件”提出“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地”，與此相比，《土地管理法》第62條第6款規(guī)定“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。

①參見《農(nóng)業(yè)法》第10條、第19條，《農(nóng)村土地承包法》第15條之規(guī)定。

②《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出“逐步增加政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)支出，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相應(yīng)負(fù)擔(dān)”，這說(shuō)明集體經(jīng)濟(jì)組織仍是村莊公共服務(wù)的重要供給者。

③參見《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第50條、第52條。

①浙江德清規(guī)定宅基地使用權(quán)受讓人繳納合同價(jià)款1%的契稅，具有借鑒意義。參見《德清辦法》第45條規(guī)定。

②參見中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善支持政策促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》、《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見〉的通知》等政策文件。

③參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》。

④根據(jù)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，商業(yè)用地包括餐飲用地、旅館用地等。

⑤2019年7月16日《土地增值稅法（征求意見稿）》第2條將“出讓集體土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物，或以集體土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物作價(jià)出資、入股”納入土地增值稅課稅行為范圍。

①比如，汨羅、德清、大足、湖口規(guī)定由宅基地資格權(quán)人，即農(nóng)戶繳納收益金。參見《汨羅辦法》、《湖口辦法》、《德清辦法》第44條、《大足辦法》第15條之規(guī)定。義烏則規(guī)定由受讓人繳納，參見《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》第16條。

②比如，貴港市覃塘區(qū)根據(jù)用途不同區(qū)分集體和成員收益分配比例；湖南省汨羅市區(qū)分集體成員在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和向集體外部流轉(zhuǎn)宅基地、非集體成員合法持有的宅基地向集體成員流轉(zhuǎn)和向集體外部流轉(zhuǎn)4種情形，分別規(guī)定了集體留存和成員分配的比例。參見《覃塘意見》第六條；《汨羅辦法》。

③參見《覃塘意見》、《五原意見》、《定遠(yuǎn)意見》、2022年5月19日《定州市農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見（試行）》、2021年10月19日《江門市農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見》等試點(diǎn)地區(qū)文件。

④參見《集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（二次審議稿）第44—49條之規(guī)定。

①參見《個(gè)人所得稅法》第2條、第3條關(guān)于“財(cái)產(chǎn)租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”之規(guī)定。

②參見中國(guó)土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)發(fā)布的《農(nóng)村集體土地價(jià)格評(píng)估技術(shù)指引》。

③參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》會(huì)計(jì)科目“214應(yīng)交稅費(fèi)”。

④參見《契稅法》第2條之規(guī)定。

⑤“健全宅基地收益分配機(jī)制”是宅基地制度改革試點(diǎn)的九大重點(diǎn)內(nèi)容之一，參見2020年11月17日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作指引》。