摘要：研究目的：探析縣級資產規(guī)劃在邏輯定位、核心工作與配置路徑三個方面的內在關聯(lián)及其對資產規(guī)劃“整體整備、整體配置”要求的支撐響應，為實施導向的縣級資產規(guī)劃提供理論支撐和實踐借鑒。研究方法：綜合分析法，歸納演繹法。研究結果：（1）縣級在規(guī)劃體系中的定位是承上啟下，在“省—市—縣”傳導體系的末端細化價值引導、落實指標考核，通過“縣域范圍—配置單元—配置組團—整備區(qū)”引導差異化的整備配置空間。（2）落實上述任務要求縣級資產規(guī)劃打通資源資產價值實現(xiàn)的各個環(huán)節(jié)，厘清資產明晰、潛力評價、規(guī)劃分區(qū)、整備安排、配置引導、效益分析6大核心工作流程。（3）經營性和公益性資產在配置引導中的多元化組合實現(xiàn)了經濟、社會、生態(tài)價值共生，亟需差別化的配置路徑與之匹配，包括“分類+組合”、規(guī)劃分區(qū)引導、探索生態(tài)產品價值等。研究結論：作為資源資產保值增值的行動方案，縣級資產規(guī)劃要形成自然資源資產優(yōu)化配置、科學保護和高效使用的具體指引。

關鍵詞：資產規(guī)劃；傳導體系；配置單元；規(guī)劃分區(qū)；生態(tài)產品

中圖分類號： F301.23 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）06-0029-11

基金項目：江蘇省全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點項目（JSDY-2023F382，JSDY-2023F387）。

自然資源資產是人類福祉不可或缺的物質基礎，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關重要的生產資料[1-2]。2015年中共中央、國務院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“樹立自然價值和自然資本的理念”，然而現(xiàn)行自然資源資產管理體制存在的所有權人不到位、所有者權利與管理者權力不區(qū)分、多頭管理導致規(guī)則不協(xié)調甚至相互掣肘等一系列問題，影響自然資源資產的保值增值，也制約了自然資源的開發(fā)利用[3-4]。為推動自然資源高水平保護與高效率利用，落實“綠水青山就是金山銀山”的時代要求，2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》，要求統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革，探索建立全民所有自然資源資產所有權委托代理機制。其中，探索編制自然資源資產規(guī)劃（以下簡稱“資產規(guī)劃”）就是一項重要任務。

當前圍繞資產規(guī)劃的研究工作與國土空間規(guī)劃關聯(lián)密切。理論探索方面，與空間規(guī)劃將自然資源保值增值作為“元規(guī)則”一樣[5]，資源資產管理以保值增值為基本導向，通過探索價值實現(xiàn)路徑，協(xié)同空間規(guī)劃實現(xiàn)資源資產的可持續(xù)利用[6]。但在定位上，多認為資產規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃下、以空間規(guī)劃為基礎的國家級專項規(guī)劃[7]，而非國土空間規(guī)劃體系的專項規(guī)劃或實施規(guī)劃，資產規(guī)劃與空間規(guī)劃是自然資源管理“一枚硬幣的兩面”[8]。現(xiàn)有研究提出要探索構建“四級三類”的資產規(guī)劃體系架構[9]，產權安排要結合規(guī)劃層次序列，對照不同層級要求對自然資源進行高效利用，提升市場活力，達成公共利益與產權保護的平衡關系[10-11]。地方實踐方面，杭州提出以所有權價值實現(xiàn)為核心的規(guī)劃編制思路，通過分類分區(qū)的資產保護利用配置，引導實現(xiàn)不同導向的資產價值[12]。廣州以自然資源資產評估為切入點，從保值增值的角度提出基于空間區(qū)位、保護利用程度、資源質量視角的生態(tài)空間規(guī)劃策略[13]。武漢在制定土地資產經營規(guī)劃策略時，將保值增值作為資源向資產轉化的首要目標，并借助空間和時間上的最優(yōu)組合予以實現(xiàn)[14]。重慶進一步厘清“資源—資產—資本”的轉化邏輯，提出社區(qū)“資產基”的概念，更加全面地識別社區(qū)存量價值[15]。盡管如此，現(xiàn)有研究一定程度上仍側重于引導性、協(xié)調性的省級、地市級資產規(guī)劃，對于強調實施性的縣級資產規(guī)劃，尤其是資產整備和資產配置的研究顯得較為薄弱[16]。

縣級資產規(guī)劃是資源資產優(yōu)化配置、科學保護和高效使用的具體指引，本文結合先行先試的工作經驗，聚焦縣級資產規(guī)劃的邏輯定位、核心內容、配置路徑三個方面，通過探析三者之間的內在關聯(lián)及其對資產規(guī)劃“整體整備、整體配置”要求的支撐響應，以期為提升縣級資產規(guī)劃的實施性、操作性提供參考。

1 縣級資產規(guī)劃的邏輯定位

根據(jù)規(guī)劃覆蓋的不同空間范圍和內容安排，資產規(guī)劃包括總體規(guī)劃和配置單元規(guī)劃兩個類型?？傮w規(guī)劃在省域范圍形成“省—市—縣”三級傳導體系，是對各級行政區(qū)范圍內各類資源資產的科學保護和合理使用的統(tǒng)籌安排；配置單元規(guī)劃在縣域內細化至“單元—組團—整備區(qū)”空間范圍，是對特定范圍內資源資產保護和使用的具體安排。因此，縣級資產規(guī)劃在邏輯定位上既要承接上位總體規(guī)劃，又要引導配置單元規(guī)劃（圖1）。

1.1 承接上位總體規(guī)劃

1.1.1 明確規(guī)劃對象

由于中央政府與地方政府實行分級代理，中央把部分所有權權能和代理權落到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣級政府[17]，因而在地方設“省—設區(qū)市—縣（縣級市、區(qū)）”三個層級。根據(jù)上述國家試點方案，省、市兩級政府代理履行自然資源部委托的部分職責，因此省、市兩個層級在規(guī)劃對象上又分為行政區(qū)全域范圍和本級代理履職范圍。全域范圍是行政區(qū)范圍內除上級直接履行所有者職責以外的資源資產，對于省域而言即除去自然資源部直接履職的，對于市域而言則是除去自然資源部和省人民政府代理履職的；本級范圍是本級政府代理履職的資源資產，省本級即省級人民政府代理履職的，市本級則是市級人民政府代理履職的。

與省、市層級不同的是，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，縣級政府屬于“基于法律授權”承擔特定所有者職責事項的行權主體[18]，規(guī)劃對象即縣人民政府依據(jù)法律授權履行所有者職責的全民所有自然資源資產?？h級資產規(guī)劃作為資源資產保值增值的行動方案，應圍繞資源清查、清單編制、行使權利（儲備和管護制度、有償和市場配置、收益和支出管理等）等委托代理機制的核心工作[19]，在資產明晰的基礎上，針對潛力評價、規(guī)劃分區(qū)、整備安排、配置引導、效益分析等環(huán)節(jié)落實具體安排。尤其是在整備和配置環(huán)節(jié)，為達成資產規(guī)劃管好“家當”、盤活“資產”的目標，推動資源變?yōu)橘Y產、資產轉化資本，要堅持整體性、系統(tǒng)性的配置理念，強調資源資產的“整體整備、整體配置”。

1.1.2 細化價值引導

省域層級的資產規(guī)劃強調省內資源資產保護和使用的協(xié)調性，以價值提升為導向，根據(jù)資源稟賦、管護重要性、使用適宜性、價值提升潛力等狀況對規(guī)劃對象進行系統(tǒng)性、差異化劃分，確定規(guī)劃期內資產保護和使用的重點目標和方向。與主體功能區(qū)規(guī)劃類似，在省域范圍內劃分生態(tài)價值提升、經濟價值提升、綜合價值提升3個類型[20]，通過明確每一個縣級單元對應一個價值引導類型，在省域范圍內推動形成定位明確、布局合理、導向清晰的縣級單元布局，優(yōu)化資源資產保護和使用空間格局。

縣級資產規(guī)劃基于縣級單元對應的價值引導類型，結合縣級資源資產現(xiàn)狀、價值潛力分布等家底情況，進一步形成資源資產保護和使用指引細則（表1）。該細則是對不同價值引導類型的縣級單元差異化實現(xiàn)資源資產保值增值目標的具體指引，確保生態(tài)價值提升類型的縣級單元能夠依托全域綜合整治和生態(tài)修復工程提升地區(qū)生態(tài)價值總量，經濟價值提升類型的縣級單元能夠進一步強化資源利用效率，綜合價值提升類型的縣級單元兼顧生態(tài)價值和經濟價值提升，將并重實現(xiàn)生態(tài)、經濟價值的保值和后續(xù)增值作為發(fā)展目標。

1.1.3 落實指標考核

在規(guī)劃指標方面，省域層級圍繞資源資產的實物量、價值量、使用效率和管理能力4個視角，構建的指標體系包括資源保護管護、資源資產價值、資源高效利用、資產管理績效4個維度，指標屬性分為約束性和預期性兩類（圖2）。與國土空間總體規(guī)劃的指標傳導機制類似，約束性指標一經確定，需在規(guī)劃期限內嚴格落實。與空間規(guī)劃不同的是，為體現(xiàn)上述差異化價值引導，資產規(guī)劃指標又分為通用性指標和特色化指標。其中，通用性指標是不同價值引導類型單元都有的基礎指標，用于規(guī)劃實施成效考核以及“省—市—縣”層級之間的傳導銜接，如各類資源資產的實物量、質量、增值率指標，資產整備、配置規(guī)模指標，資源資產確權登記情況、資產報告制度建設情況等。地方可根據(jù)轄區(qū)內的資源資產類型及重要性對通用性指標進行取舍，如海洋資產、礦產資源、草原資產等相關指標。

特色化指標是縣級單元根據(jù)對應的價值引導類型設置的，其制定和落實需要依據(jù)縣級單元內各類資源資產的配置引導和效益分析結果，以凸顯地方資源稟賦和特色發(fā)展目標。如對應生態(tài)價值提升的縣級單元，在規(guī)劃目標上要注意加強生態(tài)環(huán)境保護，提升城鄉(xiāng)環(huán)境品質，結合區(qū)域生態(tài)產品類型，探索生態(tài)產品交易，適當增加促進實現(xiàn)生態(tài)價值的指標?？梢詫⑸鷳B(tài)券發(fā)放數(shù)量作為資源保護管護維度的約束性指標，將綠色礦山比例、生態(tài)產品交易制度建設、生態(tài)產品交易平臺建設等作為資產管理績效維度的預期性指標。而對應綜合價值提升的縣級單元，要兼顧經濟、生態(tài)價值的協(xié)同優(yōu)化，將海洋碳匯交易宗數(shù)作為資源資產價值維度的約束性指標，將存量土地供應占比、濕地特許經營權數(shù)量、鹽堿地改良耕地面積等作為資源高效利用維度的預期性指標。

1.2 引導配置單元規(guī)劃

編制配置單元規(guī)劃是推動資產保值增值落地實施的關鍵一環(huán)。如圖3所示，縣域范圍內包括若干個不同類型的配置單元，在層級上可與鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃及詳細規(guī)劃單元范圍銜接。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，配置單元基于社區(qū)生活圈、資源配置需求而劃定，作為資產規(guī)劃編制、傳導管控和實施監(jiān)督的空間單元，也是銜接社會經濟管理最基礎、最核心的空間載體，可分為重點配置單元、一般配置單元等。其中，重點配置單元位于縣級規(guī)劃范圍重點發(fā)展地區(qū)，是規(guī)劃期內資產價值提升的重點區(qū)域，單元劃定要充分銜接重大項目選址、整合儲備用地等資產；一般配置單元是根據(jù)居民生活和產業(yè)發(fā)展基本需要劃定的整備和配置區(qū)域，以提升綜合價值為主。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的配置單元劃定應充分銜接自然資源統(tǒng)一確權登記成果，基于配置管理范圍，以主體功能完整性為引導，形成易于識別的單元邊界，如生態(tài)型單元、陸海統(tǒng)籌型單元等。前者是涉及自然保護地及其周邊范圍的單元，包括國家海洋公園、重要生態(tài)濕地和漁業(yè)海域等，主要實施生態(tài)環(huán)境治理和修復，也是藍碳發(fā)展的重點區(qū)域；后者是與腹地經濟發(fā)展相關性較強的陸海交錯地帶，主要通過推進陸海統(tǒng)籌探索資產組合配置。

配置組團是為了便于資源資產統(tǒng)籌整備與配置，參照空間鄰近、時序接近、開發(fā)和保護相結合的原則，根據(jù)規(guī)劃意圖、發(fā)展需求、管理要求所劃定的配置區(qū)域組合，可與詳細規(guī)劃街區(qū)范圍進行銜接。配置組團內部還包含多個整備區(qū)，有的承擔居住生活、商業(yè)商務功能，有的是綜合服務、交通樞紐功能，通常在配置過程中將經營性資產與公益性資產進行空間、時序上的組合，確保配置組團在規(guī)劃期內實現(xiàn)經濟收益。因此，整備區(qū)的劃定以集中連片、分區(qū)差異、功能差異為主導原則，并結合城市拓展重點方向、老舊小區(qū)改造、低效用地再開發(fā)、城市更新、歷史文化保護、生態(tài)保護和修復、風貌提升以及重點產業(yè)發(fā)展和重大項目建設?？梢?，在“縣域范圍—配置單元—配置組團—整備區(qū)”自上而下的傳導關系中，配置單元和配置組團承載了不同價值導向、收益水平的多元化資產組合，而整備區(qū)則是落實差異化配置路徑的基本空間范圍。

2 縣級資產規(guī)劃的核心工作

作為資源資產保值增值的行動方案，縣級資產規(guī)劃不僅要承接上位總體規(guī)劃的價值引導和指標傳導，還要將空間細化至配置單元以滿足縣域范圍內差異化的整備和配置需求。為落實上述任務，縣級資產規(guī)劃應參照法定履職主體“權責利統(tǒng)一”的基本原則，打通資源資產價值實現(xiàn)的“整、供、用”環(huán)節(jié)[8]，將其拓展為資產明晰、潛力評價、規(guī)劃分區(qū)、整備安排、配置引導、效益分析6大核心工作流并明確具體方案。

2.1 資產明晰與潛力評價

縣級政府根據(jù)法律授權情況，明確履行所有者職責的資源資產清單，完成資源資產上圖入庫工作，掌握空間布局情況。縣級資產規(guī)劃涉及的資源資產類型包括土地、礦產、森林、水、海洋、濕地等，以土地資源為例主要包括：縣域范圍內劃撥、出讓、租賃等方式配置的國有建設用地；土地儲備機構管理的儲備土地、各類開發(fā)區(qū)（產業(yè)園區(qū)）管委會、國有平臺公司、基層政府或相關單位實施前期開發(fā)的儲備土地，以及其他未設立使用權的國有建設用地；縣域范圍內的國有農用地，縣域范圍內擬征為國有和可征為國有的集體土地，縣域范圍內的國有鹽堿地等國有未利用地。在此基礎上，結合全民所有自然資源資產清查成果，分析資源資產實物量、價值量，以及現(xiàn)狀管理存在問題。結合試點經驗，資源資產在配置過程中較為突出的問題是有償使用實施力度不夠。目前除經營性用地采取出讓方式供應，公共服務和公益性用地、農用地、林地等均以劃撥或承包經營為主，配置收益低。

資產清查提供了縣級資產規(guī)劃所需的資產實物量和經濟價值，也為潛力評價提供了重要依據(jù)。通過界定資源資產是否首次供應，區(qū)分增量或存量潛力類型，同時結合數(shù)據(jù)清洗、地方調研等摸清各類資源資產的可配置潛力空間和規(guī)模。以國有建設用地為例，存量潛力范圍以城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城市更新、儲備計劃等數(shù)據(jù)疊加為基礎，通過了解再開發(fā)方式、時序安排、成本收益分析、實施難易程度等，確定存量潛力空間布局及其數(shù)量規(guī)模。在利用現(xiàn)狀國有建設用地、供地計劃數(shù)據(jù)的基礎上，結合低效用地再開發(fā)、土地儲備專項清查成果，通過去除未解決歷史遺留問題、實際已建設地塊落實范圍。增量潛力則由批而未供土地、擬實施征收土地等構成，利用土地征轉、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、現(xiàn)狀非國有建設用地，結合土地征收成片開發(fā)方案，最后再去除不符合土地成片開發(fā)政策要求的區(qū)域。為了更好的與后續(xù)整備、配置環(huán)節(jié)銜接，潛力評價還要綜合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等上位規(guī)劃要求，為城鎮(zhèn)格局落地、生態(tài)保護、產業(yè)發(fā)展、公共設施建設、民生福利事業(yè)、資源安全保障等任務匹配資產[21]。

2.2 規(guī)劃分區(qū)與整備安排

規(guī)劃分區(qū)是基于潛力評價結果，突出保護和使用兩個主導方向，與相關空間規(guī)劃銜接，在縣級資產規(guī)劃中劃定嚴格保護區(qū)、適度使用區(qū)、優(yōu)化使用區(qū)、合理使用區(qū)、重點使用區(qū)5類分區(qū)（表2）。整備是通過資源收儲、前期開發(fā)、多要素綜合整治和生態(tài)修復等手段，對資源進行整體整備、綜合整治、系統(tǒng)開發(fā)以實現(xiàn)整合提升[22]，不同整備區(qū)的整備方式根據(jù)所在規(guī)劃分區(qū)的類型有所側重。落在嚴格保護區(qū)的，通過保護修復措施改善資源資產供給規(guī)模和質量，借助無形產品實現(xiàn)經濟價值。落在適度使用區(qū)的，以提升生態(tài)價值、糧食安全等社會價值為主要目標，將推進生態(tài)保護修復、多要素綜合整備作為主要手段，包括建設用地退出整理、農用地整理、植樹造林、濕地生態(tài)修復、海洋生態(tài)修復等，鼓勵引入專業(yè)機構參與。落在合理使用區(qū)的，以資產價值挖掘為主要目標，將設施改造、未利用建設用地開發(fā)利用作為主要手段。落在優(yōu)化使用區(qū)的，分城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)范圍和工業(yè)園區(qū)范圍，前者以提升綜合價值為主要目標，以推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)為主要手段，引入多方市場主體參與；后者以提升經濟價值為主要目標，以土地收儲和低效產業(yè)用地再開發(fā)為主要手段。落在重點使用區(qū)的，以提升經濟價值為主要目標，將推進片區(qū)收儲作為主要手段。

此外，整備區(qū)的時序安排還要充分銜接土地儲備規(guī)劃和計劃、成片開發(fā)方案、低效用地再開發(fā)規(guī)劃、重點建設項目安排、生態(tài)保護和修復重點工程安排等現(xiàn)有規(guī)劃和計劃，參考產業(yè)發(fā)展、城市空間、市場發(fā)展、資金滾動等因素綜合確定近遠期。同時，為了落實“整體整備”的要求，要將以社會公益性為主、經濟收益性差的整備項目與收益較好的關聯(lián)產業(yè)有機融合、統(tǒng)籌推進[20]，如新城的河道整治、生態(tài)修復、綠化和公園建設與周邊房地產開發(fā)地塊儲備一并進行，老城的公共和基礎設施更新與拆遷開發(fā)同步實施等。

2.3 配置引導與效益分析

配置環(huán)節(jié)強調資產全民所有屬性，根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略和宏觀經濟調控，對各類資產進行配置方式引導。規(guī)劃期內各個整備區(qū)的配置功能要與所在規(guī)劃分區(qū)和詳細規(guī)劃銜接，包括居住生活、商業(yè)商務、工業(yè)發(fā)展、綜合服務、交通通信、綠地休閑、風景旅游、農業(yè)生產、生態(tài)服務和戰(zhàn)略預留等。以重點使用區(qū)為例，一方面要優(yōu)化區(qū)域內功能配置，合理規(guī)劃商業(yè)、商務、居住、工業(yè)、物流等不同用途用地，統(tǒng)籌考慮地上地下空間一體化開發(fā)，提高片區(qū)資源資產的綜合效益；另一方面要借助交通、公共服務等配套設施建設，推進片區(qū)綜合開發(fā)，將優(yōu)質的區(qū)位條件、人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境打造為片區(qū)經濟增長的著力點和支撐點，帶動周邊資產升值溢價。除了按資源類型進行配置，還可對空間位置鄰近、功能關系復合互補的區(qū)域探索推進多類別資源資產“組合配置”，如地上地下一體化配置、礦地一體化配置、陸海統(tǒng)籌配置等。

在效益分析環(huán)節(jié)不僅要測算經濟效益，還有整備、配置過程中產生的社會效益和生態(tài)效益。其中，經濟效益是根據(jù)規(guī)劃期內預計的整備成本和配置收入，對資產保護和使用收支平衡情況進行測算分析。各個整備區(qū)的預計收益按照由虧損到盈余劃分為不同檔次，以方便配置過程中將空間鄰近、時序接近、互有盈虧的整備區(qū)組合打包成配置組團。此外，社會效益主要聚焦促進城鄉(xiāng)發(fā)展、補齊公共設施短板、提升公共服務功能、提高節(jié)約集約用地水平、改善人民生活水平和生活質量、打造良好生產環(huán)境等方面，旨在為實現(xiàn)綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的生產生活方式奠定基礎。生態(tài)效益則圍繞生態(tài)類資產面積增加、結構優(yōu)化、質量提升，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境改善，資產生態(tài)服務功能和生態(tài)效益發(fā)揮等方面，突出資產利用和保護的密切結合可促進綠色發(fā)展和低碳經濟轉型，推動可持續(xù)發(fā)展理念落地和實踐。

以土地資源資產為例，上述縣級資產規(guī)劃的核心工作流如圖4所示。即在資產明晰和潛力評價的基礎上，對資源資產進行整備安排和配置引導，最后開展效益分析。如編號為42、45和46的三個地塊，規(guī)劃功能分別是居住生活、工業(yè)發(fā)展和交通樞紐，配置方式相應為出讓、租賃和劃撥，其預期經濟效益也由盈利到虧損存在較大差別。對照縣級資產規(guī)劃“整體整備、整體配置”的要求，其整備和配置可依據(jù)“空間相鄰—功能互補—時序相近”的原則將經營性資產與公益性資產組合，確保形成的配置組團在規(guī)劃期內實現(xiàn)經濟收益。

3 縣級資產規(guī)劃的配置路徑

上述核心工作是縣級資產規(guī)劃對“整體整備、整體配置”的具體安排，也是維護所有者權益和實現(xiàn)保值增值目標的重要手段。尤其是在配置引導環(huán)節(jié)，經營性和公益性資產的多元化組合形成了經濟、社會、生態(tài)價值相互轉化、共生、支撐和循環(huán)的差別化路徑，亟需搭建差異化的資源資產權益實現(xiàn)“模式庫”與之匹配[7]。為此，縣級資產規(guī)劃落實差別化的配置路徑，既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動實現(xiàn)資源配置最優(yōu)和經濟收益最大，也要發(fā)揮市場和政府的雙重調控作用，因地制宜推進生態(tài)產品價值實現(xiàn)，將資源本底保護、資源可持續(xù)利用納入資產配置目標。

3.1 市場化配置路徑

3.1.1 “分類+組合”配置

資源資產“分類+組合”相結合是市場化配置過程中的重要形式，特別是針對經營性屬性為主的資源資產，往往通過讓渡一定時期的使用權或經營權來兌現(xiàn)經濟價值[23-24]。當前深化資源資產市場化改革要求健全資源有償使用機制，推動資源資產所有權和使用權分離，通過將使用權作為所有權代表（代理）主體，保障資源資產物權權能實現(xiàn)?；诖?，“分類”配置要積極完善各類資源資產使用權權能，擴大有償使用范疇，探索空間上的立體化開發(fā)利用。如對建設用地推行附帶生態(tài)、歷史文化等保護要求的配置方式以及地上、地表、地下分層設立使用權，對農用地和未利用地探索使用權出讓、租賃、作價出資（入股）、授權經營等配置形式，對森林資源探索采伐利用權、采集利用權、開發(fā)利用權等權利的設立和配置，對礦產資源探索礦地一體化供應，對濕地資源探索發(fā)展特許經營權租賃、出讓，對水資源探索開發(fā)利用權等權利設立和水權公開交易，對海洋資源推進水面、水體、海床和底土多層空間分層設權等。此外，對空間位置鄰近、功能關系復合互補的區(qū)域可實施多類別資源資產“組合”配置，將同一配置組團內的、跨配置組團的多個資源資產整合捆綁形成“配置包”，以達到綜合優(yōu)勢互補和發(fā)揮規(guī)模經濟的“整體配置”效應。如礦地一體化出讓、海域使用權和沿海建設用地使用權組合出讓、林草濕和建設用地使用權組合配置等。同時，為保障配置結果符合規(guī)劃目標要求，需要進一步明確針對配置包的指引，包括成本控制、效益目標、收益分配等，從而促進資源資產高效合理配置。

3.1.2 規(guī)劃分區(qū)配置

縣級資產規(guī)劃的配置路徑還要注意不同規(guī)劃分區(qū)的差異化引導。其中，嚴格保護區(qū)的資源資產保護和使用可參照生態(tài)保護紅線內核心保護區(qū)的用途管制規(guī)則嚴格執(zhí)行。適度使用區(qū)按照“山水林田湖草”系統(tǒng)保護要求，側重于生態(tài)系統(tǒng)一體化保護修復，著重維護和提升資產的生態(tài)價值，探索生態(tài)補償和生態(tài)產品價值實現(xiàn)路徑。合理使用區(qū)在規(guī)劃期內以現(xiàn)狀維持為主，注重交通水利、公共基礎設施品質維護和提升，側重區(qū)域資源資產內涵挖潛。優(yōu)化使用區(qū)以城市更新為主要手段，以推進片區(qū)價值重塑為主要目標，注重以城市生態(tài)景觀提升創(chuàng)造更大社會效益。重點使用區(qū)則圍繞經濟價值提升和經濟價值外溢兩大目標，既通過片區(qū)收儲和整體配置實現(xiàn)增量資源資產的價值最大化，也通過健全公共服務和基礎設施配套，實現(xiàn)周邊區(qū)域價值提升。需要說明的是，不同規(guī)劃分區(qū)并非強調絕對化的差異配置形式，以國有建設用地、森林和海洋資源資產為例（表3），國有建設用地在不同規(guī)劃分區(qū)中的配置形式有較為明顯的差別，而森林、海洋資源在優(yōu)化、重點使用區(qū)的配置形式都以權能拓展及其經濟價值實現(xiàn)為主，對分區(qū)的敏感程度有別于國有建設用地，配置形式可進行適當歸并。

3.2 探索生態(tài)產品價值實現(xiàn)

長期以來，土地、礦產等經營性資源資產因為產權相對明晰、配置方式相對明確，在市場體制發(fā)展過程中形成了較為直接的價值實現(xiàn)路徑。而森林、濕地等公益性資源資產所產生的生態(tài)與經濟效益還難以衡量，其價值通常需要生態(tài)補償、轉移支付等方式間接實現(xiàn)，造成與經營性資源資產收益差別較大。為實現(xiàn)資源資產多元價值共振與價值衍生的和諧狀態(tài)[25]，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，除了鼓勵地方通過股份合作、承包租賃等多種經營方式，還可以擴大資源資產的交易范疇，將無形資源轉化為有形的經濟效益。

生態(tài)產品價值實現(xiàn)是資產配置方式和配置規(guī)則的創(chuàng)新，要充分發(fā)揮市場和政府的雙重調控作用，實現(xiàn)資源資產保護和使用相結合。可以借鑒的國外經驗包括瑞典的綠色森林經營計劃，瑞典通過多次修改完善森林法案，培育林業(yè)執(zhí)法、管理和科研人員，采用資助補貼推動林業(yè)建設等法律、行政和經濟手段，從生態(tài)平衡和民族長遠利益出發(fā)統(tǒng)籌森林資源的生態(tài)保護與生產經營利用[26]；還有德國的“生態(tài)賬戶”“土地儲備庫”，將工程建設之初預留儲備的生態(tài)用地，經過規(guī)模面積、生態(tài)服務功能等認證后以積分的形式存入生態(tài)賬戶，用來抵消后期工程建設對生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響[27]。國內也有基于“生態(tài)券”的生態(tài)產品市場化交易探索，以彌補國土空間規(guī)劃導致的土地發(fā)展權損失[28]。福建省南平市更是創(chuàng)新性地提出立足政府引導和企業(yè)主導相結合的“生態(tài)銀行”模式，打通資源變資產成資本的配置路徑，探索了多主體、市場化的生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制[29]。這種新興的政府和社會資本合作（PPP）模式，以及生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）政府專項債券等，為資源資產盤活利用與保值增值提供了新的路徑，能夠解決生態(tài)修復、土地整備等工程前期投入大、回報周期長、資金籌措難的問題，對于通過探索資源資產領域的金融政策工具推動資產規(guī)劃落地實施意義重大。縣級資產規(guī)劃和配置單元規(guī)劃可結合地方資源稟賦和既有工作基礎，通過政府定規(guī)則，市場促交易，發(fā)揮要素配置中公權對私權的約束引導作用，創(chuàng)新“生態(tài)券”“綠票”等交易機制，因地制宜設計“生態(tài)券”或“綠票”的產生方式及量化規(guī)則。比如，新項目落地投產前要求先行兌換“生態(tài)券”支付相應的生態(tài)補償成本，部分工業(yè)地產采用競生態(tài)投入、附生態(tài)管養(yǎng)協(xié)議的方法出讓等。

4 結論與討論

探析縣級資產規(guī)劃在邏輯定位、核心工作和配置路徑三個方面的內在關聯(lián)，解析三者如何支撐響應資產規(guī)劃“整體整備、整體配置”的要求，有助于更好認識縣級資產規(guī)劃的實施導向。作為資源資產保值增值的行動方案，縣級資產規(guī)劃在整個資產規(guī)劃體系中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。一方面，作為總體規(guī)劃的末端，在“省域—市域—縣級”縱向傳導中不僅要形成縣級單元對應價值類型的指引細則，還要嚴格執(zhí)行通用性和特色化指標考核；另一方面，作為配置單元規(guī)劃的指引，通過“縣域范圍—配置單元—配置組團—整備區(qū)”空間細化來引導不同區(qū)域的差異化整備和配置。為落實上述任務，縣級資產規(guī)劃要打通資源資產價值實現(xiàn)的各個環(huán)節(jié)，厘清資產明晰、潛力評價、規(guī)劃分區(qū)、整備安排、配置引導、效益分析6大核心工作流，實現(xiàn)管好“家當”、盤活“資產”的目標。尤其是在配置引導環(huán)節(jié)，可依據(jù)“空間相鄰—功能互補—時序相近”的原則，將經營性和公益性資產進行多元化組合，通過差別化的配置路徑實現(xiàn)經濟、社會、生態(tài)價值共生。針對經營性屬性為主的資源資產，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過“分類+組合”、規(guī)劃分區(qū)引導等實現(xiàn)資源配置最優(yōu)和經濟收益最大；針對公益性資源資產的生態(tài)和經濟效益難以顯化的困境，充分發(fā)揮市場和政府的雙重調控作用，探索“生態(tài)券”“綠票”等資產配置方式與配置規(guī)則，實現(xiàn)生態(tài)產品價值外部性的內部化。

試點經驗表明，縣級資產規(guī)劃仍需從多個方面加以完善。一是夯實規(guī)劃基礎，厘清縣級人民政府根據(jù)法律規(guī)定履行所有者職責的所有權管理范疇，做好空間上圖工作，確保所有者權益落實到位。二是細化經營方案，針對不同規(guī)劃對象形成具體地塊或資產配置包的經營方案，精細化指導資源資產保護和開發(fā)，提高資源資產使用效率和效益，促進資產經濟效益最大化。三是完善磋商機制，要建立資源資產配置與國土空間規(guī)劃調整的雙向磋商機制，即資產配置和保護修復應符合國土空間規(guī)劃和用途管制的制度約束，國土空間規(guī)劃的調整完善應充分考慮資源資產保值增值目標的實現(xiàn)。四是創(chuàng)新政策支持，為助力實現(xiàn)“雙碳”目標，推動以海洋資源保護區(qū)為主體的保護管理型、以生態(tài)環(huán)境治理為主體的修復增值型項目開發(fā)，明晰“綠碳”“藍碳”資源資產產權歸屬及權能，進一步探索碳匯交易服務平臺建設。

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County-level Natural Resources Assets Planning： Logical Orientation， Core Work and Allocation Path

YUAN Yuan1， JIN Zhifeng2， ZHANG Xiaolei2， XU Liang3， LI Yumin3， WANG Yahua4

（1. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 211100， China； 2. Jiangsu Land and Resources Research Center， Nanjing 210017， China； 3. Nanjing Guotu Information Industry Co.， Ltd， Nanjing 210036， China； 4. School of Geography， Nanjing Normal University， Nanjing 210023， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the intrinsic connection between logical orientation， core work and allocation path of county-level natural resources assets planning （NRAP） in response to the requirement of integrating consolidation and allocation， to provide theoretical support and practical references for the implementation-oriented NRAP in county level. The research methods include comprehensive analysis， induction and deduction. The research results show that 1） orientation of the county level is defined as the connection of superior and local levels in the NRAP system， which plays as the bottom role of the preceding hierarchical system comprised of provincial， municipal and county levels， undertakes the task of refining value guidance and implements index assessment through the vertical transmission. In addition， it arranges the differentiated space of assets consolidation and allocation through the multidimensional system composed of county scale， allocation unit， allocation cluster and consolidation unit. 2） To fulfill the above task， county-level NRAP is requested to set up a coherent chain for the realization of assets value， containing core work of assets organization， potential evaluation， zoning， consolidation arrangement， allocation guidance and efficiency analysis. 3） Diversified combination of profitable and public assets during the procedure of allocation guidance has achieved the symbiosis goal of economic， social and environmental values， which needs to be accompanied by differentiated allocation paths， such as “classification combination”， zoning guidance， ecological product value exploration， etc. In conclusion， detailed instructions for optimal allocation， scientific protection and efficient utilization are urgently required for countylevel NRAP to conduct the operation of assets preservation and appreciation.

Key words： assets plan； transmission system； allocation unit； zoning； ecological products

（本文責編：陳美景）