摘要：研究目的：面對(duì)“存量規(guī)劃”時(shí)代和空間粗放利用現(xiàn)狀，探索基于詳細(xì)規(guī)劃的城鎮(zhèn)空間最高最佳利用邏輯機(jī)理、實(shí)踐路徑與方法體系，可為空間的高效利用提供依據(jù)與實(shí)踐參考。研究方法：文獻(xiàn)資料法和歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）以“最高價(jià)值—最佳效益”為目標(biāo)，闡明了詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的“價(jià)值邏輯—實(shí)踐邏輯—方法邏輯”；（2）基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論邏輯，建立了詳細(xì)規(guī)劃在潛力識(shí)別、時(shí)空統(tǒng)籌、價(jià)值創(chuàng)造、精細(xì)實(shí)施等方面的總體實(shí)踐路徑；（3）構(gòu)建了“單元?jiǎng)澐帧M團(tuán)布局—宗地管控”多尺度詳細(xì)規(guī)劃全過程編制方法，促進(jìn)空間區(qū)位改善、用途完善、效率平衡、品質(zhì)提升等，賦能空間價(jià)值提升和效益優(yōu)化。研究結(jié)論：國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃是落實(shí)空間優(yōu)化和治理的政策工具，將最高最佳利用的理念和方法融入詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施，通過空間生產(chǎn)與再生產(chǎn)，有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)空間保值增值、存量盤活和可持續(xù)利用，助力空間治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：詳細(xì)規(guī)劃；最高最佳利用；邏輯機(jī)理；空間增值

中圖分類號(hào)：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）06-0019-10

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（23YJC630178）；浙江省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（2024C35068，2023C25008）；國(guó)家自然科學(xué)基金（42271267）。

改革開放以來，我國(guó)創(chuàng)造了世界大國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的奇跡[1]。然而，跨越式的發(fā)展也帶來對(duì)規(guī)劃組織和空間治理的挑戰(zhàn)。據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，2001—2020年，我國(guó)城市建成區(qū)面積從2.4萬km2增長(zhǎng)到6.07萬km2，城鎮(zhèn)人口則從4.56億人增長(zhǎng)到9.01億人，空間擴(kuò)張速度明顯高于人口增長(zhǎng)速度。據(jù)2020年世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫計(jì)算，我國(guó)城市地耗為280.75 hm2/億美元，遠(yuǎn)高于日本（68.76 hm2/億美元）、德國(guó)（135.82 hm2/億美元）、荷蘭（83.96 hm2/億美元）。進(jìn)入存量時(shí)代，土地供需關(guān)系發(fā)生重大變化，原來的融資模式逐漸失效[2]，如何通過詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌配置城鎮(zhèn)空間資源，提高空間利用效率，促進(jìn)節(jié)約集約利用，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展由增速優(yōu)先轉(zhuǎn)向質(zhì)量?jī)?yōu)先的重要保障，也是可持續(xù)發(fā)展的重大命題之一。2019年5月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》[3]，以及2023年3月下發(fā)的《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》，均強(qiáng)調(diào)了詳細(xì)規(guī)劃在存量發(fā)展階段的重要作用[4-5]。

巴里 卡林沃思等指出：“規(guī)劃是在一個(gè)具有‘市場(chǎng)理性’的經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)運(yùn)作”[6]。空間規(guī)劃特別是指導(dǎo)實(shí)施的詳細(xì)規(guī)劃，本質(zhì)上是空間價(jià)值重組與再分配的系統(tǒng)性重構(gòu)過程。近年來，盡管學(xué)界、業(yè)界已在理論、體制與技術(shù)等層面對(duì)規(guī)劃改革進(jìn)行了諸多探索，但現(xiàn)有研究多聚焦于技術(shù)路徑[5，7-8]、價(jià)值導(dǎo)向[9-10]等層面，尚未完全跳出傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃的物質(zhì)形態(tài)性，也未回應(yīng)尺度差異視角下空間利用效率如何提升的問題。從效率角度關(guān)注城鎮(zhèn)空間利用，在詳細(xì)規(guī)劃編制中融入最高最佳利用準(zhǔn)則與方法，對(duì)促進(jìn)空間可持續(xù)利用具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

最高最佳利用（Highest and Best Use， HBU）是指在滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等約束條件下，對(duì)特定空間在法律許可范圍內(nèi)，根據(jù)技術(shù)上可能、經(jīng)濟(jì)上可行、價(jià)值最大的原則予以使用，使得資源配置在數(shù)量、時(shí)間、質(zhì)量、空間上均衡和協(xié)調(diào)，達(dá)到兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)解[11-12]。從經(jīng)濟(jì)視角看，增值主要表現(xiàn)為地租增值和空間資本增加，即經(jīng)濟(jì)價(jià)值增加。用途得宜、強(qiáng)度適宜、實(shí)現(xiàn)最高價(jià)值、產(chǎn)生最佳效益是城鎮(zhèn)空間得到“最高最佳”利用的重要準(zhǔn)則，也是詳細(xì)規(guī)劃編制必須考慮的題中之義。由此，本文試圖探索最高最佳利用融入詳細(xì)規(guī)劃編制的理論機(jī)理、實(shí)踐路徑和方法手段，以期為新時(shí)代國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、助力城鎮(zhèn)空間高效合理利用提供參考與路徑支撐。

1 詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的理論機(jī)理

為了突破傳統(tǒng)空間規(guī)劃的固有路徑，提高空間利用效率、遏制空間粗放利用、推進(jìn)空間作為資源的增值保值功能，應(yīng)從空間生產(chǎn)理論和增值效應(yīng)出發(fā)，融入經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，構(gòu)建詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的理論框架，闡明詳細(xì)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)最高最佳利用的邏輯機(jī)理，以為后續(xù)的實(shí)踐路徑和規(guī)劃方法提供指引。

1.1 對(duì)空間生產(chǎn)理論和價(jià)值理論的再認(rèn)識(shí)

從空間生產(chǎn)視角，城市發(fā)展對(duì)外延或內(nèi)生路徑的選擇，本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)衡的結(jié)果[13]。以往由于城鄉(xiāng)用地的巨大價(jià)差，決定了外延式的發(fā)展通過增量空間對(duì)資本進(jìn)行積累；當(dāng)非建設(shè)空間資本化占據(jù)一定話語權(quán)時(shí)[14]，傳統(tǒng)擴(kuò)張式發(fā)展模式式微，城鎮(zhèn)存量空間的再生產(chǎn)和資本化運(yùn)作成為城市持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿碓粗?。從空間生產(chǎn)和價(jià)值理論的角度看，詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用，主要基于以下三大機(jī)理。

（1）空間生產(chǎn)撬動(dòng)空間價(jià)值?？臻g生產(chǎn)理論源于馬克思主義城市學(xué)派[15]，是馬克思主義理論家亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）提出的超越傳統(tǒng)實(shí)體性的物理空間定義[16-17]。他認(rèn)為“空間”既是具體的，也是抽象的；無論是生產(chǎn)力，還是生產(chǎn)關(guān)系，都共構(gòu)于某一特定空間內(nèi)，并以其為載體?？臻g因其“容器”符號(hào)與社會(huì)承載功能而具有了生產(chǎn)性與工具性[18]。人類的生產(chǎn)實(shí)踐不斷改造空間，讓空間具有流動(dòng)性和關(guān)系性?？臻g生產(chǎn)在社會(huì)歷史中形成和呈現(xiàn)差異，被很多社會(huì)意義包圍[19]?？臻g與社會(huì)相互生產(chǎn)，形成關(guān)系束縛，帶來了空間重構(gòu)[20]。這一過程撬動(dòng)了不同尺度空間價(jià)值變化的系統(tǒng)性連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生了不同尺度的集聚效應(yīng)，提升了周邊土地和房產(chǎn)價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)空間生產(chǎn)。

由于空間開發(fā)的邊際收益整體呈現(xiàn)先升后降趨勢(shì)（圖1），在不同空間尺度上產(chǎn)生不均衡擴(kuò)散和積累，可能導(dǎo)致空間的開發(fā)與管理陷入微觀視角的地塊開發(fā)，產(chǎn)生負(fù)外部性。因此，地塊開發(fā)應(yīng)跳出唯經(jīng)濟(jì)性和微觀邊際成本決策的弊端，通過政府規(guī)劃手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，以提升整體性空間價(jià)值。

（2）空間用途選擇影響空間價(jià)值?？臻g利用類型意味著產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，形成不同的勞動(dòng)生產(chǎn)率。不同用途選擇對(duì)交通的依賴程度不同，并由此產(chǎn)生不同的價(jià)值競(jìng)標(biāo)曲線和不同數(shù)量的效益及效益總量[21]。一塊地可以用于工業(yè)、商業(yè)、居住等多種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也可以承載綠地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等非經(jīng)濟(jì)功能，經(jīng)濟(jì)功能空間的用途選擇往往是根據(jù)最大價(jià)值決定的。一般來說，勞動(dòng)生產(chǎn)率決定空間價(jià)值競(jìng)標(biāo)曲線的截距（用于表達(dá)區(qū)位），對(duì)交通的依賴程度決定斜率。商業(yè)、工業(yè)、居住等不同用途的價(jià)值競(jìng)標(biāo)曲線呈現(xiàn)出明顯的空間選擇差異。當(dāng)然，這種對(duì)價(jià)值“最高”的追求是單一地塊靜態(tài)選擇的結(jié)果，在動(dòng)態(tài)變遷的整體性空間系統(tǒng)中，顯性的空間用途選擇追求區(qū)域內(nèi)空間多元價(jià)值效益函數(shù)的最佳耦合，減緩區(qū)域內(nèi)因?yàn)榭臻g用途而產(chǎn)生的強(qiáng)烈沖突，趨近實(shí)現(xiàn)效益疊加最大化[22]。

（3）空間價(jià)值影響空間利用強(qiáng)度。要素投入的相互可替代性是保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率的基本前提之一[21]。區(qū)域內(nèi)的空間利用強(qiáng)度反映了空間使用者對(duì)于空間價(jià)值或效益的追求。在空間價(jià)值驅(qū)動(dòng)下，降低成本（包括資本要素和空間要素等）投入是擴(kuò)大利潤(rùn)的重要途徑。在符合規(guī)劃約束條件下，按照一般規(guī)律，當(dāng)土地價(jià)格相對(duì)較高，為減少土地要素使用量，必須提升空間利用強(qiáng)度和建筑密度。相反，當(dāng)土地價(jià)格較低時(shí)，為減少資本要素使用量，空間利用強(qiáng)度和建筑密度會(huì)相對(duì)下降。此外，空間利用強(qiáng)度與利用效率之間并非線性關(guān)系，當(dāng)高強(qiáng)度發(fā)生在高地價(jià)的空間上或低強(qiáng)度發(fā)生在低地價(jià)的空間上時(shí)，空間利用都是有效的，反之便是低效率的。根據(jù)柯布—道格拉斯形式的空間生產(chǎn)函數(shù)，H = H（L，P） = QL1-θPθ，其中Q和θ（0<θ<1）為參數(shù)，L為土地要素投入量，P為資本要素投入量，空間效益的目標(biāo)可以抽象為式（1）進(jìn)行理解：

π = ρQL1-θPθ - γL - iP （1）式（1）中：ρ為單位面積開發(fā)收益；γ為土地單位面積價(jià)格；i為資本城市的價(jià)格。由此，資源要素是根據(jù)空間價(jià)值或價(jià)格得到適宜的配置，發(fā)揮最佳空間效率，從而促使區(qū)域內(nèi)整體空間效益和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升。

1.2 詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)空間最高最佳利用的理論框架

最高最佳利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要落實(shí)到具體空間表達(dá)，本文以“空間理論指引—路徑機(jī)制落實(shí)—方法手段支持”為邏輯主線，試圖闡釋詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的“價(jià)值邏輯—實(shí)踐邏輯—方法邏輯”（圖2）。

（1）空間價(jià)值理論奠定價(jià)值邏輯?？臻g資源所具有的三重屬性，即自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和公共屬性，決定了規(guī)劃是對(duì)空間利用效益的追求和對(duì)空間權(quán)益權(quán)力的平衡。從空間價(jià)值的本體出發(fā)，將空間價(jià)值解構(gòu)為“內(nèi)部—外部”兩種屬性的4個(gè)維度，空間內(nèi)部?jī)r(jià)值包括本體性價(jià)值、使用性價(jià)值及精神性價(jià)值，外部?jī)r(jià)值包括區(qū)位性價(jià)值[23]。政府、市場(chǎng)、業(yè)主、市民、社會(huì)組織等多元主體作為空間價(jià)值的評(píng)價(jià)者，對(duì)同一空間表現(xiàn)出不同的“空間價(jià)值觀”和利益追求。因此，空間價(jià)值的重構(gòu)應(yīng)打破以資本和市場(chǎng)為單一維度的目標(biāo)體系，結(jié)合空間生產(chǎn)實(shí)踐性、政治性與生活性的特征，促進(jìn)要素協(xié)調(diào)、公共利益保障以及空間價(jià)值提升。

（2）全過程價(jià)值捕獲體現(xiàn)實(shí)踐邏輯。引入經(jīng)濟(jì)學(xué)模型分析方法和大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，建立貫穿策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等空間開發(fā)利用活動(dòng)全過程的價(jià)值捕獲方法體系。規(guī)劃編制時(shí)，通過存量和增量建設(shè)空間增值條件潛力識(shí)別判定增值類型；克服價(jià)值核算周期片段化問題，通過長(zhǎng)周期價(jià)值評(píng)估和多尺度互饋干預(yù)實(shí)現(xiàn)價(jià)值核算；基于空間生產(chǎn)與再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造，促進(jìn)效益回收和資本增值。同時(shí)搭建空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和數(shù)智化管理平臺(tái)，深度整合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)編制全過程的數(shù)字化，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)支撐的人類行為與活動(dòng)空間分析，綜合BIM、CIM、TIM等工具，實(shí)現(xiàn)全鏈條、全要素融合[24]，并將分析結(jié)果作用于物質(zhì)場(chǎng)所空間，進(jìn)而綜合界定相關(guān)邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)與功能布局[25]。規(guī)劃實(shí)施時(shí)，落實(shí)“一張藍(lán)圖”管控，對(duì)空間各類顯性和隱性效益進(jìn)行實(shí)施監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)評(píng)估。

（3）全域多尺度規(guī)劃闡釋方法邏輯。詳細(xì)規(guī)劃的多目標(biāo)、多價(jià)值特點(diǎn)，要求規(guī)劃編制協(xié)調(diào)上下管控與響應(yīng)地方發(fā)展之間的關(guān)系，構(gòu)建“單元—組團(tuán)—宗地”的多層級(jí)多尺度傳導(dǎo)機(jī)制。一是有利于向上承接總體規(guī)劃的剛性管控，對(duì)空間格局、結(jié)構(gòu)強(qiáng)度、建設(shè)管控提出詳細(xì)方案；二是避免指標(biāo)累計(jì)偏差，從微觀尺度到中觀尺度傳導(dǎo)疊加，導(dǎo)致突破空間載量、設(shè)施配比不足等情況，致使存量時(shí)代矛盾加劇，投入成本過大。在詳細(xì)規(guī)劃單元尺度，重點(diǎn)構(gòu)建與用地適配的交通骨架構(gòu)結(jié)構(gòu)，側(cè)重單元統(tǒng)籌。在詳細(xì)規(guī)劃組團(tuán)尺度，根據(jù)實(shí)際需求在單元內(nèi)劃分詳細(xì)規(guī)劃組團(tuán)，細(xì)化組團(tuán)內(nèi)5分鐘生活圈設(shè)施配置，根據(jù)單元的主導(dǎo)功能，明確開發(fā)強(qiáng)度、公共設(shè)施配套等戰(zhàn)略性和強(qiáng)制性內(nèi)容，側(cè)重協(xié)調(diào)性。在詳細(xì)規(guī)劃宗地尺度，合理確定地塊綠地率、建筑高度等管控指標(biāo)和設(shè)施配套實(shí)施細(xì)則，作為建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理的直接依據(jù)，側(cè)重實(shí)施性。

2 詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的實(shí)踐路徑

國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的促進(jìn)，實(shí)質(zhì)上是在傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃引導(dǎo)要求下，將規(guī)劃重點(diǎn)聚焦空間效益范疇的一種創(chuàng)新，核心是對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容和視角進(jìn)行補(bǔ)充完善?；诳臻g價(jià)值認(rèn)知和理論邏輯梳理，從潛力識(shí)別、時(shí)空統(tǒng)籌、價(jià)值創(chuàng)造、精細(xì)實(shí)施4個(gè)方面構(gòu)建規(guī)劃實(shí)踐路徑（圖3），形成閉環(huán)，突出對(duì)建設(shè)空間價(jià)值和效益的提升。

2.1 潛力識(shí)別：基于外部輻射與內(nèi)部條件的增值分類

空間價(jià)值是空間效益的反映和資本化，它往往由土地的稀缺性和空間產(chǎn)出效益決定，反映了空間上資源、勞動(dòng)價(jià)值、資金等投入的實(shí)現(xiàn)程度。根據(jù)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，增值的基礎(chǔ)產(chǎn)生于特殊資源的控制[26]，包括外部輻射條件及內(nèi)部本底特色。存量時(shí)代空間利用與發(fā)展的可能性、時(shí)序、優(yōu)化路徑息息相關(guān)。其中，外部資源包括地理區(qū)位、交通條件、景觀資源、基礎(chǔ)設(shè)施等；內(nèi)部本底特色包括文化特色、空間品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)等。增值潛力可以分為外部輻射型、內(nèi)部激活型及雙向作用型。對(duì)于空間內(nèi)外部增值潛力的識(shí)別，是決定空間生產(chǎn)和再生產(chǎn)路徑的基礎(chǔ)。以空間效率提升為導(dǎo)向，對(duì)存量與增量空間構(gòu)建潛力類型識(shí)別方法，可以更有效地提出空間優(yōu)化路徑與規(guī)劃實(shí)施模式，有利于促進(jìn)空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)，為規(guī)劃方案的合理選擇提供決策支持。

2.2 時(shí)空統(tǒng)籌：基于時(shí)序安排與尺度差異的價(jià)值核算

空間的經(jīng)濟(jì)效益是指對(duì)空間的投入與產(chǎn)出有效產(chǎn)品和服務(wù)之間的差值[22]。根據(jù)空間生產(chǎn)函數(shù)，只有合理的土地和資本投入比，才能實(shí)現(xiàn)空間資源的合理配置，獲得收益最大化。因此，價(jià)值核算應(yīng)是詳細(xì)規(guī)劃決策的依據(jù)之一，也是空間作為資源資本化以及再生產(chǎn)的基礎(chǔ)。當(dāng)前亟須突破時(shí)空尺度局限：首先，必須突破空間尺度孤立的慣性思維，從多維尺度考慮互饋關(guān)系和價(jià)值疊加效應(yīng)，明確價(jià)值核算重點(diǎn)，維護(hù)整體效益最大化；其次，需要結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展的不確定性和突變性[14]，根據(jù)規(guī)劃建設(shè)時(shí)序考慮核算周期問題；再次，必須面對(duì)政府、市場(chǎng)、市民、社會(huì)等利益主體，確定核算門類，協(xié)調(diào)價(jià)值取向。本文擬采用市場(chǎng)價(jià)格法、影子工程法和支付意愿法，核算城鎮(zhèn)建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三類單項(xiàng)價(jià)值（表1），加權(quán)得到總價(jià)值量，并利用線性方程將空間資源的資產(chǎn)價(jià)值映射到空間網(wǎng)格上進(jìn)行空間化表達(dá)：

2.3 價(jià)值創(chuàng)造：基于空間結(jié)構(gòu)與容量漂浮的效益回收

在改變單一地塊利用方式時(shí)，容易在資本轉(zhuǎn)化中造成價(jià)值逸散。因此，區(qū)域和組團(tuán)尺度的結(jié)構(gòu)規(guī)劃與合理布局是價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)鍵。首先，建立區(qū)域空間利用構(gòu)架，統(tǒng)籌各類空間，提升空間整體價(jià)值和效益。脫離傳統(tǒng)管控思維，以融入?yún)^(qū)域交通、改善區(qū)位條件為橋梁，把規(guī)劃編制單元看作整體籌劃；其次，在建設(shè)空間利用上，將建設(shè)用地、工業(yè)用地等指標(biāo)設(shè)定為數(shù)值范圍或進(jìn)行單元總量管控，向治理端、設(shè)計(jì)端分散管控壓力，僅控制單元內(nèi)指標(biāo)范圍，進(jìn)行閾值化管理，細(xì)化確定可后置于具體實(shí)施項(xiàng)目，形成容量漂浮的指標(biāo)后端管控機(jī)制[28]。隨著人類生活方式的轉(zhuǎn)變和建設(shè)區(qū)域人口的聚集，復(fù)合創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、生活多元變化對(duì)未來建設(shè)空間功能提出了多樣化要求。為促進(jìn)空間與周邊功能聯(lián)結(jié)，在小尺度的城鎮(zhèn)化區(qū)域中，運(yùn)用無明顯固定邊界街區(qū)的開發(fā)模式，可以激發(fā)空間活力，形成“剛性—彈性”多樣化管控，增強(qiáng)空間內(nèi)部交錯(cuò)與多層次復(fù)合治理。

2.4 精細(xì)實(shí)施：基于空間技術(shù)與效益嵌套的實(shí)施管理

規(guī)劃的實(shí)施管理是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最終環(huán)節(jié)，面臨著諸多挑戰(zhàn)：剛性過強(qiáng)造成系統(tǒng)封閉，阻礙效益有效回收，彈性過大導(dǎo)致對(duì)非建設(shè)空間負(fù)外部性持續(xù)擴(kuò)大。數(shù)字化、智能化時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)被列為土地、技術(shù)、勞動(dòng)力、資本之后的第五大生產(chǎn)要素[29]。大數(shù)據(jù)、空間模擬和仿真等規(guī)劃技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)方法的加持，一是可以豐富空間數(shù)據(jù)源，從微觀視角發(fā)現(xiàn)感知缺陷，更有效地配置空間、經(jīng)濟(jì)和人之間的關(guān)系；二是體現(xiàn)人本性與人本規(guī)劃，清楚抓取人對(duì)空間的區(qū)位選擇和行為特征，分析人類活動(dòng)在時(shí)間軸上的變化[21]，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)預(yù)測(cè)模型手段缺乏空間表達(dá)和人本感知的短板。結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、規(guī)劃決策三項(xiàng)基本工作，嵌入空間數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建效益主導(dǎo)的方法體系，特別是在可靠預(yù)測(cè)和合理決策方面，實(shí)現(xiàn)“格局優(yōu)化—強(qiáng)度協(xié)調(diào)—建設(shè)管理”的全流程管控。在最高最佳效益選擇中，采用數(shù)據(jù)形式支持決策、知識(shí)主導(dǎo)支持決策和模型方法支持決策[30]，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益進(jìn)行平衡和選取。

3 詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的方法：從單元到宗地

空間價(jià)值的提升與效益的優(yōu)化有賴于詳細(xì)規(guī)劃對(duì)空間資源的配置手段，通過改善區(qū)位、合理選擇用途組合模式等方式，增加開發(fā)潛力和經(jīng)濟(jì)效益，改善空間質(zhì)量、傳承空間特色。本文根據(jù)前述規(guī)劃實(shí)踐路徑，結(jié)合國(guó)土空間的尺度差異和“五級(jí)三類”的編制特征，構(gòu)建“單元?jiǎng)澐帧M團(tuán)布局—宗地管控”的多尺度詳細(xì)規(guī)劃編制框架（圖4）。下文以東南沿海某省L鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制為例，討論如何在不同尺度詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)最高最佳利用目標(biāo)。

3.1 單元尺度：構(gòu)建與區(qū)域格局適配的通道體系

傳統(tǒng)單元尺度控制性詳細(xì)規(guī)劃，在規(guī)劃視角上，大多關(guān)注城鎮(zhèn)空間的微觀安排，鮮少從更宏觀層面看待空間格局（圖5）；在編制步驟上，往往先建立通道結(jié)構(gòu)，再根據(jù)路網(wǎng)填充空間用途，造成交通結(jié)構(gòu)與空間利用的錯(cuò)配；在傳導(dǎo)體系上，缺乏有效傳導(dǎo)機(jī)制[31]，容易突破用地指標(biāo)，導(dǎo)致價(jià)值耗散。單元尺度規(guī)劃的重要職責(zé)之一是主動(dòng)融入?yún)^(qū)域網(wǎng)絡(luò)格局，通過空間利用組合模式和通道結(jié)構(gòu)的同步適配，實(shí)現(xiàn)交通體系等有效輔助空間利用，減少空間組合模式的負(fù)外部性[32]。

基于最高最佳利用的單元尺度國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃按照以下步驟推進(jìn)：（1）跳出微觀視角價(jià)值審視，分析各類建設(shè)空間核心價(jià)值，對(duì)可以獲取經(jīng)濟(jì)利益的空間進(jìn)行內(nèi)外部資源優(yōu)勢(shì)分析，識(shí)別增值類型；（2）構(gòu)建與空間利用適配的通道骨架。將建設(shè)空間交通類型需求和通道結(jié)構(gòu)配比協(xié)同考慮，搭建人流、物流通道，通過改變可達(dá)性和機(jī)動(dòng)性優(yōu)化空間利用；（3）將不同城鎮(zhèn)功能組團(tuán)嵌入其他空間，促使多元化資本增值效應(yīng)。根據(jù)上位規(guī)劃確定的用途分區(qū)、空間實(shí)際權(quán)屬和使用情況，細(xì)化空間用途，包括混合利用、地上地下空間利用等，滿足空間利用的經(jīng)濟(jì)效益和公共屬性，平衡單元內(nèi)空間利用目標(biāo)指標(biāo)，最小化不同空間布局組合的負(fù)面效應(yīng)。

在新的規(guī)劃編制邏輯下，可以通過識(shí)別增值類型，將各類功能組團(tuán)作為整體進(jìn)行差異化布局優(yōu)化，并能夠綜合考慮空間利用結(jié)構(gòu)、方式、強(qiáng)度與交通結(jié)構(gòu)的匹配度，如銜接產(chǎn)業(yè)組團(tuán)與對(duì)外貨運(yùn)交通物流通道，將居住組團(tuán)所需日常生活類交通則宜與貨運(yùn)通道隔離，滿足各類需求，提升單元內(nèi)空間利用效率。

3.2 組團(tuán)尺度：協(xié)調(diào)空間強(qiáng)度指標(biāo)提升綜合效率

傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃“就地塊論地塊”，雖然可以提高單一地塊的價(jià)值回報(bào)，但一方面可能引起組團(tuán)內(nèi)部指標(biāo)合成偏差，突破剛性管控，另一方面也容易造成開發(fā)強(qiáng)度過高，產(chǎn)生因公共空間缺乏引起環(huán)境品質(zhì)下降等問題（圖6）?；谧罡咦罴牙玫慕M團(tuán)尺度國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃，其重點(diǎn)更加關(guān)注空間建設(shè)的利用效率，通常以街區(qū)或生活圈為基本單位，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力配置和生活用地需求，統(tǒng)籌空間用途、強(qiáng)度、容積率等，除了地塊本身的價(jià)值創(chuàng)造，還重視帶動(dòng)周邊空間價(jià)值提升[33]，具體編制方法和步驟如下：

（1）基于空間組織關(guān)系核算價(jià)值。根據(jù)建成空間形態(tài)、功能布局、人口分布等，分門別類核算地塊和組團(tuán)的經(jīng)濟(jì)效益，保障合理公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給，保留特色建設(shè)肌理，實(shí)現(xiàn)組團(tuán)空間規(guī)模與用途的管控彈性。

（2）配置空間綜合效率。按照“產(chǎn)權(quán)—容量—用途—強(qiáng)度”路徑，一是確定產(chǎn)權(quán)歸屬，根據(jù)國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)和國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，梳理使用情況；二是統(tǒng)籌空間容量，合理確定組團(tuán)內(nèi)總體容量，協(xié)調(diào)綠色開敞空間和集聚功能空間的布局；三是確定空間用途需求，但對(duì)具體邊界不做提前設(shè)定；四是保障空間利用強(qiáng)度，提升組團(tuán)內(nèi)空間利用效率。

按照最高最佳利用準(zhǔn)則，編制組團(tuán)尺度詳細(xì)規(guī)劃，有利于在確定空間利用指標(biāo)的“天花板”以及保障各功能目標(biāo)的基礎(chǔ)上，賦予部分邊界、增量規(guī)模、用途等彈性對(duì)策，鼓勵(lì)分期逐步深化，為規(guī)劃容量漂浮、動(dòng)態(tài)實(shí)施模式奠定基礎(chǔ)。

3.3 宗地尺度：實(shí)現(xiàn)建設(shè)實(shí)施促進(jìn)空間保值增值

宗地是傳統(tǒng)意義上認(rèn)定的“地塊”，是詳細(xì)規(guī)劃的最小尺度，也是地籍的最小單元，它是指由權(quán)屬界線封閉的獨(dú)立權(quán)屬地段[34]，具有固定的位置和明確的權(quán)利邊界，并具有確定的土地利用類別、質(zhì)量和時(shí)態(tài)等基本要素。從最高最佳利用的角度看，同宗土地采用不同的利用方式，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益不同，其外部性也有差異；不同宗土地，即使利用方式相同，也難以得到完全相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益。最高最佳利用導(dǎo)向的宗地尺度詳細(xì)規(guī)劃，倡導(dǎo)考慮空間許可和空間權(quán)利關(guān)系，從實(shí)施治理導(dǎo)向出發(fā)，提前謀劃規(guī)劃實(shí)施和空間治理的操作性，協(xié)商空間權(quán)益，明確建設(shè)要求，輔助規(guī)劃實(shí)施，減少交易成本。L鎮(zhèn)宗地尺度最高最佳利用的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃，其關(guān)鍵內(nèi)容如下：

（1）確定規(guī)劃建設(shè)方案和建設(shè)時(shí)序。根據(jù)空間增值的周期性特點(diǎn)，明確用途、四至邊界、建設(shè)內(nèi)容、預(yù)期開發(fā)強(qiáng)度、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率、權(quán)屬、設(shè)施配套等內(nèi)容。

（2）協(xié)調(diào)與周圍環(huán)境的關(guān)系。根據(jù)上述潛力識(shí)別和時(shí)空統(tǒng)籌的準(zhǔn)則，對(duì)建設(shè)風(fēng)格、色彩、造型、體量等提出預(yù)期性建議，盡量與周邊環(huán)境相適應(yīng)，確定機(jī)動(dòng)車出入口、建筑后退控制線、地下空間開發(fā)安全距離、豎向標(biāo)高以及海綿城市建設(shè)要求等。

（3）資金平衡估算，充分考慮方案的可行性和經(jīng)濟(jì)性。如圖7所示，宗地尺度規(guī)劃確定直接影響宗地價(jià)格的相關(guān)指標(biāo)，并以空間風(fēng)貌和環(huán)境協(xié)調(diào)為進(jìn)一步挖掘空間價(jià)值的手段，考慮建設(shè)要素投入產(chǎn)出比，達(dá)成效益最大化。

4 結(jié)論與討論

盤活存量、促進(jìn)空間集約高效利用，是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。本文在重新認(rèn)識(shí)詳細(xì)規(guī)劃體系基本屬性和作用機(jī)制的基礎(chǔ)上，突破傳統(tǒng)詳細(xì)規(guī)劃多限于物質(zhì)形態(tài)的不足，探索詳細(xì)規(guī)劃最高最佳利用的理論機(jī)理、實(shí)踐路徑和編制方法，主要結(jié)論如下。

（1）國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃引入最高最佳利用的準(zhǔn)則和方法，剖析空間生產(chǎn)、空間用途、利用強(qiáng)度對(duì)空間價(jià)值的影響，有利于彌補(bǔ)傳統(tǒng)空間規(guī)劃僅僅強(qiáng)調(diào)藍(lán)圖和愿景描繪的不足，促進(jìn)城鎮(zhèn)空間利用效率提升，可為存量時(shí)代國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制提供新的認(rèn)知和路徑方法選擇。

（2）詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的理論機(jī)理可以從價(jià)值邏輯、方法邏輯、實(shí)踐邏輯三大板塊進(jìn)行闡釋。價(jià)值邏輯從空間本體出發(fā)，打破單一維度目標(biāo)取向，促進(jìn)資源協(xié)調(diào)、公共利益保障及價(jià)值提升；實(shí)踐邏輯強(qiáng)調(diào)空間信息技術(shù)嵌套和開發(fā)利用活動(dòng)全過程價(jià)值捕獲，基于空間生產(chǎn)與再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造和資本增值；方法邏輯沿襲“單元—組團(tuán)—宗地”多層級(jí)多尺度傳導(dǎo)，避免指標(biāo)累計(jì)偏差，促進(jìn)效益回收。

（3）詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的規(guī)劃實(shí)踐路徑包括潛力識(shí)別、時(shí)空統(tǒng)籌、價(jià)值創(chuàng)造、精細(xì)實(shí)施4部分。潛力識(shí)別基于外部輻射與內(nèi)部條件對(duì)空間進(jìn)行增值分類，為規(guī)劃路徑的合理選擇提供決策基礎(chǔ)；時(shí)空統(tǒng)籌強(qiáng)調(diào)空間尺度、時(shí)間安排、效益主體3個(gè)維度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以推動(dòng)空間吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力躍遷；價(jià)值創(chuàng)造通過綜合考慮通道結(jié)構(gòu)、空間用途、效率指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“剛性—彈性”多樣化管控；精細(xì)實(shí)施通過空間技術(shù)支撐、效益嵌套、合理決策管理，引導(dǎo)規(guī)劃全過程高效運(yùn)行。

（4）詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用，需要區(qū)分不同的尺度，從單元、組團(tuán)、宗地三級(jí)尺度推進(jìn)。單元尺度構(gòu)建與區(qū)域格局適配的通道體系，組團(tuán)尺度協(xié)調(diào)空間強(qiáng)度指標(biāo)提升綜合效率，宗地尺度通過建設(shè)實(shí)施促進(jìn)空間保值增值，實(shí)現(xiàn)空間“結(jié)構(gòu)優(yōu)化—強(qiáng)度協(xié)調(diào)—建設(shè)管控”全過程遞進(jìn)式優(yōu)化，促進(jìn)空間的效率提升和最高最佳利用。

綜上，詳細(xì)規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)空間最高最佳利用的機(jī)理、路徑與方法，是一個(gè)復(fù)雜的體系。建構(gòu)這一邏輯框架，其目的是使得詳細(xì)規(guī)劃在空間價(jià)值和效率維度發(fā)揮更好的功能。它需要維護(hù)安全底線、尊重一般規(guī)律、考慮尺度差異，通過有效技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)空間響應(yīng)，從而激發(fā)區(qū)域活力、提升空間價(jià)值、倒逼低效轉(zhuǎn)型、助力新質(zhì)生產(chǎn)力培育。

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WANG Mengjing1， BAO Haijun1， WU Cifang1，2， BO Jianghong3

（1. School of Spatial Planning and Design， Hangzhou City University， Hangzhou 310015， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Shanxi Geological Environment Monitoring and Ecological Restoration Center， Taiyuan 030024， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the logical mechanism， implementation path and method system of promoting the highest and best use （HBU） of space with detailed planning， to provide basis and practical references for the efficient space utilization. The research methods include literature review and inductive deduction. The results show that： 1） given the goal of “highest value-best benefit”， the logic of “value-method-practice” of detailed planning to promote HBU of urban space is elucidated. 2） Based on the logic of economic theory， an overall response framework of detailed planning is established， compatible with potential identification， temporal-space coordination， value creation and fine implementation. 3） A multi-scale detailed planning mechanism and path for the entire process of “unit-clusterparcel” is established， promoting spatial location improvement， usage optimization， efficiency balance， quality improvement and cultural inheritance， and empowering value enhancement and efficiency optimization. In conclusion， detailed territorial space planning is a policy tool for spatial optimization and governance. It is relevant to integrate the concept of HBU into the preparation and implementation of detailed planning， to promote the preservation and appreciation， to redevelop extant land and to realize sustainable urban space use through spatial production and reproduction， to accomplish spatial governance modernization.

Key words： detailed planning； highest and best use； logical mechanism； value enhancement of space

（本文責(zé)編：陳美景）