[摘要] 加快農業(yè)轉移人口市民化，是推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、促進區(qū)域協調發(fā)展的重要舉措。研究發(fā)現，農地私有化或同地同權僅對大城市近郊農民有利，無助于解決廣大農村問題，資本下鄉(xiāng)則未能提高農業(yè)生產效率，反而出現利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤套利、擠占農民補貼、基層組織異化、農民失地的困境?；诖耍煽紤]以就業(yè)人口為主的兌地法破解農業(yè)轉移人口市民化困境新思路：一個城市的發(fā)展如果能夠吸納較多的就業(yè)人口，那么該人口在農村相應的農地、宅基地等，即掛鉤到就業(yè)城市指標中，就業(yè)城市以此指標按比例獲得工商業(yè)、住宅等建設用地指標。由于就業(yè)城市能夠獲得較多的土地出讓收入，從中抽取少許資金即可安置相應的就業(yè)人口，安置完成后，該就業(yè)人口對應的農村農地、宅基地等實物可在原戶籍地流轉給留在當地居住且有集體身份的專業(yè)農戶，發(fā)展50畝以下的小型家庭農場。該方法可以優(yōu)化勞動力和土地的資源配置，提升生產效率和增加消費，且在社會過渡上也會較為平穩(wěn)，相比農地私有化或同地同權與資本下鄉(xiāng)，更切合國家需要。

[關鍵詞] 城鄉(xiāng)" " 人口" " 掛鉤" " 兌地法" " 社會穩(wěn)定

[中圖分類號] F320.2" " [文獻標識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2024）04-0103-10

[基金項目] 國家自然科學基金面上項目（72073031）；國家自然科學基金創(chuàng)新研究群體項目（72121002）；對外經濟貿易大學優(yōu)秀青年學者資助項目（21YQ13）。

[作者簡介] 林輝（通訊作者），復旦大學經濟學院、六次產業(yè)研究院博士研究生，研究方向：發(fā)展經濟學、制度經濟學、產業(yè)經濟學；鐘騰，對外經濟貿易大學中國金融學院副教授，研究方向：公司金融、發(fā)展經濟學。

一、問題的提出及相關研究述評

黨的二十大報告提出“加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展”。其中，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是促進區(qū)域協調發(fā)展的重要舉措。推進新型城鎮(zhèn)化，需要解決城鄉(xiāng)之間的阻隔問題，加快農業(yè)轉移人口市民化。當前，大量人口在農村居住，不利于發(fā)揮勞動力優(yōu)勢。農村人口的低消費問題，也會影響城市的產業(yè)發(fā)展。由于城市經過長時間的投資與產業(yè)發(fā)展，已經在財富上相對農村有較高的門檻，這使得農村人口進城安居融入非常困難。

對于這一挑戰(zhàn)，已有不少相關研究。林毅夫（2021）認為，構建新發(fā)展格局需要在勞動力市場方面推動戶籍制度改革以便人才流動。江小涓和孟麗君（2021）認為，新發(fā)展格局下解決人口城市化問題應該是工作重點。蔡昉（2020）認為，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，有利于提高潛在增長率，并將超大規(guī)模市場潛力轉化為巨大的消費需求，推動實際經濟增長。但王一鳴（2020）認為，我國城鄉(xiāng)差距進一步縮小的難度加大，既有的財富占有格局可能被“鎖定”，促進全體人民共同富裕需要更多決心和行動，其中戶籍人口城鎮(zhèn)化明顯遲滯，如果農村人口能順利融入城市，將使人均消費增加27%。已有研究均認為，要實現高質量發(fā)展，需要推動農村人口融入城市，但在中央多年鼓勵后，農村人口至今仍徘徊在城市之外，成為各方都關注的重要問題，現實原因是什么？

農村人口進入城市，同時涉及城市與農村兩個端點。在城市這一端，存在土地財政、進城人口安置、建設用地配置使用的問題，情形較為復雜。呂煒和許宏偉（2015）通過實證分析發(fā)現，城市的土地財政使城鄉(xiāng)收入差距擴大。萬廣華（2013）測算發(fā)現，城鄉(xiāng)收入差距對整體不均等的貢獻在2010年達到53.6%。余吉祥和沈坤榮（2019）認為，我國住房市場土地配置較為行政化，采取的方式是逆人口聚集方向，先給地區(qū)配置總量指標，再由區(qū)縣決定用途配置，由于區(qū)縣配置時偏向工業(yè)用地，對住宅用地和房產價格都產生了錯配的影響。這就是說，城鄉(xiāng)長期的收入差距，已經在農村人口與城市人口之間形成很大的財富鴻溝。農村人口難以靠自身收入積累，跨越財富鴻溝，順利融入城市。同時，城市的土地配置較為行政化，并未考慮到與農村人口流動方向形成聯動，從而沒有在農村人口進城上發(fā)揮促進作用。在農村這一端，除了農村人口進城面臨的高房價門檻難以解決之外，進城人口對應的農地如何退出、如何流轉、如何使用，以及選擇留在農村繼續(xù)從事農業(yè)生產的家庭，如何保證和提高其收益，都是不太好解決的問題。由于城市與農村兩端都存在問題，那么在缺少綜合性的解決方案前，農村人口市民化問題就一直是個難題。

今年年初，住建部提出“以人定房、以房定地”是一個很好的轉變，但具體路徑還有待明晰。本文擬探討農村與城市聯動（農業(yè)轉移人口市民化）的新機制，并提出相應解決思路，力圖為該問題的解決提供相關參考。

二、農村土地私有化或同地同權的弊端

在農村一端，人口如何融入城市，農地作何處理，一直未有明確結論。劉守英（2019）指出，農地深化改革的方向和路徑一直存在包括國有化和私有化在內的重大分歧。北京天則經濟研究所“中國土地問題課題組”（2007）建議集體土地與國有土地同地、同權、同價，農地變?yōu)榻ㄔO用地不再經過政府，農民享有土地非農化過程中的全部所有權、收益權和轉讓權，并相應修改《土地承包法》《土地管理法》《物權法》和相關政策法規(guī)。實際上，這種考慮僅僅有利于城郊農民，遠離城區(qū)的廣大農民不在其考察的視野中。文貫中（2010）認為，現行土地制度造成城市化滯后，并且由于農村人口數量并沒有隨著一產比重的下降而下降，造成城鄉(xiāng)收入差距擴大。與此同時，現有的土地產權制度將農民束縛在土地上，農民不能將土地轉賣給集體之外的人尤其是城市居民，無法實現財產變現，所以沒有足夠的財力進城，這顯然高估了遠離城市的土地價格。其給出的解決辦法是，政府不再壟斷土地，而由農民自由決定土地的使用與轉讓，幾乎等同于要求進行土地私有化。這個解決辦法雖然能讓城市近郊的農民獲得巨額土地增值收益，但對于遠離城市的廣大農村居民來說，并不會因此受益。相反，由于城市近郊少數人控制土地，會使貧富差距進一步擴大，遠離城市的農村人口更難順利融入城市。因此，這種類似土地私有化的解決辦法，不僅不能解決問題，反而可能造成進一步惡化。問題的關鍵在于，需要區(qū)分農村土地的位置，即其位于城市的近郊，還是遠離城市。房產與土地，最重要的特點是地段位置。如上海市區(qū)的房產與西部農村的房產價格差異巨大，城市近郊的土地與遠離城市的廣大農村土地，同樣有巨大的變現價格差異。同地同權同等入市，對城市近郊的村集體有利。農村土地私有化自由出讓，可讓城郊農民因拆遷而獲得較多財產收入。但在農村人口中，城市近郊農民只占非常少的一部分，絕大多數農村人口位于遠離城市的地方。解決農村人口融入城市問題的關鍵，恰恰是要解決這些遠離城市的農村人口。由于地理位置上的巨大差異，同等權利并不是同等價格，如采用私有化方案，就不是廣大農民同等受益。其導致的結果是，相比城郊，遠離城市的農村人口及其子女之間的差距可能會進一步拉大。因此，強調農地與城市建設用地的同等權利、農地私有化，并不能解決廣大農民融入城市問題。

還有一種常見的理想化方案是，如果農民擁有土地的財產權，可用于入股公司化經營。但參見前文所分析的，首先，還是要看土地的位置。如果是城市近郊的土地，可用于種菜、種花以供應城市，既可以收獲較高的地價，也可以轉化為較多的股份。如果是遠離城市的土地，價格則比較低，即使農民入股，也只能成為很小的股東。其次，在股權結構上，我國法律體系對小股東的保護不足。對于如何經營、如何分紅，小股東話語權很弱，幾乎都由大股東決定。在證券市場上，小股東可以一賣了之。農民以土地入股，如果遇到大股東侵害小股東權益的情形，股份就很難轉賣。那么此時是否需要設定條件允許農民拿回土地？如果允許，公司經營的穩(wěn)定性便無法保證；如果不允許，則農民很可能處于非常弱勢的地位。因此，給農民更多的權利，是否對他們有利，主要取決于其自身的能力與信息，更要觀察由此形成的博弈結構。土地入股的方式，實際讓農民從自主決定經營的主體，變成一切受大股東支配的附屬群體，博弈結構對農民非常不利，不僅無助于解決農民融入城市問題，還很容易惡化農民處境。

三、資本下鄉(xiāng)獲得流轉土地的負面影響

近年來，資本下鄉(xiāng)獲得流轉土地的討論與實踐較多。這是不是解決城鄉(xiāng)問題的合理路徑呢？理想化的觀點是，資本下鄉(xiāng)可以帶去先進的生產經營方式特別是機械化，起到先富帶動后富的作用。但實踐中發(fā)現，現實與理想差距甚遠。

（一）資本下鄉(xiāng)相關問題

1. 農業(yè)生產的效率問題

Besley（1995）發(fā)現，小農家庭經營的單位面積產出高于大農場，在全世界范圍內，都存在一個農業(yè)的土地規(guī)模與農業(yè)生產率呈反向的關系。馮?。?015）通過分析皖南平鎮(zhèn)農業(yè)經營制度的變遷，發(fā)現在工業(yè)化、城市化的影響下，農村自發(fā)的誘致性變遷產生的30畝左右的中農規(guī)模具有合理性。楊華（2016）發(fā)現，中國特色社會主義小農經濟發(fā)展到30畝左右中等規(guī)模家庭農場時，可發(fā)揮精耕細作、勞動集約、提升土地生產率的優(yōu)勢，有利于維護社會穩(wěn)定，保障糧食安全。陳義媛（2019）發(fā)現，資本下鄉(xiāng)流轉1000畝左右的土地進行規(guī)模經營時，存在經營效率明顯低于傳統(tǒng)中農、小農經營的問題。

其原因是在農業(yè)生產中，積極的行動難以觀察、監(jiān)督、考核，或監(jiān)督考核的成本太高。對于投入積極行動的生產者，其獎勵難以像工業(yè)、服務業(yè)領域通過升職與獎金實現。因為農業(yè)生產者并不具備更高層級職位的能力，同時農業(yè)的收益較低，也不能承受較高的獎金。這就決定了在農業(yè)生產中，只有將生產行為與生產所得直接掛鉤，誰生產、誰就擁有生產所得，才能實現充分激勵、提高效率。在實踐中也可以看到，資本流轉的土地如果想保證收益，往往會改種價格較高的經濟作物，才能彌補效率損失。如果用于糧食作物生產，由于生產效率比農民自產更低，為了實現盈利，往往會把流轉所得的土地再次分包給農民，實際上幾乎又回到原來的生產方式。陳義媛（2019）發(fā)現，由于資本下鄉(xiāng)直接進行大規(guī)模經營存在效率下降的問題，為提升效率，資本采用的方式是將流轉所得的土地分割后外包給中農等進行經營。胡新艷 等（2021）分析江西綠能模式發(fā)現，江西綠能實際上也在獲得流轉土地后，通過分割外包給農戶獲取收益，這種模式并沒有帶來先進的生產方式。

正因為家庭農戶生產效率更高，東亞國家又普遍存在人多地少的現實制約，因此，韓日等國主要依靠家庭農戶進行生產。依靠家庭農戶，一方面，可以保持農業(yè)生產高效率；另一方面，每家土地面積不會過大，同樣的農地總面積可以讓農村容納更多的人口。美國由于人少地多，可以進行千畝以上的大規(guī)模經營，但這種做法不適合東亞國家。同樣經歷過城市化進程的東亞國家，發(fā)現資本下鄉(xiāng)大規(guī)模經營的效率較低，并不鼓勵資本下鄉(xiāng)。如日本發(fā)展農業(yè)就不依靠資本，反而限制大資本下鄉(xiāng)，其主要通過經濟金融方式，支持小型家庭農場進行現代化發(fā)展。

2. 資本下鄉(xiāng)可能導致利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤套利

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，就是為了保證耕地總面積不變，在靠近城市的地方將耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地時，必須在農村將某些建設用地重新變成耕地，在操作上多采用將農村宅基地、軋谷場等建設用地變?yōu)楦睾螅诔鞘猩觐I建設用地指標的方式。農村的建設用地變成耕地的價格很低，城郊耕地變?yōu)榻ㄔO用地后，價格會數百倍增加，這就存在套利空間。資本下鄉(xiāng)很大的一個收益來源，就是在農村用低廉的價格買下建設用地后變?yōu)楦兀缓笤诔鞘猩暾埥ㄔO用地指標，套取建設用地收益。然而，此方式并未惠及農民。

張良（2016）發(fā)現，資本下鄉(xiāng)的盈利主要來自農地非農化、套取建設用地指標收益。焦長權和周飛舟（2016）也發(fā)現，資本下鄉(xiāng)的“經營村莊”模式是“經營城市”模式的延續(xù)，下鄉(xiāng)的資本主要目的在于套取增減掛鉤的建設用地收益。這個過程中，中西部地區(qū)由于地方財政能力不足，較為依賴資本，導致對農民義務的要求較為剛性，而對農民權益的承諾較為虛幻，并且承諾經常不落實，造成很多矛盾。研究者們均認為，應對資本下鄉(xiāng)進行更多的思考和設計，相應的政策也必須調整，尤其應對下鄉(xiāng)資本的行為進行規(guī)范，特別是不允許參與套取土地用途變化的增值收益。

賀雪峰（2019）分析當前土地認識和土地實踐的混亂情形時，認為城鄉(xiāng)用地增減掛鉤政策通過拆除農民宅基地形成的建設用地指標，并沒有產生財富，僅僅是一種財富轉移，還造成了資源浪費。實踐中，山東、河北等地較多采用農民“上樓”的模式，補償不足，并且“上樓”之后不利于農作物生產。只有成都、重慶等地憑借大城市的財力，對退出宅基地的農民進行了較好的安置。幾乎每個地方的政府都想要更多的建設用地指標，但由于政府不可能以同樣的高標準買下所有的宅基地，就造成哪些宅基地可以騰退具有很強的計劃壟斷性，且主要由地方官員決定，這就有了尋租腐敗的空間。宅基地騰退的成本轉移給城市購房者，農地與城市建設用地的差價被下鄉(xiāng)資本和少數官員獲得，退出宅基地的廣大農村人口卻獲益較少。

3. 資本下鄉(xiāng)帶來的其他負面影響

即使資本下鄉(xiāng)不參與城鄉(xiāng)建設用地套利，也會帶來擠占農民補貼、造成基層組織異化、農民失地等困境。馮?。?015）發(fā)現，地方政府支持的資本下鄉(xiāng)帶來的強制性變遷，會擠出中農和小農，使地方政府服務圍繞500畝或更多土地的單一經營主體運轉。同時，國家補貼也多為下鄉(xiāng)的工商資本經營主體截留。這既造成農民失業(yè)，也危及糧食安全。張良（2016）發(fā)現，資本下鄉(xiāng)獲取惠農項目、套取惠農補貼，與地方政府基層組織結成利益共同體，共同對付中農、小農?；鶎咏M織異化為工商資本的代理人，違背了公共利益。楊華（2016）發(fā)現，地方政府推動資本下鄉(xiāng)，會造成土地流轉不可逆，失地農民并不能進入城市，造成社會不穩(wěn)定。陳曉燕和董江愛（2019）通過案例調查發(fā)現，由于精英控制和組織替代，資本下鄉(xiāng)會導致農民的土地權益、自治權益和社會權益都受到損害。

這就是說，資本下鄉(xiāng)并未起到先富帶動后富的作用。資本下鄉(xiāng)獲得土地，付出的價格較低。農民失去土地后，無法靠著低廉的補貼融入城市，失地農民只能留在當地。此時，由于當地人多地少，每年收入有限，勞動力便會非常便宜。資本下鄉(xiāng)后，可以用很便宜的價格雇到農民。于是，當地人就會從有自主經營權的農民變成便宜的雇工。農村是一個熟人社會，工商資本下鄉(xiāng)，對當地情況不熟悉，難以高效率地雇到有效率的工人，監(jiān)督成本較高。為了保證利潤，就會減少人工的使用，更多采用機械。采用機械還可獲得補貼，但這會造成農民失業(yè)。若引起當地農民抵觸，則可能引起糾紛以及產生維穩(wěn)成本。近些年，河南、山東等地出現農民哄搶現象，就是相關問題的體現。同時，由于種植糧食作物收益較低，再加上效率損失，就可能產生虧損，下鄉(xiāng)資本往往改種經濟作物，不利于糧食安全。地方官員熱衷資本下鄉(xiāng)，主要是出于晉升考慮，并與招商引資的任務結合起來。在農業(yè)補貼上，基層官員也有意向下鄉(xiāng)資本傾斜，以吸引資本?；鶎庸賳T實際上并未站在弱勢的農民一方，而是站在自身晉升激勵上，這樣，基層地方官員也就沒給農民足夠的保護。鄉(xiāng)村干部如徇私舞弊，則情況更為嚴重，甚至可能危及社會穩(wěn)定?？梢钥闯觯Y本下鄉(xiāng)既無助于實現農民進城，不利于縮小城鄉(xiāng)差距，也沒有提升農業(yè)效率，還損害了農村結構，擠占補貼，造成基層組織異化和失地農民困境。因此，資本下鄉(xiāng)并不是解決城鄉(xiāng)問題的合理路徑。

（二）農村土地流轉的正確方式探討

為了保持農業(yè)生產效率、保證糧食安全、保障當地農民權益，對于農村的土地流轉，應該由當地農民來承包，發(fā)展專業(yè)農戶家庭農場。農場的上限可參照韓國、日本的經驗，設定為50畝，對于人多地少的地域，可因地制宜予以調整，例如初期設定在30畝，后期隨著城市化進程再逐步調整。土地流轉競價時，可由當地農戶參與，但不允許資本參與。城市資本資金實力較強，又有信息優(yōu)勢，如參與競價，當地農戶難以競爭，這就很難形成家庭農場。放開資本參與，很可能會導致大資本控制大量農地后獲得壟斷優(yōu)勢，一邊向城市抬高價格、影響物價，一邊向農村壓低農民工人工資，還向基層政府索取補貼套取建設用地收益，以此獲得利潤，以至于得利的主體不再是農民，而是資本，農民就會失去農村改革過程中的主體地位。

保持當地農民在土地流轉中的主體地位，好處有很多。隨著部分農民逐漸進城務工，土地流轉給當地耕作農戶，其耕作面積擴大，有助于提升農村居民收入。農村人口進城后，當地勞動力稀缺，人工價格必定上漲，當地耕作農戶可決定用機械還是人工。在必須用人工的地方，其可以決定雇多少人才能獲得效益，同時由于其對當地情況比較熟悉，監(jiān)督成本也較低。此外，國家發(fā)放的農業(yè)補貼也主要由當地實際從事農業(yè)生產的農戶獲得，有利于社會穩(wěn)定。

完善農村土地經營權的改革方式非常重要。允許誰采取行為，就是給予誰權利。政策變化決定了把權利配置給誰，權利的配置影響財富，從而決定在改革中誰受益、誰受損。如果把權利配置給資本，則資本獲益、農民受損。是否允許資本下鄉(xiāng)進行土地流轉，實質是將農村土地經營權配置給誰的問題。私有化、自由流轉、資本下鄉(xiāng)，看似讓農民擁有變現的權利，實際上是讓資本等農民之外的主體擁有了進入農村的權利，最終效果是把權利配置給了資本。而逐利是資本的特性，下鄉(xiāng)資本相對鄉(xiāng)村農戶具有資金和信息優(yōu)勢，允許資本下鄉(xiāng)，就相當于允許資本用資金和信息優(yōu)勢戰(zhàn)勝農戶，獲取收益。

以當地農民為主體，資本就難以憑借初期的資金與信息優(yōu)勢，形成占有產權的一勞永逸的壟斷機會。隨著農民與城市交往增加，農業(yè)電商與直播銷售渠道發(fā)達，農戶也會逐漸獲得與城市居民有關的市場信息。由于當地農民保持自主經營的主體地位，資本就只能參與農產品進入城市的流通過程，就可以起到應有的作用。

四、農民融入城市需要解決的問題：

就業(yè)、土地、城市群

厘清了農村一端，再來看城市端的農村人口融入問題。

1. 農地非農用發(fā)展權，應該成為農民融入城市的橋梁

在當前的立法與實踐中，主要強調農村土地所有權、承包權、經營權三權分置。其實還應該有第四權，即農地非農用發(fā)展權，就是農業(yè)用地轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地的權利。權利對應價格，農業(yè)用地轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地后，價格可能會發(fā)生數倍變化，意味著農地非農用發(fā)展權的價值遠遠超過承包權與經營權。如果沒有農地非農用的機會，鑒于農村土地價格普遍低廉，談不上多大的財產權。很多地方的資本下鄉(xiāng)，實際上就是通過土地的流轉歸并，換取城市建設用地指標，套取農地非農用發(fā)展權，這也是因為農地非農用發(fā)展權包含巨大的價值。實踐中，如果僅僅只給農民較為含糊的財產權，而不對農地非農用發(fā)展權作出明確規(guī)定、搭建清晰的轉換渠道與市場，就會使得資本按照農用地的價格購入，使農民騰退土地。資本由此套取農地非農用發(fā)展權的巨額收益，而這部分收益原本應該用于幫助進城務工農民及受過高等教育的農村大學生融入城市。

農地非農用發(fā)展權，來源于中央與地方的投資。在我國工業(yè)化發(fā)展過程中，最初的投資發(fā)展，通常來自城市管理者謀劃、招商，多數是中央和地方直接投資的項目。隨后，制造業(yè)圍繞城市發(fā)展，并進一步發(fā)展出高端服務業(yè)，就業(yè)人群薪酬較高，有財力購買附近房產，逐漸帶動地價上漲。簡單來說，是投資帶來高薪就業(yè)，帶動地價逐漸溢出，產生農地非農用發(fā)展權的巨大價值。作為國家財富的投資，理論上應歸全民所有，由此帶來的地價溢出的財富，也應歸全民所有。因此，應在配置農地非農用發(fā)展權時，也分給遠離城市的廣大農村人口一部分，利用農地非農用發(fā)展權的巨大價值，幫助農村人口融入城市。

厘清了這一點，就可以發(fā)現，農地非農用發(fā)展權是在農村與城市兩個不同土地市場中躍遷的橋梁。沒有這一權利，兩個土地市場是分割開來的，城市土地是城市建設用地的價格，農村土地是農村農地的價格，二者之間價格相差百倍甚至千倍。農地非農用發(fā)展權如果能得以妥善利用，分配上由從前的忽視遠離城市的廣大農村人口，變?yōu)榉纸o他們合理的一份，是可以幫助農村人口融入城市的。

2. 現有城市土地溢價財富分配，忽視了遠離城市的農村人口

由于現代產業(yè)集聚的需要，國家與地方投資在地域上集聚在城市而不是農村，讓城郊農民占據非常有利的地位，遠離城市的農村人口往往被忽視，但這個地價溢出財富的一部分應該涵蓋廣大農村人口，不能歸城郊農民獨享，以至形成高房價門檻，讓農村進城務工人員和農村大學生難以融入城市。農村人口融入城市的問題，可以看作是城市工業(yè)化發(fā)展過程中土地溢價財富的分配問題。在現有土地財政模式下，地方政府獲得土地出讓金，部分用于當地財政運行，部分用于城郊農民的征地補償。城郊農民通過征地博弈，獲得不少的賠付，這是通過高等教育進入城市就業(yè)的大學生所望塵莫及的，從而抬高了農村大學生和農民工融入城市的門檻與成本。如果城市擁有房產的人口比例較低，相當大一部分人被排除在外，而這部分人無論是知識還是工作能力均不遜色，與有房者的唯一差別可能就是擁有房產與否，那么隨著時間的推移，高房價會被后進城者視為越來越不能接受，這不利于我國社會的穩(wěn)定發(fā)展。

土地政策的改革，應當使城市土地溢價財富分配更為合理，而不是通過土地私有化方式，讓一小部分城郊農民擁有更多的財富。農地非農用發(fā)展權的配置，也應該通過就業(yè)人口，分配部分收益給廣大農村人口。城市建設過程中的拆遷補償，應成為城郊農民和遠離城市的農村人口的共同利益，而不應只讓城郊少數人獲益。

3. 農村人口融入城市，應以實際就業(yè)為準

在農地非農用發(fā)展權的分配上，應尊重就業(yè)人口的選擇。農村人口進城就業(yè)，表明已經通過市場化方式完成了農村人口與用人單位的匹配，既符合產業(yè)對勞動力的需求，也符合農村人口的就業(yè)選擇。農地非農用發(fā)展權的配置，應尊重就業(yè)人口的市場配置。

在各城市的“搶人大戰(zhàn)”中，普遍設置了學歷門檻，實際上是把普通務工者擋在門外，呈現出“只要高學歷、排斥低學歷”傾向。然而，務工者意味著有工作，有經濟收入，也就意味著市場有需求，就應該受到尊重。如果只要他們的勞動，卻將他們的家庭擋在城市之外，容易造成農村留守人口問題，不利于長遠發(fā)展。

還有一個傾向是，只讓農民進入小城鎮(zhèn)，也顯然不符合市場實際需要。如果只進入當地300萬人口的小城鎮(zhèn)，通常這個地方的大學生、白領不多，收入不高，雇不起服務業(yè)人口。小城鎮(zhèn)也沒有足夠的產業(yè)，吸引農民進廠。如果小城鎮(zhèn)采用行政化的方式幫助農民進城，只會增加小城鎮(zhèn)負債，無法解決進城農民收入來源問題。最終，農民進入這樣的小城鎮(zhèn)，很難實現長久就業(yè)，反而不利于人口市民化。而大城市由于需求眾多，有利于長久就業(yè)。農民工之所以進入沿海區(qū)域較大的城市，而不是留在當地小城鎮(zhèn)，就是因為在沿海區(qū)域能實現長期就業(yè)，而在當地小城鎮(zhèn)則未必。因此，農民工融入城市的房產戶籍規(guī)劃，不應規(guī)劃為只能進入當地小城鎮(zhèn)，而應更多以實際就業(yè)為準。如果想讓農民進入當地中小城鎮(zhèn)，則國家產業(yè)投資建設規(guī)劃就需要作相應傾斜，多向中小城鎮(zhèn)投資，以吸引就業(yè)人口集聚。也就是說，如果希望人口分布更均衡，那么產業(yè)投資也要相應進行差異化均衡布局。但考慮到現代產業(yè)具有集聚特征，產業(yè)投資多圍繞現有大城市群進行，就業(yè)人口也會相應集聚到大城市群，那么應該讓吸納就業(yè)的城市負責安置就業(yè)人口并落戶，形成產業(yè)投資吸引就業(yè)—就業(yè)人口融入城市—土地跟隨人口配置—支持產業(yè)發(fā)展循環(huán)，這才是較為合理的方式。

4. 讓吸收大量就業(yè)人口的城市與農村連通起來，發(fā)展城市群

目前的城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，是一個有益的嘗試，但在設計上主要考慮的是建設用地指標的解決、耕地總面積的維持，較少考慮人的因素。在范圍上，僅限于在當地進行農村宅基地與城市建設用地的置換。由于農村人口流動是跨地域的，而農地與建設用地的置換卻只能局限在當地，就會造成資源錯配（圖1）。

市場經濟條件下，人口主要流向一二線城市，一二線城市最能提供給融入者較高的就業(yè)收入，同時也最能提升經濟效益（陸銘，2011；王永進和張國峰，2015）。相對來說，中西部地區(qū)城市反而不具備足夠的承接能力。中西部地區(qū)農民宅基地較多，但由于當地產業(yè)不發(fā)達，中西部小城市很難消化這么多宅基地實現農民進城，農民務工人員一般也并不在當地?？梢?，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，以騰退宅基地換取建設用地，對農民和地方政府來說在經濟上都不合算。其結果是地方政府負債增加，卻沒形成產業(yè)帶來就業(yè)，農民也不滿意。劉守英 等（2020）分析發(fā)現，中西部地區(qū)的產業(yè)發(fā)展、居民收入，均不足以支撐當地仿效東部地區(qū)的土地融資建設城市的模式，帶來的債務與金融風險非常嚴重。東部沿海城市如上海、深圳，地理位置和工業(yè)化優(yōu)勢明顯，使其能夠通過土地融資模式獲得跨越式發(fā)展（劉守英 等，2020），但當地農民宅基地數量較為有限，已經不存在拆農民宅基地形成建設用地的空間，卻又有足夠的資金、大量的就業(yè)人口以及產業(yè)發(fā)展用地需求。

要解決這個問題，就必須讓大城市與廣大農村連通起來，大城市需要建設用地、可以提供就業(yè)，廣大農村有大量宅基地可置換為建設用地，農村人口愿意前往大城市就業(yè)，二者間通過就業(yè)選擇的方式進行匹配，逐漸發(fā)展為大城市群。汪暉和陶然（2009）介紹了區(qū)域內土地發(fā)展權轉移和土地發(fā)展權跨區(qū)交易的“浙江模式”，該模式既可以解決杭州、寧波等工業(yè)發(fā)達地區(qū)建設用地不足問題，又可以讓欠發(fā)達地區(qū)通過耕地代保護的方式獲得收入。浙江既有杭州、寧波等發(fā)達地區(qū)，也有不發(fā)達地區(qū)，在一省跨市配置農地非農用發(fā)展權，可為發(fā)達地區(qū)、不發(fā)達地區(qū)都帶來益處。但上海、深圳都是發(fā)達地區(qū)，而中西部省份的發(fā)達地區(qū)非常少，該模式還需進一步拓展完善。

五、農業(yè)轉移人口市民化構想：

與就業(yè)人口掛鉤的兌地法

（一）城鄉(xiāng)掛鉤新構想：與就業(yè)人口掛鉤的兌地法

據上分析，可考慮以與就業(yè)人口掛鉤的兌地法實現農業(yè)轉移人口市民化?？傮w思路如下：農村人口進入城市工作，其戶籍隨之進入城市，那么其在農村對應的宅基地和耕地指標也可以同時和就業(yè)城市掛鉤，由其就業(yè)城市匯總用于規(guī)劃計算。就業(yè)城市根據進城人口和相應的宅基地、耕地指標，換算并申請建設用地指標，取得農地非農用發(fā)展權，同時對進城人口進行安置。該就業(yè)人口對應的農村宅基地、耕地實物，由就業(yè)城市與其原戶籍城市溝通，經處理后流轉給原戶籍地農戶（圖2）。

這樣安排的好處是：第一，在建設用地配置上，更符合產業(yè)發(fā)展需要，避免浪費。東部沿海就業(yè)城市獲得就業(yè)人口宅基地、耕地轉換的建設用地指標后，可用于產業(yè)建設，并在西部地區(qū)將宅基地、軋谷場等非耕地復耕。東部沿海就業(yè)城市獲得耕地、宅基地指標，也相應增加了其耕地、宅基地比例，滿足比例控制要求，但由于其無法直接經營耕地，建議將耕地經營權交由原戶籍地政府進行流轉，東部沿海就業(yè)城市政府可以接受較低的收益。這樣，原戶籍地政府就可以將耕地流轉給當地農戶，由當地農戶競價，其可以根據田地的產出和自身資金實力出價。當然，宅基地耕地實物流轉給當地農戶后，那些進城就業(yè)人口對應的宅基地耕地在建設用地規(guī)劃指標的計算上，仍然屬于東部沿海就業(yè)城市，而不屬于原戶籍地城市。也就是說，誰吸納就業(yè)人口，誰就享有建設用地指標，誰享有指標，誰就負責完成就業(yè)人口安置任務，以此對中西部地區(qū)的政府規(guī)劃作出符合市場實際情況的限制。畢竟，大規(guī)模的空城、空置工業(yè)園區(qū)多發(fā)生在中西部地區(qū)。

第二，土地流轉給原戶籍地農戶，當地農戶種植面積擴大，有利于增加收入，并且當地農戶熟悉本地的水利土質氣候條件，比下鄉(xiāng)資本更易提高農業(yè)生產效率。一般來說，當地農戶資本有限，能夠出的土地購買價格比較低，因此當地農戶之間不太愿意流轉，并且農戶之間直接購買還可能出現強迫兼并現象，即使通過當地政府，也可能出現徇私舞弊現象。當農戶退出后，耕地由城市負責流轉給原戶籍地農戶時，可避免強迫兼并現象，即使當地農戶出價不高，也是對當地繼續(xù)從事耕作農戶的一種補償，有利于增加農村居民的收入。

第三，東部沿海城市對土地出價較高，對于想進城的農民來說，有利于他們融入城市。進城農民工的安置成本與流轉給原戶籍地農戶的土地拍賣所得，會存在一定的差價，這個差價就是幫助進城農民工、農村受教育大學生融入城市所需要付出的成本。由于東部沿海城市獲得建設用地指標能夠獲得較大的收益，通常也愿意承擔。事實上，東部沿海城市如江蘇等地對農民的征地補償甚至達到每畝100萬元，而中西部地區(qū)如湖北的補償則只有每畝2萬元（賀雪峰，2019），顯然中西部城市土地流轉的價格不足以幫助農民工融入城市，而東部沿海城市則可以。此外，東部沿海城市勞動力價格成本較高，引入農村勞動力并使其城市化，可以增加勞動供給，有效降低勞動成本，平抑家政工資高于大學生工資現象，提升人力資本投入的相對回報，激勵人力資本投入。

上述方式配置土地較為符合市場經濟的需要，進城的農民得到了較高的安置福利，有利于融入城市。愿意留在當地的農民可獲得更多價格不高的田地，有利于擴大耕種面積和增加收入，進一步縮小城鄉(xiāng)差距。從全國來看，耕地總面積和比例得以控制，人口進城騰退宅基地后甚至有可能會帶來耕地面積的增加。西部地區(qū)城市吸納就業(yè)人口較弱，建設用地指標增長就會較少，可有效減少資源浪費。進城就業(yè)的農村人口安置成本由東部沿海城市承擔，因為其對于土地的價值估價較高，愿意并能夠承擔這個成本。實際上是將城市工業(yè)化發(fā)展過程中的土地溢價增值財富，通過農地非農用發(fā)展權，將其中一部分合理分配給廣大農村人口。東部沿海城市因發(fā)展產業(yè)，吸收就業(yè)人口多，相應地應當獲得更多建設用地配置。中西部地區(qū)城市產業(yè)發(fā)展慢，吸收就業(yè)人口少，建設用地通過人口予以流動進行配置會相對少一些，這樣就可以避免空城、空置工業(yè)園區(qū)造成的土地資源浪費和地方政府負債過高，有效優(yōu)化資源配置。

（二）與就業(yè)人口掛鉤的兌地法實施細節(jié)

在操作流程起點上，可采用進城務工農民、進城農村大學生在就業(yè)地申報的方式。在就業(yè)城市進行申報時，可根據工資流水、手機號常住位置，對常住人口未城市化的個體進行核實，確定其為真實就業(yè)者。就業(yè)城市公開征集（征集時小戶耕地較少者優(yōu)先），將這些申報者的家庭宅基地和耕地指標掛鉤到就業(yè)地城市名下，并在就業(yè)人口原戶籍地的地方政府備注，相應扣減原戶籍地的耕地、宅基地面積。就業(yè)城市用收集的指標兌換建設用地，在城郊征地，征地成功后給予就業(yè)者以住房安置。就業(yè)者退出原戶籍地宅基地和耕地，原戶籍地政府將其宅基地和耕地流轉給戶口在當地的專業(yè)農戶（流轉時大戶耕地較多者優(yōu)先，但超過50畝者不宜給優(yōu)先權），但對應的耕地、宅基地指標仍屬于東部就業(yè)城市。東部就業(yè)城市通過這種方式持有宅基地和耕地，同時又可化解城郊農民難題，如果城郊農民想保留宅基地和耕地，則可進行相應補償后，從東部就業(yè)城市取得的農村宅基地與耕地中就近安排供其選擇。

農村人口市民化以及相關農地的退出，均應該圍繞大城市的未落戶常住人口進行。常住未落戶者在東部常住城市直接申請，避免地方舞弊，兩地交叉稽核。與此同時，農村也要同步宣傳，減少欺瞞舞弊現象。不需要中西部地區(qū)城市行政動員一哄而上，只需要東部就業(yè)城市進行申報，中西部地區(qū)戶籍地進行核實，轉移時，人轉、戶轉由東部就業(yè)城市負責安排，相應宅基地、耕地指標由東部就業(yè)城市進行鎖定，并在東部就業(yè)城市進行建設用地指標置換使用，而中西部地區(qū)宅基地、耕地實物的流轉使用，可以由當地農戶競得，逐步實現家庭農戶專業(yè)化經營。

有觀點認為，農村土地對于農民具有保障功能，當農民在城市找不到出路時，可以返回農村依靠土地生活。這在一定程度上是有道理的，農業(yè)收入雖低，但可以起到糊口的作用。不過，從長遠來看，農民之所以要到城市找出路、外出務工，主要是務農并未提供足夠的收入。從東亞國家的發(fā)展趨勢看，人口城市化是大勢所趨。在發(fā)展過程中，農地為農民提供了一定的保障功能，是值得肯定的，但若長期停留在這個思路上，造成人口城市化停滯，卻又是危險的，于國家發(fā)展不利。對進城務工農民的保障，可以由人口流入城市提供，通過財政幫扶，維持10年時間或者一代人，這樣就不需要以農村土地作為保障和退路。與此同時，可以對進城農戶的承包權設定滅失期限，如10年，或者每年滅失10%，如果一年后其反悔，只能拿回承包權的90%，依此類推，逐漸過渡。就業(yè)城市配置給進城農戶的房產，可以租住但不允許轉賣，或者待宅基地、耕地完全轉化之后再過一定年限如5年或10年才允許轉賣。如果進城農民想返回農村，則城市可以從收得的宅基地和耕地中為其配置土地，但不一定為原有土地，可提供面積與質量大體與原有相當的土地，這樣仍可以使其獲得相同質量、具有保障作用的農地。當然，更多實施細節(jié)還有待在實踐中探索完善。

（三）與就業(yè)人口掛鉤的兌地法加快農村人口市民化的效應評估

接下來的問題是，與就業(yè)人口掛鉤的兌地法究竟能安排多少人？以土地拍賣價格來看，上海部分地區(qū)能達到5萬元/平方米，而湖北等地給出的土地流轉補償價格約合30元/平方米，中西部工業(yè)用地出讓價格是80元/平方米左右，差距巨大。因此，可以從東中部大城市土地出讓收入抽取一小部分，如5萬元/平方米的10%，即每出讓1平方米，則抽取10%約5000元，用于掛鉤安置中西部地區(qū)農村進城人口，對中西部地區(qū)農村進城人員以家庭為單位整體遷入。假設上海的郊區(qū)或附近的安置成本為100萬元/家庭，那么以上海2020年土地出讓收入2900億元抽取10%來計，則一年就可以安置近3萬戶家庭，相當于一年轉化15萬人口融入城市，對于千萬人口的大城市來說，轉化3萬戶家庭約15萬人并不足以對當地產生巨大影響，但對3萬戶農村家庭來說，卻是從農村到城市的巨大機遇。如果在大城市和省會城市采用此辦法，大城市或省會城市同樣有較強的吸納能力，其土地出讓收入雖然比上海低，但是其安置成本也低于上海，假定吸納能力接近，以前30名規(guī)模城市計算，一年可轉化90萬戶家庭約450萬人融入城市。這樣持續(xù)40年，便可以轉化2億農村人口融入城市，相應地，農村人口可從現在的5億人下降到3億人甚至更少，那么，我國真實城市化率將達到77%接近80%的水平，這一水平與發(fā)達國家的城市化水平接近。同時，由于農村人口融入城市，留在農村的家庭農戶擁有的耕地會接近翻倍，則農村人均收入也會隨之翻倍，這同樣有助于縮小城鄉(xiāng)差距，增加消費。城鄉(xiāng)人口的結構性變動帶來的消費增加、經濟增長，將有力地服務于新發(fā)展格局，推進高質量發(fā)展。

綜上，采用與就業(yè)人口掛鉤的兌地法，可以優(yōu)化勞動力和土地的資源配置，提升消費，且在社會過渡上也會較為平穩(wěn)，相比農地私有化或同地同權、資本下鄉(xiāng)，會更切合國家需要。

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A New Idea to Solve the Dilemma of Citizenization of Agricultural Transfer Population

—Exploring the “Land Exchange Method” Linked to the Employed Population

Lin Hui， Zhong Teng

（School of Economics， Fudan University， Shanghai 200433; University of International Business and Economics，

Beijing 100029）

Abstract： Accelerating the urbanization of rural-urban migrants is an important measure to promote the new urbanization strategy and facilitate regional coordinated development. Research has found that farmland privatization or equal rights for the same land only benefits farmers in the suburbs of large cities and does not help solve the problems in vast rural areas. The influx of capital into rural areas has failed to improve agricultural production efficiency， but instead has led to the exploitation of the linkage between the increase and decrease of urban and rural construction land for arbitrage， crowding out farmers’ subsidies， the alienation of grassroots organizations， and the loss of farmers’ land. Based on this， the land exchange method， which focuses on the employed population， can be considered as a new way of thinking about the urbanization of rural-urban migrants： If a city’s development can absorb a large number of employed people， the corresponding farmland and homesteads of these people in rural areas can be linked to the indicators of the employment city， and the employment city can obtain industrial， commercial， and residential construction land indicators in proportion to these indicators. Since the employment city can obtain more land transfer income， a small amount of funds can be extracted to resettle the corresponding employed population. After the resettlement is completed， the rural farmland and homesteads corresponding to the employed population can be transferred to professional farmers who reside locally and have a collective identity， to develop small family farms of less than 50 acres. This approach can optimize the allocation of labor and land resources， improve production efficiency and increase consumption， and will also be relatively smooth in terms of social transition. Compared with farmland privatization， equal rights for the same land， and the influx of capital into rural areas， this approach is more in line with national needs.

Key words： Urban and Rural Areas; Population; Linked; Land Exchange Method; Social Stability

（收稿日期：2024-04-16" "責任編輯：賴芳穎）