內容提要 河湖流域生態(tài)系統(tǒng)是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，流域生態(tài)系統(tǒng)由水域和岸線共同組成。從水里到岸上，從水陸分界到河湖岸線，從行政割裂到協同治理，從“二元悖論”到和諧共生，體現了流域“水-岸”協同治理的標本邏輯、資源邏輯、主體邏輯和現代化指向，形成了以流域綜合規(guī)劃為主、以流域治理委員會為主和以流域生態(tài)補償為主的治理方式。治理體系正在從單一目標治理向多目標綜合治理轉變，從狹隘的河道治理向流域全面治理轉變，從單一部門治理向多部門協同治理轉變，推進人與自然和諧共生的現代化實踐。流域“水-岸”協同治理的機制與策略創(chuàng)新，包括觀念理念協同、制度機制協同、政府市場協同、多元主體協同、文化生態(tài)協同。

關鍵詞 治理體系 生態(tài)文明 河湖流域 “水-岸”協同治理

呂玲玲，河海大學商學院博士研究生，江蘇省國資委宣傳工作處副處長

本文為江蘇省水利科技項目“河湖岸線資源價值核算理論及方法研究”（2018012）的研究成果。

黨的二十大報告對中國式現代化的基本內涵、本質要求和主要特色進行了全面深刻的闡述，提出了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興這一中心任務。報告明確指出中國式現代化具有五大特征，強調“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，“統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推動重要江河湖庫生態(tài)保護治理，基本消除城市黑臭水體”[1]?！叭伺c自然和諧共生”是中國式現代化五大特征之一，也是區(qū)別于西方現代化道路的顯著特征之一。堅持人與自然和諧共生的現代化，是創(chuàng)造人類生態(tài)文明新形態(tài)的必由之路[2]。水系萬物之母、生存之本、文明之源，人與水的和諧共生是人與自然和諧共生的重要基礎，“水-岸”協同治理是實現人與水和諧共生的重要途徑。習近平總書記高度重視“山水林田湖草沙”一體化保護和系統(tǒng)治理，并從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，強調治水對國家和民族興盛的重要意義。在長江岸邊，他提出推動長江經濟帶建設，堅持“共抓大保護，不搞大開發(fā)”；在黃河之濱，他指出“推動黃河流域高質量發(fā)展，創(chuàng)作好新時代的黃河大合唱”；在廣東考察時，他指出推進中國式現代化要把水資源問題考慮進去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，發(fā)展節(jié)水產業(yè)。中共中央、國務院印發(fā)的《國家水網建設規(guī)劃綱要》明確提出，加快劃定河湖管理范圍及岸線保護范圍，加強岸線功能分區(qū)管控，實施河湖空間帶修復，打造生態(tài)宜居、親水便捷的沿江沿河沿湖綠色生態(tài)走廊[1]。因此，處理好水與岸的關系，通過“水-岸”協同治理實現人與水的和諧共生，是中國式現代化進程中必須考量的重要維度。

一、人與自然和諧共生視域下流域“水-岸”協同治理機理分析

水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基，是萬物生長的根本與經濟社會發(fā)展的命脈，是自然生態(tài)的基本要素，是人類文明發(fā)展和現代化進程中不可或缺的重要物質。實踐證明，一個城市或者一個流域往往因水而興，因水而衰。人水和諧則生態(tài)和諧，文明興盛；人水失衡則生態(tài)破壞，文明衰敗。當前，中國特色社會主義進入新時代，我國發(fā)展站在了新的更高的歷史起點，建設人與自然和諧共生的中國式現代化，對深入推進重點流域水生態(tài)環(huán)境保護、實現“水-岸”協同治理提出了更高要求。

1.從水里到岸上：流域“水-岸”協同治理的標本邏輯

改革開放40多年來，我國經濟社會持續(xù)快速發(fā)展，已取得多項歷史性成就，但是，一段時間以來河湖生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，水污染嚴重，水安全問題突出。為解決河流污染、生態(tài)退化等問題，黨中央、國務院在2016年12月全面推行由黨政領導擔任河長的“河長制”[2]，在2018年全面推行由湖泊最高層級的湖長為第一責任人的“湖長制”，上述制度以加強河湖水域岸線管理保護為主要任務[3]。這兩項制度推行以來，各地在長期實踐中不斷探索流域治理的規(guī)律，圍繞治水節(jié)水護水興水，逐步形成了“水岸同治、源頭治理、標本兼治”的治理思路，在河湖水資源保護和水污染防治方面取得了積極成果。例如，浙江省在基層水管理實踐中形塑的“立體河長制”模式，在一定程度上消解了“行政河長”的單邊弊端，較好地兼顧了環(huán)境效益與社會效益[4]。然而，我國水生態(tài)和水環(huán)境安全的基礎仍然相對較弱，水污染治理的結構性、根源性和趨勢性壓力尚未完全緩解，河湖管理保護仍是一項長期的系統(tǒng)的艱巨的任務。現階段“河長制”“湖長制”對河流湖泊管護的措施主要集中在點（排污口）和線（河道）上，并未真正從帶（河湖岸線區(qū)域）上解決問題，亟須在全社會參與河湖資源管理與保護的基礎上，重點從河湖岸（沿岸區(qū)域）的角度解決河湖岸線的保護和科學利用問題，以逐步達到標本兼治的河湖生態(tài)恢復和保護的長期效果。

2.從水陸分界到河湖岸線：流域“水-岸”協同治理的資源邏輯

河湖岸線資源是一種稀缺性自然資源，在經濟社會生活中具有極其重要的地位。傳統(tǒng)意義上的河湖岸線被定義為沿岸外圍線，即水面與陸地交界處的分界線。然而，在實際開發(fā)管理中河湖岸線的概念已經超越了單一的自然分界線，演變?yōu)榘欢ㄋ蚝完懹蚍秶膸顓^(qū)域。因此，岸線實質上是一個空間概念，其是處于水域和陸域的結合地帶，包括一定范圍內的水域和陸域。其向陸延伸至涵蓋岸線空間占用的范圍，向水延伸至涵蓋岸線開發(fā)影響的范圍，形成了水域-濱岸緩沖帶-陸域的綜合性空間。河湖岸線作為人類生產、生活和生態(tài)的重要載體，是建設健康河湖的關鍵環(huán)節(jié)，對河湖岸線資源的科學保護和合理利用能力直接決定著經濟社會能否持續(xù)健康發(fā)展。岸線利用涉及多個方面，包括水域、陸域、港口、產業(yè)、城鎮(zhèn)、生物、濕地和環(huán)境等，它不僅是產業(yè)布局和城鎮(zhèn)規(guī)劃的關鍵基礎，同時還是河流生態(tài)的屏障，是污染物進入河流的最后一道防線。在岸線資源的開發(fā)與利用過程中，江河流域經濟帶通常以航運和水資源為核心驅動力，吸引人才、資金和技術等先進生產要素向沿岸地區(qū)集聚，導致人類各種活動對岸線的影響明顯增強。岸線資源特有的空間位置和豐富的物質能源儲備，使其具備多種開發(fā)可能性，包括港口運輸、能源資源儲備、工業(yè)生產、水工設施建設、城鎮(zhèn)居住以及農業(yè)生產等，因此，岸線成為容納多種人類活動的空間載體。在河湖和流域治理中，亟須形成水域-濱岸緩沖帶-陸域的協同聯動關系。

3.從行政割裂到協同治理：流域“水-岸”協同治理的主體邏輯

從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、水岸同治，是推進河湖治理的關鍵所在。流域“水-岸”協同治理是加快區(qū)域綠色轉型、促進區(qū)域人與自然和諧共生的重要路徑。傳統(tǒng)生態(tài)治理模式往往以行政區(qū)劃、部門管轄區(qū)域為界限，割裂了流域內水域系統(tǒng)與岸域系統(tǒng)的內在聯系，缺乏跨區(qū)域、跨部門的統(tǒng)一協調與頂層設計。在這種模式下，行政區(qū)劃界限及水岸分治的現狀加劇了區(qū)域環(huán)境中的信息不對稱，導致信息在區(qū)域間流通不暢，難以形成全面、準確的生態(tài)環(huán)境狀況認知；造成地方政府的轄區(qū)化、片面化控制傾向，即過于關注本地利益、局部利益而忽視水岸整體的生態(tài)平衡與發(fā)展，阻礙了資源要素在區(qū)域內、水岸間的自由流動。更值得注意的是，當前的多維度治理需求與現行的分權式環(huán)境管理制度以及條塊化分割的行政體系之間存在顯著矛盾。這種矛盾導致治理主體在協調各方利益時面臨諸多困難，在資源配置和使用上存在沖突和重疊，使得流域治理處于“治理不經濟”的狀態(tài)，出現了資源利用效率低下和浪費現象，即治理成本高昂且效果難以達到預期[1]。

協同理論是基于自然科學協同論與社會科學治理理論的交叉理論，可以將其理解為政府主體與其他非政府主體的利益相關者，基于特定的社會問題，采用相對正式的機制進行協商、互動、決策和共同行動的過程，協同治理對于跨區(qū)域公共問題的治理具有重要的理論價值和現實意義[2]。在流域治理的實踐中，以水域、岸域為客體的生態(tài)環(huán)境治理，其參與主體的多元性為自組織的集體行動提供了可能性。水域、岸域治理涵蓋不同行政區(qū)域政府、企業(yè)、社會組織和公眾等，當這些不同性質的主體各自采取治理行動時，它們之間相互博弈和互動，從而形成基于共同治理目標的自組織集體行動。這種集體行動不僅有助于提升流域治理的效率和效果，還能夠推動整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理向善治的方向發(fā)展。我國在流域治理實踐中已經充分認識到協同治理的重要性?！丁笆奈濉敝攸c流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》明確指出，為了提升區(qū)域環(huán)境治理的一體化水平，需要強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的跨省聯防聯控機制，并進一步深化綜合治理與協同治理的策略，通過建立定期協商、數據共享以及聯防聯控在內的跨域生態(tài)協同治理制度深入推動流域的協同治理[3]。也有學者提出有必要通過構建規(guī)范化的制度進一步落實流域協調機制，包括完成對流域協調機制的體系化建構、建立流域協調的實體機構并明確其職責和權限等[1]。

4.從“二元悖論”到和諧共生：流域“水-岸”協同治理的現代化指向

流域水生態(tài)保護和修復治理過程本質上是對“自然-社會”二元水循環(huán)關系進行處理和調整的過程[2]?！拔廴驹谒铮瑔栴}在岸上”，因此，將水域治理與岸線管理緊密結合，通過綜合協同保護和治理，在保障水安全、水環(huán)境、水生態(tài)等基本功能的同時，以景觀環(huán)境為引導，推動河湖沿岸產業(yè)優(yōu)化布局，促進沿岸土地資源節(jié)約集約使用，從而塑造流域水生態(tài)資源環(huán)境與經濟社會協同發(fā)展模式。這一方法旨在通過保護水生態(tài)、保障水資源促進陸域轉型發(fā)展，實現“自然-人工”雙重水循環(huán)的良性互動，從而促使“社會-生態(tài)”系統(tǒng)相互促進、協同發(fā)展[3]。我國作為全球最大的發(fā)展中國家，在建設社會主義現代化國家的過程中，也面臨類似西方資本主義發(fā)展模式下的“二元悖論”，即經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間難以調和的矛盾。然而，我國堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，將綠水青山與金山銀山相結合的經濟發(fā)展理念融入流域治理實踐，通過統(tǒng)籌經濟發(fā)展和生態(tài)文明建設，有效破解了這一發(fā)展難題，開辟了中國式現代化的新路徑。

二、促進“水-岸”協同治理的實踐探索與經驗模式

流域“水-岸”協同治理問題，一直被視為人類面臨的挑戰(zhàn)之一。近年來，國內學者已從流域“水-岸”協同治理的理論與實踐展開了豐富的研究。李漢卿等指出，協同治理具有多元治理主體、協同作用的子系統(tǒng)、制定共同規(guī)則以及以理性為基礎等特點，其強調要通過制定共同的規(guī)則和標準實現資源的共享和優(yōu)勢互補[4]。嚴登華等對全球的水治理理論與實踐展開研究，提出當前全球的治水工作主要集中在洪澇、旱災、水污染、水生態(tài)、水土流失治理等方面，存在著未能充分融合水循環(huán)及多要素過程中自然屬性的問題，這導致末端治理與過程分離的困境[5]。王浩等研究水治理背后的科學基礎，提出“治水”是在“自然—社會”二元驅動力作用下的流域水循環(huán)及其伴生的水環(huán)境、水生態(tài)過程的演變機理[6]。這種觀點強調了自然與社會之間的相互作用，以及環(huán)境變化對水資源的影響。在流域范圍內，河流眾多、水網密集且水系互聯互通，這一特征加劇了地區(qū)乃至更廣泛區(qū)域內生態(tài)環(huán)境問題的相互污染與擴散，從而放大了整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境危機。值得注意的是，此類跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題已超越個別城市的內部事務范疇，成為地區(qū)性公共事務，需要得到更為廣泛的關注和應對，更需要不同行政區(qū)域、不同主體的協同治理。從實踐層面來看：

1.西方國家推進“水-岸”共治的主要經驗

在全球視野下，西方發(fā)達國家通過早期實踐逐漸認識到流域“水-岸”協同治理的重要性，其對流域治理已經從早期的單一目標如防洪、發(fā)電、灌溉或污染治理轉向流域系統(tǒng)治理和全面可持續(xù)發(fā)展治理[7]。各國濱水地區(qū)城市發(fā)展的實踐清晰表明，在治水的同時為城市提供良好的濱水景觀環(huán)境，將景觀基礎設施作為催化劑，引領周邊地區(qū)綜合發(fā)展，是行之有效的方法和途徑。例如，美國“洛杉磯河復興計劃”成功地將昔日的行洪通道、污水排放地和垃圾傾倒場轉變?yōu)榫哂蟹篮檎{蓄功能的生態(tài)水道系統(tǒng)，同時，生態(tài)水道也成為市民休閑與娛樂的公共空間。這一轉變不僅提升了城市生態(tài)環(huán)境質量，還將異質社會和生態(tài)環(huán)境融合進城市河流中，從而實現了城市生態(tài)、經濟和文化的協同發(fā)展[1]。巴黎塞納河的治理經驗同樣值得借鑒。政府通過制定《塞納河長期利用憲章》《土地分區(qū)使用規(guī)劃》《巴黎市區(qū)塞納河美化計劃》等一系列規(guī)劃，轉變?yōu)I水地區(qū)的土地用途，實現了從工業(yè)用地向娛樂商業(yè)用地的轉向。這一過程中，城市歷史景觀得到了保護，休閑親水活動得到了鼓勵，河道的運輸功能也得到了強化[2]。在英國，泰晤士河流域治理策略的轉變體現了環(huán)境保護意識的提升。1852年至1955年，面對持續(xù)的污染和生態(tài)惡化，政府對泰晤士河的治理開始從單純的污染治理向更廣泛的系統(tǒng)生態(tài)修復轉變。特別是自1975年，該地區(qū)政府提出產業(yè)升級和經濟模式轉型理念，借此推動水岸協同治理[3]。這一轉變不僅有助于恢復水域生態(tài)，還促進了流域內產業(yè)升級與經濟可持續(xù)增長。歐洲各國對西歐第一大河——萊茵河的治理實踐同樣值得關注。1976年，保護萊茵河國際委員會成立，其陸續(xù)實施了一系列有力的生態(tài)修復行動，如1987年生態(tài)修復行動計劃、1992年鮭魚行動計劃、2000年歐盟水框架指令，以及2020行動計劃等。這些舉措不僅強調改善水質，也重點關注棲息地的恢復以及防洪安全等。以上治水實踐都強調了生態(tài)修復與“水”“岸”協同治理的緊密關聯，以及水環(huán)境保護與經濟發(fā)展的有機結合，其充分表明，“水-岸”協同治理不僅是生態(tài)環(huán)境保護的問題，更關乎整個流域經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.生態(tài)文明視角下我國推進“水-岸”共治的創(chuàng)新探索

黨的十八大以來，針對流域生態(tài)嚴重退化這個突出問題，以習近平同志為核心的黨中央將流域系統(tǒng)治理納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，從思想認識、體制機制、法律制度、政策調節(jié)、產業(yè)規(guī)劃、組織落實等方面著手，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性的工作，實現了生態(tài)平衡與經濟發(fā)展雙贏的目標，取得了中國在生態(tài)文明建設領域的顯著成就，引領生態(tài)文明建設發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性的變革，創(chuàng)造了引人矚目的生態(tài)奇跡和綠色發(fā)展奇跡。

在國家層面，一系列重大國家戰(zhàn)略，如“長江經濟帶發(fā)展”“粵港澳大灣區(qū)建設”“長三角一體化發(fā)展”“京津冀協同發(fā)展”“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展”等相繼實施，積極推動流域性區(qū)域的一體化、系統(tǒng)化和制度化整合；通過加強頂層制度設計，積極構建流域和區(qū)域協作機制，推進流域生態(tài)協同保護和水環(huán)境治理。2019年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，太湖流域管理局聯合江、浙、滬“兩省一市”建立太湖、淀山湖“湖長”協作機制，統(tǒng)籌推進太湖、淀山湖以及主要出入湖河道和周邊陸域的綜合治理和管理保護，以促進跨區(qū)域、跨部門重大問題的解決。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》，水利部長江水利委員會聯合四川、重慶建立了成渝地區(qū)跨界河流聯防聯控機制，統(tǒng)籌推進嘉陵江、涪江、沱江等跨界河流的水資源配置、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護，以促進跨區(qū)域、跨部門協同治理。2023年生態(tài)環(huán)境部等五部門聯合印發(fā)《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，其突出流域特色，因地制宜確定了“十四五”期間長江流域等全國十大重點流域總體治理保護目標和重點任務布局，提出了約束性、預期性指標要求，以河湖為統(tǒng)領，以流域水系單元為整體，構建了“一干、七支、兩大水系、三湖、四區(qū)、三群”的水生態(tài)環(huán)境保護空間布局，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，強化水域和岸域協同保護和修復。

在省級層面，近年來，廣東、上海等地不斷加大水岸協同治理力度。1997年，廣東正式公布《碧水工程計劃》，以三年為期逐步實施治理江河湖庫、處理城市工業(yè)生活污水、水質保護法規(guī)建設等項目；2002年底出臺的《關于加強珠江綜合整治工作的決定》開啟了一系列整治活動；2013年，公布實施《南粵水更清行動計劃（2013—2020年）》；2017年在全省全面推行河長制；2020年，出臺《關于高質量建設萬里碧道的意見》，批復實施《廣東萬里碧道總體規(guī)劃（2020—2035年）》。縱觀20多年來的河湖治理實踐，廣東實現了從1.0版的“清四亂”“五清”專項行動，到2.0版的“讓廣東河更美”三年大行動，再到建設水碧岸美的萬里碧道3.0版的漸進升級。與過去較為單一的水環(huán)境治理相比，萬里碧道建設跳出了就水治水的傳統(tǒng)模式，其已轉變成以治水為主，水岸共治，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理和城鄉(xiāng)優(yōu)質生活圈建設，探索生態(tài)、經濟、文化、社會協調發(fā)展的治水新模式。廣東建設水文化，發(fā)展水經濟，實現了優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的共建共治共享，形成濱水生態(tài)活力經濟帶，實現了“綠水青山就是金山銀山”。2021年8月，上海市人民政府印發(fā)的《上海市“一江一河”發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，努力將黃浦江沿岸打造成彰顯上海城市核心競爭力的黃金水岸和具有國際影響力的世界級城市會客廳，將蘇州河沿岸打造成為宜居、宜業(yè)、宜游、宜樂的現代生活示范水岸，實現了“工業(yè)銹帶”向“生活秀帶”“發(fā)展繡帶”的轉變，將“一江一河”濱水地區(qū)打造成人民共建、共享、共治的世界級濱水區(qū)。“十四五”以來，上?！耙唤缓印毖匕吨饾u發(fā)展為“處處皆可行，所見皆風景；江河有溫度，水岸添活力”的濱水空間。

3.國內外流域“水-岸”協同治理的主要特點與實踐啟示

國內外針對流域治理呈現的問題，正在加強流域治理理論與實踐探索，主要治理方式有以下三種：第一，以流域綜合規(guī)劃為主的治理方式。這種方式主要是通過制定和實施流域內水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等方面的綜合規(guī)劃，確定流域發(fā)展目標、保護措施、管理制度等，指導和約束流域的水工程建設、水污染治理、水土資源利用等活動，促進流域可持續(xù)發(fā)展。這種方式的優(yōu)點是能夠從流域的整體和系統(tǒng)角度綜合考慮流域的多方面因素和需求，實現流域內的水資源安全和生態(tài)安全，保障流域的生態(tài)功能，提升流域的環(huán)境承載力。但這種以行政手段為主的管理方式在實施過程中容易忽視流域內部的空間差異和利益沖突，缺乏對流域的動態(tài)監(jiān)測和評估，難以適應流域的變化和發(fā)展。第二，以流域治理委員會為主的治理方式。這種方式主要是建立和完善作為流域的最高決策和協調機構的流域治理委員會，使其負責流域內的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等的統(tǒng)一管理和協調，解決流域的重大問題和矛盾，推動流域協調發(fā)展和共同治理。這種方式的優(yōu)點是能夠有效協調和平衡流域各方主體利益，形成流域的協作機制和監(jiān)督體系，增強流域的治理效果和社會認同度。但這種以部門為主設立的管理機構忽視了流域多層次和多元化的治理主體，缺乏對流域治理的公眾參與和社會監(jiān)督，難以發(fā)揮流域治理的社會力量和創(chuàng)新活力。第三，以流域生態(tài)補償為主的治理方式。這種方式主要是通過建立和完善流域生態(tài)補償政策和機制，用經濟手段調動流域的上下游、左右岸、城鄉(xiāng)區(qū)域等各方的積極性和責任感，實現流域內的資源生態(tài)保護與經濟發(fā)展的雙贏。這種方式的優(yōu)點是能夠有效解決流域內的生態(tài)保護和經濟發(fā)展利益分配的協調問題，為流域的生態(tài)資源保護和經濟發(fā)展提供激勵和動力；缺點是忽視了流域生態(tài)系統(tǒng)的復雜性和不可逆性，沒有對流域生態(tài)價值和生態(tài)損失進行科學精準評估，導致流域內生態(tài)補償的公平和有效難以實現。以上三種治理方式有各自的合理性和局限性，都不能全面和系統(tǒng)地解決流域治理的復雜性和多元性問題。目前，亟須在中國式現代化的進程中，統(tǒng)籌考慮流域生態(tài)環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展，探索新的治理機制與創(chuàng)新實踐路徑，實現水域和岸域的協調發(fā)展和共同治理、流域經濟社會與生態(tài)環(huán)境的協調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

縱觀國內外流域治理的實踐，可以獲得一些重要的規(guī)律性啟示：首先，從單一目標治理向多目標綜合治理轉變。這種由多部門協同實施的綜合治理需要將流域、產業(yè)和城市空間有機統(tǒng)籌起來，推動流域水生態(tài)保護和水生態(tài)修復綜合治理，促進產業(yè)優(yōu)化布局，為城市營造宜居的濱水環(huán)境，最終實現整體流域發(fā)展品質的全面提升。其次，從狹隘的河道治理向流域全面治理轉變。解決供水、防洪、治污、生態(tài)保護與修復等問題需要從全流域視角出發(fā)，通過規(guī)劃流域水網、推進岸線的土地分區(qū)、提升景觀、開展休閑活動等手段，形成更為整體性的系統(tǒng)解決方案，實施流域綜合水治理，使流域煥發(fā)全新的活力。最后，從單一部門治理向多部門協同治理轉變。這意味著必須從部門分治轉向協同治理，建立高層級、跨部門的協調機制，促使政府部門、研究機構、社會組織和企業(yè)形成緊密合作關系，共同參與協同治理各環(huán)節(jié)。

三、推進流域“水-岸”治理協同的機制與策略創(chuàng)新

要加快構建以治理體系和治理能力現代化為保障的生態(tài)文明制度體系[1]。流域生態(tài)環(huán)境問題是自然因素與社會因素相互作用的結果，保障流域生態(tài)健康和資源的可持續(xù)利用是實現中國式現代化的重要基石，構建流域“水-岸”協同治理的現代化治理體系是實現流域治理的重要保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

1.流域“水-岸”治理的觀念理念協同

理念協同是實現流域“水-岸”協同治理的重要動力。要深刻認識人與自然和諧共生的關系、流域治理的客觀規(guī)律，切實增強現代化建設進程中加強流域生態(tài)保護和治理的重要性和緊迫性，牢固樹立和努力踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅持全民參與、共建共享的原則，推動形成尊重自然、保護自然、人與自然和諧共生的思想理念，增強流域協同治理的思想共識和行動自覺。通過“從思想、法律、體制、組織、政策上全面發(fā)力，全方位、全流域、全過程加強流域生態(tài)保護和環(huán)境治理”的舉措，為流域生態(tài)的現代化共同保護和協同治理體系奠定堅實基礎。破除“現代化等同于西方化”的誤區(qū)，實現對中國傳統(tǒng)環(huán)境倫理思想成果和西方現代環(huán)境理論的有機整合[2]，推動我國流域生態(tài)文明建設在思想認識、體制機制、建設成效以及國際影響等方面取得理論和實踐上的創(chuàng)新突破，開創(chuàng)我國流域生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展的全新模式。

2.流域“水-岸”治理的制度機制協同

制度協同是流域“水-岸”協同治理的重要支撐和保障。河湖水系的“水-岸”協同治理在國內外已得到實踐的驗證，其核心在于制度創(chuàng)新。立足國家治理體系和治理能力現代化目標，著力從流域生態(tài)文明制度體系、流域生態(tài)協同治理技術體系、流域生態(tài)治理組織體系等方面構建流域治理的現代化體系。國外的經驗和我國的實踐都證明，健全的法律法規(guī)體系和法治精神的落實起著關鍵性作用。要通過不斷完善和落實相關法律法規(guī)和政策制度，建立和強化流域治理的責任體系和考核機制，建立和完善流域治理的協作機制和監(jiān)督體系，建立和完善流域治理的激勵機制和約束機制，建立和完善流域治理的法治化、協同化、規(guī)范化、長效化體制機制，確保流域生態(tài)得以保護和恢復。要著眼“水-岸”協同和統(tǒng)籌流域可持續(xù)發(fā)展需要，抓好《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等重大流域法規(guī)落實，妥善處理上下游、左右岸以及不同地區(qū)、行業(yè)、部門間的各種利益關系，加強長江流域生態(tài)保護和修復，促進資源合理高效利用，保障供水安全、防洪安全、生態(tài)安全，實現人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展。要運用現代化的管理理念和管理工具，加強流域治理的科學化、信息化、智能化、精細化，加強流域治理的監(jiān)測和評估，加強流域治理數據和信息的共享和交流，加強流域治理創(chuàng)新和改進，提高流域協同治理效率、效果和效能。借鑒美國田納西州設立田納西河流域管理局的經驗，可由中央政府根據流域層面或城市群層面的需求來設立流域管理機構，并在國家層面宏觀調控的框架下，由地方政府具體負責流域管理機構的管理。我國未來流域管理的發(fā)展方向應更加強調流域、城市群或經濟帶管理原則，設立具有更強適應性、更強權威性的水資源管理機構，制定更系統(tǒng)化的環(huán)境政策；設立相應的執(zhí)行機構，減少地方行政分割，促進協同合作，實現各治理主體的共同利益，超越地方行政區(qū)域的利益沖突。

3.流域“水-岸”治理的政府市場協同

在流域生態(tài)保護和環(huán)境治理過程中，政府應采用市場機制來解決水生態(tài)修復和水環(huán)境治理所需的資金和技術保障的問題。市場協同要求充分發(fā)揮市場在流域治理中的決定性作用，通過完善和落實流域治理的市場化和市場導向的政策和機制，推進流域治理經濟手段市場化，推進流域治理的資源配置和利益分配的市場化和公平化，推進流域治理產業(yè)發(fā)展和項目建設的市場化，實現流域治理生態(tài)效益和經濟效益的共同提升。歐洲萊茵河德國段的治理案例表明，流域治理成功的關鍵在于財政、稅收和信貸等多方面的支持。目前，我國在流域治理方面仍然面臨財政資金投入不足和生態(tài)資源價值底數不清等問題。在此背景下，一方面，市場化手段可以引導環(huán)保服務專業(yè)化，要引入社會力量，打破部門壁壘，更好地實現流域的綜合管理目標；另一方面，政府應積極引導構建合適的生態(tài)資源價值核算機制及實現路徑，以科學評估岸線資源及流域內其他生態(tài)資源價值的動態(tài)變化，及其與流域經濟發(fā)展之間的關聯，并將這些評估結果納入國民經濟核算體系。河湖岸線資源開發(fā)管理涉及發(fā)改、水利、自然資源、交通、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境等諸多部門，是一個復雜的系統(tǒng)。對岸線生態(tài)服務功能價值加強研究，建立有效的資源價值核算機制，準確界定流域“水-岸”生態(tài)資源的價值，有助于在正確調節(jié)治理者與使用者之間關系的同時，逐步建立流域“水-岸”資源配置市場機制。這種定價機制可以推動合理開發(fā)和利用流域岸線資源，避免資源濫用和過度開發(fā)，對開發(fā)者產生一定的約束力，使其更加關注岸線資源的保護和生態(tài)環(huán)境的維護。同樣，流域水岸價值核算機制還可以為流域岸線資源的合理交易和開發(fā)提供明確的市場導向，激勵各方共同致力于河湖生態(tài)系統(tǒng)的保護。因此，政府在推動流域治理產業(yè)發(fā)展的過程中，應借助市場機制解決資金和技術保障問題，通過建立科學合理的資源價值核算機制，準確評估流域水岸生態(tài)價值變化和與地區(qū)經濟發(fā)展的關系。這不僅有助于解決流域治理投入不足的問題，還能夠在市場經濟條件下促進岸線資源可持續(xù)發(fā)展，進而實現生態(tài)環(huán)境與經濟協同進步。

4.流域“水-岸”治理的多元主體協同

多元主體協同是流域“水-岸”協同治理的組織保障和實施力量。由于流域水管理、水生態(tài)保護和治理牽涉眾多利益主體，確保民主協商與廣泛參與至關重要，其可以使流域治理獲取廣泛的社會支持，進而減少治理阻力。主體協同要求明確和落實流域治理各級各類主體的職責和權力，加強流域治理上下游、左右岸、城鄉(xiāng)區(qū)域等各方的協調和合作，發(fā)揮流域治理中中央和地方、政府和社會、專業(yè)力量和群眾等各方的作用和優(yōu)勢，構建具有民主協商機制的流域善治結構，形成流域的協同治理和共治共享格局。這一過程中，民眾參與的權利應得到尊重，各種社會組織和利益相關方的參與都能夠在協調機制下發(fā)揮協同作用，為跨區(qū)域流域治理創(chuàng)造更有活力的格局。

在多元主體協同中，社會協同具有重要地位和作用。河湖岸線生態(tài)系統(tǒng)提供供給、調節(jié)、文化等多樣性的服務，公眾屬于受益者和消費者，公眾消費觀念的改變可以更加有效地保護河湖岸線的生態(tài)環(huán)境。公眾作為重要的河湖岸線開發(fā)主體之一，其參與和治理的深度與廣度與河湖岸線可持續(xù)發(fā)展有著密切的關系。吸納社會主體并將其有效嵌入河湖治理體系之中，多元協同合作開展生態(tài)共治，可以增強公眾的監(jiān)督與配合，提高河長制落實的效率。社會協同要求我們加強流域治理的宣傳和教育，提高流域治理的公眾參與度和社會認同度，培育流域治理的社會責任，發(fā)展和壯大流域治理的社會組織和社會資本，激發(fā)流域治理的社會活力。通過構建“政府-市場-社會”三位一體的現代化流域治理主體格局，發(fā)揮政府主導、社會參與和市場協調的協同作用，在地方政府、社會組織、企業(yè)和公眾之間建立更緊密的合作，共同解決流域治理問題，形成協同合作局面。社會參與通過制度、道德和文化的約束與激勵，引導公眾和社會組織參與治理過程。這種社會參與形成的社會資本可以發(fā)揮互補作用和長尾效應，有助于更好地推動流域治理現代化。

5.流域“水-岸”治理的文化生態(tài)協同

文化協同是流域“水-岸”協同治理的內涵和價值，是流域治理的文化底蘊和文化自信。水文化作為生態(tài)文明與文化的重要組成和呈現形態(tài)之一，在塑造良好生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著重要作用。文化協同要求我們保護和傳承流域的歷史文化和自然風光，突出和提升流域的地域特色和風貌，打造和弘揚流域的水文化品牌和形象，豐富和滿足流域的精神文化需求，為流域治理的水文化建設和水文化創(chuàng)新提供資源和平臺。

我國源遠流長的水文化歷史，體現為實物遺跡、文學創(chuàng)作和精神傳承等多個層面的多種形態(tài)，其不僅是我國歷史文化的重要組成，也是我國流域生態(tài)文明的重要元素。在我國現代化發(fā)展的進程中，通過對流域水文化的挖掘和宣傳闡述，創(chuàng)新水文化建設方式和方法，有助于豐富我國流域生態(tài)文化內涵，推動流域生態(tài)文明建設向更高質量邁進。要以流域為載體、以水為核心，深入挖掘水文化所蘊含的生態(tài)價值，強化水文化教育的普及，引導公眾站在歷史文化的視角，更加重視水生態(tài)保護和水資源節(jié)約利用，提升社會大眾對節(jié)水護水、保護水生態(tài)和水環(huán)境的認知與實踐能力。同時，積極發(fā)展水生態(tài)旅游產業(yè)，創(chuàng)建水情、水生態(tài)教育基地，推動各類護水節(jié)水公益活動，深入挖掘我國治水文化所蘊含的深刻內涵和現代價值，推動經濟發(fā)展、生活富足、人與水的和諧共生。水文化的傳承與創(chuàng)新，不僅有助于促進生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，還有助于推動我國文化多元發(fā)展，為中國式現代化的實現注入深厚的文化內涵，讓流域文化成為中華民族現代文明的重要構成。

總之，我國的流域治理體系現代化經歷了從防洪治污、工程治河到水環(huán)境治理、生態(tài)綜合治理再到“水-岸”協同治理的歷史演變過程，其主體推動力量從政府轉變?yōu)檎⑹袌龊蜕鐣嘣α?。在流域治理體系現代化探索的道路上，未來我國流域治理現代化建設將更加突出“中國式”。具體來說，就是充分發(fā)揮我國在國家治理方面的領導優(yōu)勢和社會制度的優(yōu)越性，突出“生態(tài)文明”和“人與自然和諧共生”等核心理念，加強多個層面的共同行動，聚焦理念觀念、制度機制、政府市場、多元主體及文化生態(tài)五個向度的協同建設，統(tǒng)籌經濟發(fā)展和生態(tài)文明建設，構筑一個有利于經濟社會、生態(tài)環(huán)境相互協調、可持續(xù)發(fā)展的“水-岸”協同治理創(chuàng)新體系，實現人水和諧共生，全面開啟水生態(tài)文明建設新局面。

〔責任編輯：玉水〕

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第50—51頁。

[2]方世南：《以人與自然和諧共生的現代化創(chuàng)造人類生態(tài)文明新形態(tài)研究》，《江蘇大學學報（社會科學版）》2023年第5期。

[1]《中共中央國務院印發(fā)〈國家水網建設規(guī)劃綱要〉》，2023年5月25日，https：//www.gov.cn/zhengce/202305/ content_6876214.htm。

[2]《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于全面推行河長制的意見〉》，2016年12月11日，https：//www.gov.cn/ zhengce/202203/content_3635240.htm。

[3]《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于在湖泊實施湖長制的指導意見〉》，2018年1月4日，https：//www.gov. cn/gongbao/content/2018/content_5257370.htm。

[4]陳紹軍、李睿、周雙磊：《“立體河長制”：基層河道治理的實踐經驗》，《水利經濟》2022年第1期。

[1]王俊杰、何壽奎、梁功雯：《跨界流域生態(tài)環(huán)境脆弱性及協同治理策略研究》，《人民長江》2023年第7期。

[2]田培杰：《協同治理概念考辨》，《上海大學學報（社會科學版）》2014年第1期。

[3]《“十四五”重點流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》， 2022年1月12日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/12/ 5667781/files/764d029d91ae4bf39cf836627599869c.pdf。

[1]王春業(yè)、費博：《論長江流域治理的協調機制》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2023年第2期。

[2]王浩：《湖泊流域水環(huán)境污染治理的創(chuàng)新思路與關鍵對策研究》，科學出版社2010版，第35頁。

[3]洪菊華：《從巴黎塞納河看城市濱水空間資源的保護與利用》，《城市住宅》2019年第1期。

[4]李漢卿：《協同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期。

[5]嚴登華、王浩、周夢等：《全球治水模式思辨與發(fā)展展望》，《水資源保護》2020年第3期。

[6]王浩、賈仰文：《變化中的流域“自然-社會”二元水循環(huán)理論與研究方法》，《水利學報》2016年第10期。

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[1]葛舒眉、張京祥：《優(yōu)雅地存在：景觀都市主義視角下的河流復興》，《國際城市規(guī)劃》2012年第3期。

[2]洪菊華：《從巴黎塞納河看城市濱水空間資源的保護與利用》，《城市住宅》2019年第1期。

[3]焦金雷：《生態(tài)文明：現代文明的基本樣式》，《江蘇社會科學》2006年第1期。

[1]李淑梅：《人與自然和諧共生的價值意蘊》，《光明日報》2018年6月4日。

[2]章誠：《生態(tài)文明建設中環(huán)境倫理學的本土化轉向》，《江蘇社會科學》2022年第6期。