內(nèi)容提要 數(shù)據(jù)是數(shù)字化社會治理的基礎(chǔ)要素，探討治理平臺數(shù)據(jù)流通背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)具有理論意義和現(xiàn)實價值。目前，治理平臺數(shù)據(jù)流通的淤塞現(xiàn)象主要表現(xiàn)為上下級之間數(shù)據(jù)單向流動，部際權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)壁壘和政社數(shù)據(jù)單向流動。影響治理平臺數(shù)據(jù)流通的權(quán)力結(jié)構(gòu)因素有數(shù)據(jù)縱向流動中的權(quán)力級差，數(shù)據(jù)平行流動中的權(quán)力壁壘，強政府-弱社會的權(quán)力失衡。要通過完善法律規(guī)范、優(yōu)化數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)、以點帶面推動數(shù)字化治理，使社會治理數(shù)據(jù)流通更加順暢，數(shù)字化社會治理水平進一步提升。

關(guān)鍵詞 社會治理 治理平臺 數(shù)據(jù)流通 數(shù)據(jù)淤塞 權(quán)力結(jié)構(gòu)

杜偉泉，博士，南京郵電大學(xué)社會與人口學(xué)院副研究員

本文為國家社會科學(xué)基金項目“基層社會治理數(shù)字化智能化研究”（21BSH046）的階段性成果。感謝匿名評審專家的寶貴意見；感謝朱力教授的指導(dǎo)意見；研究生江佳婧、唐楠對本文也有貢獻。

一、問題的提出

隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)日益成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要資源。數(shù)據(jù)是指以數(shù)字形式存儲的文本、圖像、算法等內(nèi)容[1]。數(shù)據(jù)不僅是數(shù)字社會最重要的生產(chǎn)與生活資源[2]，也是數(shù)字社會重要的治理資源。社會治理數(shù)據(jù)資源有數(shù)字、文本、影像、錄音等，包含人、房、企、事、物等方面的信息。傳統(tǒng)治理資源（人力、財力、物力等）都是實體化資源，不能被共享使用，且流通速度慢，而數(shù)據(jù)資源具有虛擬性、可復(fù)制性、流動速度快等特點，為提高社會治理效能提供了有力支撐。

社會治理數(shù)據(jù)并不是單純的信息，它與權(quán)力有密不可分的關(guān)系，關(guān)涉權(quán)力運行的基本邏輯，隨著數(shù)字化、智能化技術(shù)的不斷演進，它在社會治理中也被重新定義。傳統(tǒng)的權(quán)力被視作獲得物質(zhì)利益的硬性手段，而以數(shù)據(jù)要素為內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)空間孕育了一種新的權(quán)力法則：數(shù)據(jù)即權(quán)力[1]，數(shù)據(jù)權(quán)力是新型權(quán)力形態(tài)[2]，是對新信息及時做出反應(yīng)的能力，這種區(qū)別于硬性權(quán)力的形式就是“軟權(quán)力”[3]。

數(shù)據(jù)資源只有被開放和利用才能更好地發(fā)揮其價值。學(xué)界對數(shù)據(jù)開放研究已有豐富的成果：第一，從運行機制探討數(shù)據(jù)開放。有學(xué)者指出我國數(shù)據(jù)開放存在操作不當(dāng)、高存儲風(fēng)險、數(shù)據(jù)濫用等安全隱患[4]。第二，從用戶參與研究數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)資源使用動機、機會以及能力給公眾參與帶來不同的促進效果[5]，信息素養(yǎng)和自我效能影響使用意愿[6]。第三，從制度或文化層面考察數(shù)據(jù)開放。有研究指出，權(quán)力距離文化較遠的國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展水平可能更低[7]，并且國家制度影響數(shù)據(jù)開放績效[8]?？傊?，現(xiàn)有研究對于數(shù)據(jù)開放平臺運行、用戶使用、影響因素等方面都有所涉及，但鮮有研究從權(quán)力結(jié)構(gòu)視角來分析治理平臺數(shù)據(jù)流通問題。

隨著社會治理數(shù)字化智能化的推進，不少地方政府建立了治理平臺以匯聚海量數(shù)據(jù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，治理平臺雖然一定程度上提升了社會治理效能，但是有些治理平臺數(shù)據(jù)流通存在上下流動不暢、同級部門之間存在數(shù)據(jù)壁壘、政府與社會力量之間的數(shù)據(jù)單向流動等問題，本文將這些問題稱為“治理平臺數(shù)據(jù)淤塞”。治理平臺數(shù)據(jù)流通離不開權(quán)力的互動，如果僅僅從技術(shù)層面分析數(shù)據(jù)流通的邏輯，缺少權(quán)力結(jié)構(gòu)視角的分析，其難以解釋清楚。本文將數(shù)據(jù)從純粹的信息技術(shù)概念帶回社會學(xué)研究視野，加入權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究視角，分析治理平臺數(shù)據(jù)流通的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這就意味著數(shù)據(jù)是嵌入權(quán)力場域的物質(zhì)，數(shù)據(jù)與權(quán)力的結(jié)合在社會治理運行中有獨特的意義。

課題組于2022—2024年先后到蘇州、南通、杭州、重慶、清遠、深圳、贛州、宜春、成都、濟南等地調(diào)研，訪談基層干部91人，調(diào)研對象涵蓋村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣（區(qū)）干部。本文基于已有文獻和調(diào)研資料，嘗試建立數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析框架，分析治理平臺數(shù)據(jù)淤塞的表征，探討治理平臺數(shù)據(jù)淤塞背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。

二、分析框架：數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)

權(quán)力結(jié)構(gòu)是關(guān)于權(quán)力的界定、分工、配置、運行、控制、評價的系統(tǒng)工程，是政黨、國家、市場、社會、公民等多元主體共建共享的政治共同體[9]。網(wǎng)絡(luò)空間的信息權(quán)力是網(wǎng)民通過觀點發(fā)布、消息傳遞等行為展現(xiàn)的權(quán)力[10]，這種權(quán)力的基礎(chǔ)在于人們的價值認(rèn)同和意義接受[11]。有學(xué)者提出，在國家—市場—社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷中，互聯(lián)網(wǎng)平臺使得權(quán)力向市場的流散呈加速趨勢[1]。

有學(xué)者提出“數(shù)據(jù)權(quán)力悖論”，即如果犧牲個人而賦予政府特權(quán)，其后果便是侵蝕個人權(quán)利[2]。數(shù)據(jù)共享會降低管理者的影響力，數(shù)據(jù)權(quán)力源自對數(shù)據(jù)的不平等占有[3]，由此產(chǎn)生了數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)據(jù)鴻溝。政府部門間、上下級數(shù)據(jù)共享程度較高，而平級部門間數(shù)據(jù)共享程度相對較低[4]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放不到位引發(fā)數(shù)字領(lǐng)域內(nèi)的群體分化。

現(xiàn)有研究對政務(wù)數(shù)據(jù)壁壘進行了歸因分析：第一，部門利益化。當(dāng)本層級本部門單獨擁有海量數(shù)據(jù)時，往往會獨享數(shù)據(jù)壟斷帶來的權(quán)力增值[5]。第二，安全陷阱。海量數(shù)據(jù)帶來管理的挑戰(zhàn)，為防止數(shù)據(jù)安全事故，大多數(shù)政府拒絕數(shù)據(jù)共享與開放[6]。第三，共享意識缺乏。盡管開放政府理念已經(jīng)深入人心，既得權(quán)力者仍傾向于設(shè)置壁壘以鞏固權(quán)力[7]。

基于現(xiàn)有研究，本文嘗試構(gòu)建“數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)”框架。數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)主要涉及三對關(guān)系：上下級關(guān)系、部際關(guān)系、政社關(guān)系。上下級關(guān)系是上下級政府在數(shù)據(jù)流通中的權(quán)力關(guān)系；部際關(guān)系是同級政府部門在數(shù)據(jù)流通中的權(quán)力關(guān)系；政社關(guān)系是政府與民眾、市場主體、社會組織等社會力量在數(shù)據(jù)流通中的關(guān)系。這三對關(guān)系是治理平臺數(shù)據(jù)流通中最為重要的關(guān)系。數(shù)字化社會治理中，數(shù)據(jù)是溝通這三對關(guān)系的紐帶。理想的數(shù)據(jù)流通要義在于互聯(lián)互通、開放共享，理想的權(quán)力關(guān)系是既有集中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也有充分的平等合作和公眾參與。分析這三對關(guān)系，有利于理解治理平臺數(shù)據(jù)流通的底層邏輯、解釋數(shù)據(jù)淤塞現(xiàn)象。

從上下級關(guān)系來看，基層社會治理數(shù)字化需要海量數(shù)據(jù)支撐，下級服從上級是政治要求，體現(xiàn)在數(shù)據(jù)流通上就是上級要求下級上報數(shù)據(jù)，下級有服從的義務(wù)，而上級掌握的數(shù)據(jù)是否能夠回流到最初采集數(shù)據(jù)的基層政府，取決于上級政府領(lǐng)導(dǎo)的看法和制度設(shè)計。在上下級關(guān)系中，兩者數(shù)據(jù)權(quán)力分配是否合理是本文要考察的第一個問題。從部際關(guān)系來看，政府體系各部門擁有的數(shù)據(jù)只有流動、共享才能發(fā)揮其實際效益。為充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的功能，不同部門之間應(yīng)當(dāng)通力配合、共享資源，形成數(shù)字化治理的合力。在現(xiàn)有的國家治理體系中，不同的部門之間數(shù)據(jù)流通是否順暢，其背后的部際權(quán)力關(guān)系如何，是本文要考察的第二個問題。從政社關(guān)系來看，民眾、社會組織、市場主體等社會力量也是社會治理的主體，要構(gòu)建社會治理共同體，須發(fā)揮社會力量的主體作用。治理平臺數(shù)據(jù)流通中，政府與社會力量的權(quán)力關(guān)系如何，是本文要考察的第三個問題。

三、治理平臺數(shù)據(jù)淤塞的表征

1.上下級之間數(shù)據(jù)單向流動

治理平臺數(shù)據(jù)淤塞首先體現(xiàn)在上下級政府部門之間數(shù)據(jù)單向度流動，數(shù)據(jù)只自下而上地流動，缺乏自上而下的回流。上級部門建設(shè)治理平臺要求基層政府層層上報數(shù)據(jù)，而這些從基層采集的數(shù)據(jù)沒有回流至基層，只是“沉睡”在數(shù)據(jù)池中，沒有被有效利用。真正需要數(shù)據(jù)的基層政府缺乏必要的社會治理數(shù)據(jù)，為了實際工作需要，只能重新安排網(wǎng)格員等再次采集數(shù)據(jù)。例如，有基層干部反映，上級擁有海量數(shù)據(jù)，但是這些數(shù)據(jù)并沒有向下流通，基層沒有使用權(quán)限。

他搞了那么多數(shù)據(jù)上去，他又不面對基層，他不需要用數(shù)據(jù)。社區(qū)干部辛辛苦苦采集那么多數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)到省里沒有下文，想了解一下我們街道情況，沒有權(quán)限了解不了。（GDQYJD20230731）[1]

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，推動上級部門掌握的數(shù)據(jù)回流至基層阻力很大。數(shù)據(jù)應(yīng)用層面的資源閑置也是比較突出的問題。很多省級部門建設(shè)了屬于本部門的平臺，并要求基層提供數(shù)據(jù)，基層提供的數(shù)據(jù)上報之后，這些省級平臺匯聚了海量數(shù)據(jù)，形成大數(shù)據(jù)庫。事實上大部分地區(qū)的大數(shù)據(jù)庫并沒有得到充分利用，因為縱向的數(shù)據(jù)貫通缺乏明確的制度設(shè)計，需要打破體制性的障礙，依靠省區(qū)市甚至中央層面的統(tǒng)籌才能實現(xiàn)，難度非常大。

所有的東西都要靠上面去做，沒有省長帶著三大運營商老總下來，三大運營商自己也不可能共通共享。數(shù)據(jù)在上面不下來，我們都沒什么辦法。（JSSZSJ20220801）

2.部際權(quán)力網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)壁壘

目前，部門之間“數(shù)據(jù)壁壘”現(xiàn)象還比較普遍，這不僅影響了數(shù)據(jù)的有效融合、貫通，還影響了數(shù)字化治理效能。所謂“數(shù)據(jù)壁壘”就是數(shù)字化社會治理中，不同部門的數(shù)據(jù)互不相通，互不共享。社會治理數(shù)據(jù)涉及多個部門，一些政府部門在數(shù)字化治理中會按照本部門業(yè)務(wù)建設(shè)治理平臺，甚至同一部門按照細分條線建立不同平臺，造成治理平臺“數(shù)據(jù)壁壘”。有社區(qū)干部提道：

我們經(jīng)常會面臨好幾個系統(tǒng)做同樣的事情，錄入的信息百分之七八十，甚至百分之八九十都是重復(fù)的。（JSNTSQ20220803）

一些地方政府和部門過多強調(diào)數(shù)據(jù)采集、數(shù)字化留痕，當(dāng)面溝通幾分鐘能解決的瑣事也被納入閉環(huán)管理，人為拉長了事件處理周期，甚至出現(xiàn)基層重復(fù)采集數(shù)據(jù)、多頭采集數(shù)據(jù)現(xiàn)象。治理平臺數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致基層干部不堪重負(fù)，這也是基層干部對數(shù)字化治理意見最為強烈的方面。有社區(qū)干部反映，至少40%的時間精力都耗費在應(yīng)對上級部門的數(shù)據(jù)填報上。有位街道負(fù)責(zé)人對這種情況表達了不滿：

很多條口都跟我們要數(shù)據(jù)。有一次我就比較惱火了，我就跟區(qū)領(lǐng)導(dǎo)講，每個條口都跟我要數(shù)據(jù)，那我都不用工作了。你區(qū)里統(tǒng)籌每個部門的數(shù)據(jù)，你去那里面拿，你不要各個部門都來跟我拿。（GDSZJD20230806）

統(tǒng)計體系自上而下呈現(xiàn)明顯的層級級差，越往下人員越少[2]，就是基層干部常說的“上面千根線，下面一根針”。由于管理層級的問題，上級部門治理平臺數(shù)據(jù)大多由村（社區(qū)）層面來落實，而村（社區(qū)）干部人員有限，應(yīng)對不同部門的數(shù)據(jù)采集要求力不從心。有基層干部認(rèn)為，數(shù)字化非但沒有提高工作效率，反而增加了工作負(fù)擔(dān)，因為不少數(shù)據(jù)需要人工比對、核實，大大增加了管理成本。

治理平臺數(shù)據(jù)壁壘的存在，一方面是因為數(shù)字化項目建設(shè)中存在“政績錦標(biāo)賽”傾向。很多部門都想在數(shù)字化方面有所作為，罔顧實際工作的真正需要，競相投資建設(shè)治理平臺，這些平臺互不相通，而且都需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐，收集數(shù)據(jù)的工作就落到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）。有村干部反映，村級層面要應(yīng)用的治理平臺多達80余個，還有些平臺要求專網(wǎng)專線管理。從運行狀況來看，其中一些治理平臺并沒有實際意義。另一方面是因為垂直部門與屬地部門的平臺數(shù)據(jù)互不相通。有些部門隸屬中央垂直管理，區(qū)縣、街道層級的政府部門無法協(xié)調(diào)垂直部門共享數(shù)據(jù)。某大數(shù)據(jù)局干部就提到部門壁壘導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享困難，只能另起爐灶重新采集數(shù)據(jù)。

公安數(shù)據(jù)沒有配套到這個平臺。他們信息量很大，還有保密性的問題，所以不愿意接進來的。我們一期數(shù)據(jù)是靠村、社區(qū)工作人員上門一戶一戶采集，有兩個問題，第一個人力上是否跟得上，第二個工作量非常大。（JSSZDS20230730）

3.政社數(shù)據(jù)單向流動

社會力量也是社會治理的重要主體，要拓展社會治理數(shù)據(jù)來源渠道，使社會組織、市場主體等社會力量也成為社會治理數(shù)據(jù)的提供者。目前，治理平臺數(shù)據(jù)來源單一，數(shù)據(jù)主要來自政府部門，其他社會力量并沒有充分參與數(shù)據(jù)的采集、歸集和共享。缺乏社會力量提供的數(shù)據(jù)導(dǎo)致社會治理數(shù)據(jù)具有片面性，這不利于通過社會治理數(shù)據(jù)掌握社會發(fā)展態(tài)勢和群眾需求。

社會治理數(shù)據(jù)來源單一，數(shù)據(jù)歸集更多的是通過政府的力量，比如網(wǎng)格員、平安志愿者、政務(wù)服務(wù)熱線等。（SCCDZF20230811）

在數(shù)據(jù)使用上，社會力量缺乏使用數(shù)據(jù)的權(quán)限。大部分地區(qū)的治理平臺，主要使用者是政府部門的管理者，并沒有向民眾和社會組織開放權(quán)限。治理平臺演化成內(nèi)部辦公系統(tǒng)，這是一種錯誤的定位。普通民眾的治理平臺使用率偏低，其使用平臺的頻率與文化程度成正比。城市居民比農(nóng)村居民積極，年輕居民比中老年居民積極。比如某信訪局局長提道：

群眾使用頻率與文化程度成正比，鄉(xiāng)村網(wǎng)上信訪量不大，（信訪）主要是集中在城市，還有外出打工的或者讀書的。與鄉(xiāng)一級相比，市縣一級的網(wǎng)上信訪量更大。（JXYCZF20230808）

此外，還存在政務(wù)數(shù)據(jù)與社會力量數(shù)據(jù)互不相通的問題。雖然我國要求建立政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，但是目前政務(wù)數(shù)據(jù)向社會力量開放力度仍不夠。例如，社會救助數(shù)據(jù)涉及面廣，社會組織參與社會救助時需要重新審核信息，這會造成數(shù)據(jù)資源浪費。有些開放的政務(wù)數(shù)據(jù)有質(zhì)量問題，比如數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)字段不完整、格式不規(guī)范，這些因素成為再開發(fā)利用政務(wù)數(shù)據(jù)的障礙。有些社會力量在參與公益慈善等事務(wù)時也會建立數(shù)據(jù)庫，但是政務(wù)數(shù)據(jù)和社會力量數(shù)據(jù)互不相通，影響了數(shù)據(jù)使用效益。政務(wù)數(shù)據(jù)開放的狀況取決于以下幾個因素：一是使用場景，是應(yīng)急狀態(tài)還是常規(guī)狀態(tài)；二是保密級別，不同密級的數(shù)據(jù)開放狀況不同；三是政策強度，中央和省區(qū)市級政府推動力度影響數(shù)據(jù)開放效果。

四、治理平臺數(shù)據(jù)流通的“權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡”

社會治理場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)是理解當(dāng)下治理平臺數(shù)據(jù)淤塞的鑰匙，權(quán)力邏輯影響了治理平臺數(shù)據(jù)流通狀況。

1.數(shù)據(jù)縱向流動中的權(quán)力級差

數(shù)字化社會治理中出現(xiàn)數(shù)據(jù)資源倒掛現(xiàn)象，即基層缺乏數(shù)據(jù)使用權(quán)力，上級不需要數(shù)據(jù)卻擁有海量數(shù)據(jù)。治理平臺的數(shù)據(jù)流通大多數(shù)是自下而上的單向度流動，可以從數(shù)據(jù)流通背后的權(quán)力級差來理解這種狀況。官僚制具有信息不共享的傾向，官僚制的等級協(xié)調(diào)必然導(dǎo)致信息囤積[1]，治理平臺數(shù)據(jù)運行也印證了這一點。高層級政府部門依靠其權(quán)力匯聚了海量數(shù)據(jù)，然而他們在實際工作中并不需要那么多數(shù)據(jù)，導(dǎo)致海量數(shù)據(jù)處于“沉睡”狀態(tài)。

這種官僚等級制實質(zhì)是科層制的慣性導(dǎo)致的，“科層制通過保守特有信息來源的秘密性來提高監(jiān)督性”[1]。在以科層制為基礎(chǔ)的社會治理體系中，上級部門傾向于壟斷社會治理數(shù)據(jù)的信息，這種信息壟斷有利于官僚體系中高層級的管理人員維護其權(quán)力，然而，這種權(quán)力級差導(dǎo)致基層運用數(shù)據(jù)時處處受限。管理權(quán)限沒有及時下放，數(shù)據(jù)管理權(quán)限集中于高層級的管理部門，這并不利于數(shù)據(jù)的應(yīng)用。

官僚制體系中層級結(jié)構(gòu)是一種下級嚴(yán)格服從上級的體系，在這種體系中傳統(tǒng)社會的治理信息自下而上逐級流動。治理平臺本應(yīng)打破數(shù)據(jù)逐級上報的格局，讓數(shù)據(jù)可以從最基層的村（居）委會直達中央，然而實踐中并非如此，主要是因為數(shù)字化治理制度體系并沒有設(shè)置這種通道?；鶎由鐣卫頂?shù)據(jù)的流動能到達何種層級，取決于治理平臺的頂層設(shè)計。治理平臺由哪個層級的管理部門發(fā)起建設(shè)，社會治理數(shù)據(jù)一般只能到達這個層級。

從提供數(shù)據(jù)的層面來看，上級部門擁有對下級部門的考核權(quán)力，這體現(xiàn)在治理平臺的應(yīng)用方面。上級部門以考核為抓手，要求基層完成治理平臺應(yīng)用的任務(wù)。有些考核的要求并不科學(xué)和合理，脫離了基層治理實際，但是其一旦被納入考核機制，考核結(jié)果就可以作為問責(zé)基層干部的依據(jù)。問責(zé)的“尚方寶劍”懸在頭上，基層干部不得不違心地采集一些毫無實際意義的數(shù)據(jù)。有干部反映：

有兩個平臺考核登錄天數(shù)，每天登錄半小時以上，必須上傳多少張照片，上報多少事情。不完成通報社區(qū)，每個月、每個季度都要排名。最高任務(wù)是一天上傳123張照片，上面硬要那么壓，我們裝模作樣也要去拍照留痕，我們是基層有什么辦法呢？本來一個人就夠了，現(xiàn)在至少兩個人，分工搞“照騙”。（GDQYJD20230730）

這種不科學(xué)、不合理的數(shù)字化考核之所以能存在，主要還是因為科層制權(quán)力運行的邏輯。此外，為何上級各個部門動輒要求上報數(shù)據(jù)？這是因為上級管理部門向下面索要數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)幾乎不花費任何成本。數(shù)據(jù)采集成本主要是設(shè)備費和采集人工費，有的上級部門還提供設(shè)備費，但一般不提供采集人工費，人力物力成本大多轉(zhuǎn)嫁到基層政府，基層干部疲于應(yīng)付，這就是所謂的“上面動動嘴，下面跑斷腿”。再從深層次來看，上下級之間是命令-服從的單向權(quán)力關(guān)系，上級擁有對下級考核的權(quán)力，這些考核權(quán)力又關(guān)系到基層干部的“帽子”。如果不服從上級，后果就是基層領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)?；鶎釉谶@種權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于弱勢地位，除了服從上級要求并沒有別的選擇。因此，上下級之間的權(quán)力級差是導(dǎo)致數(shù)據(jù)單向流動的重要原因之一。

2.數(shù)據(jù)平行流動中的權(quán)力壁壘

第一，強勢部門和弱勢部門的權(quán)力隔閡。雖然同級政府部門級別相同，事實上卻存在強勢部門與弱勢部門的區(qū)分，這種權(quán)力不均衡會給數(shù)據(jù)流通帶來一定障礙。數(shù)據(jù)壁壘的存在很大程度上是因為頂層設(shè)計的問題。現(xiàn)行行政體制下，部門之間存在權(quán)力隔閡，不同部門擁有的權(quán)力資源有較大差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享存在較大困難。強勢部門往往在數(shù)據(jù)共享中占主導(dǎo)地位，以保密等理由拒絕共享數(shù)據(jù)，要更高層級的部門進行統(tǒng)籌才能協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)共享。

部門數(shù)據(jù)壁壘也是蠻難打破的，一定要上面推動，市領(lǐng)導(dǎo)說部門不交數(shù)據(jù)，那你一把手就騰位子，我們帶上技術(shù)公司一家一家單位跑，區(qū)屬各部門數(shù)據(jù)才匯聚過來，整個過程是比較艱難的。（JSNTZZ20220120）

第二，垂直管理部門和屬地化管理部門的權(quán)力隔閡。垂直管理部門的管理權(quán)限在中央，屬地化管理部門的管理權(quán)限在地方。這兩類部門管理權(quán)限的區(qū)別，造成兩類部門社會治理數(shù)據(jù)互不相通。垂直管理部門直接受中央部委垂直管理，地方政府對其沒有管理權(quán)限。地方政府只對屬地化管理部門有管理權(quán)限，即使是級別相同，多數(shù)情況下地方政府也只能要求屬地化部門共享數(shù)據(jù)，而協(xié)調(diào)垂直管理部門數(shù)據(jù)共享非常困難。

第三，對治理平臺數(shù)據(jù)安全的擔(dān)憂。治理平臺數(shù)據(jù)既包括與國家安全相關(guān)的敏感數(shù)據(jù)，也包含個人信息中的敏感數(shù)據(jù)，對其管控的難度比較大。目前，我國對信息安全的管理措施還不盡完善，信息安全技術(shù)還不夠成熟，仍存在一定的安全漏洞。為了保證數(shù)據(jù)安全，一些部門不能共享數(shù)據(jù)。

3.強國家-弱社會的權(quán)力失衡

社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)的中國社會結(jié)構(gòu)的變革要求建立新權(quán)力結(jié)構(gòu)，原有秩序的轉(zhuǎn)型要求一股力量來促進新秩序的成長[1]。數(shù)字技術(shù)應(yīng)當(dāng)有利于社會力量參與社會治理，因為信息技術(shù)增加了公民在信息和知識方面的占有量，這對垂直型的單向度權(quán)力運作方式提出了挑戰(zhàn)[2]。根據(jù)“共建共治共享”的要求，政府部門要讓渡一定的治理權(quán)力給社會力量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化治理某種程度上加劇了政府部門社會治理權(quán)力集中的問題，權(quán)力讓渡不到位，社會力量參與社會治理的權(quán)利沒有得到充分保障，甚至還被削弱。數(shù)字化治理中社會力量的參與權(quán)沒有得到保障，主要有以下三方面的原因：

第一，社會力量參與社會治理的機制不夠完善。一些數(shù)字化治理項目沒有充分考慮公民和社會組織參與制度設(shè)計，協(xié)同治理理念在數(shù)字化治理中沒有得到充分體現(xiàn)。以東部地區(qū)某村為例，政府投入近五十萬人民幣建設(shè)治理平臺，但是其管理權(quán)限集中于村干部和網(wǎng)格員，普通的村民并沒有使用平臺的權(quán)限。這種做法排除了社會力量的參與，社會治理退化到過去政府作為單一管理主體的狀況，實際上是社會力量參與治理權(quán)力的缺失。

第二，數(shù)字化治理影響數(shù)字弱勢群體參與社會治理。由于數(shù)字化素養(yǎng)的欠缺，老年人等數(shù)字弱勢群體往往不會使用智能手機等設(shè)備，涉及公共事務(wù)的討論，他們更傾向于面對面的交流。老年人沒有能力通過治理平臺參與公共事務(wù)，數(shù)字化參與渠道對他們來說沒有起到實際作用，從而限制了他們知情權(quán)、參與權(quán)的行使。

第三，部分管理者對社會力量缺乏信任。他們不確定數(shù)據(jù)公開可能導(dǎo)致何種結(jié)果，對數(shù)據(jù)公開持謹(jǐn)慎態(tài)度。我國數(shù)字化發(fā)展迅速，信息安全的法律法規(guī)、安全技術(shù)發(fā)展步伐卻沒有跟上，大規(guī)模的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用導(dǎo)致潛在的數(shù)字安全風(fēng)險。因此，部分地區(qū)在推行數(shù)字化社會治理過程中，管理者出于信息安全的考慮，對社會力量信任度不高，會有意無意擠壓社會力量對治理平臺數(shù)據(jù)的使用權(quán)力。

門禁系統(tǒng)沒跟火情預(yù)警聯(lián)通，數(shù)據(jù)同步不了，做了一部分后面停掉了，主要還是怕數(shù)據(jù)泄漏和數(shù)據(jù)安全問題。（GDSZJD20230801）

五、結(jié)論與討論

1.結(jié)論

治理平臺數(shù)據(jù)流通的理想狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)是既有自下而上的數(shù)據(jù)上報，也有自上而下的數(shù)據(jù)回流，還有政府部門之間的數(shù)據(jù)共享；既有社會力量向政府部門報送數(shù)據(jù)，也有政府部門向社會力量開放數(shù)據(jù)。治理平臺數(shù)據(jù)淤塞現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：上下級政府之間只有向上報送數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)極少向下回流；部門之間的壁壘難以打破；只有社會力量向政府部門提供數(shù)據(jù)，而社會力量適用數(shù)據(jù)的權(quán)限卻沒有得到充分保障。本文剖析了治理平臺數(shù)據(jù)淤塞背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將其歸納為三對權(quán)力關(guān)系的不對等：數(shù)據(jù)縱向流動中的權(quán)力級差，數(shù)據(jù)平行流動中的權(quán)力壁壘，強政府-弱社會的權(quán)力失衡。當(dāng)然，這三對權(quán)力關(guān)系的不對等是相對的，以政府體系為例，基層政府相對于上級政府是弱勢的，但是相對于社會力量又是強勢的；有些弱勢部門相對于強勢部門是弱勢的，但相對于基層政府又是強勢的。權(quán)力關(guān)系不對等產(chǎn)生了治理平臺數(shù)據(jù)淤塞，這種數(shù)據(jù)淤塞浪費了社會治理數(shù)據(jù)和人力資源，增加了基層干部的工作負(fù)擔(dān)，進而降低了社會治理效能（如圖1所示）。

2.討論

現(xiàn)有研究主要是從技術(shù)、操作層面探討如何促進數(shù)據(jù)開放，例如，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運行機制[1]、設(shè)置政府首席數(shù)據(jù)官[2]、完善評估數(shù)據(jù)開放質(zhì)量指標(biāo)[3]等。這些問題固然重要，但是都沒有觸及數(shù)據(jù)流通背后的深層次邏輯，如果不調(diào)整優(yōu)化數(shù)據(jù)流通的權(quán)力結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)開放和共享將難以真正落實。本研究借助數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析框架，對治理平臺數(shù)據(jù)流通的權(quán)力邏輯進行分析，從權(quán)力結(jié)構(gòu)視角剖析治理平臺數(shù)據(jù)淤塞的生成機制，找到其在社會治理網(wǎng)絡(luò)中的定位，為數(shù)字化治理研究提供了新的視角。此視角有利于進一步探討數(shù)字社會的治理結(jié)構(gòu)，理解社會治理中數(shù)據(jù)流通的深層邏輯，充實數(shù)字化治理研究的理論內(nèi)涵，具有較強的理論價值。

理解數(shù)據(jù)背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，理順數(shù)據(jù)運行的基本邏輯，有利于從頂層設(shè)計著手推動數(shù)字化背景下“共建共治共享”社會治理格局的構(gòu)建，加快構(gòu)建社會治理共同體。在此目標(biāo)下，調(diào)整政府部門體系的上下級數(shù)據(jù)管理權(quán)，推動部門之間數(shù)據(jù)的有效協(xié)同共享，完善社會力量參與機制，對于推動社會治理現(xiàn)代化有一定的現(xiàn)實意義。

從上下級關(guān)系來看，政府部門內(nèi)部存在數(shù)據(jù)權(quán)力向上集中趨勢。這種現(xiàn)象反映了我國社會治理權(quán)力的倒金字塔結(jié)構(gòu)：高層級管理部門擁有更大的管理權(quán)力，也擁有更多數(shù)據(jù)；基層政府管理權(quán)力較小，掌握的數(shù)據(jù)資源也較少，而恰恰是基層政府治理任務(wù)最為繁重，最需要以數(shù)據(jù)為支撐。這種數(shù)據(jù)資源與權(quán)力層級的一致性，說明組織權(quán)力在空間排列上呈現(xiàn)層級特征[4]。這種權(quán)力強度差別主要來自權(quán)責(zé)配置，我國以簡政放權(quán)原則推進行政體制改革，產(chǎn)生了“事權(quán)下沉、實權(quán)上移”等現(xiàn)實問題[5]。這種權(quán)責(zé)倒置的運行結(jié)構(gòu)也使基層政府有更多義務(wù)接受上級采集數(shù)據(jù)的指令，卻并沒有被賦予相應(yīng)的數(shù)據(jù)使用權(quán)。上級政府往往以考核、問責(zé)為規(guī)則，實現(xiàn)自上而下的數(shù)據(jù)采集，不合理不科學(xué)的考核和問責(zé)機制給基層治理帶來很大困擾，這是基層數(shù)字化治理中形式主義的重要根源之一。

從部際關(guān)系來看，部門之間數(shù)據(jù)壁壘體現(xiàn)了政府體系內(nèi)部的權(quán)力碎片化。政府組織內(nèi)部官僚會根據(jù)部門利益有選擇性地進行決策[1]，這種選擇性決策包括是否共享數(shù)據(jù)。雖然我國大部制機構(gòu)改革強調(diào)精簡機構(gòu)、整合職能，但這種改革并沒有改變政府部門功能性組織的屬性，功能性組織屬性必然帶來部門利益分割。此外，部門之間的競爭機制形成碎片化的制度結(jié)構(gòu)[2]。數(shù)字化社會治理情境下，往往需要更高層級的領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會等來協(xié)調(diào)部門之間的數(shù)據(jù)權(quán)力。如果橫向整合不夠、監(jiān)督制度缺乏，部門間權(quán)力分割在所難免[3]。

從政社關(guān)系來看，治理數(shù)據(jù)單向流動也意味著治理權(quán)力集中化。有研究認(rèn)為，人工智能時代國家治理權(quán)力主體組成從國家單中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行慕Y(jié)構(gòu)[4]，互聯(lián)網(wǎng)平臺權(quán)力消減了政府權(quán)力，擴大了市場部門權(quán)力[5]。然而，數(shù)字化社會治理的現(xiàn)實狀況跟這一結(jié)論并不一致。受社會管理慣性的影響，我國社會治理權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然帶有明顯的政府威權(quán)型模式，政府主導(dǎo)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、處理、應(yīng)用全過程，社會力量的參與權(quán)、話語權(quán)沒有得到充分體現(xiàn)。數(shù)據(jù)權(quán)力集中化帶來的政治與社會風(fēng)險，導(dǎo)致民主平等的政治價值分崩離析[6]。缺乏社會力量參與的數(shù)字化治理強化了科層制，甚至導(dǎo)致社會治理向社會管理倒退，與社會治理現(xiàn)代化背道而馳。

要解決治理平臺數(shù)據(jù)淤塞現(xiàn)象，需要優(yōu)化數(shù)據(jù)運行的權(quán)力結(jié)構(gòu)，確保社會治理數(shù)據(jù)安全有序運行。第一，進一步完善數(shù)據(jù)運行法律法規(guī)。完善數(shù)據(jù)采集管理的頂層設(shè)計，細化政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，合理界定共享數(shù)據(jù)類型，比如城市建設(shè)、城市管理、社會治理的非涉密數(shù)據(jù)是可以開放的，應(yīng)將數(shù)據(jù)分為無條件共享、有條件共享、不共享三類，分級分類開放數(shù)據(jù)權(quán)限。第二，調(diào)整數(shù)據(jù)流通中的三對權(quán)力關(guān)系。優(yōu)化上下級部門之間的權(quán)力關(guān)系，針對不同層級部門間數(shù)據(jù)流通障礙，驅(qū)動權(quán)力制衡[7]，合理界定數(shù)據(jù)采集范圍，防止過度采集數(shù)據(jù)給基層增加負(fù)擔(dān)；糾正不科學(xué)不合理的數(shù)據(jù)考核要求。調(diào)整部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺，整合數(shù)據(jù)孤島。調(diào)整政府與社會力量間的數(shù)據(jù)權(quán)力關(guān)系，打破政府同個人間“管理與被管理”的單維關(guān)系[8]，給社會力量讓渡一定的數(shù)據(jù)使用權(quán)。第三，以點帶面推動數(shù)字化社會治理的推廣。針對社會治理數(shù)字化水平發(fā)展不平衡的狀況，安排若干數(shù)據(jù)融合較好的地區(qū)先行先試，在試點基礎(chǔ)上再面向全國推廣，使各地因地制宜開展數(shù)字化治理。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

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