摘 要：縱向間政府關(guān)系調(diào)整和職責(zé)配置是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵問題。對(duì)于一國(guó)政府，其政府職責(zé)體系構(gòu)成和改革優(yōu)化路徑都有著深刻的歷史制度根源，進(jìn)而形成改革的整體性特征。本文將德國(guó)、法國(guó)、日本三個(gè)典型國(guó)家置于政府職責(zé)體系優(yōu)化過程的分析框架，基于對(duì)其改革歷史動(dòng)因和職責(zé)體系構(gòu)成的把握，從以法律工具為主的多元改革手段、以職能實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的整體性改革、以效率提升為導(dǎo)向的程序性保障三個(gè)維度對(duì)其政府職責(zé)體系改革與優(yōu)化過程展開分析，從而形成對(duì)中國(guó)更具一般意義的經(jīng)驗(yàn)鏡鑒?？傮w來看，制度建設(shè)與體制機(jī)制創(chuàng)新并重是各國(guó)政府職責(zé)體系改革與優(yōu)化的主要趨勢(shì)。未來中國(guó)改革也應(yīng)在把握二者關(guān)系的基礎(chǔ)上同步發(fā)力，以實(shí)現(xiàn)改革效率的最大化。

關(guān)鍵詞：政府職責(zé)體系；國(guó)際比較；制度建設(shè)；體制機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 - 5381（2024）05 - 0076 - 16

一、研究回顧與問題的提出

2007年，黨的十七大報(bào)告在“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”部分提出健全政府職責(zé)體系的要求，這一學(xué)術(shù)性概念正式被納入黨的綱領(lǐng)性文件。在其后的改革過程中，黨和政府的一系列重要政治與政策性文件也均對(duì)政府職責(zé)體系的優(yōu)化與完善不斷提出要求。特別是黨的十八屆三中全會(huì)開創(chuàng)性地對(duì)中央與地方政府職責(zé)作出差別性部署，標(biāo)志著以政府職責(zé)體系優(yōu)化為核心的職能轉(zhuǎn)變工作進(jìn)入新的階段。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了“優(yōu)化政府職責(zé)體系與組織結(jié)構(gòu)”對(duì)依法治國(guó)的重要意義，對(duì)“將職能轉(zhuǎn)變的一切工作納入法治軌道”提出新要求。在解決“為何優(yōu)化”問題的基礎(chǔ)上，“如何優(yōu)化”，即政府職責(zé)體系優(yōu)化遵循何種路徑成為理論研究的關(guān)鍵抓手。

近年來，學(xué)界對(duì)政府職責(zé)體系構(gòu)建與優(yōu)化的路徑研究逐漸呈現(xiàn)出三個(gè)主要視角。一是以建設(shè)服務(wù)型政府為核心的職能轉(zhuǎn)變視角。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變是中國(guó)全面深化改革[1]、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)[2]；而全面履行職責(zé)，建設(shè)服務(wù)型政府則是長(zhǎng)期推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能工作的總結(jié)和對(duì)中國(guó)政府職能的新定位[3]。圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，政府職責(zé)體系的構(gòu)建與優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)在價(jià)值層面重塑政府政績(jī)觀[4]，堅(jiān)持以人民需求為中心[5]，在法定職責(zé)體系下踐行“有為政府”[6]；在實(shí)踐層面應(yīng)當(dāng)合理劃分縱向職責(zé)[7]，整合相關(guān)職能和執(zhí)法資源[8]，強(qiáng)化對(duì)政府職責(zé)的監(jiān)督[9]。二是以機(jī)構(gòu)改革為核心的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化視角。機(jī)構(gòu)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的外在表征[10]。對(duì)不同層級(jí)政府的職責(zé)分工和機(jī)構(gòu)設(shè)置做統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，是政府職責(zé)體系優(yōu)化的著力點(diǎn)[11]。中國(guó)特有的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象[12]，決定了中國(guó)機(jī)構(gòu)改革必須以職能邏輯為主線[13]，從以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員為重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向以科學(xué)配置政府職能為核心[14]。從“職責(zé)同構(gòu)”邁向職責(zé)“重構(gòu)”，應(yīng)當(dāng)以機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)政府職責(zé)的梳理[15]，組建專門性職責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)保障職責(zé)有序運(yùn)行[16]，在各級(jí)政府具體工作任務(wù)的安排上做到有統(tǒng)有分、有主有次[17]。三是以數(shù)字政府為核心的技術(shù)與管理創(chuàng)新視角。數(shù)字政府對(duì)政府治理理念、職責(zé)邊界和組織形態(tài)進(jìn)行了系統(tǒng)化發(fā)展和變革[18]，促使政府職責(zé)再分配和平臺(tái)化運(yùn)行[19]。持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)行政管理機(jī)構(gòu)職責(zé)體系[20]，需要以數(shù)據(jù)的精細(xì)化管理[21]、數(shù)字化職責(zé)與機(jī)構(gòu)配置的精準(zhǔn)銜接[22]以及權(quán)責(zé)清單制度等治理手段的創(chuàng)新[23]，為職責(zé)“重構(gòu)”提供多元的優(yōu)化路徑。在這一背景下，如何保障系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性在數(shù)據(jù)治理中的統(tǒng)一[24]，促進(jìn)政府部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制的完善[25]，就成為以數(shù)字化驅(qū)動(dòng)政府職責(zé)體系優(yōu)化的關(guān)鍵。

回到概念，政府職責(zé)體系通常是指“在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，政府和政府部門所承載的所有職責(zé)，按照服務(wù)于一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的原則，遵照憲法和法律的規(guī)定，按照國(guó)家總體與部分之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)重要要素間的相互制約關(guān)系和便利政府運(yùn)行而組成的有機(jī)整體”[26]，在研究之中有狹義和廣義之分。狹義上，政府職責(zé)體系概念是中國(guó)政府在推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變過程中所要達(dá)成的一種應(yīng)然、理想的目標(biāo)狀態(tài)，具有特指意義和階段性特征。而廣義上，它又是各國(guó)政府職責(zé)配置和履行的一種歷史和實(shí)然形態(tài)。廣義概念的存在，為這一問題的國(guó)別比較研究提供了可能性。更進(jìn)一步來說，盡管各國(guó)由于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、政治制度等根本性的差別導(dǎo)致政府職責(zé)體系在形態(tài)和內(nèi)容上有所不同，但對(duì)不同層級(jí)政府、政府不同部門職責(zé)配置的優(yōu)化路徑卻存在可把握的一般性規(guī)律與可借鑒的普遍性經(jīng)驗(yàn)。將改革手段這種更為一般化的維度作為國(guó)別比較對(duì)象，不僅兼顧了改革的時(shí)空特性，同時(shí)也規(guī)避了直接比較各國(guó)職責(zé)配置形態(tài)所帶來的認(rèn)知誤區(qū)。這又為比較研究的開展創(chuàng)造了空間。

二、歷史制度根源與職能二分理論的雙重疊加：一個(gè)整體性分析框架

政府職責(zé)體系反映和包含著政府職責(zé)配置與調(diào)整、機(jī)構(gòu)間關(guān)系及其變遷、體制銜接、機(jī)制運(yùn)行等方方面面的內(nèi)容，是一國(guó)政府運(yùn)行和發(fā)展的綜合體現(xiàn)。絕大部分國(guó)家在縱向政府間關(guān)系處理和職責(zé)配置方面，都曾進(jìn)行或正在進(jìn)行積極探索。一些典型國(guó)家或地區(qū)在改革路徑與方式上的選擇，為這一問題的比較研究提供了豐富的素材。

本文在對(duì)象的選取上遵循了以下三個(gè)原則。一是多樣性原則。在對(duì)象的選取上盡可能涵蓋不同類別的國(guó)家。例如，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式——自上而下授權(quán)還是自下而上授權(quán)，直接影響著政府職責(zé)在縱向維度上的劃分方式。因此，比較對(duì)象中既包括聯(lián)邦制國(guó)家德國(guó)，也包括單一制國(guó)家法國(guó)和日本。二是典型性原則。一方面是指研究對(duì)象在某個(gè)領(lǐng)域具有代表性。如法國(guó)政府，在大部制改革中一度成為OECD成員國(guó)中內(nèi)閣級(jí)部門數(shù)量最少的歐洲國(guó)家政府之一，曾被公認(rèn)為是大部制改革成功的范例。另一方面是指研究對(duì)象具有某種特殊性。例如，相較于聯(lián)邦與州之間權(quán)力分立的美國(guó)，德國(guó)具有復(fù)合聯(lián)邦制的特點(diǎn)，即除了地方事務(wù)，地方自治體還承擔(dān)部分上級(jí)政府的委托任務(wù)。這決定了德國(guó)而非美國(guó)作為典型聯(lián)邦制國(guó)家成為本文的分析對(duì)象。三是共性原則。一方面是比較對(duì)象之間的共性。例如，本文選取的研究比較對(duì)象——德國(guó)、法國(guó)、日本，在政府職責(zé)體系的構(gòu)建與優(yōu)化中，都比較注重程序性要素。另一方面是研究對(duì)象與中國(guó)之間的共性。例如，它們都屬于大陸法系國(guó)家；再如，授權(quán)模式在這些國(guó)家中都占有一定比重等。

本文構(gòu)建了政府職責(zé)體系（廣義）優(yōu)化過程的分析框架（見圖1）。根據(jù)政府職能的“兩層次”理論，政府職能被劃分為“政府功能”——政府履行社會(huì)角色而對(duì)各種重要社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)控的活動(dòng)，以及“政府職責(zé)”——政府為實(shí)現(xiàn)功能應(yīng)當(dāng)完成的主要工作任務(wù)[27]。政府通過改革職責(zé)從而達(dá)到間接優(yōu)化功能的目的。通過對(duì)包括職責(zé)結(jié)構(gòu)、履職方式以及調(diào)整流程等三方面內(nèi)容的具體干預(yù)，改革成效在政府職責(zé)體系層面得以反映，并最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化功能的目的。與此相對(duì)應(yīng)的，是國(guó)家歷史制度根源對(duì)政府職責(zé)體系形成的直接影響，以及對(duì)改革路徑與方向的決定。基于此，改革措施在作用于政府職責(zé)體系時(shí)必然呈現(xiàn)出整體性特征。這為比較分析的展開提供了基本思路。

三、德、法、日三國(guó)政府職責(zé)體系改革的歷史背景與現(xiàn)實(shí)形態(tài)

（一）德國(guó)：律法主義框架下的效率化改革

作為聯(lián)邦制國(guó)家的德國(guó)，中央與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系曾長(zhǎng)期在集與分間徘徊；直至20世紀(jì)90年代德國(guó)政府開始實(shí)施一系列具有“新公共管理運(yùn)動(dòng)”特征的改革舉措后，縱向政府間才逐步形成了相對(duì)平衡、和諧的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與互動(dòng)機(jī)制。這深刻影響著德國(guó)政府縱向間的職責(zé)配置及其改革過程。

從歷史上看，法國(guó)大革命對(duì)德國(guó)聯(lián)邦政府職責(zé)配置產(chǎn)生深刻影響，使其逐步脫離社會(huì)事務(wù)，回歸外交、軍事等領(lǐng)域的政策制定，而州和地方政府則在法律框架和聯(lián)邦政府的監(jiān)督下負(fù)責(zé)社會(huì)發(fā)展相關(guān)職責(zé)，在財(cái)政上具有了相當(dāng)高的獨(dú)立性。拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)后，這一關(guān)系開始在國(guó)家官僚推動(dòng)下發(fā)生變化。1808年，《普魯士市鎮(zhèn)法》賦予地方議會(huì)“不受限制地決定地方共同體所有事務(wù)”的權(quán)力，市行政機(jī)構(gòu)也由此具有了執(zhí)行地方事務(wù)和執(zhí)行州政府（國(guó)家）委托任務(wù)的“雙重功能”[28]，地方立法得以發(fā)展。1919年，《魏瑪憲法》進(jìn)一步推動(dòng)了地方層面的選舉制度。地方政府深刻參與了職責(zé)配置和政府間關(guān)系調(diào)整的過程。在這一過程中，1949年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）奠定了律法主義的基礎(chǔ)[29]，對(duì)政府間的立法權(quán)力作出了一些原則性的分配和規(guī)定，使得政府間的互動(dòng)能夠在憲法和相關(guān)法律對(duì)政府職責(zé)權(quán)限嚴(yán)格界定的基礎(chǔ)上展開，并呈現(xiàn)出“越來越具有持久性秩序的特征”[30]。在行政管理制度層面，《基本法》也大幅削弱了聯(lián)邦政府在地方設(shè)立行政辦公室或辦公機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使得德國(guó)聯(lián)邦體制逐漸形成了一種分割牽制型的機(jī)制[31]。當(dāng)然，由于覆蓋的社會(huì)性事務(wù)越來越多，地方政府壓力不斷增大，律法主義對(duì)嚴(yán)格程序的強(qiáng)調(diào)與行政改革效率和成本之間形成了強(qiáng)烈的沖突。由此，20世紀(jì)90年代，德國(guó)開始加入新公共管理運(yùn)動(dòng)，展開“減少程序法的規(guī)章約束力的情況下控制結(jié)果”的新治理模式改革，以尋求律法主義與管理主義的有機(jī)結(jié)合。

從職責(zé)體系構(gòu)成看，作為傳統(tǒng)聯(lián)邦制國(guó)家的德國(guó)由聯(lián)邦和州兩級(jí)政府構(gòu)成[32]。一般研究為了突出區(qū)別，將其政府縱向劃分為三個(gè)層級(jí)，即聯(lián)邦政府、州政府與地方政府；由于地方政府還可以分為縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)政府，因此也有學(xué)者將其細(xì)化為四個(gè)層級(jí)[33]，但事實(shí)上它們并不存在隸屬關(guān)系。因此，聯(lián)邦、州和地方政府構(gòu)成了其主要職責(zé)層次（參見表1）。目前，德國(guó)聯(lián)邦政府共有16個(gè)行政部門①，其職責(zé)除基本國(guó)家性事務(wù)外，主要以立法控制和司法審查形式推動(dòng)政策執(zhí)行與國(guó)家發(fā)展。州政府作為地域性政府連接聯(lián)邦與地方政府，從核心到外圍的政策制定、整合督查、行政執(zhí)行三重結(jié)構(gòu)[34]，體現(xiàn)出其作為中間層次政府在職責(zé)承擔(dān)上的主要特點(diǎn)。地方層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市各自按法律規(guī)定承擔(dān)職責(zé)，包括自治性事務(wù)和來自聯(lián)邦與州的委托事務(wù)?？h彌補(bǔ)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)力承擔(dān)的事務(wù)；部分較大的市鎮(zhèn)與縣也在職責(zé)上融為一體。

總體來看，德國(guó)政府職責(zé)體系有以下三個(gè)特點(diǎn)。第一，職責(zé)界定的法律依據(jù)翔實(shí)。除《基本法》外，聯(lián)邦各州憲法也在各自的效力范圍內(nèi)構(gòu)建了相應(yīng)秩序[35]；對(duì)實(shí)踐過程中相對(duì)模糊的部分，還形成了根據(jù)判例確定、不成文原則[36]等補(bǔ)充性做法。第二，自上而下呈現(xiàn)出“強(qiáng)立法與弱行政”的特點(diǎn)。政府自上而下立法權(quán)逐漸減弱，行政權(quán)逐漸增強(qiáng)，在職責(zé)體系層面體現(xiàn)為整體控制與局部靈活并存。尤其是聯(lián)邦主導(dǎo)的公共事務(wù)立法體系，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化具有重要意義。第三，州和地方政府需同時(shí)承擔(dān)當(dāng)?shù)睾臀墒聞?wù)，形成了聯(lián)邦偏重立法權(quán)而州偏重行政管理權(quán)的功能性分離[37]，在職責(zé)配置模式上形成了有特定機(jī)制保障的“合作式聯(lián)邦制”[38]。

（二）法國(guó)：從碎片化分權(quán)到系統(tǒng)性整合

作為單一制國(guó)家，法國(guó)有著長(zhǎng)期的中央集權(quán)傳統(tǒng)。有學(xué)者指出，對(duì)于“因政治、經(jīng)濟(jì)制度和歷史傳統(tǒng)原因而不能采取聯(lián)邦制，又不能繼續(xù)維持簡(jiǎn)單的直接的中央集權(quán)的國(guó)家來講，法國(guó)政府的做法值得關(guān)注”[39]。在處理縱向政府關(guān)系這一問題上，法國(guó)經(jīng)歷了從積極的分權(quán)化改革到對(duì)地方治理碎片化的再整合這一過程，各級(jí)政府的職責(zé)配置也相應(yīng)發(fā)生變化。1982年以來的地方分權(quán)改革，通過賦予地方自主權(quán)，不僅推動(dòng)了法國(guó)地方治理體系的變革[40]，更是深刻改變了中央與市鎮(zhèn)的關(guān)系，展現(xiàn)了單一制中央集權(quán)國(guó)家走向分權(quán)化治理的可能路徑[41]。

法國(guó)政府改革有三方面動(dòng)因，它們?cè)诓煌A段發(fā)揮作用，持續(xù)推進(jìn)改革。其一，地方治理的興起。地方政府發(fā)展以及基層政府聯(lián)合體的產(chǎn)生，與新的分權(quán)化改革形成了相互促進(jìn)的關(guān)系。分權(quán)化改革刺激了地方政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了地方公共組織；而地方的興起也反過來對(duì)分權(quán)改革提出了進(jìn)一步要求。國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府間關(guān)系在這一過程中得到重塑。其二，對(duì)服務(wù)型政府的訴求。隨著法國(guó)公民社會(huì)的日趨成熟與壯大，民眾對(duì)政府管理和服務(wù)職能的期望和要求也隨之提高。公共服務(wù)理念對(duì)法國(guó)治理模式的轉(zhuǎn)型具有深刻的影響，也使得地方政府的公共性和服務(wù)性逐漸凸顯?；鶎邮姓诠卜?wù)領(lǐng)域的權(quán)力范圍越來越廣泛，涉及當(dāng)?shù)孛癖娙粘Ｉ钍聞?wù)的決策也越來越多。其三，合作與整體主義的復(fù)歸。合作和整體主義的復(fù)歸與分權(quán)改革相伴出現(xiàn)，也可以視作對(duì)其回應(yīng)和反思。始于1982年的分權(quán)改革不僅是對(duì)地方政府的高度分權(quán)，也涉及中央政府在部分領(lǐng)域的退出。隨著分權(quán)化改革深入推進(jìn)，區(qū)別于簡(jiǎn)單的權(quán)能轉(zhuǎn)移，基于合作和整體政府的法國(guó)改革，使得從中央到地方的結(jié)構(gòu)在職責(zé)配置上呈現(xiàn)出“蜂窩狀”的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)。合作主義的引入，在指出各部分功能的代表性的同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)各部分利益是如何整合到?jīng)Q策結(jié)構(gòu)中的。具體到府際合作，則表現(xiàn)為政策間的融洽、資源的最大化利用、利益相關(guān)者的整合以及公共服務(wù)提供的體系化。以上歷史動(dòng)因間相互聯(lián)系、相互作用，形成了法國(guó)政府改革和發(fā)展“集權(quán)-分權(quán)-整合”的基本脈絡(luò)。

從職責(zé)體系的基本構(gòu)成來看，法國(guó)地方自第三共和國(guó)起一直劃分為省和市鎮(zhèn)兩級(jí)。直到1982年，大區(qū)正式成為和省及市鎮(zhèn)同一個(gè)框架下的行政區(qū)域。法國(guó)的行政體系由國(guó)家、地方領(lǐng)土單位和公共機(jī)構(gòu)三類公法人員組成，這使得其政府職責(zé)體系兼有復(fù)雜的分層與分類（參見表2）。法國(guó)中央層面目前共有16個(gè)內(nèi)閣級(jí)部門①，主要負(fù)責(zé)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的制定[42]，通過在地方區(qū)域建立行政機(jī)構(gòu)并派駐行政官員的方式來實(shí)現(xiàn)。省級(jí)在職責(zé)上與大區(qū)級(jí)政府差異不大，但權(quán)限相對(duì)較小。隨著2004年地方分權(quán)法的生效，大區(qū)的職責(zé)范圍得到了進(jìn)一步拓展。市鎮(zhèn)政府在法國(guó)地方政府中歷史最為悠久，由于沒有中央派駐的行政人員，市鎮(zhèn)長(zhǎng)承擔(dān)著雙重身份——既是最高行政長(zhǎng)官，又基于國(guó)家委托代理人的身份而擁有高于議會(huì)的“地方總統(tǒng)式”地位[43]?！妒墟?zhèn)、省和大區(qū)權(quán)利與自由法》頒布后，地方?jīng)Q策與執(zhí)行職能進(jìn)一步得到了強(qiáng)化，中央政府對(duì)其在國(guó)家層面的政策與法律執(zhí)行情況，也主要偏重行為控制和事后檢查的行政監(jiān)督[44]。

總體來看，目前法國(guó)各級(jí)政府的職能分配和功能定位呈現(xiàn)出“宏觀統(tǒng)治、微觀管理”[45]的特征：中央主要是統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)整；大區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與戰(zhàn)略；省級(jí)政府是管理者、社會(huì)連帶政策負(fù)責(zé)者以及貼近性設(shè)施提供者；市鎮(zhèn)級(jí)政府則是最基層的公共服務(wù)提供者，負(fù)責(zé)與市民生活緊密相關(guān)的工作和貼近性服務(wù)的提供[46]。相關(guān)法律也特別規(guī)定，中央行政機(jī)關(guān)應(yīng)將公共部門的日常事務(wù)留給國(guó)家權(quán)力下放部門管理。

（三）日本：以事務(wù)改革推進(jìn)的分權(quán)自治

日本的政府改革在東亞國(guó)家中具有一定的代表性。二戰(zhàn)后，日本的行政體制改革曾經(jīng)歷了四個(gè)主要階段，分別是20世紀(jì)40年代中期到50年代中期的行政體制重建階段、50年代中期到70年代經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展背景下的體制調(diào)整階段、70年代中期到90年代中期的第二次調(diào)整和停滯階段以及90年代中期以后的“橋本改革”階段[47]。日本改革受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響很大，體現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的回應(yīng)，而日本的政府機(jī)構(gòu)改革與職責(zé)配置調(diào)整對(duì)這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間關(guān)系的反映更加具有規(guī)律性。日本作為一個(gè)具有很強(qiáng)地方自治的國(guó)家，形成了獨(dú)有的行政體系。雖然與國(guó)家（中央政府）的性質(zhì)有所差異，但都道府縣、市町村、特別區(qū)作為地方自治體，也承擔(dān)著一定的職責(zé)，因此也具有“政府”的性質(zhì)。由此，日本的政府體系可以被稱作具有都道府縣-市町村雙重政府體系的雙重制國(guó)家[48]。20世紀(jì)90年代后期，日本地方分權(quán)改革得到大力推進(jìn)，到今天已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的政府體系和職責(zé)配置模式。

近40年來，日本政府將行政體制改革的注意力放在政府間關(guān)系的調(diào)整上。20世紀(jì)80年代，分權(quán)改革以中央政府為起點(diǎn)自上而下展開，包括精簡(jiǎn)中央各部門下設(shè)在府和縣機(jī)構(gòu)的規(guī)模、整合中央省廳下設(shè)于基層的辦事機(jī)構(gòu)、下放部分審批權(quán)限以及盡可能地將地方可以承擔(dān)的事務(wù)下放于地方自治體。根據(jù)1987年總務(wù)廳的報(bào)告，派出機(jī)構(gòu)的減少量至少有400個(gè)。20世紀(jì)90年代，借由黨派競(jìng)爭(zhēng)和政治改革的契機(jī)，地方分權(quán)改革成為一項(xiàng)重要的政治課題。1993年10月，“第三次臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)最終答詢”提交，“地方分權(quán)”和“規(guī)制緩和”是其最為核心的支柱。1994年12月內(nèi)閣決議通過《地方分權(quán)推進(jìn)大綱》；1995年《地方分權(quán)推進(jìn)法》正式出臺(tái)，同年7月“地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)”成立。這期間，盡管日本政權(quán)波動(dòng)較大，政局呈現(xiàn)出很強(qiáng)的流動(dòng)化特征，但對(duì)于地方分權(quán)化改革的政策始終保持著連貫性，實(shí)踐也從未停止。1998年5月，分權(quán)化改革再次啟動(dòng)。此輪改革的核心是明確各級(jí)政府的職能分工，構(gòu)建新型關(guān)系下的職責(zé)體系。隨著改革的不斷推進(jìn)，“分權(quán)委”分別于1998年5月和1999年3月通過了第一次和第二次《地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃》。21世紀(jì)以來，圍繞“地方自立、提高地方活力”，地方分權(quán)改革再次展開。2000年4月，日本實(shí)施了地方分權(quán)法修訂本的一攬子計(jì)劃，將大部分權(quán)力下放給地方自治體。改革中還特別強(qiáng)調(diào)了地方行政區(qū)劃的調(diào)整與整合，以此調(diào)動(dòng)地方的積極性，充分提高地方自治的水平；此外，地方財(cái)稅制度也成為改革重點(diǎn)。這彌補(bǔ)了此前改革未在財(cái)稅領(lǐng)域形成法律性文件的缺憾，進(jìn)一步為分權(quán)改革奠定了基礎(chǔ)。2015年起，為了提供更為便捷的政府服務(wù)，日本政府還采用了個(gè)人編號(hào)制度，這促進(jìn)了政府職責(zé)配置與履職方式的優(yōu)化與完善。

從職責(zé)體系構(gòu)成來看，日本采取法式大陸體系國(guó)家通用的“概括授權(quán)方式”，在不同領(lǐng)域劃分中央、都道府縣和市町村的職責(zé)（參見表3）。由于日本是單一制國(guó)家，因此，無(wú)論地方自治在憲法或?qū)嵺`中得到了何種尊重與承認(rèn)，中央對(duì)地方的授權(quán)這一根本特征是不會(huì)改變的。正如有學(xué)者所說的：“日本名義上雖實(shí)行地方自治制度，實(shí)際上中央幾乎觸及地方政府活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域，且以法律形式加以明確”[49]。隨著人口的增加和城市的發(fā)展，為了適應(yīng)較大城市對(duì)行政事務(wù)管理的特殊需求，《地方自治法》中也形成了針對(duì)大城市體系的特別規(guī)定，如依據(jù)人口規(guī)模等分為“政令指定都市”、“中核市”以及“施行時(shí)特例市”①；前兩類城市在職能上與縣級(jí)政府相似，在功能發(fā)揮上甚至更為高效；后一類城市主要承接縣級(jí)政府移交的部分職權(quán)，以促進(jìn)其職能發(fā)揮。

四、德、法、日三國(guó)政府職能改革路徑比較及其對(duì)我國(guó)政府職責(zé)體系優(yōu)化的鏡鑒

相較于從橫向?qū)Ρ雀鲊?guó)職責(zé)體系構(gòu)成，基于典型國(guó)家職責(zé)體系形成的歷史制度根源與現(xiàn)實(shí)形態(tài)，比較其改革過程反而更具模式對(duì)比與經(jīng)驗(yàn)鏡鑒的一般性意義。前文框架圖（圖1）中實(shí)線部分展現(xiàn)了改革對(duì)政府職能中職責(zé)部分的干預(yù)，進(jìn)而優(yōu)化了政府職責(zé)體系與功能。其中，職責(zé)部分又包含著職責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)調(diào)整流程與履責(zé)方式等主要方面；結(jié)合虛線部分，歷史制度根源決定下的改革方向與路徑對(duì)職責(zé)體系優(yōu)化的整體性特征，可以從改革手段、改革內(nèi)容以及改革程序等三個(gè)維度對(duì)不同模式下的改革過程進(jìn)行比較，同時(shí)也為中國(guó)政府職責(zé)體系優(yōu)化提供國(guó)際經(jīng)驗(yàn)鏡鑒。

（一）以法律工具為主的多元改革手段趨于完善

立法、行政、經(jīng)濟(jì)等改革手段往往相互交織，在一國(guó)政府發(fā)展過程中發(fā)揮著綜合性作用。不同改革手段的選擇往往帶來不同的改革成效，各類改革手段的相互配合不僅為改革提供了更多可能的選擇方案，更有助于改革節(jié)奏的調(diào)整，從而提高改革的整體效率。自改革開放以來，中國(guó)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，形成了政府職能轉(zhuǎn)變的根本動(dòng)因，政府職責(zé)體系優(yōu)化的要求也正是在這一宏觀背景下提出的。探討中國(guó)政府職責(zé)體系形成的歷史制度根源，單一制國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式、長(zhǎng)期以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以及縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”的固有特征等都是無(wú)法繞開的基本因素。在其綜合影響下，行政手段成為政府改革的主導(dǎo)性手段：“行政主導(dǎo)下的全能政治”一直被認(rèn)為是中國(guó)政府政治的主要特點(diǎn)[50]；而由行政部門單一主導(dǎo)的改革也走向了“行政吸納法治”，使得政府改革陷入行政化、地方化和封閉化等多重結(jié)構(gòu)性矛盾[51]。此外，《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中對(duì)政府職權(quán)職責(zé)的相關(guān)規(guī)定也比較模糊，具體內(nèi)容更是散見于其他各類專門法律中，缺乏體系化的法律規(guī)定。

縱觀德國(guó)、法國(guó)與日本縱向政府職責(zé)配置模式的形成，法律工具的應(yīng)用占據(jù)改革手段主導(dǎo)地位的特征非常顯著。從職責(zé)劃分到改革整體推進(jìn)，立法工作似乎從未“缺席”，其作用發(fā)揮也相當(dāng)充分（參見表4）。其中，德國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，一方面通過聯(lián)邦憲法和州憲法的共同調(diào)整來協(xié)調(diào)縱向各級(jí)政府職責(zé)關(guān)系，如《基本法》通過加強(qiáng)聯(lián)邦參議院地位大大提高了州在立法中的參與度。它通過將原則性的以及確定方向的聯(lián)邦行政任務(wù)與各州具有具體方向的行政任務(wù)聯(lián)系在一起，從而將各州的行政經(jīng)驗(yàn)變?yōu)榱寺?lián)邦的立法成果；而各州憲法則對(duì)《基本法》進(jìn)行了大量補(bǔ)充、闡釋與豐富[52]。另一方面，相關(guān)配套法律工具的運(yùn)用也起到了重要作用。例如，2000年6月完成的“法律效應(yīng)評(píng)估手冊(cè)”項(xiàng)目，為法律的經(jīng)費(fèi)作用和非經(jīng)費(fèi)作用提供了一種評(píng)估手段。通過篩選出來的立法案例，它使得改革過程中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步系統(tǒng)化和大眾化。此外，部分阻礙新公共服務(wù)改革的法律得到重新確認(rèn)或廢除，為改革創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。作為單一制國(guó)家的法國(guó)和日本，也在縱向職責(zé)劃分上大量使用了立法工具。如法國(guó)自1982年《市鎮(zhèn)、省和大區(qū)權(quán)利與自由法》（即《權(quán)力下放法案》）頒布后的三十年余年間，先后頒布近百項(xiàng)法案和近千條法令，對(duì)各層級(jí)政府的職責(zé)劃分予以補(bǔ)充和完善[53]，為改革的每一步推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，法國(guó)政府還利用行政合同（協(xié)議）來貫徹國(guó)家相關(guān)法律法令，以授權(quán)或委托的方式實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和資源在縱向和橫向的分配，這充分體現(xiàn)出改革方式的多樣性。日本在推進(jìn)分權(quán)改革過程中，以機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的廢除為抓手，分階段制定了一系列具有時(shí)限性的法律法規(guī)，大規(guī)模調(diào)整了相關(guān)法律設(shè)置，配合設(shè)立地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)等改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)，保障了改革的順利展開。在非權(quán)力性干預(yù)方面，中央政府也會(huì)采用技術(shù)性勸告、建議、指導(dǎo)等方式加以干預(yù)，同時(shí)也會(huì)結(jié)合補(bǔ)助金、行政指導(dǎo)、頒布法令等方式，從而形成了多元化的干預(yù)手段。

黨的二十大報(bào)告提出“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，在扎實(shí)推進(jìn)依法行政部分明確提出要“優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”[54]。因此，我國(guó)政府職責(zé)體系在未來改革中應(yīng)不斷豐富政策“工具箱”，加快形成以法律工具為主的多元化改革手段體系；靈活運(yùn)用時(shí)限性立法，配合以行政手段如設(shè)立改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)手段如靈活的財(cái)政政策等，適時(shí)進(jìn)行階段性總結(jié)，將成熟的改革經(jīng)驗(yàn)上升至法律層面，如將相關(guān)內(nèi)容及時(shí)納入《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以鞏固改革成果。

（二）以職能實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的整體性改革趨于規(guī)范

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建和優(yōu)化政府職責(zé)體系，在政府功能實(shí)現(xiàn)與改革路徑選擇上體現(xiàn)出整體性的特征。改革開放以來，中國(guó)在不同領(lǐng)域開展了形式多樣的行政管理體制改革。雖然側(cè)重點(diǎn)和具體目標(biāo)有所差別，但“改革已然表現(xiàn)出打破界限，實(shí)現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化的整體政府發(fā)展趨勢(shì)”[55]。其中，行政審批制度改革特別是政務(wù)服務(wù)中心的誕生，體現(xiàn)出政務(wù)整體環(huán)境優(yōu)化與服務(wù)職能集成的演進(jìn)趨勢(shì)[56]。當(dāng)然，整體性政府構(gòu)建不能囿于政策執(zhí)行過程，更要體現(xiàn)在政府整體行政過程對(duì)和諧社會(huì)秩序自我延續(xù)和發(fā)展的促進(jìn)[57]，這對(duì)改革不同環(huán)節(jié)、不同部分間的關(guān)聯(lián)與銜接提出了較高要求。

德國(guó)的改革總體上可以歸納為央地分權(quán)帶動(dòng)模式。將大量國(guó)家職能特別是服務(wù)職能分權(quán)到州再到地方，是其加強(qiáng)跨部門協(xié)同、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和提高績(jī)效收益的優(yōu)先戰(zhàn)略選擇[58]。數(shù)字化轉(zhuǎn)型和財(cái)稅體制配套成為其實(shí)現(xiàn)改革整體性的重要保障。作為世界范圍內(nèi)提出“數(shù)字革命”理念的先驅(qū)，2014年德國(guó)聯(lián)邦政府頒布的《數(shù)字議程（2014-2017）》為政府?dāng)?shù)字化與智能化轉(zhuǎn)型奠定了戰(zhàn)略基礎(chǔ)；2016年聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部發(fā)布《數(shù)字化戰(zhàn)略2025》，列舉了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的十大步驟和具體實(shí)施措施。在這一過程中，德國(guó)政府注重政策的一致性和連續(xù)性，不斷強(qiáng)化府際合作；同時(shí)，借助互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字優(yōu)勢(shì)，改革的階段性成果得以鞏固[59]，治理整體有效性不斷增強(qiáng)。在財(cái)稅體制配套方面，德國(guó)形成了橫向州際轉(zhuǎn)移支付和縱向聯(lián)邦撥款縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度[60]。這種財(cái)政平衡體系具有法制性、適應(yīng)性以及以州財(cái)政為主導(dǎo)的特性，使得各層級(jí)政府都更具充足的能力來履行相應(yīng)的職責(zé)。在這種相對(duì)獨(dú)立卻又整體統(tǒng)一的政府間財(cái)政管理體制下[61]，各級(jí)政府的事權(quán)劃分和職責(zé)體系整體是相對(duì)穩(wěn)定的。此外，德國(guó)各州在將功能下放給地方政府時(shí)[62]，區(qū)劃的調(diào)整也在一定程度上使地方政府更有能力承擔(dān)政治上、行政上擴(kuò)展和深入了的職責(zé)[63]。法國(guó)的分權(quán)化改革是基于行政雙軌并行模式展開的，即基于地方制度中同時(shí)發(fā)揮作用的地方領(lǐng)土單位（自治團(tuán)體）和中央政府派駐機(jī)構(gòu)兩套公權(quán)力系統(tǒng)展開權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。在分權(quán)過程中，改革保持了中央的權(quán)威性和政府的整體性，避免了因分權(quán)而帶來的治理碎片化。首先，法國(guó)機(jī)構(gòu)改革不過于注重人員和機(jī)構(gòu)在數(shù)字上的精簡(jiǎn)，而是關(guān)注其是否能夠快速、高效地應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，保證了職能實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值核心。其次，在雙軌模式下，法國(guó)形成了“有層次、無(wú)等級(jí)”的地方行政特征。在各種正式與非正式的合作中，法國(guó)政府強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下各個(gè)要素的協(xié)調(diào)一致。因此，即便是在分權(quán)化的框架下，依據(jù)公共服務(wù)性質(zhì)，不同主體還是能夠發(fā)揮其特性和比較優(yōu)勢(shì)，形成特定類型公共服務(wù)供給的責(zé)任分擔(dān)、混合提供的途徑。法國(guó)政府職責(zé)體系的整體性效能正是在這種合作主義特征顯著的條件下實(shí)現(xiàn)的。日本的改革模式離不開對(duì)機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的調(diào)整。伴隨著機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的廢除，日本以規(guī)模控制為核心價(jià)值的大部門體制改革進(jìn)入了新的階段。大部門體制改革的核心，即通過建立結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制和程序性協(xié)同機(jī)制來構(gòu)建整體政府[64]。為此，日本通過省廳重組、分權(quán)改革等措施構(gòu)建了覆蓋橫、縱向維度的協(xié)同機(jī)制。當(dāng)然，在規(guī)?？刂频耐瑫r(shí)，日本也積極推進(jìn)公務(wù)員制度改革，旨在提升公務(wù)員履職能力，充分發(fā)揮各部門與公務(wù)員個(gè)體的積極性與創(chuàng)造性。

圖2 "各國(guó)改革整體性示意圖

縱觀上述國(guó)家在政府職責(zé)體系整體性功能發(fā)揮上的改革措施，不難發(fā)現(xiàn)職能實(shí)現(xiàn)是改革推進(jìn)的核心目標(biāo)所在。中國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建與優(yōu)化是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、體系復(fù)雜的任務(wù)?，F(xiàn)階段，中國(guó)的各項(xiàng)改革工作間整體性還有待提升，特別是政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)、法律制度完善等工作和政府職責(zé)體系優(yōu)化間還缺乏必要的關(guān)聯(lián)。處于“兩化疊加”時(shí)期的中國(guó)，同時(shí)面臨著法治國(guó)家建設(shè)的任務(wù)；政務(wù)服務(wù)一線改革實(shí)踐和工作經(jīng)驗(yàn)，還未能充分反饋至組織法層面；相應(yīng)地，以法治路徑實(shí)現(xiàn)職責(zé)體系優(yōu)化的效果也因此削弱。伴隨著數(shù)字技術(shù)在中國(guó)國(guó)家治理層面的展開，未來改革中，政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)、法律制度完善與職責(zé)體系優(yōu)化間的關(guān)系將會(huì)進(jìn)一步密切。對(duì)三者關(guān)系的銜接與整合，將是中國(guó)政府職責(zé)體系整體性制度功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

（三）以效率提升為導(dǎo)向的程序性保障趨于強(qiáng)化

黨的十九屆三中全會(huì)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》確立了推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的重大戰(zhàn)略部署[65]；2023年3月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)新一輪《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，進(jìn)一步提出要“在鞏固黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化改革，對(duì)體制機(jī)制和機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行調(diào)整和完善”[66]。在中國(guó)，機(jī)構(gòu)編制法定化的表述源自“三定”規(guī)定的提法，是指將國(guó)家機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要的職權(quán)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制以制度化、規(guī)范化的形式加以規(guī)定[67]。鄧小平同志曾提出“編制就是法”[68]的觀點(diǎn)，可見機(jī)構(gòu)編制法定化于中國(guó)機(jī)構(gòu)改革和職責(zé)體系構(gòu)建的重要意義。遺憾的是，中國(guó)沒有形成體系化的行政程序法，改革實(shí)踐與“三定”規(guī)定、組織法之間也缺乏有效的連接。在縱向政府間權(quán)力配置方面，由于缺乏法律程序保障的授權(quán)、收權(quán)與“職責(zé)同構(gòu)”中機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單上下對(duì)口產(chǎn)生了“共生效應(yīng)”[69]，改革經(jīng)驗(yàn)難以及時(shí)固定化，改革反復(fù)現(xiàn)象常常發(fā)生，致使改革效率損失。

德國(guó)、法國(guó)和日本都有比較成熟的行政程序立法傳統(tǒng)。在改革推進(jìn)過程中，德國(guó)政府遵循著一條非連續(xù)性的漸進(jìn)路徑，對(duì)網(wǎng)絡(luò)協(xié)作模式進(jìn)行了多次調(diào)整。在律法主義框架下，德國(guó)一方面通過擴(kuò)大州和地方政府在收稅、決策等方面的自主權(quán)，增強(qiáng)其履行職責(zé)的能力，對(duì)聯(lián)邦、州、地方的職責(zé)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)化、合理化調(diào)整；另一方面通過在地方政府層面展開新治理模式改革，加強(qiáng)其與社會(huì)、市場(chǎng)間關(guān)系，以變革公共設(shè)施提供機(jī)制、社會(huì)救濟(jì)機(jī)制等方式優(yōu)化了網(wǎng)絡(luò)協(xié)作模式。特別是近十年來德國(guó)聯(lián)邦政府圍繞“規(guī)制解除”[70]對(duì)規(guī)制政策進(jìn)行的優(yōu)化，都體現(xiàn)了強(qiáng)法治框架對(duì)改革程序的保障。相比之下，法國(guó)雖不采用行政程序法的名稱，但有著明確的行政程序規(guī)范。在改革過程中，作為單一制國(guó)家的法國(guó)采取了一種制度性分權(quán)的路徑，它通過法律授權(quán)、調(diào)整區(qū)劃、中央加強(qiáng)監(jiān)管的方式綜合推進(jìn)職責(zé)體系合理劃分；為了使改革過程更穩(wěn)定和更具針對(duì)性，1997年中央政府還組建了國(guó)家改革、權(quán)力下放與公共服務(wù)部，以確保分權(quán)化改革得以順利進(jìn)行。這為改革提供了充分的程序性保障。在日本，改革具有相當(dāng)嚴(yán)格的程序。較為重要的機(jī)構(gòu)改革都需要遵循嚴(yán)格和規(guī)范的程序，這是一種改革慣例。這種傳統(tǒng)主要源自1962年日本仿照美國(guó)為改善行政制度和降低行政運(yùn)行成本而設(shè)立的臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)。20世紀(jì)90年代中期的“橋本改革”，就于1996年11月21日再次設(shè)立了首相直屬的審議機(jī)關(guān)——行政改革審查會(huì)議，對(duì)政府職能的總體設(shè)定、機(jī)構(gòu)重組方案以及最終報(bào)告的形成進(jìn)行了討論。日本先后三次成立臨時(shí)改革推進(jìn)審議會(huì)，涉及地方分權(quán)、規(guī)制放松等一系列改革領(lǐng)域[71]。此外，機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的廢除也特別體現(xiàn)出中央與地方關(guān)系處理中程序性要素的加強(qiáng)（參見表5）。中央高度集權(quán)時(shí)代各省廳對(duì)地方自治體的隨意干預(yù)和控制都得到了全面改革，體現(xiàn)為干預(yù)規(guī)則化和干預(yù)方式規(guī)范化[72]，它還規(guī)定地方公共團(tuán)體在對(duì)中央干預(yù)或措施提出質(zhì)疑時(shí)，可以通過向高等法院申請(qǐng)審查或提起訴訟[73]。

在中國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建和權(quán)責(zé)配置的過程中，總體來說，結(jié)構(gòu)性的要素比較多，程序性的要素偏少。事實(shí)上，權(quán)責(zé)清單制度這一制度性創(chuàng)新正試圖將“程序”引入改革進(jìn)程，其制度性功能的發(fā)揮，能夠加強(qiáng)改革實(shí)踐與“三定”規(guī)定、組織法間的連接，能夠在一定程度上緩解權(quán)力法定與改革合法性之間的緊張關(guān)系；權(quán)責(zé)清單編制過程中加入的辦事流程圖、事中事后監(jiān)管等程序性的制度設(shè)計(jì)，一方面為改革新要素的納入提供了空間，另一方面又對(duì)其進(jìn)行了控制，特別是隨著行政管理體制改革的持續(xù)推進(jìn)，機(jī)構(gòu)職責(zé)的變動(dòng)能夠以合理、科學(xué)的方式鞏固下來。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單的制度性功能，還需要進(jìn)一步完善其機(jī)制運(yùn)行和功能發(fā)揮的有利條件，從而真正為改革提供程序性保障。

五、結(jié)論與討論：制度建設(shè)與體制機(jī)制創(chuàng)新并重的職責(zé)體系改革趨勢(shì)

20世紀(jì)60年代以來，政府承擔(dān)的公共服務(wù)事務(wù)內(nèi)容擴(kuò)大、事權(quán)改革的分權(quán)化與集權(quán)化并存、社會(huì)性公共服務(wù)事務(wù)比重增加以及事權(quán)交叉問題突出等成為各國(guó)所面臨的普遍性問題[74]。世界各國(guó)政府圍繞事權(quán)配置展開改革。在縱向府際關(guān)系的問題上，追求集分平衡是一種相對(duì)靜態(tài)和理想化的思路；實(shí)踐中，各國(guó)更多采取了一種動(dòng)態(tài)平衡的思路——通過政府改革，使得政府能夠根據(jù)不同發(fā)展階段的需要，在適度集權(quán)和適度分權(quán)間進(jìn)行常態(tài)化調(diào)整，從而避免過度集權(quán)和過度分權(quán)的情況。而這種改革，往往體現(xiàn)為體制和機(jī)制層面的創(chuàng)新。綜觀前文中三個(gè)典型國(guó)家的比較分析可以看到，它們?cè)诟母镞^程中，一方面在制度建設(shè)方面開展了大量工作，形成了職責(zé)體系構(gòu)建與改革持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)和保障；另一方面，體制機(jī)制創(chuàng)新的作用發(fā)揮越來越得到重視，特別是如何通過體制機(jī)制創(chuàng)新調(diào)動(dòng)不同的改革要素、最大化發(fā)揮改革作用，其重要性越來越凸顯。

在制度建設(shè)方面，盡管各國(guó)在具體改革舉措上有所差異、有所側(cè)重，但也存在一些共性。第一，改革過程中的立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置形成了雙重保障。在保障改革成果方面，法律制度和法律法規(guī)體系最具穩(wěn)定性。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的改革成果，有必要通過不同層次的法律法規(guī)進(jìn)行固定，這在三個(gè)國(guó)家政府職責(zé)體系的形成中均有所體現(xiàn)。同時(shí)，改革是一個(gè)試錯(cuò)的過程，一方面要對(duì)舊的制度和行為習(xí)慣做出較大程度的改變，另一方面也要突破現(xiàn)有的法律體系。立法環(huán)節(jié)為改革過程設(shè)定了框架和規(guī)劃，引入了程序性要素，這增加了改革的效率、減少了不確定性。加之特殊性立法和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，立法工作在改革中的靈活性和計(jì)劃性就大大增強(qiáng)了。第二，統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)提升改革的整體性收益。從橫向維度看，構(gòu)建政府職責(zé)體系絕不是單獨(dú)某個(gè)領(lǐng)域的工作，必須增強(qiáng)不同制度的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)與銜接。例如，財(cái)政領(lǐng)域的配套改革起到了強(qiáng)化地方的財(cái)源、保障中央政府進(jìn)行分權(quán)效果的作用；再如，地方行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)設(shè)計(jì)也有助于提高地方履職能力，為權(quán)力下放創(chuàng)造條件。從縱向維度看，各領(lǐng)域的配套改革又要分類型、分階段逐步展開，以做好銜接與配合，從而保證“1+1gt;2”的整體改革效益。第三，尊重制度變遷的“路徑依賴”特征，最大程度保留原有制度優(yōu)勢(shì)。制度變遷中的“路徑依賴”能夠反映出一般國(guó)家改革過程中的規(guī)律，其差別在于“路徑依賴”的程度與效果，即在多大程度上受到原有制度的束縛與干擾，以及保留原有制度的優(yōu)勢(shì)。例如，德國(guó)的律法主義傳統(tǒng)，一方面是規(guī)范改革過程的保障，另一方面也成為改革對(duì)象；法國(guó)和日本的分權(quán)化改革，在增強(qiáng)地方自主性的同時(shí)其實(shí)并未消除中央集權(quán)的根源，而是側(cè)重于改變中央對(duì)地方的干預(yù)和控制方式?？傮w來看，制度建設(shè)在政府職責(zé)體系優(yōu)化中起著基礎(chǔ)和保障性作用，與制度執(zhí)行能力間形成相互促進(jìn)的關(guān)系，與體制機(jī)制創(chuàng)新相比是相對(duì)穩(wěn)定的部分，同時(shí)要注意到其作為基礎(chǔ)和束縛的兩面性特征。

在體制機(jī)制創(chuàng)新方面，各國(guó)改革重點(diǎn)集中于通過機(jī)制運(yùn)行增強(qiáng)職責(zé)體系的穩(wěn)定性與靈活性，主要發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促使社會(huì)事務(wù)不斷復(fù)雜化，改革的要素也不斷增加，單純的制度建設(shè)無(wú)法滿足動(dòng)態(tài)化的、局部性的以及個(gè)性化的需要；另一方面，經(jīng)過階段性的改革，政府職責(zé)配置達(dá)到了相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，不宜頻繁進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。由此，體制機(jī)制創(chuàng)新就成為政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵。從新機(jī)制的產(chǎn)生來看，它既可以來自對(duì)原有制度要素的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也可以來自制度體系中新要素的引入；而這需要通過體制安排對(duì)原有制度環(huán)境予以改變。因此，體制創(chuàng)新是新機(jī)制得以產(chǎn)生的載體。相較于制度建設(shè)，體制機(jī)制創(chuàng)新有兩個(gè)重要的特點(diǎn)。一是在功能層面更具靈活性和動(dòng)態(tài)性。例如，各國(guó)采用的時(shí)限性立法、各類分權(quán)改革委員會(huì)等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會(huì)議等，都是對(duì)制度建設(shè)的重要補(bǔ)充，發(fā)揮了增強(qiáng)制度建設(shè)靈活性的作用。二是在結(jié)構(gòu)層面兼具局部性與整體性特征。體制機(jī)制創(chuàng)新往往以局部功能的優(yōu)化為切入點(diǎn)，一定程度上規(guī)避了既有利益格局調(diào)整帶來的阻力。同時(shí)，隨著新機(jī)制對(duì)舊機(jī)制的替代，又能夠產(chǎn)生以局部調(diào)整帶動(dòng)整體優(yōu)化的效果。例如，德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付一定程度上形成了聯(lián)邦成員單位之間的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)各州之間形成合作關(guān)系、提高整體履職能力有所促進(jìn)?？傮w來看，體制機(jī)制創(chuàng)新在職責(zé)體系的形成和改革過程中發(fā)揮了兩方面的重要作用。其一，增強(qiáng)了制度體系的穩(wěn)定性或稱作是韌性，即在變化的環(huán)境中具有更強(qiáng)的包容力和應(yīng)對(duì)力。其二，增強(qiáng)了體系的靈活性，即職責(zé)體系本身具備了可變化和調(diào)整的空間。這具體體現(xiàn)為體制機(jī)制創(chuàng)新的三方面功能：第一，協(xié)調(diào)了現(xiàn)存制度間的關(guān)系；第二，觸發(fā)舊制度與新制度之間的轉(zhuǎn)換與過渡；第三，誘導(dǎo)新制度更好地發(fā)揮其功能。

在各國(guó)政府職責(zé)體系比較這一問題上，本文在前提假設(shè)和分析框架中就特別強(qiáng)調(diào)了歷史制度根源這一重要因素，進(jìn)而基于改革過程展開比較研究，這提高了對(duì)中國(guó)復(fù)雜情況的包容度，也為經(jīng)驗(yàn)借鑒提供了更大的可能性。

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A Comparative Study on the Vertical Allocation of Responsibilities among the Governments of Germany，F(xiàn)rance，and Japan

——On the Optimization of the Responsibility System of the Chinese Government

Zhao Zhiyuan

（Nankai University，Tianjin 300350，china）

Abstract：The adjustment of vertical intergovernmental relations and the restructuring of responsibilities are key issues in transforming government functions. For any country's government，the configuration and reform optimization of its responsibilities have profound historical and institutional roots，thereby shaping the overall characteristics of reform. This article places three typical countries，Germany，F(xiàn)rance，and Japan，within the framework of analyzing the process of optimizing their government responsibility systems. Based on the grasp of their reform historical motives and responsibility system composition，this article analyzes the reform and optimization process of their government responsibility systems from three dimensions： diversified reform methods with legal tools as the main focus，overall reform with functional realization as the goal，and procedural guarantees with efficiency improvement as the direction，Thus，a more general experience mirror can be conducted. Overall，the equal emphasis on institutional construction and system and mechanism innovation is the main trend in the reform and optimization of governmental responsibility systems in various countries. In the future，China's reform should focus on grasping the relationship between the two and simultaneously exert efforts to achieve maximum reform efficiency.

Key words：governmental responsibility system；international comparison；institutional construction；system and mechanism innovation

責(zé)任編輯：邱春華

收稿日期：2024 - 07 - 13

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)體系優(yōu)化中的體制機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：23CZZ002）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：趙志遠(yuǎn)，男，甘肅蘭州人，法學(xué)博士，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院講師、中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員。研究方向：中國(guó)政府與政治、縱向府際關(guān)系。