摘 要沙姆沙伊赫世界氣候大會(huì)（COP27）授權(quán)確立了“公正轉(zhuǎn)型路徑工作方案議題”，隨后在波恩附屬機(jī)構(gòu)會(huì)議（SB58）和迪拜世界氣候大會(huì)（COP28）上，各方開展多輪磋商，通過迪拜會(huì)議決定文件，初步明確了公正轉(zhuǎn)型議題的工作目標(biāo)、范圍和形式。本文系統(tǒng)跟蹤公正轉(zhuǎn)型問題在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的談判歷程，基于各方立場研究公正轉(zhuǎn)型議題談判進(jìn)展，分析該議題的主要分歧、主要挑戰(zhàn)以及談判前景。各方在公正轉(zhuǎn)型議題上的分歧主要體現(xiàn)在：公正轉(zhuǎn)型是國際議程還是國內(nèi)事務(wù)，公正轉(zhuǎn)型議題的覆蓋領(lǐng)域和功能，是否建立配套資金機(jī)制，單邊貿(mào)易措施對公正轉(zhuǎn)型的影響等。公正轉(zhuǎn)型議題面臨的挑戰(zhàn)包括：對“公正轉(zhuǎn)型”概念和邊界的界定，對議題目標(biāo)、任務(wù)的各自解讀和解釋，優(yōu)先工作領(lǐng)域的識別，配套工作支持機(jī)制的建立，缺乏資金保障等。盡管公正轉(zhuǎn)型議題面臨諸多挑戰(zhàn)，但仍具有良好的國際合作前景。各方在碳中和目標(biāo)約束下具有積極的行動(dòng)意愿，已具備一定的國際合作基礎(chǔ)。推進(jìn)公正轉(zhuǎn)型工作，不僅有助于實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，對全球可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)也具有協(xié)同意義。

關(guān)鍵詞氣候變化 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 公正轉(zhuǎn)型 氣候治理碳中和 可持續(xù)發(fā)展

作者簡介：王謀，理學(xué)博士，中國社會(huì)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心研究員；劉莉雯，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生；康文梅，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，忻州師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系講師。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“碳中和新形勢下我國參與國際氣候治理總體戰(zhàn)略和階段性策略研究”（22ZDA111）。

①王謀、康文梅：《全球氣候治理新議題“公正轉(zhuǎn)型路徑工作方案”談判進(jìn)展、挑戰(zhàn)和啟示》，《治理現(xiàn)代化研究》，2023年第6期。

一、引 言

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第27次締約方大會(huì)授權(quán)確立“公正轉(zhuǎn)型路徑工作方案議題”（以下簡稱公正轉(zhuǎn)型議題），意味著“公正轉(zhuǎn)型”問題正式作為一項(xiàng)獨(dú)立議題被納入全球治理進(jìn)程。①雖然各方對公正轉(zhuǎn)型的概念、議題的主要工作目標(biāo)及內(nèi)容等還存在分歧，但國際社會(huì)對公正轉(zhuǎn)型的關(guān)注和重視程度呈現(xiàn)快速上升趨勢。在《公約》下確立公正轉(zhuǎn)型議題是為了更好地推動(dòng)公正轉(zhuǎn)型全球治理開展。由于公正轉(zhuǎn)型議題是新確立的議題，相關(guān)治理進(jìn)程還面臨諸多分歧和挑戰(zhàn)，識別和分析這些分歧、挑戰(zhàn)及原因，推進(jìn)在議題的框架中開展務(wù)實(shí)的行動(dòng)和合作，不僅是議題談判的需要，更是促進(jìn)全球低碳、零碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。

目前，關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的研究主要分為三個(gè)方面。第一，探討公正轉(zhuǎn)型的概念。王謀從公正轉(zhuǎn)型的關(guān)注對象、涉及領(lǐng)域、可行措施等方面定義公正轉(zhuǎn)型，并針對發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)差異對公正轉(zhuǎn)型的概念進(jìn)行辨析?！?王謀：《歐盟推進(jìn)氣候治理公正轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)研究》，《人民論壇》，2022年第14期?！縏avares發(fā)現(xiàn)，隨著越來越多的國家和更廣泛的利益攸關(guān)方參與了解當(dāng)前的挑戰(zhàn)并制定針對特定背景的戰(zhàn)略，公正轉(zhuǎn)型的定義不斷擴(kuò)大，不僅涉及勞動(dòng)力和就業(yè)的轉(zhuǎn)型，一些國家也將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣化、公平獲取環(huán)境資源、政治體系變革等作為公正轉(zhuǎn)型的重要組成部分。【 Marcia Tavares， “A just green transition： Concepts and practice so far”， https：//www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/publication/PB_141.pdf.】第二，研究公正轉(zhuǎn)型的發(fā)展和面臨的挑戰(zhàn)。有學(xué)者梳理了公正轉(zhuǎn)型概念首次提出以來的發(fā)展歷程，并從認(rèn)知和立場差異、資金機(jī)制、平臺(tái)定位等方面分析了公正轉(zhuǎn)型面臨的不確定性?！?王謀、康文梅：《全球氣候治理新議題“公正轉(zhuǎn)型路徑工作方案”談判進(jìn)展、挑戰(zhàn)和啟示》，《治理現(xiàn)代化研究》，2023年第6期。張瑩、姬瀟然、王謀：《國際氣候治理中的公正轉(zhuǎn)型議題：概念辨析與治理進(jìn)展》，《氣候變化研究進(jìn)展》，2021年第2期?！康谌?，探索公正轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑。袁家海等基于微觀數(shù)據(jù)對就業(yè)脆弱性進(jìn)行了量化研究，根據(jù)省域脆弱性現(xiàn)狀提出具有針對性的公正轉(zhuǎn)型措施?！?袁家海、王媛、楊曉文等：《“雙碳”目標(biāo)下省級煤電退出的就業(yè)影響與脆弱性評估》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2023年第7期。】Droubi等指出，可以從批判性思維、人與自然共存和抵抗能力培訓(xùn)等層面設(shè)計(jì)教育框架，作為促進(jìn)公正轉(zhuǎn)型的可行策略。【 Sufyan Droubi， Arthur Galamba， Fernando Lannes Fernandes， et al， “Transforming education for the just transition”， Energy Research amp; Social Science， vol.100（2023）.】

公正轉(zhuǎn)型議題，從談判授權(quán)來看，它與減緩、適應(yīng)、資金等議題都可能存在交集；從研究內(nèi)容來看，其工作邊界隨著談判的推進(jìn)不斷拓展，研究空間不斷擴(kuò)大，工作重點(diǎn)還需要進(jìn)一步明確。本研究系統(tǒng)梳理公正轉(zhuǎn)型議題談判的最新進(jìn)展，分析已達(dá)成的共識、談判的分歧和面臨的挑戰(zhàn)，展望發(fā)展前景，為深入認(rèn)識公正轉(zhuǎn)型議題內(nèi)涵和參與公正轉(zhuǎn)型議題的國際治理提供參考。

二、公正轉(zhuǎn)型問題的發(fā)展歷程

公正轉(zhuǎn)型的概念出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代末，當(dāng)時(shí)，美國工會(huì)為那些工作受到環(huán)境法規(guī)制約的污染行業(yè)的工人尋求援助，并為替代行業(yè)的投資提供財(cái)政支持?！?Ajay Gambhir， Fergus Green， Peter J. G. Pearson， “Towards a just and equitable low-carbon energy transition”， https：//www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/grantham-institute/public/publications/briefing-papers/26.-Towards-a-just-and-equitable-low-carbon-energy-transition.pdf.】1997年，在《公約》的京都會(huì)議上，公正轉(zhuǎn)型的概念被首次引入國際氣候治理進(jìn)程?！?Trades Union Congress， “Chapter 10-the environment and sustainable development”， https：//www.tuc.org.uk/research-analysis/reports/chapter-10-environment.】2010年開始，公正轉(zhuǎn)型問題主要在減緩議程下的“應(yīng)對措施”議題中開展談判和工作。從技術(shù)層面看，人類活動(dòng)對環(huán)境的影響和相關(guān)治理進(jìn)程可能在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)對部分行業(yè)、社會(huì)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等帶來沖擊，公正轉(zhuǎn)型是指通過經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等層面的轉(zhuǎn)型措施幫助有轉(zhuǎn)型需求的人群和地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量及可持續(xù)的轉(zhuǎn)型?！?王謀：《歐盟推進(jìn)氣候治理公正轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)研究》，《人民論壇》，2022年第14期?！侩S著公正轉(zhuǎn)型成為獨(dú)立議題，各方對其關(guān)注程度快速上升，公正轉(zhuǎn)型議題被賦予更多的政治屬性，包括如何評估國家自主貢獻(xiàn)的公正性，如何闡釋共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，如何保障發(fā)展中國家獲得公平的排放空間和可持續(xù)發(fā)展權(quán)益的公正性，等等。

（一）公正轉(zhuǎn)型問題在《公約》下的談判歷程

在2010年坎昆世界氣候大會(huì)上，“公正轉(zhuǎn)型”首次出現(xiàn)在大會(huì)決定中，它歸屬于“應(yīng)對措施”議題，主要關(guān)注勞動(dòng)力和就業(yè)問題。隨著全球氣候行動(dòng)的快速推進(jìn)、各方碳中和目標(biāo)的提出，公正轉(zhuǎn)型被賦予了更寬泛的含義。由于公正轉(zhuǎn)型工作具有前瞻性和持續(xù)性，需要建立國際合作機(jī)制，推動(dòng)所有締約方開展和實(shí)施相關(guān)工作?！?王謀、康文梅：《全球氣候治理新議題“公正轉(zhuǎn)型路徑工作方案”談判進(jìn)展、挑戰(zhàn)和啟示》，《治理現(xiàn)代化研究》，2023年第6期。】因此，在2022年底沙姆沙伊赫世界氣候大會(huì)上，各方達(dá)成一致，授權(quán)確立公正轉(zhuǎn)型議題。相關(guān)發(fā)展歷程如表1所示。

（二）迪拜世界氣候大會(huì)中公正轉(zhuǎn)型議題的談判進(jìn)展

迪拜世界氣候大會(huì)是確立公正轉(zhuǎn)型議題后召開的第一屆締約方會(huì)議，各方對公正轉(zhuǎn)型的概念、要素、工作內(nèi)容的理解存在廣泛爭議，秘書處安排多輪磋商，促進(jìn)各方就公正轉(zhuǎn)型工作方案（JTWP）的目標(biāo)、工作范圍、實(shí)施形式、工作成果、時(shí)間框架、與其他議題的關(guān)聯(lián)等要素進(jìn)行磋商。在迪拜世界氣候大會(huì)上，談判焦點(diǎn)是工作范圍和實(shí)施形式。發(fā)展中國家要求議題談判和實(shí)施應(yīng)體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，覆蓋減緩、適應(yīng)、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響等多個(gè)領(lǐng)域，在國際合作中強(qiáng)調(diào)防止單邊措施；在工作方案的實(shí)施形式上，強(qiáng)調(diào)以附屬機(jī)構(gòu)下接觸組的形式推進(jìn)論壇工作方案。發(fā)達(dá)國家則希望弱化議題安排，主要支持減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，并以經(jīng)驗(yàn)分享等活動(dòng)為主。會(huì)議最終達(dá)成阿聯(lián)酋公正轉(zhuǎn)型工作方案，決定案文提及“認(rèn)識到發(fā)展中國家的特定需求和特殊情況”，但未展開描述，同時(shí)還確定了工作方案未來工作領(lǐng)域，明確了工作方案下的會(huì)議活動(dòng)以附屬機(jī)構(gòu)下接觸組的形式開展。

迪拜世界氣候大會(huì)的決定案文重申了沙姆沙伊赫世界氣候大會(huì)關(guān)于公正轉(zhuǎn)型工作方案工作目標(biāo)的表述【 UNFCCC， “Draft decision -/CMA.4 Sharm el-Sheikh Implementation Plan”， https：//unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_L21E.pdf.】，即公正轉(zhuǎn)型議題在《巴黎協(xié)定》第2.2條（根據(jù)不同的國情，體現(xiàn)公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力）的基礎(chǔ)上，討論實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》第2.1條所列目標(biāo)?！?UNFCCC， “Paris Agreement”， https：//unfccc.int/sites/default/files/english_paris_agreement.pdf.】在公正轉(zhuǎn)型工作方案要素和工作領(lǐng)域方面，迪拜世界氣候大會(huì)達(dá)成一系列共識，包括：（1）在《巴黎協(xié)定》第2.2條的背景下，實(shí)現(xiàn)第2.1條所述目標(biāo)的公正轉(zhuǎn)型路徑；（2）公正和公平的轉(zhuǎn)型，包括能源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力和其他領(lǐng)域的公正轉(zhuǎn)型，所有這些領(lǐng)域的公正轉(zhuǎn)型，必須以各國確定的發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)（包括社會(huì)保護(hù)方面）為基礎(chǔ)，以減輕轉(zhuǎn)型的潛在影響；（3）在全球向低排放和氣候韌性轉(zhuǎn)型的過程中，應(yīng)對與可持續(xù)發(fā)展和消除貧困有關(guān)的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和障礙，同時(shí)考慮各國確定的發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)；（4）在國家和國際層面增強(qiáng)有關(guān)適應(yīng)和氣候韌性的措施；（5）根據(jù)國家確定的發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)，包括通過社會(huì)對話、社會(huì)保護(hù)和承認(rèn)勞工權(quán)利等，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的公正轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造體面工作和高質(zhì)量就業(yè)；（6）采取具有包容性和參與性的辦法推進(jìn)公正轉(zhuǎn)型，不讓一個(gè)人掉隊(duì)；（7）國際合作是實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的公正轉(zhuǎn)型路徑的推動(dòng)力。

三、公正轉(zhuǎn)型議題談判中的主要分歧

雖然迪拜世界氣候大會(huì)就決定案文達(dá)成了共識，但這些共識主要還是對沙姆沙伊赫世界氣候大會(huì)決定的內(nèi)容進(jìn)行重申和局部拓展。關(guān)于新議題如何開展工作，各方還存在廣泛的分歧，這些分歧主要體現(xiàn)在：

（一）國內(nèi)公正與國際公正

發(fā)達(dá)國家認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型是各國國內(nèi)事務(wù)，所以各國對公正轉(zhuǎn)型工作的安排和支持應(yīng)由本國自行統(tǒng)籌；發(fā)展中國家認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型是在全球氣候治理背景下實(shí)施的，旨在支持《巴黎協(xié)定》第2.1條所述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)成為國際社會(huì)的共同目標(biāo)。因此，公正轉(zhuǎn)型不僅是各國的國內(nèi)事務(wù)，更應(yīng)該是《公約》下的國際多邊議程，既要考慮國內(nèi)行業(yè)和地區(qū)發(fā)展的公正性，更要考慮國家和區(qū)域間的氣候公正，要在共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的基礎(chǔ)上，考慮不同國家的發(fā)展水平、發(fā)展需求，體現(xiàn)國家層面低碳、零碳轉(zhuǎn)型的公正性。新議題的工作內(nèi)容應(yīng)包括讓共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在《巴黎協(xié)定》的全面實(shí)施中更具可操作性、明確公正轉(zhuǎn)型的支持方式和力度，尤其是發(fā)達(dá)國家，要為發(fā)展中國家實(shí)施公正轉(zhuǎn)型提供支持。

（二）聚焦減緩還是關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型

雖然沙姆沙伊赫世界氣候大會(huì)決定和迪拜世界氣候大會(huì)的公正轉(zhuǎn)型議題決定都明確了公正轉(zhuǎn)型工作方案要全面支持《巴黎協(xié)定》第2.1條所述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但在談判和各方立場提案中，仍有一部分國家希望公正轉(zhuǎn)型議題主要聚焦減緩領(lǐng)域，體現(xiàn)其積極推動(dòng)以減緩為中心的國際氣候治理進(jìn)程的立場，這也是歐美發(fā)達(dá)國家的一貫立場。歐盟在迪拜世界氣候大會(huì)之后的提案【 王謀：《歐盟推進(jìn)氣候治理公正轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)研究》，《人民論壇》，2022年第14期?！恐懈叨葟?qiáng)調(diào)公正轉(zhuǎn)型工作方案與減緩目標(biāo)及行動(dòng)的關(guān)聯(lián)，希望公正轉(zhuǎn)型議題圍繞長期低排放發(fā)展戰(zhàn)略開展工作，將公正轉(zhuǎn)型議題聚焦于減緩議程。發(fā)展中國家則認(rèn)為，公正轉(zhuǎn)型不應(yīng)局限于減緩問題，而應(yīng)當(dāng)包含產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、行業(yè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型等更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型內(nèi)容，這也符合沙姆沙伊赫世界氣候大會(huì)決定文件【 UNFCCC， “Draft decision -/CMA.4 Sharm el-Sheikh Implementation Plan”， https：//unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_L21E.pdf.】的表述，即“公正和公平轉(zhuǎn)型應(yīng)包括能源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力和其他方面的轉(zhuǎn)型”。

（三）務(wù)實(shí)的機(jī)制還是“脫口秀平臺(tái)”

公正轉(zhuǎn)型議題可以說是近年來發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共識度較高的議題。在一屆世界氣候大會(huì)中就完成了從提出確立新議題到成功獲得授權(quán)確立議題的流程，表現(xiàn)出各方在這個(gè)議題上的積極意愿。然而，確立議題后，各方在議題實(shí)施目標(biāo)、開展形式、主要工作內(nèi)容、主要產(chǎn)出等方面存在分歧，議題進(jìn)展受阻。發(fā)展中國家更加關(guān)注具體行動(dòng)的開展，尤其是在行動(dòng)中體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，即發(fā)達(dá)國家應(yīng)該積極分享公正轉(zhuǎn)型的工作經(jīng)驗(yàn)，并為發(fā)展中國家公正轉(zhuǎn)型工作的開展提供資金和能力建設(shè)支持，把公正轉(zhuǎn)型議題落到實(shí)處，為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供具體行動(dòng)支持。在談判進(jìn)程以外，國際社會(huì)希望議題下開展更多務(wù)實(shí)行動(dòng)而不是作秀空談。美國等部分發(fā)達(dá)國家希望把公正轉(zhuǎn)型工作方案議題建成一個(gè)信息交流平臺(tái)，重點(diǎn)分享各方在氣候行動(dòng)中的積極成效和氣候行動(dòng)的長期收益，刻意回避公正轉(zhuǎn)型問題的挑戰(zhàn)，不希望在公正轉(zhuǎn)型工作方案議題下產(chǎn)生新的合作行動(dòng)目標(biāo)。

（四）是否推動(dòng)建立配套資金機(jī)制

資金問題是包括《公約》在內(nèi)的國際環(huán)境治理機(jī)制中最重要、最核心的問題之一，也是決定合作性質(zhì)如信息交流抑或開展具體行動(dòng)等的關(guān)鍵要素。發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)資金的必要性和緊迫性，希望發(fā)達(dá)國家制定可行的融資計(jì)劃，兌現(xiàn)出資承諾。美國和歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)側(cè)重于在案例和經(jīng)驗(yàn)分享方面強(qiáng)調(diào)論壇的職能，并未明確回應(yīng)發(fā)展中國家的資金訴求。這是未來形成可以達(dá)到共識的工作方案的關(guān)鍵挑戰(zhàn)之一。

（五）單邊貿(mào)易措施對公正轉(zhuǎn)型的影響

2019年發(fā)布的《歐洲綠色協(xié)議》提出“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM），引起各方關(guān)注，歐盟隨后開展了一系列活動(dòng)，推進(jìn)碳關(guān)稅的制定和立法進(jìn)程。2023年10月1日，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)入實(shí)施過渡期。在國際談判中，碳關(guān)稅被視為與氣候變化相關(guān)的貿(mào)易問題，發(fā)展中國家希望加強(qiáng)《公約》第3.5條的細(xì)化和落實(shí)，從而限制發(fā)達(dá)國家征收碳關(guān)稅；發(fā)達(dá)國家則傾向于在世界貿(mào)易組織（WTO）的框架下討論碳關(guān)稅問題，繞開《公約》共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，將更多的應(yīng)對氣候變化成本轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家。各國在碳關(guān)稅問題上的立場分歧，源于對減排責(zé)任和義務(wù)的認(rèn)知差異，也體現(xiàn)了與氣候變化相關(guān)的貿(mào)易問題、當(dāng)代公平與代際公平之間的博弈。多數(shù)發(fā)達(dá)國家主張?jiān)赪TO框架下討論碳關(guān)稅問題，原因是WTO主要聚焦當(dāng)代貿(mào)易公平，并不考慮歷史排放責(zé)任，碳關(guān)稅順利實(shí)施的可能性更大。若在《公約》下討論碳關(guān)稅問題，必然要考慮不同國家的歷史碳排放和責(zé)任，尋求代際公平?！就踔\：《隱形碳關(guān)稅：概念辨析與國際治理》，《氣候變化研究進(jìn)展》，2020年第2期。】碳關(guān)稅與其他關(guān)稅有所區(qū)別，旨在平衡進(jìn)口產(chǎn)品的碳減排成本。根據(jù)《公約》中關(guān)于歷史排放責(zé)任的共識和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，發(fā)展中國家在現(xiàn)階段并不需要承擔(dān)與發(fā)達(dá)國家相同的溫室氣體減排責(zé)任，意味著出口產(chǎn)品中不需要包含與發(fā)達(dá)國家對等實(shí)施減排導(dǎo)致的增量成本。【王謀：《碳關(guān)稅命題辨析及其國際治理模式》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2014年第4期?！恳虼?，南北方國家在碳關(guān)稅問題上的分歧也體現(xiàn)出對《公約》公平原則和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的不同理解，大多數(shù)發(fā)展中國家認(rèn)為，以碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制為代表的單邊貿(mào)易措施在全球氣候治理進(jìn)程中導(dǎo)致了新的不公正，對公正轉(zhuǎn)型工作造成負(fù)面影響。與氣候變化相關(guān)的單邊貿(mào)易措施愈演愈烈，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在這個(gè)問題上的對立和分歧也愈加明顯，甚至影響政治互信和《公約》《巴黎協(xié)定》的高效實(shí)施。

四、公正轉(zhuǎn)型議題面臨的挑戰(zhàn)

基于各締約方在公正轉(zhuǎn)型議題談判中的立場和各方立場分歧背后的談判訴求，公正轉(zhuǎn)型議題在未來談判中還要面臨以下五方面的挑戰(zhàn)。

（一）“公正轉(zhuǎn)型”概念和邊界的確定

公正轉(zhuǎn)型工作方案雖然是《公約》談判中的一個(gè)新議題，但是關(guān)于公正轉(zhuǎn)型議題的研究和實(shí)踐已經(jīng)開展了一段時(shí)間。國際學(xué)術(shù)界和國際勞工組織等國際機(jī)構(gòu)已形成了一些定義和研究成果，影響公眾對公正轉(zhuǎn)型概念和研究邊界的認(rèn)知。相比既有的認(rèn)知和實(shí)踐，在《公約》和《巴黎協(xié)定》下，關(guān)于建立公正轉(zhuǎn)型工作方案的授權(quán)（1/CMA4）的工作范圍和工作目標(biāo)都有所拓展。在后續(xù)的談判中，這些成果將進(jìn)一步明確具體內(nèi)容，但是，達(dá)成共識仍需要一定的時(shí)間。目前來看，發(fā)達(dá)國家認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型主要針對氣候行動(dòng)中受減排行動(dòng)和目標(biāo)影響的弱勢群體，更關(guān)注國內(nèi)相關(guān)行業(yè)和地區(qū)發(fā)展的公正性、公正轉(zhuǎn)型對實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的作用和意義；發(fā)展中國家則更關(guān)注國家與國家之間在減排、適應(yīng)、資金機(jī)制等安排中的公正性，認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型在全球治理中首先是國家層面的公正轉(zhuǎn)型，是對《公約》和《巴黎協(xié)定》公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的貫徹實(shí)施，其次才是各國國內(nèi)相關(guān)行業(yè)和地區(qū)的公正轉(zhuǎn)型。這樣的認(rèn)知分歧還將持續(xù)，對公正轉(zhuǎn)型議題談判的順利推進(jìn)和務(wù)實(shí)行動(dòng)的開展構(gòu)成挑戰(zhàn)。

（二）目標(biāo)和任務(wù)的差異性解讀

各方對公正轉(zhuǎn)型概念和邊界的認(rèn)知存在差異，對于談判中達(dá)成的決定文件，則按照各自的訴求進(jìn)行解讀。迪拜世界氣候大會(huì)結(jié)束后，各方就公正轉(zhuǎn)型議題的關(guān)注問題、工作方式等向《公約》秘書處提交了立場文件。歐盟希望將公正轉(zhuǎn)型議題的工作內(nèi)容聚焦于各國長期低排放發(fā)展戰(zhàn)略（LT-LEDS）和各國自主貢獻(xiàn)目標(biāo)（NDC），也就是更多地從服務(wù)于減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度討論公正轉(zhuǎn)型問題。美國的提案甚至不希望討論技術(shù)性和實(shí)質(zhì)性的問題，只希望公正轉(zhuǎn)型工作方案成為一個(gè)信息交流平臺(tái)，重點(diǎn)分享各方氣候行動(dòng)的積極成效和氣候行動(dòng)的長期收益，不希望公正轉(zhuǎn)型工作方案產(chǎn)生新的工作目標(biāo)。發(fā)展中國家要求根據(jù)不同國家的發(fā)展水平和發(fā)展需求制定公正轉(zhuǎn)型方案，發(fā)達(dá)國家提前實(shí)現(xiàn)碳中和及公正轉(zhuǎn)型，為發(fā)展中國家提供公正轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)和空間，并給予資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持；同時(shí)，發(fā)展中國家還希望平衡減緩和適應(yīng)行動(dòng)的公正轉(zhuǎn)型路徑，加強(qiáng)適應(yīng)領(lǐng)域公正轉(zhuǎn)型的研究和國際合作，深入探討單邊氣候貿(mào)易措施對公正轉(zhuǎn)型的影響。

（三）總體目標(biāo)較為宏觀，就優(yōu)先工作達(dá)成共識有挑戰(zhàn)

沙姆沙伊赫世界氣候大會(huì)和迪拜世界氣候大會(huì)決定文件授權(quán)，公正轉(zhuǎn)型議題需要根據(jù)不同的國情，在體現(xiàn)公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力的基礎(chǔ)上，討論實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》第2.1條所列目標(biāo)，包括《巴黎協(xié)定》的減緩、適應(yīng)和資金等目標(biāo)。從授權(quán)案文來看，公正轉(zhuǎn)型議題的邊界非常寬泛，后續(xù)談判要進(jìn)一步聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域或明確階段性工作安排和目標(biāo)，如此才能集中資源推進(jìn)具體工作。然而，談判各方有自己的關(guān)注偏好和重點(diǎn)，在識別和明確優(yōu)先工作領(lǐng)域和階段性目標(biāo)上存在多種訴求，對談判議題的推進(jìn)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

（四）《公約》下缺乏為談判和行動(dòng)提供服務(wù)和指導(dǎo)的附屬工作實(shí)體或工作機(jī)制

《公約》下開展談判的議題基本成立了相應(yīng)的工作實(shí)體或機(jī)制，如損失損害機(jī)制、適應(yīng)委員會(huì)、能力建設(shè)委員會(huì)、技術(shù)委員會(huì)、卡托維茲應(yīng)對措施實(shí)施影響委員會(huì)等，負(fù)責(zé)推進(jìn)該議題的相關(guān)活動(dòng)，如舉辦研討會(huì)、提出議題工作計(jì)劃、推動(dòng)和實(shí)施工作計(jì)劃、負(fù)責(zé)該議題工作的中長期發(fā)展規(guī)劃等。這些機(jī)構(gòu)或工作機(jī)制由締約方選舉代表負(fù)責(zé)推進(jìn)相關(guān)議題的談判和實(shí)施工作，是不同議題高效開展全球治理的重要保障。公正轉(zhuǎn)型議題在支持機(jī)制的安排上還比較欠缺，將間接制約議題談判的推進(jìn)和行動(dòng)的實(shí)施。

（五）缺乏可持續(xù)的資金支持機(jī)制

推動(dòng)議題進(jìn)展的資金包括《公約》下的預(yù)算資金和締約方的自愿捐款。公正轉(zhuǎn)型議題是發(fā)展中國家推動(dòng)成立的議題，目前，在獲得針對議題的自愿捐資方面，還比較困難。尤其是在工作目標(biāo)、內(nèi)容、邊界等關(guān)鍵問題上，南北方國家還有較大分歧，發(fā)達(dá)國家的捐資意愿更加薄弱。這將導(dǎo)致《公約》下公正轉(zhuǎn)型議題的具體工作在推進(jìn)中受到資金問題的掣肘，磋商、研討時(shí)間不足，議題談判進(jìn)展緩慢，整體工作效率不高。在各方捐資不足的情況下，可以考慮推動(dòng)建立議題下的相關(guān)工作實(shí)體，由《公約》的公共資金保障議題活動(dòng)開展。但是，要建立議題下的工作實(shí)體需要所有締約方達(dá)成共識，目前來看，南北方國家在此問題上達(dá)成共識依然面臨挑戰(zhàn)。

五、公正轉(zhuǎn)型議題的前景和預(yù)期

公正轉(zhuǎn)型是一個(gè)新的議題，各方在工作原則、目標(biāo)、內(nèi)容等方面還存在認(rèn)知分歧。但各國對于公正轉(zhuǎn)型在通往碳中和目標(biāo)進(jìn)程中的作用和意義已形成較多共識，這是議題確立和持續(xù)發(fā)展的基本保障?；诋?dāng)前的國際治理現(xiàn)狀和各方立場，公正轉(zhuǎn)型議題的前景和預(yù)期包括以下幾個(gè)方面。

（一）公正轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)長期而持久的任務(wù)

當(dāng)前，148個(gè)國家提出了碳中和目標(biāo)【 Net Zero Tracker， “Net zero numbers”， https：//zerotracker.net/.】，大多計(jì)劃在21世紀(jì)中葉或者稍后一段時(shí)間實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。新能源、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個(gè)長期的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)對公正轉(zhuǎn)型的需求也將是一個(gè)動(dòng)態(tài)的長期的進(jìn)程。隨著全球減排力度的快速增加，各界對公正轉(zhuǎn)型的需求也將大幅提升，公正轉(zhuǎn)型的全球合作、全球治理將會(huì)受到越來越多的關(guān)注。

（二）公正轉(zhuǎn)型具有開展務(wù)實(shí)合作的國際基礎(chǔ)

《公約》下各個(gè)議題的談判目的都是務(wù)實(shí)合作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全球氣候安全。公正轉(zhuǎn)型議題的概念認(rèn)知雖然還未達(dá)成一致，但在國際、國內(nèi)行動(dòng)方面已經(jīng)具備良好基礎(chǔ)，這也是在沙姆沙伊赫世界氣候大會(huì)上提出關(guān)于新議題的建議，當(dāng)年就能達(dá)成共識、成功確立新議題的主要原因。發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）如美國、歐盟等已經(jīng)在其內(nèi)部展開實(shí)施公正轉(zhuǎn)型的計(jì)劃和相關(guān)工作，發(fā)展中國家如中國、南非、印尼等也在不同資金渠道的支持下開展了多輪研究和實(shí)踐工作。事實(shí)上，公正轉(zhuǎn)型工作已經(jīng)在國際層面開展，也產(chǎn)生了不同形式的國際合作。國際合作行動(dòng)已經(jīng)走到國際談判的前面，國際合作中的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)為議題談判提供了工作目標(biāo)，可以提升談判和國際治理的效率。

（三）公正轉(zhuǎn)型是各國碳中和進(jìn)程的關(guān)鍵要素和保障

公正轉(zhuǎn)型已經(jīng)被列為歐盟、美國等締約方開展氣候行動(dòng)的關(guān)鍵要素，并通過氣候立法保障實(shí)施。隨著國際社會(huì)對公正轉(zhuǎn)型問題認(rèn)知的深入，公正轉(zhuǎn)型將受到更多國家的重視，被納入各國通往碳中和目標(biāo)的方案和路徑規(guī)劃，構(gòu)成更廣泛的全球行動(dòng)基礎(chǔ)。公正轉(zhuǎn)型并不是減排行動(dòng)的負(fù)擔(dān)和成本，高效實(shí)施公正轉(zhuǎn)型，可以為各方提出更加積極的減排目標(biāo)提供信心和保障，增進(jìn)減排雄心，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型效率。

（四）公正轉(zhuǎn)型國際治理以行動(dòng)為導(dǎo)向，在合作中化解分歧

當(dāng)前，各國在公正轉(zhuǎn)型議題的工作目標(biāo)、內(nèi)容等方面還存在分歧，如果總是就分歧討論分歧，短期內(nèi)這些分歧將難以彌合，議題下的談判和工作進(jìn)展將是低效率的。各方可以選擇共同感興趣的優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域，推進(jìn)務(wù)實(shí)的國際合作，并在合作行動(dòng)中化解分歧、體現(xiàn)公平和共同但有區(qū)別的責(zé)任，推動(dòng)該議題取得具體成果，以最高效的國際合作、最低的全球成本，推進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳、零碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（五）公正轉(zhuǎn)型既有需求又有供給，將形成動(dòng)態(tài)、高效的國際合作機(jī)制

在碳中和進(jìn)程中，全球?qū)D(zhuǎn)型的需求是剛性的，同時(shí)也在快速增長，這些需求體現(xiàn)在對公正轉(zhuǎn)型的知識經(jīng)驗(yàn)、行動(dòng)機(jī)制的不斷學(xué)習(xí)和認(rèn)知當(dāng)中。歐盟、美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的公正轉(zhuǎn)型工作已經(jīng)開展，隨著時(shí)間的推移，這些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在公正轉(zhuǎn)型機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施方案等方面將逐步積累經(jīng)驗(yàn)，可以為發(fā)展中國家高效推進(jìn)公正轉(zhuǎn)型工作提供指導(dǎo)和參考。發(fā)展中國家如中國、南非等在公正轉(zhuǎn)型工作中的探索和實(shí)踐，也可以為其他發(fā)展中國家提供經(jīng)驗(yàn)。因此，未來全球?qū)⒊霈F(xiàn)對公正轉(zhuǎn)型合作的大量需求，尤其是發(fā)展中國家將對公正轉(zhuǎn)型機(jī)制設(shè)計(jì)和政策工具產(chǎn)生大量需求；發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家的先行實(shí)踐，也能為其他發(fā)展中國家提供技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，從而降低全球轉(zhuǎn)型成本，形成動(dòng)態(tài)、高效的合作機(jī)制。

（六）公正轉(zhuǎn)型與2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、全球生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同推進(jìn)

公正轉(zhuǎn)型既服務(wù)于減排目標(biāo)，又服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。推進(jìn)公正轉(zhuǎn)型，事實(shí)上也在協(xié)同推進(jìn)健康、教育、能源、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)公平、可持續(xù)城市和社區(qū)、環(huán)境、國際合作等多個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施，謀求協(xié)同收益。這些可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也是我國推動(dòng)的全球生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。將公正轉(zhuǎn)型的國際話語體系融入全球生態(tài)文明建設(shè)、全球發(fā)展倡議等我國引領(lǐng)的全球發(fā)展計(jì)劃中，并大力推進(jìn)，既能體現(xiàn)我國負(fù)責(zé)任大國形象，也能在我國引領(lǐng)全球轉(zhuǎn)型發(fā)展、推進(jìn)全球生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。

六、結(jié) 語

基于各方在公正轉(zhuǎn)型議題中的談判立場和迪拜世界氣候大會(huì)中取得的談判成果，本文對公正轉(zhuǎn)型議題談判中的主要分歧、面臨的挑戰(zhàn)、未來的前景進(jìn)行了探討。主要分歧體現(xiàn)在公正轉(zhuǎn)型是國內(nèi)公正還是國際公正、公正轉(zhuǎn)型議題覆蓋領(lǐng)域、公正轉(zhuǎn)型議題的功能、是否建立配套資金機(jī)制、單邊貿(mào)易措施對公正轉(zhuǎn)型的影響等方面。公正轉(zhuǎn)型議題面臨諸多挑戰(zhàn)，例如對“公正轉(zhuǎn)型”概念和邊界的確定，對議題目標(biāo)、任務(wù)的各自解讀和解釋，識別優(yōu)先工作領(lǐng)域，缺乏配套工作支持機(jī)制，缺乏資金保障，等等。盡管公正轉(zhuǎn)型議題面臨認(rèn)知分歧和挑戰(zhàn)，仍然具有良好的國際合作基礎(chǔ)，各國有積極的行動(dòng)意愿。作為發(fā)展中國家的一員，中國堅(jiān)定支持發(fā)展中國家集團(tuán)立場，積極爭取對發(fā)展中國家有利的治理機(jī)制安排。推進(jìn)公正轉(zhuǎn)型工作，不僅有助于實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，對全球可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)也具有協(xié)同意義。我國應(yīng)積極參與全球公正轉(zhuǎn)型，甚至引領(lǐng)全球公正轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

〔責(zé)任編輯：沈 丹〕