近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)軍事和安保私有化的趨勢(shì)明顯增加，許多國(guó)家將其本國(guó)的軍事和安保職能外包給私營(yíng)軍事公司和私營(yíng)安保公司，后者提供包括軍事咨詢、培訓(xùn)、武器采購(gòu)、情報(bào)、軍事和安保服務(wù)等多樣化的服務(wù)內(nèi)容。在非洲大陸，私營(yíng)軍事和安保公司有著悠久的發(fā)展歷史。非洲大陸局勢(shì)不穩(wěn)定，經(jīng)常發(fā)生恐怖主義、激進(jìn)武裝團(tuán)體、政變、各種販運(yùn)活動(dòng)和海盜行為，在此背景下，非洲私營(yíng)軍事和安保公司的市場(chǎng)日益廣闊，但伴隨而來(lái)的也有對(duì)其有效規(guī)范和監(jiān)管的擔(dān)憂。

一、非洲大陸私營(yíng)軍事和安保公司的發(fā)展情況

（一）非洲私營(yíng)軍事和安保市場(chǎng)需求巨大

非洲的私營(yíng)軍事和安保行業(yè)正在經(jīng)歷前所未有的增長(zhǎng)。這種增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)因素有很多。首先，許多非洲國(guó)家經(jīng)歷常年內(nèi)戰(zhàn)戰(zhàn)亂，恐怖主義事件頻發(fā)，加上某些非洲國(guó)家政府機(jī)構(gòu)孱弱，非政府武裝勢(shì)力浩大，雙方都存在軍事和安保的需要。20世紀(jì)90年代，非洲的安哥拉和塞拉利昂率先發(fā)展雇傭私人安保和軍事公司業(yè)務(wù)，此后，求助于這類公司的非洲國(guó)家和區(qū)域性組織越來(lái)越多，包括薩赫勒五國(guó)集團(tuán)（G5 Sahel，現(xiàn)已解體）、幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹、馬里、毛里塔尼亞等。許多非洲國(guó)家政府、非政府勢(shì)力、在非外國(guó)企業(yè)，都與這些私營(yíng)軍事或安保公司簽訂合同開展相關(guān)活動(dòng)，如參加戰(zhàn)斗任務(wù)、保護(hù)資源開采地點(diǎn)、培訓(xùn)當(dāng)?shù)匚溲b部隊(duì)和總統(tǒng)保鏢、空中救援醫(yī)療、提供后勤支持，等等。其次，近年來(lái)，世界各地跨國(guó)公司在非洲大陸的業(yè)務(wù)不斷增加，這些也增加了對(duì)私營(yíng)安保服務(wù)行業(yè)的更多需求。此外，一些非洲國(guó)家軍隊(duì)縮編，國(guó)家失業(yè)率居高不下，而私營(yíng)軍事和安保行業(yè)往往會(huì)作為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)軍警力量不足、就業(yè)困難等問(wèn)題的解決手段，使得該行業(yè)的吸引力不斷增強(qiáng)。

案例1：非洲的私營(yíng)軍事公司——意佩斯私營(yíng)安保公司（EPS Afrique）

與全球私營(yíng)軍事和安保市場(chǎng)由英國(guó)服務(wù)提供商主導(dǎo)的行情不同，在非洲大陸，來(lái)自法國(guó)的私營(yíng)軍事和安保公司占據(jù)重要地位。在非洲的私營(yíng)軍事公司主要有兩種類型：一種是直接參與戰(zhàn)斗、叛亂或反叛亂活動(dòng)的私營(yíng)軍事公司，如執(zhí)行成果公司（Executive Outcomes）、桑德萊國(guó)際公司（Sandline International）、意佩斯私營(yíng)安保公司等；另一種是在聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)背景下運(yùn)作的私營(yíng)軍事公司，如戴恩公司（Dyncorp），該公司受非盟的委托進(jìn)行訓(xùn)練剛果軍隊(duì)的任務(wù)，這也是作為非洲維和行動(dòng)的一部分。

意佩斯私營(yíng)安保公司是活躍在非洲大陸的私營(yíng)軍事公司之一。過(guò)去十年來(lái)，該公司一直在赤道幾內(nèi)亞、剛果民主共和國(guó)、毛里塔尼亞、利比亞、中非共和國(guó)等非洲國(guó)家開展業(yè)務(wù)。以意佩斯私營(yíng)安保公司為代表的此類私營(yíng)軍事公司曾被貼上雇傭軍的標(biāo)簽，但隨著時(shí)代發(fā)展，它們逐漸形成了完善的公司化組織結(jié)構(gòu)。正如該公司聲稱的：“自己更像是一個(gè)服務(wù)提供商，在非洲國(guó)家的防御系統(tǒng)失靈時(shí)部署自己的特工。”

該公司的主要任務(wù)包括為國(guó)家元首提供安保、培訓(xùn)總統(tǒng)衛(wèi)隊(duì)、解救政治領(lǐng)導(dǎo)人、解救人質(zhì)、保護(hù)跨國(guó)公司在非設(shè)施、保護(hù)在非洲水域航行的船只、打擊海盜，等等。2013年，時(shí)任中非共和國(guó)總統(tǒng)弗朗索瓦-博齊澤（Fran?ois Bozizé）正受到該國(guó)政治軍事民兵塞雷卡（Séléka）的攻勢(shì)威脅，意佩斯私營(yíng)安保公司受命保護(hù)博齊澤并助其撤離。不過(guò)，“保護(hù)總統(tǒng)”這種引人注目的行動(dòng)僅是少數(shù)情況，在大多數(shù)時(shí)候，這些私營(yíng)軍事公司都保持低調(diào)。對(duì)于法國(guó)私營(yíng)軍事公司在非洲大陸的崛起發(fā)展，該公司總裁魯塞爾表示“私營(yíng)軍事公司，特別是法國(guó)私營(yíng)軍事公司在非洲具有廣闊的市場(chǎng)，因?yàn)樗鼈兪芤嬗诜▏?guó)在非洲大陸的影響”，同時(shí)補(bǔ)充道，“正規(guī)軍的人數(shù)正在下降，且往往缺乏技術(shù)技能，一些武裝團(tuán)體活動(dòng)的地帶也尚處于無(wú)政府地帶，這些地區(qū)的武裝力量結(jié)構(gòu)都需要重新調(diào)整。另一方面，在非洲的法國(guó)私營(yíng)軍事公司正在效仿美國(guó)在伊拉克和阿富汗的私營(yíng)軍事公司模式，那里有20萬(wàn)私人士兵在執(zhí)行任務(wù)”。

案例2：非洲的私營(yíng)安保公司——科爾塔克公司（Cortac）

根據(jù)南非國(guó)家私人安保行業(yè)監(jiān)管局的數(shù)據(jù)，南非擁有世界上最大的私營(yíng)安保行業(yè)之一，該行業(yè)雇用的員工比南非警察還多：在南非，人口超過(guò)5900萬(wàn)人，失業(yè)率超過(guò)30%，但有200多萬(wàn)人在該行業(yè)工作。

科爾塔克公司是南非主要的私營(yíng)安保公司之一。根據(jù)網(wǎng)站主頁(yè)的內(nèi)容顯示，該公司是一家“高端風(fēng)險(xiǎn)管理和解決方案提供商”，業(yè)務(wù)涉及采礦、工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、住宅和活動(dòng)領(lǐng)域，并提供六大類的業(yè)務(wù)服務(wù)。一是“空中”業(yè)務(wù)，即使用無(wú)人機(jī)和有人駕駛航空器解決方案，如測(cè)量、檢查、探測(cè)和環(huán)境管理、事故和事件管理以及安全監(jiān)控等。二是提供“指揮中心”方案，即由專業(yè)人員利用最新技術(shù)平臺(tái)進(jìn)行集中監(jiān)控、監(jiān)督、升級(jí)和報(bào)告。傳入的信息將被映射和建模，以協(xié)助戰(zhàn)術(shù)和行動(dòng)情報(bào)及決策制定。三是提供“技術(shù)解決方案”，即可滿足業(yè)務(wù)流程控制、健康與安全評(píng)估類安保要求，如門禁系統(tǒng)、傳感器、觸發(fā)器和攝像機(jī)等監(jiān)控和監(jiān)視系統(tǒng)，以及面部和車牌識(shí)別攝像機(jī)、熱像儀和入侵檢測(cè)攝像機(jī)等。四是提供“防衛(wèi)”能力業(yè)務(wù)，該公司以特種安全部隊(duì)采用的方法為基礎(chǔ)，提供自衛(wèi)訓(xùn)練、槍械訓(xùn)練、相關(guān)設(shè)備和槍械銷售等業(yè)務(wù)訓(xùn)練。五是“戰(zhàn)術(shù)解決方案”，通過(guò)部署武裝或非武裝戰(zhàn)術(shù)人員和警犬部隊(duì)，提供積極主動(dòng)、量身定制的解決方案。六是“風(fēng)險(xiǎn)解決方案”業(yè)務(wù)，即風(fēng)險(xiǎn)管理部門負(fù)責(zé)識(shí)別影響貴重資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和威脅，并實(shí)施多方面、多層次的風(fēng)險(xiǎn)緩解解決方案，如風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、驗(yàn)證檢查、貴重貨物護(hù)送和近身保護(hù)服務(wù)。此外，要想獲得科爾塔克公司的安保職位，申請(qǐng)者需要有駕照、槍支能力證明和無(wú)犯罪記錄，因此許多申請(qǐng)成功者都是南非的退伍軍人和前現(xiàn)金轉(zhuǎn)運(yùn)警衛(wèi)人員。

實(shí)踐中，以科爾塔克公司為代表的南非私營(yíng)安保公司為南非警方提供了諸多額外支持。在夜間，許多科爾塔克公司的安保人員身著迷彩服、手持步槍，在街上巡邏，其數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于警察。據(jù)媒體報(bào)道，一位科爾塔克公司的老員工坦言，在南非城市的一些富裕的郊區(qū)，“人們更依賴我們，而不是警察”。

（二）非洲關(guān)注推動(dòng)對(duì)該行業(yè)的軟法治理

第一，非洲聯(lián)盟、西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體等非洲區(qū)域和次區(qū)域性組織意識(shí)到對(duì)私營(yíng)軍事和安保部門進(jìn)行管控的重要性，推動(dòng)非洲各國(guó)在多個(gè)層面達(dá)成了數(shù)項(xiàng)監(jiān)管倡議措施。

以非盟為例，近年來(lái)，非盟在促進(jìn)非洲大陸安全治理方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，規(guī)范在非安保公司的管理和監(jiān)督也成為該組織合作的重要議題之一。在2014年10月舉行的非洲民主、人權(quán)和治理問(wèn)題第三次年度高級(jí)別對(duì)話上，非盟呼吁各國(guó)投入更多資源用于管理、監(jiān)測(cè)和規(guī)范國(guó)內(nèi)或國(guó)外的私營(yíng)安保公司（ESP）。非盟高級(jí)別會(huì)議呼吁非盟委員會(huì)努力通過(guò)一項(xiàng)包含私營(yíng)安保公司的活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和最佳做法的行為守則。同年，非盟發(fā)布《安全部門改革政策框架》，將包括私營(yíng)安保公司在內(nèi)的非國(guó)家安全機(jī)構(gòu)列為安全部門的組成部分之一。在這一政策框架中，非盟譴責(zé)“區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體、成員國(guó)還有其他國(guó)際合作伙伴等在非洲安全部門改革活動(dòng)中使用私營(yíng)軍事公司”。針對(duì)成員國(guó)使用私營(yíng)安保公司服務(wù)的情況，非盟也指出“應(yīng)遵守規(guī)范私營(yíng)安保公司活動(dòng)的相關(guān)國(guó)際、區(qū)域和國(guó)家框架”?？傮w而言，在非洲區(qū)域安全部門改革框架內(nèi)，非盟對(duì)私營(yíng)軍事公司的參與持消極態(tài)度，對(duì)私營(yíng)安保公司發(fā)展的態(tài)度也較為謹(jǐn)慎。

2015年5月7日，非盟負(fù)責(zé)保護(hù)人權(quán)的機(jī)構(gòu)“非洲人權(quán)和人民權(quán)利委員會(huì)”通過(guò)了《關(guān)于非洲反對(duì)恐怖主義的原則和指令》，其中用專章篇幅論述了在非私營(yíng)安保公司的問(wèn)責(zé)制問(wèn)題。第八章“私營(yíng)安保公司的問(wèn)責(zé)制”強(qiáng)調(diào)，各國(guó)必須確保其授權(quán)的私營(yíng)安保公司（軍事和非軍事）遵守國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際人道主義法和國(guó)際難民法。特別是，各國(guó)必須確保對(duì)私營(yíng)安保公司進(jìn)行徹底調(diào)查和充分審查；公開私營(yíng)安保公司的身份及其職能、權(quán)力和豁免權(quán)；對(duì)其人員進(jìn)行徹底調(diào)查和充分培訓(xùn)，包括國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際人道主義法和國(guó)際難民法相關(guān)規(guī)范方面的培訓(xùn)；采取適當(dāng)措施防止任何侵權(quán)行為；要求公司及其人員及時(shí)向主管當(dāng)局報(bào)告可能發(fā)生的侵犯人權(quán)案件；對(duì)任何侵權(quán)行為的責(zé)任人進(jìn)行必要或適當(dāng)?shù)男姓⒓o(jì)律或司法制裁。2015年11月，在《關(guān)于〈非洲人權(quán)和人民權(quán)利憲章〉第4條“生命權(quán)”的一般性意見》中，非洲人權(quán)和人民權(quán)利委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，各國(guó)有義務(wù)確保私營(yíng)軍事和安保公司在任意剝奪生命或參與此類行為的情況下對(duì)其行為負(fù)責(zé)。這份評(píng)注中還特別提及了“跨國(guó)問(wèn)責(zé)制”的重要性，指出“各國(guó)必須確保追究在本國(guó)領(lǐng)土或管轄范圍內(nèi)造成或促成任意剝奪生命的私人和法人的責(zé)任，包括私營(yíng)軍事和安保公司。原籍國(guó)應(yīng)確保對(duì)任何域外侵犯生命權(quán)的行為追究責(zé)任，包括其國(guó)民或設(shè)在其境內(nèi)或其管轄范圍內(nèi)的公司犯下的侵權(quán)行為，或他們促成的侵權(quán)行為”。

第二，非洲國(guó)家也較為關(guān)注規(guī)范私營(yíng)軍事和安保行業(yè)的軟法框架。例如，2008年9月17日，由瑞士政府和紅十字國(guó)際委員會(huì)發(fā)起一項(xiàng)政府間倡議，并通過(guò)了《蒙特勒文件》，這是一項(xiàng)旨在確定分別適用于母國(guó)（私營(yíng)軍事和安保公司所在的國(guó)籍國(guó)）、合同國(guó)（使用私營(yíng)軍事和安保公司服務(wù)的國(guó)家）和領(lǐng)土國(guó)（私營(yíng)軍事和安保公司開展業(yè)務(wù)的國(guó)家）的準(zhǔn)則文件。《蒙特勒文件》是一個(gè)不具約束力的法律框架，因?yàn)樗鼪](méi)有規(guī)定新的法律義務(wù)。然而，這是第一份主張國(guó)家根據(jù)國(guó)際法特別是國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道法對(duì)私營(yíng)軍事和安保公司所承擔(dān)義務(wù)的國(guó)際法文件。同時(shí)，無(wú)論在和平時(shí)期還是武裝沖突局勢(shì)中，《蒙特勒文件》指出國(guó)際社會(huì)都應(yīng)該采取措施加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)安保部門的監(jiān)管、提高透明度和問(wèn)責(zé)制。

然而，在對(duì)《蒙特勒文件》倡議的進(jìn)展情況評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，這份倡議性文件對(duì)于私營(yíng)安保行業(yè)發(fā)展迅猛的非洲大陸影響甚微，在54個(gè)簽署了該倡議的成員國(guó)中，只有5個(gè)非洲國(guó)家。然而，整個(gè)非洲大陸私營(yíng)安保部門的規(guī)模不斷增大，對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管顯得愈發(fā)必要，而《蒙特勒文件》也致力于為各國(guó)制定或加強(qiáng)國(guó)家法律和政策框架提供實(shí)用工具和實(shí)質(zhì)性建議。為此，《蒙特勒文件》論壇分別于2014年、2015年在達(dá)喀和亞的斯亞貝巴舉行了區(qū)域會(huì)議，匯集了非洲32個(gè)國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際組織以及專家，共同研究安保私有化對(duì)非洲大陸的影響、機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

二、非洲部分國(guó)家的私營(yíng)軍事和安保公司實(shí)踐

1.科特迪瓦

自2002年以來(lái)，科特迪瓦的私營(yíng)安保部門已成為一個(gè)重要行業(yè)，在該國(guó)的安保工作中發(fā)揮著重要作用。2002年至2010年間，科特迪瓦的一次暴力武裝沖突嚴(yán)重影響了該國(guó)的安全局勢(shì)。這場(chǎng)沖突也引發(fā)了該國(guó)私營(yíng)安保公司的迅速發(fā)展。在此次沖突結(jié)束后，2012年，科特迪瓦實(shí)施了“解除武裝、復(fù)員和重返社會(huì)”（DDR）計(jì)劃框架，許多前戰(zhàn)斗人員可以選擇在私營(yíng)安保部門就業(yè)，以此作為他們重返社會(huì)的一種手段。然而，未參與這次復(fù)員方案進(jìn)程的前戰(zhàn)斗人員仍有約1.9萬(wàn)名。最新資料顯示，當(dāng)前在科特迪瓦全境約有400家私營(yíng)安保公司和逾7萬(wàn)名員工。

在法律規(guī)制方面，科特迪瓦有近20年有關(guān)私營(yíng)軍事和安保公司的立法規(guī)范的法律經(jīng)驗(yàn)。2005年2月3日，該國(guó)頒布第2005-73號(hào)《關(guān)于規(guī)范私營(yíng)安保活動(dòng)和資金運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管法令》，隨后，又陸續(xù)頒布2007年2月2日第148/MS/CAB號(hào)《關(guān)于私營(yíng)安保公司人員使用槍支的條件的法令》、第149/MS/CAB號(hào)《關(guān)于人員、制服和車輛的特殊性的法令》和第150/MS/CAB號(hào)《關(guān)于私營(yíng)安保公司人員的許可程序的法令》等，作為對(duì)2005年監(jiān)管法令的配套和補(bǔ)充。不過(guò)，2005年法令及其配套法律框架只涉及私營(yíng)安保公司，不包括私營(yíng)軍事公司的活動(dòng)和服務(wù)，對(duì)于后者，目前沒(méi)有明確的法律框架規(guī)定。

2.尼日利亞

過(guò)去幾十年來(lái)，尼日利亞的國(guó)內(nèi)安全挑戰(zhàn)激增，令尼日利亞對(duì)私營(yíng)安保服務(wù)的需求不斷增加，私營(yíng)安保業(yè)務(wù)急劇增長(zhǎng)以補(bǔ)充傳統(tǒng)安保力量的不足。針對(duì)政府設(shè)施、私營(yíng)企業(yè)和公共場(chǎng)所的不安全因素不斷增加，無(wú)論是在乍得湖地區(qū)，還是東北部的叛亂、南部和東南部的綁架以及西南部的銀行搶劫等有組織犯罪問(wèn)題，都給尼日利亞警察、軍隊(duì)、安全和民防團(tuán)（NSCDC）等國(guó)家公共安全力量造成了巨大壓力。

為了應(yīng)對(duì)這種壓力，尼日利亞的私營(yíng)安保公司已成為一種重要的、日益普遍的補(bǔ)充。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年2月，約有1110家私營(yíng)安保公司在尼日利亞獲得許可運(yùn)營(yíng)，約有740家未經(jīng)注冊(cè)的私營(yíng)安保公司正在辦理手續(xù)，尚未開始運(yùn)營(yíng)。僅在2018年，在尼日利亞注冊(cè)的私營(yíng)安保公司就雇用了多達(dá)82.85萬(wàn)人，2016年、2017年這一數(shù)字分別是77.15萬(wàn)人和79.12萬(wàn)人，可謂增長(zhǎng)迅速。

迅速增長(zhǎng)的私營(yíng)安保公司對(duì)尼日利亞當(dāng)局的監(jiān)管也提出挑戰(zhàn)。尼日利亞對(duì)該行業(yè)的法律監(jiān)管和規(guī)制較早。1986年，尼日利亞頒布第23號(hào)《私人安保公司法》，不過(guò)，該法僅針對(duì)規(guī)范私營(yíng)安保公司的活動(dòng)和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，不包括私營(yíng)軍事公司。根據(jù)2007年《尼日利亞安全和民防團(tuán)法（修正案）》的規(guī)定，尼日利亞安全和民防團(tuán)（The Nigerian Security and Civil Defense Corps）是監(jiān)督尼日利亞私營(yíng)安保公司的法律機(jī)構(gòu)。2018年，該國(guó)頒布《私營(yíng)安保公司條例》，進(jìn)一步細(xì)化該行業(yè)的活動(dòng)監(jiān)管規(guī)范措施。不過(guò)，實(shí)踐中，該行業(yè)仍然普遍存在業(yè)務(wù)規(guī)范和專業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)不高的問(wèn)題，大多數(shù)私營(yíng)安保公司的能力和專業(yè)水平低下，在執(zhí)行任務(wù)活動(dòng)中不道德、不專業(yè)的做法比比皆是，人權(quán)侵犯風(fēng)險(xiǎn)日益增大。

3.南非

有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年第一季度，南非當(dāng)局記錄的犯罪率比2020年同期增加了60%以上。僅在2021年4月至6月期間，全國(guó)就發(fā)生了5700起兇殺案，起因包括暴力謀殺、入室盜竊、綁架勒索等。當(dāng)前，南非擁有近9000家注冊(cè)私營(yíng)安保公司和超過(guò)50萬(wàn)名注冊(cè)私營(yíng)安保公司人員，人數(shù)是南非警察的四倍多。

關(guān)于私營(yíng)軍事和安保行業(yè)在該國(guó)規(guī)模龐大的原因，一些分析人士認(rèn)為，一是因?yàn)槟戏敲癖妼?duì)公共警察服務(wù)缺乏信任，二是因?yàn)榕c其他非洲國(guó)家相比，南非貧困程度較低，更多家庭和企業(yè)能夠負(fù)擔(dān)得起私營(yíng)安保服務(wù)。與此同時(shí)，南非政府對(duì)該行業(yè)部門也表示關(guān)切，這可能與該國(guó)“前戰(zhàn)斗人員重返社會(huì)”的政策有關(guān)。在南非，有許多前戰(zhàn)斗人員參與私營(yíng)軍事或私營(yíng)安保公司的情況，特別是南非國(guó)防軍（SADF）。他們的活動(dòng)并不局限于非洲，當(dāng)前，在伊拉克仍有相當(dāng)數(shù)量的南非私營(yíng)安保部門工作人員。換句話說(shuō)，私營(yíng)軍事和安保行業(yè)為退役軍人提供了出路，尤其是在非洲和其他沖突頻發(fā)的國(guó)家和地區(qū)。

由于私營(yíng)軍事和安保行業(yè)增長(zhǎng)迅速，南非很早就通過(guò)立法規(guī)范外國(guó)軍事援助、私營(yíng)軍事與安保公司等問(wèn)題。在南非，“在國(guó)外開展業(yè)務(wù)的私營(yíng)軍事公司”主要受1998年《外國(guó)軍事援助監(jiān)管法》調(diào)整，“在南非本土開展業(yè)務(wù)的私營(yíng)安保公司”主要由2001年《私營(yíng)安保行業(yè)監(jiān)管法》調(diào)整。換句話說(shuō)，在南非，私營(yíng)軍事公司和私營(yíng)安保公司受兩個(gè)不同的法律監(jiān)管框架管轄。

就私營(yíng)軍事公司而言，南非執(zhí)行成果公司是南非第一家在國(guó)際市場(chǎng)上開展業(yè)務(wù)的私營(yíng)軍事公司。20世紀(jì)90年代，由于開展的活動(dòng)和行動(dòng)在安哥拉和塞拉利昂沖突中的活動(dòng)遭到阻礙，1998年，南非政府通過(guò)了《外國(guó)軍事援助管理法》。隨后幾年，南非私營(yíng)軍事和安保服務(wù)公司規(guī)模越來(lái)越精細(xì)化、專業(yè)化，主要參與非戰(zhàn)斗活動(dòng)。此外，國(guó)家常規(guī)武器管制委員會(huì)（NCACC）在南非私營(yíng)安保行業(yè)管理中發(fā)揮著重要作用，因?yàn)樵跊_突地區(qū)開展業(yè)務(wù)的私營(yíng)軍保公司經(jīng)常需要出口武器。在《外國(guó)軍事援助管理法》的框架內(nèi)，國(guó)家常規(guī)武器管制委員會(huì)不僅負(fù)責(zé)處理武器銷售申請(qǐng)，同時(shí)也就相關(guān)外國(guó)軍事援助問(wèn)題向國(guó)防部長(zhǎng)提出建議。就私營(yíng)安保公司而言，在南非的私營(yíng)安保公司受私營(yíng)安保行業(yè)監(jiān)管局監(jiān)管，所有公司必須在私營(yíng)安保行業(yè)監(jiān)管局注冊(cè)。2013年，在2001年《私營(yíng)安保行業(yè)監(jiān)管法》的基礎(chǔ)上，南非進(jìn)一步頒布《私營(yíng)安保行業(yè)監(jiān)管行為守則》，旨在保持質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，根除私營(yíng)安保行業(yè)內(nèi)的違法犯罪行為。該守則對(duì)所有私營(yíng)安保服務(wù)提供商具有法律約束力。

自2020年起，南非就通過(guò)接連的禁閉措施抗擊地方性暴力活動(dòng)，但受到有組織犯罪活動(dòng)、輕小型武器擴(kuò)散等因素影響，該國(guó)的犯罪率仍在不斷攀升。持續(xù)增長(zhǎng)的暴力事件促使南非的私營(yíng)軍事和安保行業(yè)不斷發(fā)展。面對(duì)暴力事件的激增和私人安保行業(yè)的不斷發(fā)展，南非當(dāng)局也希望加快對(duì)于該行業(yè)的規(guī)范和監(jiān)管進(jìn)程。2021年10月，南非頒布《私人安保行業(yè)管理?xiàng)l例修正法案》，旨在對(duì)該行業(yè)進(jìn)行專業(yè)化、規(guī)范化管理。具體而言，該法案的關(guān)注重點(diǎn)，一是旨在為員工提供更好的保護(hù)，尤其是經(jīng)常面臨危險(xiǎn)情況和成為襲擊目標(biāo)的現(xiàn)金運(yùn)送工人；二是明確了對(duì)私營(yíng)安保行業(yè)員工的最低培訓(xùn)要求，以提高他們的業(yè)務(wù)執(zhí)行效率和自我保護(hù)能力；三是加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)安保公司內(nèi)部培訓(xùn)水平的監(jiān)管以及對(duì)該行業(yè)工作人員身體情況的檢查。目前，一些在南非的私營(yíng)安保公司已聲稱達(dá)到了這方面的要求。如在約翰內(nèi)斯堡的科爾塔克公司，該公司雇用了許多退役軍人和現(xiàn)金轉(zhuǎn)運(yùn)代理人員，要求公司內(nèi)從業(yè)人員擁有有效的駕駛執(zhí)照、經(jīng)過(guò)證明的槍械操作技能和無(wú)犯罪記錄。

值得注意的是，2021年《私營(yíng)安保行業(yè)管理?xiàng)l例修正案》規(guī)定了一項(xiàng)義務(wù)，即“在南非的私營(yíng)安保公司必須由南非國(guó)籍人員擁有51%的股份”。南非政府在“出于國(guó)家安全形勢(shì)需要”下可以進(jìn)一步提高這一比例。對(duì)于南非當(dāng)局來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)約束私營(yíng)安保公司董事國(guó)籍的規(guī)定，是一項(xiàng)旨在保護(hù)國(guó)家安全的措施，以防在南非領(lǐng)土上出現(xiàn)的外國(guó)勢(shì)力通過(guò)這些公司影響國(guó)家安全。然而，該規(guī)定也引起了諸多爭(zhēng)議，批評(píng)者認(rèn)為這項(xiàng)措施是對(duì)企業(yè)自由化的阻礙，并可能會(huì)對(duì)公司投資產(chǎn)生消極影響。

4.喀麥隆

在喀麥隆，私營(yíng)軍事和安保部門在打擊違法犯罪、維護(hù)公共治安、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面都發(fā)揮了重要作用，被認(rèn)為是對(duì)國(guó)家治安維護(hù)力量的重要支持。

在喀麥隆私營(yíng)安保行業(yè)領(lǐng)域，該行業(yè)的有關(guān)立法和監(jiān)管框架較為成熟。1997年，喀麥隆通過(guò)第97/021號(hào)《私營(yíng)安保公司活動(dòng)管理法》，2005年。又通過(guò)頒布第2005/031號(hào)法令進(jìn)一步明確了1997年法律的適用條件。例如，2005年法令細(xì)化規(guī)定了安保公司的組成要求和申請(qǐng)審查要求、私營(yíng)安保公司及其工作人員的活動(dòng)和行為要求、安保公司所需設(shè)備的類型、數(shù)量以及使用這些設(shè)備的條件等。同時(shí)，還成立了負(fù)責(zé)審查私營(yíng)安保公司成立申請(qǐng)授權(quán)和活動(dòng)監(jiān)督的委員會(huì)。換句話說(shuō)，有別于一些國(guó)家由負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)安全的部委主導(dǎo)管理不同，在喀麥隆，負(fù)責(zé)授權(quán)許可和監(jiān)督私營(yíng)軍事和安保公司活動(dòng)的是一個(gè)部際間機(jī)構(gòu)，由負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)安全的部委或地方政府領(lǐng)導(dǎo)。此外，喀麥隆對(duì)于私營(yíng)安保公司的國(guó)家登記制度也較其他非洲國(guó)家更具前瞻性。聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專辦的一份報(bào)告顯示，幾乎所有的非洲各國(guó)都為私營(yíng)安保服務(wù)許可授權(quán)、人員甄選標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題制定了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定。然而，關(guān)于私營(yíng)安保公司的國(guó)家登記備案制規(guī)定較少。這方面，非洲目前只有喀麥隆規(guī)定了國(guó)家有關(guān)授權(quán)機(jī)構(gòu)“掌握私營(yíng)安保公司的國(guó)家備案記錄”的義務(wù)。隨后，喀麥隆又頒布了第2014/027號(hào)法律、第2015/407號(hào)總統(tǒng)令等各種規(guī)范私營(yíng)安保公司活動(dòng)的法律和法令。

可以說(shuō)，喀麥隆針對(duì)私營(yíng)安保公司的法律監(jiān)管框架較為完備且嚴(yán)格。然而，盡管有這樣相對(duì)完備的法律框架，但喀麥隆的私營(yíng)安保部門仍面臨重大挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，喀麥隆的許多私營(yíng)安保公司仍在不受法律約束的情況下運(yùn)作，在該國(guó)運(yùn)營(yíng)的大多數(shù)私營(yíng)安保公司既沒(méi)有注冊(cè)，也沒(méi)有許可證。在各種社會(huì)緊張局勢(shì)和恐怖主義威脅的背景下，不受政府控制的私營(yíng)安保公司對(duì)喀麥隆的人權(quán)構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。此外，盡管有這樣的法律框架，但這些法律法規(guī)也因缺乏配套監(jiān)管框架和更明確的執(zhí)行規(guī)章而受到詬病。

5.塞內(nèi)加爾

與西非次區(qū)域的許多其他國(guó)家相比，塞內(nèi)加爾是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)家。塞內(nèi)加爾的私營(yíng)安保公司最初提供的主要是家庭保衛(wèi)服務(wù)和私人機(jī)構(gòu)的安保服務(wù)。隨著私營(yíng)安保服務(wù)供求關(guān)系不斷變化，現(xiàn)在在該國(guó)的私營(yíng)安保公司業(yè)務(wù)范圍還擴(kuò)展到對(duì)公眾人物的人身保護(hù)、現(xiàn)金轉(zhuǎn)運(yùn)等服務(wù)。然而，自1982年以來(lái)，塞內(nèi)加爾南部的卡薩芒斯一直存在分離主義叛亂，該國(guó)東部地區(qū)和馬里接壤，邊境沖突不斷。盡管塞內(nèi)加爾鞏固了其作為該地區(qū)國(guó)家標(biāo)桿的地位，但近年來(lái)其政治和體制狀況卻每況愈下，其國(guó)內(nèi)安全和治安部門也顯得力不從心，尤其是缺乏人力物力，難以解決城市犯罪和青少年犯罪等令人頭疼問(wèn)題。在該背景下，該國(guó)的私營(yíng)安保公司在維護(hù)國(guó)內(nèi)社會(huì)治安、打擊違法犯罪方面發(fā)揮了重要作用。此外，私營(yíng)安保部門的不斷發(fā)展也給當(dāng)?shù)靥峁┝嗽S多就業(yè)機(jī)會(huì)。

塞內(nèi)加爾對(duì)于私營(yíng)安保公司的法律規(guī)制也啟動(dòng)得比較早。1978年，塞內(nèi)加爾政府通過(guò)了第78-40號(hào)法律，明確禁止私人維持治安，并要求任何為私人財(cái)產(chǎn)提供監(jiān)視、警衛(wèi)和護(hù)送服務(wù)的公司必須獲得授權(quán)。該法將私營(yíng)安保公司置于商業(yè)部門的集體勞動(dòng)協(xié)議之下，但并未考慮其活動(dòng)的特殊性。2003年，塞內(nèi)加爾頒布第2003-447號(hào)法令對(duì)1978年法律進(jìn)行了補(bǔ)充，規(guī)定了為私人財(cái)產(chǎn)提供監(jiān)視、警衛(wèi)和護(hù)送服務(wù)的條件。近年來(lái)，塞內(nèi)加爾進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)私營(yíng)安保部門的改革，2018年，該國(guó)內(nèi)政部成立了一個(gè)有關(guān)私營(yíng)安保行業(yè)活動(dòng)的技術(shù)委員會(huì)，該技術(shù)委員會(huì)正在起草一部新的私營(yíng)安保部門監(jiān)管法。

6.肯尼亞

私營(yíng)安保公司已成為肯尼亞國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)的重要力量之一。該行業(yè)已遍布全國(guó)，覆蓋城市和農(nóng)村地區(qū)，服務(wù)范圍廣泛，與國(guó)家服務(wù)形成互補(bǔ)，特別是為私人住宅和機(jī)構(gòu)建筑提供安保和巡邏服務(wù)。

該國(guó)私營(yíng)安保行業(yè)發(fā)展較快、市場(chǎng)廣闊。數(shù)量上，該國(guó)的注冊(cè)私營(yíng)安保公司數(shù)量超過(guò)1000家，雇用約80萬(wàn)人，此外還有30多萬(wàn)非正規(guī)就業(yè)人員。該行業(yè)的年?duì)I業(yè)額估計(jì)超過(guò)3000億肯尼亞先令，是肯尼亞最龐大、發(fā)展最快的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)之一。行業(yè)結(jié)構(gòu)上，肯尼亞的私營(yíng)安保行業(yè)由幾家大型跨國(guó)公司和較小的本地注冊(cè)公司組成。大型跨國(guó)私營(yíng)安保公司控制著很大的市場(chǎng)份額，它們提供的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)高于小型本地公司。不過(guò)，各私營(yíng)安保公司之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，員工待遇標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。

雖然存在著巨大的市場(chǎng)需求且發(fā)展迅速，但肯尼亞的私營(yíng)安保行業(yè)的規(guī)范化建設(shè)并不完善，未能及時(shí)跟上行業(yè)的增長(zhǎng)和發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏專門針對(duì)私營(yíng)安保行業(yè)的法律，專業(yè)化管理緩慢、問(wèn)責(zé)制缺失。針對(duì)這種情況，2016年，肯尼亞頒布《私營(yíng)安保監(jiān)管法》，對(duì)在肯尼亞境內(nèi)、境外運(yùn)營(yíng)的私營(yíng)安保公司、私營(yíng)安保服務(wù)行業(yè)與負(fù)責(zé)安全事務(wù)的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的合作框架等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。

7.加納

相比其他非洲鄰國(guó)，加納一直被視為和平與穩(wěn)定的綠洲，也是西非經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊。在加納，黃金和石油等豐富的自然資源使其成為采掘業(yè)的中心，每年吸引著大量外國(guó)投資。盡管加納經(jīng)濟(jì)相對(duì)穩(wěn)定、健康發(fā)展，但仍然面臨著種種安全挑戰(zhàn)，如非法武器擴(kuò)散、非法采礦等。

該國(guó)目前監(jiān)管私營(yíng)安保行業(yè)的主要法律為1992年第1571號(hào)《警察部門（私營(yíng)安保組織）條例》。該條例規(guī)定，內(nèi)政部和加納警察局負(fù)責(zé)監(jiān)管私營(yíng)安保行業(yè)。雖然該條例確實(shí)存在，但并未公開，因此也遭受條例內(nèi)容不夠充分、不夠詳細(xì)、無(wú)法對(duì)該行業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管的種種質(zhì)疑。另?yè)?jù)數(shù)據(jù)顯示，加納目前未經(jīng)注冊(cè)的私營(yíng)安保公司數(shù)量大大超過(guò)已注冊(cè)數(shù)量，有約1900家未注冊(cè)的和400家注冊(cè)的私營(yíng)安保公司。不過(guò)，值得注意的是，加納不僅批準(zhǔn)了1977年《非洲統(tǒng)一組織消除非洲雇傭軍制度公約》，也是簽署了《安全與人權(quán)自愿原則》的少數(shù)幾個(gè)非西方國(guó)家之一，該原則要求公司在尊重人權(quán)的框架內(nèi)運(yùn)營(yíng)?？梢钥吹?，加納在規(guī)范雇傭軍制度、規(guī)范安保私營(yíng)化方面的立場(chǎng)態(tài)度較為先進(jìn)，尤其是關(guān)注到公司運(yùn)營(yíng)中所涉及的人權(quán)問(wèn)題?？傮w來(lái)看，雖然加納整體社會(huì)治安情況較好，但受其自然資源開發(fā)潛力和有組織犯罪等多重因素影響，其私營(yíng)安保行業(yè)仍然面臨著一些挑戰(zhàn)，對(duì)于該行業(yè)的規(guī)范化建設(shè)還遠(yuǎn)未成熟。

8.馬里

私營(yíng)安保公司在馬里社會(huì)和經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要作用，提供了許多就業(yè)機(jī)會(huì)，并帶來(lái)了稅收。私營(yíng)安保公司的客戶群日益多樣化，包括許多政府機(jī)構(gòu)、私營(yíng)公司、銀行、外交使團(tuán)以及個(gè)人。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年12月底，在馬里共有263家獲得許可的公司。

2012年至2013年期間，馬里經(jīng)歷了其歷史上最嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)危機(jī)，北部的叛亂團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)了一場(chǎng)反對(duì)執(zhí)政政府的公開運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)多層面危機(jī)導(dǎo)致了馬里犯罪率的直線攀升，恐怖襲擊時(shí)有發(fā)生。這些事件亦使該國(guó)陷入了前所未有的人道主義和安全危機(jī)，并引發(fā)了許多嚴(yán)重的侵犯人權(quán)行為。由于馬里的國(guó)防和安全部隊(duì)缺乏應(yīng)對(duì)新威脅的能力，馬里國(guó)內(nèi)和國(guó)際的私營(yíng)安保公司激增，為該國(guó)提供包括建筑物監(jiān)視安保、人員和財(cái)產(chǎn)保護(hù)、人道主義車隊(duì)護(hù)送以及現(xiàn)金運(yùn)輸?shù)榷鄻踊?wù)。2013年，馬里開始實(shí)施“建設(shè)和鞏固和平”的政府行動(dòng)方案，其中一項(xiàng)主要措施就是安全部門改革。該改革于2014年啟動(dòng)，但被批評(píng)為停滯、過(guò)時(shí)和不協(xié)調(diào)。尤其是未考慮到私營(yíng)安保公司在建設(shè)和平與安全方面發(fā)揮的至關(guān)重要的作用，因此有專業(yè)人士建議，私營(yíng)安保公司必須成為馬里當(dāng)局今后開展安全部門改革的一個(gè)組成部分。

在法律規(guī)制方面，目前，馬里的有關(guān)法律框架只涉及私營(yíng)安保公司，不涉及私營(yíng)軍事公司。在馬里開展業(yè)務(wù)的私營(yíng)安保公司主要受關(guān)于負(fù)責(zé)監(jiān)視、警衛(wèi)、資金運(yùn)輸和人員保護(hù)的私營(yíng)公司的第96-020號(hào)法令監(jiān)管。該法令禁止私營(yíng)安保公司人員從事某些與警察和武裝部隊(duì)活動(dòng)相關(guān)的行為，如維持公共秩序、巡邏、逮捕、拘留、攜帶和使用火器等。同時(shí)還規(guī)定，任何人如果受到紀(jì)律處分或被判處監(jiān)禁，不得成為私營(yíng)安保公司的董事、合伙人或雇員。該法律隨后經(jīng)第2017-014號(hào)法律進(jìn)行了部分修改。此外，馬里還頒布第96-064號(hào)《有關(guān)私營(yíng)安保公司有權(quán)開展的活動(dòng)法令》、第2011-0589號(hào)《關(guān)于私營(yíng)安保公司條例的適用方式的法令》等后續(xù)法規(guī)作為配套補(bǔ)充。例如，第96-064號(hào)法令規(guī)定，根據(jù)相關(guān)法律，安全部門只能在有明確需要的情況下向私營(yíng)安保公司提供培訓(xùn)其人員的技術(shù)支持材料。

9.坦桑尼亞

冷戰(zhàn)后，坦桑尼亞開始經(jīng)濟(jì)自由化進(jìn)程，該國(guó)私營(yíng)安保公司的數(shù)量一直在增加，是一個(gè)快速增長(zhǎng)的行業(yè)。如今，該國(guó)私營(yíng)安保人員的數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了該國(guó)警察部隊(duì)的人員數(shù)量。目前，該國(guó)有500多家私營(yíng)安保公司和大約100萬(wàn)名私營(yíng)安保人員。當(dāng)前，該行業(yè)在坦桑尼亞的發(fā)展主要遇到兩個(gè)問(wèn)題，一是該國(guó)的私營(yíng)安保公司人員的工作條件惡劣，二是缺乏對(duì)不當(dāng)行為和侵犯人權(quán)行為的監(jiān)管和處罰。

首先，在坦桑尼亞，采掘業(yè)發(fā)展迅猛，尤其是金礦開采部門，一些私營(yíng)安保公司人員主要負(fù)責(zé)保護(hù)礦山和其他采掘公司的安全。不過(guò)，受到利益驅(qū)使，該國(guó)非法采礦的現(xiàn)象十分普遍，往往導(dǎo)致非法采礦者與公共或私人安全部門之間的沖突。同時(shí)，惡劣的工作條件更是增加了私營(yíng)安保公司人員不當(dāng)行為的發(fā)生頻率，他們?cè)谒Ｐl(wèi)的礦區(qū)對(duì)抗非法采礦者襲擊時(shí)往往過(guò)度使用武力，但由于缺乏行業(yè)活動(dòng)監(jiān)管和問(wèn)責(zé)制，使得該國(guó)私營(yíng)安保行業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的問(wèn)題更加復(fù)雜。

其次，該國(guó)缺乏針對(duì)私營(yíng)安保行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管的法律框架。在坦桑尼亞，根據(jù)該國(guó)《警察部隊(duì)輔助服務(wù)法》第322章的規(guī)定，私營(yíng)安保公司隸屬于坦桑尼亞警察部隊(duì)及其社區(qū)警務(wù)部。不過(guò)，私營(yíng)安保公司人員有別于一般警務(wù)人員，因?yàn)樗麄兊陌脖７?wù)是與個(gè)人、公司或機(jī)構(gòu)等簽訂的合同。根據(jù)該國(guó)《公司法》規(guī)定，私營(yíng)安保公司必須向該國(guó)商業(yè)監(jiān)管和許可管理局（BRELA）注冊(cè)，并獲得該國(guó)警察部門頒發(fā)的許可證。然而，一旦私營(yíng)安保公司從商業(yè)監(jiān)管和許可管理局獲得許可證和執(zhí)照，就沒(méi)有任何組織或法律對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。由于私營(yíng)安保公司不是警察部隊(duì)的正式成員，在使用武力方面不受法律保護(hù)，因此他們必須遵守2002年頒布的《武器和彈藥法》，該法要求個(gè)人擁有槍支必須獲得授權(quán)。有報(bào)告稱，坦桑尼亞的一些私人安保人員確實(shí)攜帶槍支，但他們是否獲得授權(quán)尚不得而知。

總體而言，盡管該行業(yè)的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但卻沒(méi)有具體的法律框架來(lái)規(guī)范該行業(yè)發(fā)展，國(guó)家層面的監(jiān)管極少。這不僅無(wú)法保證私營(yíng)安保公司人員享有合法、適當(dāng)?shù)墓ぷ鳁l件，還對(duì)私營(yíng)安保公司人員的問(wèn)責(zé)制造成了障礙，這些都是該國(guó)今后私營(yíng)安保行業(yè)規(guī)范化發(fā)展所要面對(duì)的問(wèn)題。

三、非洲私營(yíng)軍事和安保公司面臨的行動(dòng)挑戰(zhàn)

非洲許多國(guó)家都有關(guān)于私營(yíng)軍事安保服務(wù)許可、授權(quán)以及安保公司人員招募標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，也有國(guó)家內(nèi)部各有關(guān)政府部門間職責(zé)的原則性內(nèi)容。但是，當(dāng)前非洲許多國(guó)家的有關(guān)立法存在明顯的監(jiān)管漏洞，也缺乏針對(duì)該行業(yè)問(wèn)責(zé)的具體規(guī)則。同時(shí)，相關(guān)法律規(guī)則中也很少提及公司及其人員遵守國(guó)際人道法、國(guó)際人權(quán)法標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)受害者補(bǔ)救等情況。

（一）立法上，缺乏國(guó)家監(jiān)管法律制度框架

在塞內(nèi)加爾，各類新型威脅的不斷涌現(xiàn)導(dǎo)致該國(guó)安全形勢(shì)發(fā)生變化。塞內(nèi)加爾有關(guān)私營(yíng)安保公司的國(guó)家立法顯然不夠充分，1978年的法律和2003年的法令沒(méi)有考慮到私營(yíng)安保行業(yè)的發(fā)展，以及國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)所帶來(lái)的新需求，在制度上存在諸多缺陷。例如，針對(duì)私營(yíng)安保公司的法律框架中缺乏集中登記制度，其運(yùn)營(yíng)也缺乏透明度，使人難以了解這些公司的人力、財(cái)力和物力情況。同時(shí)，塞國(guó)政府部門對(duì)該行業(yè)部門的監(jiān)管不足、監(jiān)督不力，也缺乏健全的問(wèn)責(zé)制度，官商勾結(jié)腐敗、影響法律有效實(shí)施的情形時(shí)有發(fā)生。有專家表示，該國(guó)現(xiàn)行法律制度似乎主要有利于私營(yíng)安保公司的所有者。

在科特迪瓦，對(duì)私營(yíng)安保公司行業(yè)的監(jiān)管仍處于建設(shè)階段。有專家指出，該國(guó)關(guān)于私營(yíng)安保公司的現(xiàn)行法律要么已經(jīng)過(guò)時(shí)，要么執(zhí)行不力，且這些法律規(guī)則也沒(méi)有考慮到該行業(yè)的最新發(fā)展。當(dāng)前，該國(guó)法律對(duì)私營(yíng)安保公司進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管的主要制度是通過(guò)發(fā)放許可證，但是在科特迪瓦運(yùn)營(yíng)的大多數(shù)私營(yíng)安保公司根本沒(méi)有這種許可證，大多數(shù)都是非法運(yùn)營(yíng)。就算是申請(qǐng)?jiān)S可證的程序，其時(shí)間也較為冗長(zhǎng)，往往長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月。此外，該國(guó)也缺乏對(duì)私營(yíng)安保公司人員進(jìn)行背景調(diào)查以確保其以前沒(méi)有參與侵犯人權(quán)行為的規(guī)定，許多私營(yíng)安保公司內(nèi)部也缺乏相關(guān)行為守則，這也進(jìn)一步加重了該國(guó)私營(yíng)安保行業(yè)的無(wú)序化、混亂化局面。

在肯尼亞，雖然在2016年該國(guó)頒布了《私營(yíng)安保監(jiān)管法》，但該法律的內(nèi)容較為原則且存在一定的法律真空地帶，與此同時(shí)，該法律的實(shí)施并未取得很好的法律效果。例如，該法律在執(zhí)行方面遇到的一大挑戰(zhàn)，就是公司及其工作人員的注冊(cè)與許可有關(guān)，一些私營(yíng)安保公司沒(méi)有完全遵守許可證延期等監(jiān)管要求。同時(shí)，國(guó)家層面的審查程序也漏洞百出，如缺乏集中登記制度、缺乏該行業(yè)從業(yè)人員的數(shù)據(jù)信息等，都增加了招聘不合格員工的風(fēng)險(xiǎn)。

在南非，針對(duì)私營(yíng)軍事和安保行業(yè)的監(jiān)管法律也存在執(zhí)行不力的問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)一份報(bào)告指出，由于南非《外國(guó)軍事援助管理法》的實(shí)施，許多私營(yíng)軍事公司搬遷或轉(zhuǎn)入地下以逃避監(jiān)管。盡管有許多私營(yíng)軍保公司在沒(méi)有適當(dāng)授權(quán)的情況下開展業(yè)務(wù)，但缺乏對(duì)其非法活動(dòng)的起訴，加劇了非法行為。與此同時(shí)，南非私營(yíng)安保監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力也有限，雖然根據(jù)《私營(yíng)安保監(jiān)管法》，南非建立了私營(yíng)安保監(jiān)管局來(lái)履行有關(guān)私營(yíng)安保公司的調(diào)查監(jiān)督職能，但該機(jī)構(gòu)人手嚴(yán)重不足，大大限制了其有效監(jiān)管該行業(yè)和防止犯罪活動(dòng)的能力。

（二）實(shí)踐中，存在侵犯人權(quán)的現(xiàn)象和風(fēng)險(xiǎn)

非洲許多國(guó)家有關(guān)私營(yíng)軍事和安保公司的立法并未體現(xiàn)出人權(quán)和人道主義方面的關(guān)注。由于私營(yíng)軍事和安保服務(wù)的跨國(guó)性質(zhì)，這些公司人員使用武力參與敵對(duì)行動(dòng)的可能性非常高。但是，非洲許多國(guó)家針對(duì)該行業(yè)是否可以使用武器問(wèn)題的規(guī)定普遍缺失，同時(shí)許多私營(yíng)軍事和安保公司人員自身也不熟悉人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。如此一來(lái)，私營(yíng)軍保公司使用火器的情況很可能導(dǎo)致侵犯人權(quán)。針對(duì)這些公司行為所帶來(lái)的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)漏洞巨大，可能導(dǎo)致諸多基本權(quán)利及其衍生問(wèn)題，如安全權(quán)、生命權(quán)、禁止任意剝奪自由、禁止酷刑、殘忍、不人道或有辱人格的待遇，以及受害者是否具有獲得有效救濟(jì)的權(quán)利和途徑，等等。在聯(lián)合國(guó)高專辦的調(diào)研報(bào)告中指出，調(diào)研的八個(gè)非洲法語(yǔ)國(guó)家沒(méi)有一個(gè)在其監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)中要求遵守國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道主義法律標(biāo)準(zhǔn)。

雖然一些非洲國(guó)家明確禁止私營(yíng)安保公司使用槍支，但仍有許多國(guó)家，如肯尼亞、加納等國(guó)，在其國(guó)內(nèi)立法中并未提及是否允許使用槍支問(wèn)題。實(shí)踐中，目前肯尼亞的大多數(shù)私營(yíng)安保公司也沒(méi)有對(duì)其雇員進(jìn)行適當(dāng)和充分的背景調(diào)查，以評(píng)估他們是否有資格攜帶槍支。私營(yíng)安保公司也往往沒(méi)有能力或不愿意投資為其雇員提供有關(guān)處理和管理槍支的培訓(xùn)，也沒(méi)有對(duì)其擁有的槍支進(jìn)行適當(dāng)維護(hù)和儲(chǔ)存的能力。為了避免對(duì)一些基本人權(quán)，如安全權(quán)和生命權(quán)造成潛在風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專辦曾強(qiáng)調(diào)，必須明確區(qū)分私營(yíng)軍保公司與警察、武裝部隊(duì)的活動(dòng)，禁止私營(yíng)軍保公司人員參與戰(zhàn)斗和雇傭軍相關(guān)活動(dòng)，并保證在所有其他活動(dòng)中只允許適當(dāng)、授權(quán)和相稱地使用武力。

從非洲國(guó)家實(shí)踐來(lái)看，在科特迪瓦，私營(yíng)安保公司業(yè)務(wù)開展不充分或不當(dāng)會(huì)給公共安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，直接影響到個(gè)人和財(cái)產(chǎn)的整體安全。例如，一些科特迪瓦的私營(yíng)安保公司采取視頻監(jiān)控手段，對(duì)于個(gè)人基本權(quán)利和自由帶來(lái)影響。該國(guó)私營(yíng)安保公司的人員培訓(xùn)也缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，尤其是也缺乏關(guān)于保護(hù)基本權(quán)利和自由的規(guī)則類培訓(xùn)，人員技能和素質(zhì)參差不齊。此外，有數(shù)據(jù)顯示，該國(guó)45%的私營(yíng)安保公司存在使用未經(jīng)國(guó)家授權(quán)的武器的情形，從而增加了因基本權(quán)利保護(hù)培訓(xùn)不足而導(dǎo)致侵犯基本權(quán)利的可能性。

在塞內(nèi)加爾，私營(yíng)安保公司人員的工作條件和該行業(yè)的總體地位是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。據(jù)報(bào)告，私營(yíng)安保公司工作人員的工作條件往往很差，有時(shí)可能構(gòu)成對(duì)人權(quán)的侵犯，如工作場(chǎng)所沒(méi)有廁所、沒(méi)有用餐時(shí)間、工資低，且存在非法解雇現(xiàn)象。除了所報(bào)告的惡劣工作條件外，該行業(yè)虐待工人的現(xiàn)象可能很普遍。由于該國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)稀缺，這些私營(yíng)安保公司人員害怕被解雇，這也阻礙了他們提出申訴或組織工會(huì)維護(hù)其權(quán)利。此外，在塞內(nèi)加爾，私營(yíng)安保公司在招聘過(guò)程中不會(huì)對(duì)招募人員的國(guó)際人道主義法或人權(quán)法知識(shí)進(jìn)行評(píng)估，也不會(huì)對(duì)他們進(jìn)行這些方面的強(qiáng)制性系統(tǒng)培訓(xùn)。這也導(dǎo)致塞內(nèi)加爾私營(yíng)安保公司數(shù)量激增情況下，人員素質(zhì)良莠不齊，執(zhí)行任務(wù)時(shí)侵犯人權(quán)的情形時(shí)有發(fā)生。

在肯尼亞，私營(yíng)安保公司侵犯人權(quán)的案件屢見不鮮。針對(duì)該國(guó)的報(bào)告中也特別提到了在工作場(chǎng)所發(fā)生的主要針對(duì)女工的性交易和性剝削案件。報(bào)告還指出，對(duì)私營(yíng)安保公司人員的基本培訓(xùn)很少涉及人權(quán)問(wèn)題，也沒(méi)有對(duì)《蒙特勒文件》等國(guó)際軟法規(guī)范進(jìn)行充分考慮和回應(yīng)。

（本文系湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“非洲警察組織與中非警務(wù)合作機(jī)制研究”，編號(hào)為21Q217的階段性研究成果。）

【作者簡(jiǎn)介】付琴雯，湖北警官學(xué)院國(guó)際警務(wù)系講師，法學(xué)博士。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）