［摘 要］政府治理向數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型是推進國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為促進政府治理轉(zhuǎn)型的重要抓手，對于更好地將政府治理工具與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行有機融合，從而推動數(shù)字政府建設(shè)具有重要意義。但在實踐中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革過程中存在著一些亟待解決的痛難點問題，如互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)事項缺乏統(tǒng)一標準、數(shù)據(jù)共享存在信息壁壘與協(xié)同障礙、容缺辦理制度亟待推廣完善以及在線政務(wù)平臺存在信息安全隱患等。為了探索這些問題的解決路徑，文章以試點城市廣東省廣州市的“一窗式”改革為例進行分析，從頂層設(shè)計、共享協(xié)同、治理模式與監(jiān)管模式幾方面為改革提供優(yōu)化路徑。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字治理；“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”；“一窗式”改革；廣州市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.10.059

［中圖分類號］D63 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）10-0178-04

0" " "引 言

黨的二十大報告提出要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是政府職能轉(zhuǎn)變的新動力，也是推進政府治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要抓手。通過黨中央和國務(wù)院的決策部署與地方政府的積極探索，我國在數(shù)字政府建設(shè)方面取得了顯著成就，許多先試先行地區(qū)提供了諸多借鑒經(jīng)驗，這些成就和經(jīng)驗不僅有利于優(yōu)化各地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的路徑，推動數(shù)字治理模式的深入探索，還能夠為推進政府職能轉(zhuǎn)變與政府治理現(xiàn)代化提供經(jīng)驗支撐。

1" " "數(shù)字治理視角下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”概述

在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要的宏觀指導(dǎo)下，我國政府職能轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出以提高治理能力為目標，以“放管服”改革為可靠抓手，以數(shù)字化提升治理效能以及以依法行政為基本遵循的新趨勢［1］，提高數(shù)字政府建設(shè)水平成為重點任務(wù)。數(shù)字政府建設(shè)旨在建設(shè)高效便民的服務(wù)型政府，貫徹落實“放管服”改革中“優(yōu)化服務(wù)”的理念。在此背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅是深化“放管服”改革的重要內(nèi)容，還是提升政府數(shù)字化治理效能的關(guān)鍵措施。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以信息技術(shù)為支撐、以權(quán)力清單為基礎(chǔ)，創(chuàng)新政府治理模式。一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”下，改革推動建立全國一體化在線政務(wù)平臺，方便信息共享與協(xié)同治理，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)流程再造；另一方面，智能化在線政務(wù)平臺精準定位服務(wù)需求，滿足群眾和企業(yè)辦事多元化、個性化的要求，形成政府供給與公眾需求的雙向互動與良性循環(huán)［2］。

2" " "我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”目前存在的主要問題

目前，我國政務(wù)服務(wù)大廳正逐漸向在線政務(wù)平臺模式發(fā)展延伸，盡管廣東省“一窗式”改革、浙江省“最多跑一次”改革、江蘇省“不見面審批”改革等試點地區(qū)提供了借鑒經(jīng)驗，但是各地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實踐過程中，在標準、協(xié)同、制度、技術(shù)等方面依舊存在著一些亟待解決的問題。

2.1" "互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)事項缺乏統(tǒng)一標準

制定互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)事項相關(guān)的法律法規(guī)與行政機關(guān)工作人員開展服務(wù)工作的統(tǒng)一標準，有利于貫徹落實依法行政基本原則，保障“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的有序推進。然而，目前國內(nèi)涉及電子證照、電子文件、電子簽章等的法律法規(guī)依舊處于缺位狀態(tài)，國務(wù)院出臺的工作指引以指南、指導(dǎo)意見或者實施方案等較為宏觀的部署與技術(shù)性指導(dǎo)文件為主。因此，在實踐中由于行政機關(guān)對于電子方式作出的行政行為［3］效力認定不一及“彈性審批”中行政自由裁量權(quán)的濫用，類似“重復(fù)跑腿”“奇葩證明”“循環(huán)證明”等情況時有發(fā)生［4］?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域法律法規(guī)、各級政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)標準規(guī)范的缺失是改革道路上的“攔路虎”。只有形成在線政務(wù)領(lǐng)域的信息技術(shù)性規(guī)范、行政程序性規(guī)范與行政許可性規(guī)范等多位一體的服務(wù)規(guī)范體系，才能夠通過統(tǒng)一標準規(guī)范行政權(quán)力的行使，提高政務(wù)服務(wù)水平。

2.2" "數(shù)據(jù)共享存在信息壁壘與協(xié)同障礙

數(shù)據(jù)共享與協(xié)同治理是促進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的核心內(nèi)容。目前，我國全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺仍處于建設(shè)階段，各地區(qū)、各部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象嚴重，業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理困難重重。數(shù)據(jù)共享存在信息壁壘和協(xié)同障礙的原因主要有下列4種：一是囿于傳統(tǒng)部門主義的思維，不同部門各自為政的現(xiàn)象依舊存在，體制機制與部門利益的阻礙、信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同機制的缺乏，造成實際業(yè)務(wù)辦理時“碎片化”特征明顯；二是受到技術(shù)水平的制約，部分地區(qū)并未建立統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫，不同下屬行政區(qū)劃之間使用的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)五花八門，民眾的核心數(shù)據(jù)共享不及時、不到位，導(dǎo)致現(xiàn)實中用戶重復(fù)注冊賬號、多次上傳證照信息、重復(fù)辦理審批業(yè)務(wù)［5］；三是在線政務(wù)平臺與部門的業(yè)務(wù)辦事系統(tǒng)之間銜接不暢，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)在共享使用時存在滯后現(xiàn)象，降低了業(yè)務(wù)辦結(jié)效率；四是政務(wù)服務(wù)信息的收集、發(fā)布、共享和公開制度不健全，導(dǎo)致各職能部門只能根據(jù)便利性酌情共享與公開信息。而高效的信息共享與政務(wù)協(xié)同機制的構(gòu)建需要各地區(qū)、各層級、各部門加強整體政府理念的轉(zhuǎn)變，依托統(tǒng)一信息庫建設(shè)全國一體在線政務(wù)平臺，以此做到信息數(shù)據(jù)的實時共享與長期儲存。

2.3" "容缺辦理制度亟待深入推廣

容缺辦理是指辦理行政許可事項時，行政機關(guān)對符合基本條件但欠缺部分申請材料者先予以辦理，出具結(jié)果，由申請人在限定時間內(nèi)補正材料。目前，國內(nèi)容缺辦理的業(yè)務(wù)覆蓋面有限，在線辦理與容缺辦理的結(jié)合度不強，容缺辦理制度亟待深入推廣。近年來，群眾和企業(yè)面臨材料缺件的概率增大，線下辦理傳統(tǒng)的書面審批事項受限，線上審批時遞交材料真實性、準確性無法確保。在這種情況下，容缺辦理的需求增長，容缺辦理的對象及事項范圍亟須擴大，并且容缺辦理制度亟待與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”深度融合，以實現(xiàn)群眾在線上傳辦事材料，行政機關(guān)工作人員通過在線政務(wù)平臺進行容缺受理，審核通過后給予審批結(jié)果及意見，通過送達傳統(tǒng)證照與同步電子證照的方式出具結(jié)果，再由群眾通過寄送的方式補齊所需材料。

2.4" "在線政務(wù)服務(wù)平臺存在信息安全隱患

在線政務(wù)服務(wù)平臺中的公民個人信息涉及維度廣、樣本量大、隱私性強。因此，在線政務(wù)平臺的信息安全不僅關(guān)乎政府公信力的保持，還影響著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的有序發(fā)展。然而，截至2021年底，約有13.5%的市級政府門戶網(wǎng)站及18.9%的區(qū)縣級政府門戶網(wǎng)站的監(jiān)管與防護功能仍待改進，公民的個人信息安全存在潛在風(fēng)險。在線政務(wù)平臺的公民信息安全隱患主要源于以下3種情況：一是行政機關(guān)工作人員利用職務(wù)之便非法獲取、泄露平臺收集儲存的個人信息；二是平臺自身安全保障技術(shù)措施存在不足，導(dǎo)致公民數(shù)據(jù)信息丟失或者共享使用時泄露；三是不法分子利用黑客技術(shù)或者木馬病毒竊取平臺上的公民個人信息。對公民個人信息的保護是促進在線政務(wù)穩(wěn)健發(fā)展的重要任務(wù)。一方面，政府應(yīng)當重視在線政務(wù)平臺的安全防護系統(tǒng)升級，為公民信息安全防范提供技術(shù)支撐；另一方面，涉及數(shù)據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)尚未健全，如在線政務(wù)平臺數(shù)據(jù)監(jiān)管、行政機關(guān)對于數(shù)據(jù)的處理和使用規(guī)制、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、授權(quán)和保護等方面的法律法規(guī)亟待進一步完善，只有重視法律法規(guī)的建立健全，才能形成完整、全面的網(wǎng)絡(luò)信息安全法律保護體系。

3" " "“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的優(yōu)化路徑——以廣東省廣州市“一窗式”改革為例

3.1" "強化“數(shù)字治理”政務(wù)頂層設(shè)計，創(chuàng)新推進行政審批標準化

政府應(yīng)當承擔數(shù)字政府規(guī)劃建設(shè)整體布局的頂層設(shè)計責(zé)任，自上而下地合理規(guī)劃解決問題的路徑。廣東省政府秉持“理念+制度+技術(shù)”創(chuàng)新，通過《廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)“十四五”規(guī)劃》促進整體化數(shù)字政府建設(shè)縱深推進［6］。廣州市政府率先推行業(yè)務(wù)“清單式”受理，先后開展辦事清單、受理清單、審批清單、監(jiān)管清單等標準化梳理工作，實現(xiàn)權(quán)力事項與辦事事項的顆粒度細化。廣州市政府還出臺了電子證照、電子印章管理暫行辦法來細化審批過程中的電子方式，作出了行政行為的效力認定及應(yīng)用規(guī)定，為便民服務(wù)工作的規(guī)范化開展保駕護航。在行政審批過程中，推行審批材料、標準、時限的“三統(tǒng)一”，行政機關(guān)工作人員按照政府清單進行驗件受理，有效避免出現(xiàn)審批人員濫用行政權(quán)力不受理、亂受理的現(xiàn)象；政府統(tǒng)一下發(fā)審批標準電子文件與紙質(zhì)手冊，促進審批人員依法行使審批職權(quán)，在規(guī)定時限內(nèi)依法高效完成審批工作，確保辦結(jié)事項準時出件。此外，廣州市荔灣區(qū)政府根據(jù)市政府權(quán)力清單帶頭細化改革的8個標準化舉措，通過在線審批過程中各個環(huán)節(jié)的標準化建設(shè)，明確部門之間的職權(quán)與責(zé)任，避免出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

3.2" "依托省級信息庫實現(xiàn)信息共享，通過一體化政務(wù)服務(wù)平臺實現(xiàn)協(xié)同辦理

廣東省政府撤銷各部門原信息中心，與騰訊及“三大運營商”以運營中心的形式成立數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)有限公司，設(shè)立省政府電子政務(wù)管理辦公室，在促進政企合作的同時解決數(shù)據(jù)共享的技術(shù)障礙與監(jiān)管問題。首先，依托省政府建立的全省統(tǒng)一的數(shù)字政府項目管理平臺，廣州市政府得以對公民證照等信息進行一次收集、一庫管理、反復(fù)利用、共享互通，利用全省一體化的“粵省事”移動政務(wù)服務(wù)平臺實現(xiàn)信息資源的有效歸集整合，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺與部門行政審批系統(tǒng)的有效對接［7］，方便各部門之間信息共享，打破部門間的信息壁壘。其次，建立廣州市政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，制定數(shù)據(jù)共享應(yīng)用的明確標準與原則，使不同層級、職能、區(qū)域部門之間實現(xiàn)資源共享，利用大數(shù)據(jù)平臺分析用戶數(shù)據(jù)、繪制用戶畫像、精準定位用戶需求，主動向群眾推送政務(wù)數(shù)據(jù)信息動態(tài)。最后，廣州市首創(chuàng)跨城市聯(lián)網(wǎng)通辦的業(yè)務(wù)模式，打破行政區(qū)域限制，通過對接廣東省佛山市與廣州市兩地的受理審批系統(tǒng)，為兩地政府部門協(xié)同辦理業(yè)務(wù)提供技術(shù)基礎(chǔ)，并與佛山市之間實現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)“廣佛跨城通辦”。在兩地街道、社區(qū)內(nèi)設(shè)置自助服務(wù)終端“市民之窗”，采用試點事項逐漸向常辦事項推廣的協(xié)同辦理改革模式，擴大跨城通辦的覆蓋范圍，并將廣佛兩地協(xié)同辦理經(jīng)驗向多地有序推廣。

3.3" "實行受理權(quán)和審批權(quán)分離，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的O2O模式

“一窗式”改革中的“窗”即是行政審批部門將審批業(yè)務(wù)的受理權(quán)統(tǒng)一委托給集成后的政務(wù)服務(wù)中心窗口，通過“一窗式綜合受理系統(tǒng)”由綜合受理區(qū)的工作人員對符合清單的材料進行審核受理后，交由后臺審批區(qū)分類審批，再由前臺統(tǒng)一出件，打破原來一窗口僅辦理本部門業(yè)務(wù)的部門分立模式，將部門事項進行“一窗通辦、聯(lián)辦”的集約辦理。廣州市政府深度融合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建線上線下無縫銜接、全面覆蓋的線上到線下（Online To Offline，O2O）模式。在辦事指引階段，通過線上流程圖與云平臺客服結(jié)合各區(qū)線下政務(wù)服務(wù)大廳智能引導(dǎo)機器人滿足群眾多元化需求；在綜合受理階段，通過開放“粵省事”小程序、廣東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、“穗好辦”手機端App等網(wǎng)上預(yù)約方式，結(jié)合線下受理窗口、自助服務(wù)終端做好受理工作；在審批階段，全面實現(xiàn)依托一站式在線審批平臺實行電子辦理，并將數(shù)據(jù)、辦事進度同步到公共平臺，及時向群眾推送告知信息；在出件階段，廣州市政府創(chuàng)新性地與廣州郵政達成合作，將網(wǎng)上辦事信息業(yè)務(wù)系統(tǒng)與郵政寄取信息系統(tǒng)協(xié)調(diào)對接，在居民區(qū)周邊開設(shè)線下“一柜式”微政務(wù)，實現(xiàn)寄件到家及“政府端菜”到“群眾點菜”的服務(wù)轉(zhuǎn)變。廣州市政府將數(shù)據(jù)治理思維與政務(wù)服務(wù)靈活融合，成功探索出政務(wù)體系的O2O模式，實現(xiàn)大部分業(yè)務(wù)足不出戶即可辦理，部分業(yè)務(wù)綠色通道快速辦理，線上與線下無縫銜接的智能辦理。

3.4" "對審批環(huán)節(jié)實施全流程、標準化痕跡監(jiān)管，首創(chuàng)三位一體聯(lián)動監(jiān)管模式

廣州市政府以市大數(shù)據(jù)政務(wù)云中心為基礎(chǔ)，建成集政府熱線、社區(qū)服務(wù)、監(jiān)管聯(lián)動等功能于一體的城市網(wǎng)格化信息平臺，并與在線政務(wù)服務(wù)平臺對接，依托收集儲存公民個人基礎(chǔ)信息的政務(wù)服務(wù)平臺，通過行政審批、行政執(zhí)法、行政監(jiān)管3方面信息資源的互通共享實現(xiàn)協(xié)同共治。利用在線政務(wù)服務(wù)平臺對行政審批實行全流程的信息記錄，進行標準化電子監(jiān)管。實施痕跡監(jiān)管不僅可以從源頭上預(yù)防行政自由裁量權(quán)的肆意行使，還能通過網(wǎng)絡(luò)平臺實時監(jiān)控公民個人信息，防止信息泄露，構(gòu)建實時檢測、及時止損、事后彌補的信息安全保護體系。在審批出件后，通過廣州市各區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)管理平臺在線處理公民的反饋意見，并通過同步社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理綜合信息平臺告知各街道行政執(zhí)法隊伍展開聯(lián)合執(zhí)法，從而實現(xiàn)行政審批出件后的事后監(jiān)管，構(gòu)建行政審批、行政監(jiān)管、行政執(zhí)法的三位一體聯(lián)動監(jiān)管體系。

3.5" "政企合作開展政務(wù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全項目，保障用戶辦理在線服務(wù)信息安全

廣州市政府于2022年與聯(lián)通數(shù)字科技有限公司合作開展政務(wù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全專項保障服務(wù)項目［8］，圍繞安全檢查技術(shù)支撐、重保時期安全值守、安全防護技術(shù)提升三方面開展廣州市電子政務(wù)的全面檢查升級，保障群眾和企業(yè)在辦理在線政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)時的信息安全。

首先，在安全檢查時，合作企業(yè)會對市政府的在線政務(wù)服務(wù)平臺基礎(chǔ)設(shè)施、云信息系統(tǒng)進行梳理，明確加強防護的對象，以便在建立操作指引后展開設(shè)施的安全漏洞排查；其次，根據(jù)安全檢查報告組建專業(yè)的維護隊伍，制訂維護升級方案，針對安全漏洞進行全天候值守，同時為平臺日常運營維護提供技術(shù)指導(dǎo)，完善信息泄露或者遭遇其他重大突發(fā)情況時的應(yīng)急預(yù)案；最后，在技術(shù)提升時期，對關(guān)鍵公共業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行安全加固，派專門技術(shù)人員督促市內(nèi)各單位進行加固整改，安裝高級持續(xù)威脅（Advanced Persistent Threat，APT）攻擊預(yù)警防護系統(tǒng)，構(gòu)建主動防御體系，誘捕攻擊者并且溯源，統(tǒng)一制定網(wǎng)絡(luò)安全指標體系，對市政府網(wǎng)絡(luò)安全狀況進行評估，協(xié)助廣州市進一步提高數(shù)字政府網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)能力。廣州市政府重視網(wǎng)絡(luò)信息安全保護，主動與網(wǎng)絡(luò)運營商開展合作，為用戶網(wǎng)絡(luò)信息安全提供技術(shù)保障。

4" " "結(jié)束語

廣州市“一窗式”改革始終秉持高效便民的行政基本原則，將數(shù)字治理的理念貫徹到改革的過程中，促進數(shù)字政府建設(shè)背景下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的升級優(yōu)化。廣州市改革的成功經(jīng)驗為其他地方政府如何在黨中央的政策指引下，充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，將信息技術(shù)與政務(wù)服務(wù)進行創(chuàng)新結(jié)合提供了參考。廣州市“一窗式”改革將數(shù)字化時代的外部環(huán)境優(yōu)勢內(nèi)化為政府內(nèi)部治理效能提高、政府職能轉(zhuǎn)變的新動力。通過前文的分析發(fā)現(xiàn)，地方政府主要可以從政策理念指引、服務(wù)模式轉(zhuǎn)變、技術(shù)迭代革新三方面實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，政府主動引領(lǐng)探索數(shù)字化治理變革的路徑，依靠數(shù)字化技術(shù)與政務(wù)服務(wù)深度結(jié)合來增加群眾的獲得感，利用數(shù)字信息技術(shù)在政府與群眾之間、各級政府與各部門之間架設(shè)高效互聯(lián)的溝通橋梁，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)化路徑，不斷提升政府的數(shù)字治理效能，實現(xiàn)政府治理能力與治理體系現(xiàn)代化。

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