摘要：本文基于2015—2020年我國(guó)30個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）地方政府債務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公平、社會(huì)發(fā)展類數(shù)據(jù)，應(yīng)用DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型測(cè)算各省份財(cái)政資金配置效率。結(jié)果表明：全國(guó)平均財(cái)政資金配置效率為74.65%，說(shuō)明接近26%的資金屬于無(wú)效投入。北京、天津、遼寧等省份配置效率有效，在債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理維度上均處于領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；上海、安徽、福建等省份的綜合效率仍有待提高；河北、內(nèi)蒙古、江蘇等省份中除江蘇技術(shù)效率有效外，其余省份各方面效率皆表現(xiàn)較差。本文根據(jù)DEA有效前沿面給予低效地區(qū)榜樣學(xué)習(xí)省份，得出優(yōu)化后的債務(wù)結(jié)構(gòu)和規(guī)模報(bào)酬?duì)顩r，判斷債務(wù)結(jié)構(gòu)和規(guī)模調(diào)整方向，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際給出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；資金配置效率；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

中圖分類號(hào)：F812.5" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " " 文章編號(hào)：1007-0753（2023）01-0047-12

一、引言

自1994年分稅制以及金融集權(quán)制度施行以來(lái)，地方政府財(cái)政資金來(lái)源與數(shù)量受到限制，于是在“政府官員晉升錦標(biāo)賽”環(huán)境下，各省通過(guò)建立地方性金融機(jī)構(gòu)如地方性商業(yè)銀行、信用社等來(lái)爭(zhēng)奪信貸資金，形成了通過(guò)擴(kuò)張地方政府債務(wù)獲取財(cái)政資金從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)象（司海平和李群，2020）。2008年金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行，我國(guó)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)軟著陸發(fā)起了四萬(wàn)億的投資計(jì)劃，然而這一舉措更加助長(zhǎng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。2010年起我國(guó)開始出現(xiàn)財(cái)政資金配置效率遞減的現(xiàn)象，財(cái)政資金配置的低效極有可能誘發(fā)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)（馬亞明和張立樂，2022）。2015年頒布的《關(guān)于地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）要求地方政府債務(wù)自發(fā)自還，這一規(guī)定也助推了地方政府債務(wù)的積累。直至2018年，地方政府債務(wù)余額已高達(dá)183 862億元，同比增長(zhǎng)了11.36%。為實(shí)現(xiàn)去杠桿化，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部頒布《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕35號(hào)），試圖抑制政府債務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。截至2020年，地方政府債務(wù)余額升至25.66萬(wàn)億，同時(shí)政府債務(wù)違約率高達(dá)93.68%。

近年來(lái)，債務(wù)不斷擴(kuò)張的弊端逐漸顯現(xiàn)，且風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑復(fù)雜、影響較大（夏詩(shī)園，2021），地方政府債務(wù)同國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系呈現(xiàn)U型（程宇丹和龔六堂，2014）。合理范圍內(nèi)的債務(wù)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而當(dāng)政府債務(wù)規(guī)模過(guò)大，投資收益率難以緩解還本付息的壓力時(shí)，債務(wù)就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生反作用，甚至助推風(fēng)險(xiǎn)的形成進(jìn)而切斷債務(wù)的可持續(xù)性（劉尚希等，2018）。近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩呈現(xiàn)回調(diào)趨勢(shì)，發(fā)展模式由高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，顯然以往依靠增加債務(wù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式需要調(diào)整。

但是為了保增長(zhǎng)，政府仍需要債務(wù)資金的支持，而隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，還本付息的壓力與日俱增，這會(huì)促使經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛，同時(shí)財(cái)政資金管理制度的不夠完善以及債務(wù)結(jié)構(gòu)的扭曲極易造成財(cái)政配置效率的缺失（傅勇和張晏，2007）。因此，合理設(shè)計(jì)地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與管理制度，提高財(cái)政資金配置效率，對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。

關(guān)于我國(guó)政府債務(wù)效率的研究，目前大致可以分為兩個(gè)方向，一是研究地方政府的債務(wù)績(jī)效，并分析債務(wù)規(guī)模對(duì)財(cái)政資金效率的影響機(jī)制；二是探究地方政府債務(wù)資金使用的技術(shù)效率、規(guī)模效率及其綜合效率。

金榮學(xué)和毛瓊枝（2017）運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法評(píng)價(jià)了我國(guó)30個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)，以下簡(jiǎn)稱省份）的政府性債務(wù)績(jī)效，發(fā)現(xiàn)我國(guó)半數(shù)以上省份的政府性債務(wù)使用效率處于規(guī)模報(bào)酬遞減或不變的階段。廖軍貴等（2022）研究認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)順周期的波動(dòng)現(xiàn)象，即經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，在經(jīng)濟(jì)低迷期間債務(wù)對(duì)私人投資存在擠出效應(yīng)進(jìn)而降低資金配置效率。而Bai（2016）等學(xué)者研究證實(shí)了“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激舉措導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模加速擴(kuò)張，更多債務(wù)資金投向受政府青睞的部門或企業(yè)，從而影響資金配置效率。Liu等（2018）從商業(yè)銀行的信貸渠道解釋了地方政府債務(wù)擴(kuò)大規(guī)模如何導(dǎo)致資金配置效率的缺失。在“升職錦標(biāo)賽”與財(cái)政資金受限的情況下，地方政府為了獲得更多的資金會(huì)選擇發(fā)放政府債務(wù)，以信貸的方式從商業(yè)銀行攫取資金，從而對(duì)私人投資形成擠出進(jìn)而扭曲了資金的配置效率。宋樊君（2018）的研究結(jié)果表明，2010—2016年間，農(nóng)林水利類債務(wù)資金使用效率最高，基礎(chǔ)設(shè)施類債務(wù)資金次之，公共服務(wù)類債務(wù)資金最低，并進(jìn)一步探討在債務(wù)總額既定的前提下各地區(qū)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效率時(shí)的最優(yōu)債務(wù)規(guī)模，認(rèn)為效率較低的地區(qū)可以通過(guò)縮減債務(wù)規(guī)模達(dá)到DEA有效。

在技術(shù)效率、規(guī)模效率及綜合效率的研究方面，李靜（2017）運(yùn)用DEA-Tobit二階段模型進(jìn)行分析，認(rèn)為我國(guó)各地區(qū)技術(shù)效率都有待提高，地方政府性債務(wù)的規(guī)模效率有待優(yōu)化。賈佳（2016）分別選取財(cái)政性存款、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)及負(fù)債總額作為投入項(xiàng)，選用城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款年底余額、GDP以及居民人均可支配收入為產(chǎn)出項(xiàng)，利用DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)法下的BCC模型，測(cè)算并分析這些地區(qū)的財(cái)政績(jī)效效率值。馬涵（2017）利用三階段DEA和超效率DEA模型進(jìn)行測(cè)評(píng)，認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)支出效率還存在很大的優(yōu)化空間。郭月梅和胡智煜（2016）運(yùn)用三階段效率分析和Malmquist指數(shù)方法，實(shí)證評(píng)估了政府性債務(wù)支出效率，認(rèn)為地方政府性債務(wù)支出效率省際差異較為明顯。金榮學(xué)和徐文蕓（2020）進(jìn)一步測(cè)算得出，我國(guó)接近一半省份的地方政府債務(wù)支出效率呈下降趨勢(shì)，地方政府債務(wù)支出效率的高低與地方本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有必然聯(lián)系。張子榮（2021）得出關(guān)于異質(zhì)性更為詳細(xì)的發(fā)現(xiàn)，總體來(lái)看，新預(yù)算法的實(shí)施有利于地方政府債務(wù)支出效率的提高，但地區(qū)差異明顯，中部地區(qū)和大部分東部地區(qū)地方政府債務(wù)支出效率呈提高態(tài)勢(shì)，而大部分西部地區(qū)支出效率卻呈下降態(tài)勢(shì)。

已有文獻(xiàn)對(duì)政府債務(wù)效率進(jìn)行了多角度的測(cè)算，但關(guān)于政府債務(wù)支出效率的研究多以政府債務(wù)整體作為研究對(duì)象，對(duì)規(guī)模問題分析較多，缺乏對(duì)債務(wù)投入結(jié)構(gòu)、資金管理制度的探討，同時(shí)投入指標(biāo)多采用地方政府債務(wù)余額，過(guò)于單一。

本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于，將地方政府債務(wù)劃分為一般債務(wù)以及專項(xiàng)債務(wù)，并認(rèn)為政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)應(yīng)該保持一個(gè)合適的比例，即通過(guò)債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式保證地方政府債務(wù)資金的使用效率。本文借鑒已有研究，基于政府債務(wù)的投入結(jié)構(gòu)來(lái)測(cè)度各省份債務(wù)配置效率，并根據(jù)測(cè)算結(jié)果判斷債務(wù)調(diào)整方向，為地方政府債務(wù)合理使用提供政策參考。

二、變量說(shuō)明、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究設(shè)計(jì)

（一）變量說(shuō)明與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.變量說(shuō)明

（1）投入變量：政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。本文采用一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)作為投入指標(biāo)，這樣不僅能分析債務(wù)規(guī)模，還能將債務(wù)的投入結(jié)構(gòu)因素納入考量。一般債務(wù)主要是用于基本無(wú)資金收益的政府公益項(xiàng)目，如政府轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目，而專項(xiàng)債務(wù)主要用于政府發(fā)揮其職能，即在還本付息的基礎(chǔ)上通過(guò)投資獲取收益，如投資建設(shè)等，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就數(shù)據(jù)的代表性而言，在財(cái)政部的政策要求下，專項(xiàng)債務(wù)需要在本財(cái)政年度內(nèi)完成全部投入，故而采用專項(xiàng)債務(wù)能準(zhǔn)確代表政府本年度的支出額。本文按照一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)劃分投入結(jié)構(gòu)有助于反映出政府債務(wù)結(jié)構(gòu)對(duì)效率的影響。

（2）產(chǎn)出變量：相較于投入指標(biāo)，財(cái)政支出的產(chǎn)出指標(biāo)雖然多，但大多難以直接量化。本文借鑒李永友（2010）的研究，依據(jù)財(cái)政支出職能測(cè)度財(cái)政支出活動(dòng)的效果。目前實(shí)證研究對(duì)于產(chǎn)出指標(biāo)的選取各異，根據(jù)財(cái)政學(xué)的基本理論，財(cái)政支出職能至少包括三個(gè)方面：一是提高資源配置效率，這體現(xiàn)在地方政府債務(wù)資金投向能夠?yàn)槠髽I(yè)投資創(chuàng)造良好的外部環(huán)境的領(lǐng)域，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是促進(jìn)社會(huì)公平，這體現(xiàn)在政府運(yùn)用債務(wù)資金推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，從而縮小城鄉(xiāng)差距；三是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，這體現(xiàn)在政府債務(wù)資金投向教育領(lǐng)域，促進(jìn)高等教育發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)人才的培養(yǎng)。因此，產(chǎn)出不能僅涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一單一指標(biāo)，還應(yīng)涵蓋社會(huì)公平指標(biāo)以及社會(huì)發(fā)展水平指標(biāo)。本文以地方人均生產(chǎn)總值代表地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、以城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人均可支配收入差距代表社會(huì)公平、以高校招生人數(shù)表示社會(huì)發(fā)展水平，將上述三者作為產(chǎn)出變量。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源

本文使用2015—2020年全國(guó)30個(gè)省份（不包括西藏、香港、澳門及臺(tái)灣地區(qū)）的變量數(shù)據(jù)，其中，一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)從中國(guó)地方政府債權(quán)信息公開平臺(tái)收集得到，地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)村居民可支配收入、高校招生人數(shù)相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。具體變量表述性統(tǒng)計(jì)見表1。

從表1可以看出，各地區(qū)政府一般債務(wù)的均值高于專項(xiàng)債務(wù)，但標(biāo)準(zhǔn)差比專項(xiàng)債務(wù)小，說(shuō)明各地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)的差異相對(duì)較大。此外，人均GDP的標(biāo)準(zhǔn)差較大，說(shuō)明各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距明顯。

3.一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

圖1展示了2021年全國(guó)29個(gè)省份的債務(wù)結(jié)構(gòu)（出于數(shù)據(jù)可獲得性問題，在此不展示河南）。由圖1可知，北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、廣東、四川、重慶等地的專項(xiàng)債務(wù)明顯高于一般債務(wù)，可以認(rèn)為這些省份地方政府債務(wù)中有很大一部分用于專用項(xiàng)目建設(shè)投資，主要發(fā)揮地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作用，這些省份本就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為靠前的省份，說(shuō)明這一債務(wù)結(jié)構(gòu)類型比較符合現(xiàn)實(shí)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。其他省份如黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、青海等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r欠佳，其專項(xiàng)債務(wù)持平或低于一般債務(wù)，意味著多數(shù)資金未能很好地配合政府職能，發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

（二）研究設(shè)計(jì)

1. 模型的選取

本文采用DEA（data envelopment analysis）數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法測(cè)算2015—2020年全國(guó)30個(gè)省份的財(cái)政資金配置效率?，F(xiàn)有測(cè)算資金配置效率的方法各異，主要包括Topsis效率評(píng)價(jià)法、主成分分析法、層次分析法、多元線性回歸。這些方法僅能給出最終的效率結(jié)果與排名，很難明確各因素的影響程度進(jìn)而給出改進(jìn)建議，且在衡量效率的過(guò)程中也存在不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r，如Topsis與層次分析法權(quán)重的界定模糊。而DEA巧妙地回避了函數(shù)的關(guān)系構(gòu)建，避免處理投入與產(chǎn)出間錯(cuò)綜復(fù)雜的影響因素，因此也就不必估計(jì)參數(shù)，僅需在建立兩個(gè)線性約束的前提下，尋優(yōu)得到數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型中輸出綜合與輸入綜合之比的最大值，因此DEA模型適用性很強(qiáng)。另外，使用DEA法需要注意的是，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析給出的結(jié)果是相對(duì)效率而并非絕對(duì)效率。鑒于截至目前仍然沒有衡量財(cái)政資金配置絕對(duì)效率值的良好方法，且結(jié)合本文衡量不同省份發(fā)展差異、選取標(biāo)桿省份以供低效率政府學(xué)習(xí)這一研究目的，考慮使用DEA方法評(píng)價(jià)各省份的相對(duì)財(cái)政資金配置效率。

2. 模型的構(gòu)建

運(yùn)用DEA測(cè)算相對(duì)效率數(shù)據(jù)包絡(luò)分析包含三要素——生產(chǎn)決策單元、投入變量、產(chǎn)出變量，因此對(duì)該三要素的確定至關(guān)重要。

本文將我國(guó)30個(gè)省份列為生產(chǎn)決策單元。投入變量的選取根據(jù)上文的界定，確定為政府一般債務(wù)與政府專項(xiàng)債務(wù)，產(chǎn)出變量分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、社會(huì)發(fā)展三個(gè)維度，分別選取地方人均生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人均可支配收入差距、高校招生人數(shù)進(jìn)行衡量。

DEA有兩類基本模型，一種是以投入為導(dǎo)向的CCR模型，即規(guī)模報(bào)酬固定不變的CRS模型，另一種是以產(chǎn)出為導(dǎo)向的BCC模型，即規(guī)模報(bào)酬可變的VRS模型。本文綜合使用上述兩種模型來(lái)考察30個(gè)省份的綜合效率（STE）、技術(shù)效率（PTE）和規(guī)模效率（SE）：

STECCR= PTEBCC × SE

綜合效率、技術(shù)效率與規(guī)模效率之間的關(guān)系為：CCR模型線性約束求解得到的綜合效率等于規(guī)模效率乘以由BCC模型線性約束求解得到的技術(shù)效率。在本文中，綜合效率代表財(cái)政資金配置效率，技術(shù)效率代表地方官員對(duì)于財(cái)政資金的管理效率、規(guī)模效率表示地方政府債務(wù)規(guī)模的有效性。

具體操作如下：首先以規(guī)模報(bào)酬不變?yōu)榧僭O(shè)構(gòu)建CCR模型，求解綜合效率；隨后放開假設(shè)以規(guī)模報(bào)酬可變?yōu)闂l件優(yōu)化CCR模型，構(gòu)建BCC模型求解技術(shù)效率；最終由綜合效率和技術(shù)效率得到規(guī)模效率。

三、債務(wù)資金配置效率測(cè)算結(jié)果與分析

（一）基于往年的綜合效率分析

1.各地區(qū)時(shí)間序列縱向分析

根據(jù)2015—2020年債務(wù)投入與產(chǎn)出數(shù)據(jù)，本文測(cè)算得出2015—2020年全國(guó)各省財(cái)政資金配置效率，如表2所示。與其他省份相比，北京、天津、河南、青海、寧夏地區(qū)一直處于財(cái)政資金配置DEA有效階段；遼寧、上海、江蘇、江西、山東、廣東、廣西、重慶、貴州、云南、陜西自2015年以來(lái)，財(cái)政資金配置效率處于遞增上升期；山西、湖北、甘肅的財(cái)政資金配置效率處于遞減下降期，說(shuō)明部分地區(qū)的地方政府債務(wù)規(guī)模與投入結(jié)構(gòu)并未與地方政府職能的發(fā)揮起到良好的配合作用，從而呈現(xiàn)出越來(lái)越多財(cái)政資金被浪費(fèi)的趨勢(shì)。

2.各地區(qū)橫向?qū)Ρ确治?/p>

本文根據(jù)表2綜合效率數(shù)據(jù)計(jì)算2015年與2020年全國(guó)財(cái)政資金配置效率平均值，并以平均值為界限，定義效率高于平均值的省份距離效率前沿面較近，反之距離效率前沿面較遠(yuǎn)，由此得到30個(gè)省份財(cái)政資金配置效率的格局地位變動(dòng)情況。由表3可知，北京、天津、山西等地一直處于全國(guó)財(cái)政資金配置效率較高的前沿面位置；河北、內(nèi)蒙古、江蘇等地距離效率前沿面較遠(yuǎn)，財(cái)政資金配置效率落后；吉林、湖北財(cái)政資金配置效率從前沿面位置逐漸變動(dòng)到偏離前沿面地帶；遼寧、上海、安徽等發(fā)展向好，財(cái)政資金配置效率由相對(duì)落后趕超至前沿面附近。

3.全國(guó)財(cái)政資金配置效率趨勢(shì)變化分析

圖2描述了全國(guó)30個(gè)省份2015—2020年財(cái)政資金配置效率的平均值以及變化趨勢(shì)。由圖2可知，全國(guó)的財(cái)政資金配置效率整體來(lái)看呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但6年來(lái)全國(guó)財(cái)政資金配置效率平均值為0.746 5，表明有接近74.65%的資金得到了較為充分的利用，仍有接近26%的財(cái)政資金沒有很好地發(fā)揮其財(cái)政職能作用。這說(shuō)明，在維持全國(guó)產(chǎn)出水平且不變革資金管理技術(shù)的情況下，合理調(diào)整地方政府債務(wù)資金的投入結(jié)構(gòu)可以節(jié)省26%的財(cái)政資金量。

（二）基于2020年的財(cái)政資金配置效率分析

本文從債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、技術(shù)三個(gè)維度分析財(cái)政資金配置效率?，F(xiàn)有文獻(xiàn)多將資金配置效率歸結(jié)于債務(wù)的規(guī)模與技術(shù)效率，而忽略了兩者所包含的債務(wù)結(jié)構(gòu)這一因素。而本文認(rèn)為代表資金管理制度的技術(shù)效率和描述資金規(guī)模的規(guī)模效率中含有投入結(jié)構(gòu)問題，因此在技術(shù)效率、規(guī)模效率的基礎(chǔ)上衍生出結(jié)構(gòu)效率的概念，這也是使用DEA方法時(shí)的創(chuàng)新之處。

在技術(shù)效率方面，技術(shù)效率是指在同樣產(chǎn)出量的情況下所需的要素最低投入成本，若能實(shí)現(xiàn)對(duì)資金管理制度體系的優(yōu)化，則可以降低投入成本進(jìn)而提高技術(shù)效率。債務(wù)資金管理制度大致可以分為對(duì)債務(wù)資金的管理和對(duì)債務(wù)資金的監(jiān)管，其中包含對(duì)債務(wù)資金投向結(jié)構(gòu)的相關(guān)管理工作，同樣監(jiān)管債務(wù)資金時(shí)也要對(duì)資金的結(jié)構(gòu)進(jìn)行管控，從而搭建合理的資金使用結(jié)構(gòu)，因此技術(shù)效率當(dāng)中也包含著債務(wù)資金使用的結(jié)構(gòu)因素。鑒于此，本文稱剔除掉結(jié)構(gòu)因素影響后的剩余技術(shù)效率的部分為實(shí)際技術(shù)效率，技術(shù)效率中的結(jié)構(gòu)影響因素稱為結(jié)構(gòu)效率。

在規(guī)模效率方面，規(guī)模報(bào)酬理論認(rèn)為，若規(guī)模報(bào)酬遞增意味著債務(wù)總體投入量不足，隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，資金配置效率同時(shí)提高；若規(guī)模報(bào)酬遞減，則表示債務(wù)投入總量過(guò)剩，配置效率已經(jīng)隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大呈現(xiàn)倒退現(xiàn)象。但是這一結(jié)論并非絕對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)模報(bào)酬處于遞減階段未必意味著投入量絕對(duì)冗余，也有可能是相對(duì)過(guò)多。比如在“官員晉升錦標(biāo)賽”的背景下，地方政府官員利用手中職權(quán)將政府債務(wù)投向能快速獲取收益的項(xiàng)目，忽略了還本付息壓力與債務(wù)可持續(xù)發(fā)展的平衡，導(dǎo)致債務(wù)投入結(jié)構(gòu)扭曲，即對(duì)有利于優(yōu)化財(cái)政資金配置效率的項(xiàng)目資金投入較少，而對(duì)不利于綜合效率優(yōu)化的項(xiàng)目資金投入過(guò)多。

需要特別說(shuō)明的是，由上述可知技術(shù)效率包含兩方面：實(shí)際技術(shù)效率、結(jié)構(gòu)效率，因此本文所指的實(shí)際技術(shù)效率、結(jié)構(gòu)效率均體現(xiàn)在運(yùn)行結(jié)果所顯示的技術(shù)效率指標(biāo)當(dāng)中。

1.綜合效率、規(guī)模效率、技術(shù)效率對(duì)比分析

表4展示了2020年30個(gè)省份的綜合效率、技術(shù)效率及規(guī)模效率。從綜合效率來(lái)看，處于前沿面的省份有北京、天津、遼寧、河南、廣東、青海、寧夏，這表明這些省份的財(cái)政資金配置效率有效，無(wú)論是資金管理還是債務(wù)資金投入規(guī)模都處于領(lǐng)先地位，政府職能優(yōu)勢(shì)得到很好的發(fā)揮。次前沿面的省份有上海、安徽、福建、重慶、陜西、山西、黑龍江、江西、海南、甘肅，這些省份的綜合效率相對(duì)來(lái)說(shuō)較為靠前，債務(wù)資金配置整體水平較高，但他們的技術(shù)效率和規(guī)模效率都不算有效，需要在優(yōu)化資金管理制度的同時(shí)控制好資金規(guī)模。距前沿面較遠(yuǎn)的省份有河北、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、山東、湖南、廣西、四川、貴州、云南、新疆、吉林、湖北，這些省份除江蘇外無(wú)論是技術(shù)效率還是規(guī)模效率都較低，所以還有一定的上升空間，資金管理制度、資金方向結(jié)構(gòu)和債務(wù)規(guī)模均需要調(diào)整。其中江蘇省雖然綜合效率較低，但是技術(shù)效率為1，說(shuō)明江蘇省的問題僅在于債務(wù)規(guī)模與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配，而其規(guī)模報(bào)酬遞減意味著隨著債務(wù)的投入量增加，其財(cái)政資金配置效率已經(jīng)呈現(xiàn)降低態(tài)勢(shì)，因此需要適當(dāng)減少債務(wù)規(guī)模。

2.財(cái)政資金配置的改進(jìn)

根據(jù)DEA模型可以得到位于效率邊界上的有效省份，非效率省份則位于邊界內(nèi)部。為了提高各個(gè)財(cái)政資金配置無(wú)效省份的配置效率，本文從有效率單位中為各非效率單位尋優(yōu)找出可供其學(xué)習(xí)的單位，從而形成非效率單位計(jì)劃投入及產(chǎn)出的改進(jìn)方案，具體參照學(xué)習(xí)省份方案見表5。其中被列為學(xué)習(xí)對(duì)象的省份及有效次數(shù)分別為：廣東7次、遼寧9次、天津10次、北京14次、河南20次、寧夏22次，將寧夏列為學(xué)習(xí)榜樣對(duì)象的省份最多。其中江蘇的情況較為特殊，根據(jù)上文可知，江蘇為非前沿面單位但技術(shù)效率為1，說(shuō)明其實(shí)際技術(shù)效率、結(jié)構(gòu)效率之和接近于1而規(guī)模效率較為欠缺，所以江蘇省按照原有債務(wù)資金管理制度工作更為妥當(dāng)，僅需要適當(dāng)調(diào)整債務(wù)資金的規(guī)模，因此江蘇省選擇自身作為學(xué)習(xí)對(duì)象。由數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型機(jī)理及stata運(yùn)行程序結(jié)果可以給出各省份計(jì)劃投入、產(chǎn)出的具體改進(jìn)方案，如表6所示。

根據(jù)表6的具體改進(jìn)方案，本文得到各省份債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的專項(xiàng)債務(wù)與一般債務(wù)比例（見圖3）。不難發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省份的債務(wù)結(jié)構(gòu)變化不大，對(duì)比表6的具體改進(jìn)方案與2020年實(shí)際數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)改進(jìn)過(guò)程中僅縮小了規(guī)模，此外，內(nèi)蒙古、上海的專項(xiàng)債務(wù)與一般債務(wù)之比增大。

計(jì)劃產(chǎn)出與計(jì)劃投入數(shù)據(jù)剔除了結(jié)構(gòu)效率問題，此時(shí)僅剩下規(guī)模效率與實(shí)際技術(shù)效率有待優(yōu)化提高，故再次將計(jì)劃投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)經(jīng)DEA分析處理，得到債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的綜合效率、技術(shù)效率及規(guī)模效率（見表7），此時(shí)方可利用規(guī)模報(bào)酬分析純規(guī)模效應(yīng)問題。

從技術(shù)效率角度來(lái)看，債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化后實(shí)際技術(shù)效率均為1，說(shuō)明財(cái)政資金配置不再存在實(shí)際技術(shù)效率與結(jié)構(gòu)效率問題，且綜合效率接近1，說(shuō)明此時(shí)只需調(diào)整債務(wù)投入規(guī)模，這也印證了先債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、再調(diào)整規(guī)模的正確性?；诮Y(jié)構(gòu)優(yōu)化后的結(jié)果，本文將現(xiàn)有省份分為三類：一是DEA有效省份，包含北京、天津、遼寧、吉林、黑龍江、上海、河南、四川、青海、寧夏、廣東；二是規(guī)模報(bào)酬遞增省份，包含河北、山西、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、海南、重慶、甘肅、新疆，結(jié)構(gòu)優(yōu)化后，這些省份可以適當(dāng)擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模；三是規(guī)模報(bào)酬遞減省份，包含貴州、云南、陜西、廣西、湖南、江蘇、內(nèi)蒙古，這些城市需要縮減政府債務(wù)規(guī)模。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

地方政府債務(wù)現(xiàn)狀方面，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府專項(xiàng)債務(wù)占比高于一般債務(wù)，相對(duì)落后地區(qū)的一般債務(wù)占比高于專項(xiàng)債務(wù)，說(shuō)明專項(xiàng)債務(wù)占比與經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平可能存在正相關(guān)關(guān)系。

資金配置效率方面，2015—2020年間全國(guó)30個(gè)省份的平均資金配置效率有上升趨勢(shì)，且這6年間全國(guó)綜合效率平均值為74.65%，因此可以估計(jì)存在將近26%的資金為無(wú)效投入，通過(guò)合理調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)可以節(jié)省這部分資金。在債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化后，規(guī)模報(bào)酬遞增省份可以適當(dāng)擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模；規(guī)模報(bào)酬遞減省份則需要縮減政府債務(wù)規(guī)模。

債務(wù)資金配置效率改進(jìn)策略方面，由于資金結(jié)構(gòu)錯(cuò)配可能引起規(guī)模報(bào)酬遞減與資金配置失效，這種情況下應(yīng)該先優(yōu)化結(jié)構(gòu)，再調(diào)整債務(wù)規(guī)模，最終實(shí)現(xiàn)配置效率的優(yōu)化。

（二）政策與建議

首先，加快地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行使用，依法盤活地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額存量，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券資金的撬動(dòng)作用；將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目納入專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持范圍，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資的作用。

其次，為了優(yōu)化債務(wù)資金使用的技術(shù)效率，從資金管理的影響因素入手，淡化評(píng)價(jià)官員政績(jī)的GDP指標(biāo)，建立可持續(xù)性發(fā)展評(píng)價(jià)體系，如構(gòu)建合理的財(cái)政資金配置效率指標(biāo)體系，避免官員為了單純追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)政績(jī)，致使在位期間盲目拉動(dòng)地方政府債務(wù)規(guī)模，忽略債務(wù)期限結(jié)構(gòu)與還本付息壓力。

再次，為了合理控制規(guī)模效率，應(yīng)規(guī)范地方政府債務(wù)資金使用管理辦法，同時(shí)強(qiáng)化債務(wù)規(guī)模、投用項(xiàng)目方向的監(jiān)督。依據(jù)各地資產(chǎn)和資源的具體狀況，堅(jiān)持“一地一策”，分類治理地方債存量，靈活選擇資產(chǎn)出售、資產(chǎn)置換、股權(quán)轉(zhuǎn)換、資產(chǎn)證券化等方式消化存量債務(wù)。

最后，為了優(yōu)化債務(wù)資金分配結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金配置效率，建議實(shí)行省份榜樣幫扶與學(xué)習(xí)制度，如定期測(cè)算不同省份財(cái)政資金配置效率，找出前沿面省份，隨后向效率較低省份分配學(xué)習(xí)目標(biāo)省份。同時(shí)，引導(dǎo)前沿面有效率的地區(qū)發(fā)揮幫扶作用，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：趙偞貝/校對(duì)：張艷妮）

作者簡(jiǎn)介：李" " 程，博士，副教授，天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，研究方向：金融風(fēng)險(xiǎn)。

唐佳鵬，本科生，天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院。