摘要：民辦教育法治化是我國教育法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，在“十四五”規(guī)劃中，中央明確提出對于民辦教育“支持”與“規(guī)范”并重的思路。信用治理作為一種“中性”的治理工具，能有效雙向?qū)崿F(xiàn)支持與規(guī)范的功能，且信用治理與民辦教育治理在其社會性上實現(xiàn)契合，是推動民辦教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。但既有規(guī)則較為籠統(tǒng)、滯后，缺乏體系性的制度建設(shè)，且在理念上“重懲輕獎”，未能充分重視民辦教育領(lǐng)域信用治理的作用，難以肩負(fù)起治理重任。因此在未來的立法過程中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建從中央到地方、從一般到特殊的多層級信用法律體系，建立獎懲并重的全周期制度規(guī)范，打通民辦教育治理的堵點與難點。

關(guān)鍵詞：民辦教育；信用治理；獎懲并重；全周期

中圖分類號：D922.16" " " "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2023）06-0137-08

民辦教育法治化是我國教育法治發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。自《民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例出臺以來，民辦教育日益走上規(guī)范化發(fā)展之路。在“十四五”規(guī)劃中，中央明確強(qiáng)調(diào)“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展”更是為未來民辦教育的發(fā)展確定了頂層設(shè)計。但正如“十四五”規(guī)劃所強(qiáng)調(diào)的，“支持”與“規(guī)范”必須并重。尤其自2021年“雙減”“五項管理”“家庭教育立法”等一系列針對民辦教育的管理舉措出臺后，出于規(guī)避監(jiān)管考量，各種違法違規(guī)行為依然時有發(fā)生。面對中央對民辦教育提出的新要求，如何進(jìn)一步優(yōu)化治理體系，成為未來教育法治關(guān)注的重點。筆者認(rèn)為，信用治理這一介乎于“政府他律”與“行業(yè)自律”之間的治理模式或可成為未來民辦教育機(jī)構(gòu)治理水平和治理能力優(yōu)化的突破口。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）的通知》，明確提出建立社會信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的要求，在隨后2016年《民辦教育促進(jìn)法》的修訂中，新增第41條“建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度”，同年12月國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步提出在國家層面“健全監(jiān)督管理機(jī)制，建立違規(guī)失信懲戒機(jī)制”，拉開了民辦教育信用治理的序幕?？傮w來說，民辦教育領(lǐng)域信用治理的立法規(guī)范有待細(xì)化，針對具體問題的制度供給尚有不足。筆者擬挖掘信用治理嵌入民辦教育的理論源泉，分析實踐不足，并對未來的法律路徑做出制度設(shè)計。

一、民辦教育何以需要信用治理

民辦教育是我國教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分。我國是人口大國，有龐大的教育需求，政府提供的教育公共服務(wù)無論是在覆蓋面還是在供給質(zhì)量上，都需要民辦教育予以補(bǔ)充支持，以形成“大社會辦大教育”的局面，推動社會力量參與教育事業(yè)發(fā)展，走公民共同發(fā)展的道路。[1]（p11）但民辦教育畢竟不同于傳統(tǒng)公辦教育，在較強(qiáng)的逐利性傾向下，其難免出現(xiàn)背離制度設(shè)計初衷的亂象，因此須引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展。

（一）民辦教育的逐利傾向需要規(guī)制

1.公共服務(wù)屬性下的治理需求

公共服務(wù)最基本的特征就是非排他性與非競爭性。所謂非排他性是指一旦公共服務(wù)被提供，則不能排除任何人的使用。非競爭性則是指公共服務(wù)被提供后，任何人對公共服務(wù)的使用都不影響其他人的利益。公辦教育的非排他性和非競爭性屬性很強(qiáng)，是典型的公共服務(wù)，即使是非義務(wù)教育階段的公辦教育，其提供依然仰賴于國家財政撥款，在招生標(biāo)準(zhǔn)、收費標(biāo)準(zhǔn)等方面均受國家的嚴(yán)格限制，因此其排他屬性較弱，依舊屬于公共服務(wù)范疇。

對于民辦教育而言，從直接消費的角度來看，其具有排他性和競爭性。但從間接消費的角度來看，“教育能使社會經(jīng)濟(jì)更快增長、社會發(fā)展更加和諧，這是教育帶來的社會經(jīng)濟(jì)利益，全體社會成員都可受益，對社會而言增加消費者的邊際成本為零，也無法排除其他成員得到這種利益，因而沒有競爭性和排他性?！盵2]（p12）現(xiàn)代公共物品理論往往過分強(qiáng)調(diào)了物品或服務(wù)的描述性特征，而忽略了其他重要因素。[3]（p171）尤其對于教育服務(wù)而言，其“消費”所帶來的不僅僅是個人的收益，更包括給整體社會發(fā)展所帶來的邊際效益。因此，從非直接消費的角度來看，我們依然可以賦予其準(zhǔn)公共服務(wù)的性質(zhì)。教育的公共服務(wù)屬性并不排斥民間資本或社會力量的介入，反而在“多中心治理模式”下，公共服務(wù)的供給更有層次、更有效率。但歸根結(jié)底，政府才是公共服務(wù)的最終提供者與整體供給的規(guī)劃者，因此其有義務(wù)對私人領(lǐng)域所提供的公共產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)治理。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，治理不等于單純的監(jiān)管或懲戒，還體現(xiàn)在對行業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)與關(guān)注上，這一點將在后文詳述。

2.資本趨利性下的內(nèi)控機(jī)制“失靈”

私人部門的行為往往是逐利的，在追求利潤最大化的過程中容易偏離公共利益，對公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給造成影響。因此，雖然《教育法》修訂時刪除了有關(guān)教育機(jī)構(gòu)非營利性的強(qiáng)制要求，但立法者對民辦教育營利性的限制始終存在。如在“雙減”政策的大背景下，教育部再度發(fā)文要求校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一律登記為非營利機(jī)構(gòu)。①即使是營利性的教育機(jī)構(gòu)，鑒于其公共服務(wù)屬性也應(yīng)當(dāng)將教育的公益性置于營利性之前。但潛藏的趨利性容易使民辦教育機(jī)構(gòu)內(nèi)在的自我監(jiān)督機(jī)制的約束效力相對有限。實踐中，許多民辦教育機(jī)構(gòu)仍無法擺脫資本的“趨利性”特征，只追求短期效應(yīng)，導(dǎo)致出現(xiàn)了諸多亂象。以近年來多方提倡的民辦教育機(jī)構(gòu)獨立董事制度而言，一方面，民辦教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏體系化的選任機(jī)制，獨立董事在實踐中依然由民辦教育機(jī)構(gòu)的董事會或?qū)嶋H控制人提名，致使獨立董事在任職階段就存在“不獨立”問題；另一方面，在獨立董事的履職過程中，受專業(yè)能力限制和缺乏激勵機(jī)制等因素影響，獨立董事對民辦教育機(jī)構(gòu)的具體決策參與度并不高。相對“獨立”的獨立董事尚無法起到很好的內(nèi)部控制效果，遑論作為內(nèi)部機(jī)構(gòu)的董事會和監(jiān)事會了。因此，通過外部的約束機(jī)制控制民辦教育的趨利傾向十分重要。

3.傳統(tǒng)外部監(jiān)管模式的弊端

傳統(tǒng)的外部監(jiān)督主要指政府監(jiān)督，《民辦教育促進(jìn)法》中立法者明確了政府對民辦教育的指導(dǎo)和監(jiān)管原則。但傳統(tǒng)的政府監(jiān)督存在一些固有弊端：第一，事前事中多頭監(jiān)管，且監(jiān)管多流于形式。教育主管部門和市場監(jiān)管部門對民辦教育機(jī)構(gòu)都有監(jiān)管職能，但未能形成良好的監(jiān)管合力，游走于龐大的民辦教育機(jī)構(gòu)數(shù)量與有限的執(zhí)法力量之間，對許多關(guān)鍵問題往往只能進(jìn)行形式審查。以稅務(wù)監(jiān)管為例，實踐中稅務(wù)機(jī)關(guān)對民辦教育機(jī)構(gòu)多采用核定征收政策，即稅務(wù)機(jī)關(guān)不對其會計賬簿做實質(zhì)性審查，使得部分民辦教育機(jī)構(gòu)成為企業(yè)避稅甚至洗錢的孔道。第二，事后監(jiān)管乏力。民辦教育機(jī)構(gòu)多面臨市場競爭壓力大、資金來源穩(wěn)定性差、政策環(huán)境多變等問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)“跑路”現(xiàn)象時有發(fā)生。對于已喪失償債能力的民辦教育機(jī)構(gòu)，如何在市場主體的退出權(quán)與消費者（債權(quán)人）的合法權(quán)益保障之間尋求契合點，始終是監(jiān)管部門難以突破的癥結(jié)。由此衍生開來，既有政策還缺乏對相關(guān)民辦教育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的有效監(jiān)管手段，使得部分機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)“空殼化”的趨勢，不利于行業(yè)發(fā)展。

（二）社會信用與民辦教育治理的契合

1.從經(jīng)濟(jì)信用到社會信用的發(fā)展

傳統(tǒng)語境下，信用通常指的是經(jīng)濟(jì)信用，如國家的財政信用、消費信用、企業(yè)的商業(yè)信用、銀行信用等。但現(xiàn)代社會，單一的經(jīng)濟(jì)信用逐漸向社會信用發(fā)展。所謂社會信用，指的是民事主體在社會和經(jīng)濟(jì)活動中遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀態(tài)。[4]（p38）這就將信用治理的范圍從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)信用擴(kuò)展到了社會、文化等領(lǐng)域，實現(xiàn)了全社會的共管共治。具體到民辦教育領(lǐng)域，與傳統(tǒng)的監(jiān)管模式相比，社會信用治理的優(yōu)勢在于：第一，可以實現(xiàn)從單一的政府治理向社會治理轉(zhuǎn)變，通過信息公示等一系列手段讓消費者更為全面地了解市場主體的各類信息，從而在無形中拓展了民辦教育領(lǐng)域的治理主體，真正實現(xiàn)政府和社會的共治；第二，社會信用治理強(qiáng)化了傳統(tǒng)的政府治理效能，可提高執(zhí)法精準(zhǔn)度、降低執(zhí)法成本、強(qiáng)化執(zhí)法威懾力。[5]{p143）尤其在民辦教育分布廣泛、主體數(shù)量多、經(jīng)營規(guī)模大小不一的時下，社會信用信息的歸集既可以更好地分配監(jiān)管資源，靈活調(diào)整監(jiān)管力度，亦是信用獎懲的有效手段，進(jìn)而推動治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

2.信用治理中的信息匹配機(jī)制

從法哲學(xué)角度來看，社會系統(tǒng)處于復(fù)雜性的環(huán)境中，信任是簡化社會復(fù)雜性的有效機(jī)制，[6]（p33）但市場中，信息不對稱始終存在，作為消費者的教育服務(wù)購買者并不完全掌握市場信息，而民辦教育服務(wù)提供者作為市場信息的掌握者，在趨利性的引導(dǎo)下，有利用信息為己牟利之虞。若任由其發(fā)展，市場行為將處于盲目狀態(tài)，久而久之，市場主體會喪失信心而退出市場，不利于行業(yè)發(fā)展。[7]（p3）信息不對稱理論認(rèn)為，交易信息在交易雙方之間是不對稱的，通常一方比另一方占有更多的相關(guān)信息，同時交易雙方對于各自在占有信息方面的相對地位十分清楚，從而可能發(fā)生“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”。民辦教育領(lǐng)域信息不對稱現(xiàn)象非常典型，學(xué)生及家長對民辦學(xué)校的辦學(xué)條件、招生政策、報名條件、錄取程序、收費標(biāo)準(zhǔn)、志愿填報、錄取可能及就業(yè)前景等信息知之甚少，這為民辦學(xué)校利用自身信息優(yōu)勢作出失信行為提供了可能。[8]（p9）引入社會信用治理體系，一方面實現(xiàn)監(jiān)管部門和市場主體的信息對稱后，可通過信用懲戒方式來增加民辦教育機(jī)構(gòu)違法的邊際成本；另一方面，在實現(xiàn)消費者與市場主體的信息對稱后，民辦教育機(jī)構(gòu)難以通過虛假宣傳等行為獲益，從而大大降低其違法的邊際收益。社會信用體系就是在這“一升一降”中實現(xiàn)的對民辦教育體系的治理職能。

二、民辦教育信用治理中的問題檢視

信用治理是新時期我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。但筆者研究發(fā)現(xiàn)，民辦教育領(lǐng)域的信用治理無論是在框架搭建，還是在具體的理念、制度層面均存短板。

（一）規(guī)則不彰：民辦教育信用治理的立法短板

社會信用立法是“十四五”立法規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，但具體到民辦教育領(lǐng)域，其信用法治建設(shè)還有較多有待完善之處。中央立法層面，民辦教育信用治理的立法模式主要是原則化表述。在《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例中，均提及了信用治理問題，在立法層面回應(yīng)了“以何治理”問題。但除了“黑名單”制度等零星治理工具外，并未就“如何治理”展開具體表述。從大的背景來講，這是我國社會信用治理整體法治化不強(qiáng)，缺乏立法層面的頂層設(shè)計導(dǎo)致的。目前，社會信用治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出政策化有余而法律性不強(qiáng)的局面，這種政策化傾向，使得社會信用治理偏重具體行業(yè)、具體領(lǐng)域和特定的治理手段，如安全生產(chǎn)領(lǐng)域、信用懲戒手段等。對于民辦教育的信用治理而言，治理者無法從更一般化的法律規(guī)范中尋找治理依據(jù)。同時，教育立法領(lǐng)域也未能給信用治理提供充分的制度供給。民辦教育立法有其特殊的“公共性”屬性，這不僅表現(xiàn)為其功能的公共性，更表現(xiàn)為其結(jié)果的公共性。這種與其他行業(yè)明顯不同的公共性特征，使其吁求特異化的信用治理手段，而這也就需要教育立法領(lǐng)域提供充足的制度供給。地方立法層面，大部分地方立法在談及民辦教育的信用治理時，同樣以原則性表述為主。這一方面是因為缺乏上位法的制度供給，地方立法稍有不慎就容易觸及“法律保留”的紅線，陷入“創(chuàng)新性違法”的窘境。另一方面也與各地方政府未充分認(rèn)識信用治理在民辦教育中的作用有關(guān)。即使部分地區(qū)的制度設(shè)計較為完備，如廈門市教育局從“信用檢查、負(fù)面清單、信用分類管理、實行懲戒”等方面建立了較為完備的制度體系，①但此類規(guī)范的效力層級較低，僅停留在政策層面，不具有法律約束力，既減損了制度的嚴(yán)肅性，又難以使民辦教育機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員有效遵從。

（二）理念偏差：“重懲輕獎”理念盛行

1.重懲輕獎問題的由來

傳統(tǒng)研究往往將治理與監(jiān)管畫等號，但其實治理的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止監(jiān)管?，F(xiàn)代社會“公法的基礎(chǔ)不再是命令，而是組織，……政府負(fù)有確保公用事業(yè)順利運營的法律義務(wù)”。[9}（p50）這也就意味著，除了運用既有法律規(guī)則開展監(jiān)管，跟隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，及時發(fā)現(xiàn)市場主體的訴求，審慎思考并在制度設(shè)計層面予以回應(yīng)完善，以制度供給促進(jìn)和規(guī)范行業(yè)發(fā)展亦是“治理”的題中之義。在法律制度的設(shè)計過程中，“要把社會的壓力理解為認(rèn)識的來源和自我矯正的機(jī)會”，[10]（p85）構(gòu)筑與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同頻共振的規(guī)制體系。目前，針對民辦教育的法律規(guī)范中，有關(guān)信用治理內(nèi)容的規(guī)定較為籠統(tǒng)，高位階立法中的表述尚屬中性，但低位階的規(guī)范性文件尤其是地方性文件中的規(guī)定偏重“懲罰”，有關(guān)守信激勵內(nèi)容的規(guī)定較少。筆者選取了中央和部分地方立法中的表述，詳見表1。

之所以出現(xiàn)這種“重懲輕獎”情形，一方面是因為目前的教育類法律規(guī)范對于民辦教育整體采取的是“重監(jiān)管”態(tài)度。以《民辦教育促進(jìn)法》為例，其中的規(guī)范多帶有行政規(guī)制色彩，側(cè)重強(qiáng)調(diào)對民辦教育的外部監(jiān)督管理，而忽視了具體規(guī)則設(shè)計層面的激勵機(jī)制。投射到信用治理領(lǐng)域也就自然出現(xiàn)了“重懲輕獎”現(xiàn)象。其實民辦教育立法的關(guān)鍵是，要理解民辦教育的基本價值訴求，而非將立法作為工具來看待。[11]（p78）另一方面，對于民辦教育機(jī)構(gòu)廣泛吁求的激勵手段，如稅收減免、銀行信貸支持、財政補(bǔ)貼等，均為法律保留事項或上位法所嚴(yán)格限制的事項，這就造成了雖然部分規(guī)范性文件中提出要針對民辦教育行業(yè)實行“紅名單”和“黑名單”并重制度，但在具體設(shè)計時也還是注重于懲戒，而未對守信激勵給予更多的制度安排，“守信激勵”僅停留在原則性表述上。

2.守信激勵的必要性基礎(chǔ)

在強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的同時為何還要強(qiáng)調(diào)守信激勵？從行業(yè)發(fā)展的角度看，中央的頂層設(shè)計是規(guī)范與支持并重，守信激勵是“支持發(fā)展”的應(yīng)有之義。從本質(zhì)角度看，信用治理是一個中性概念，通過采集民辦教育領(lǐng)域市場主體和從業(yè)人員的相關(guān)信息，刻畫出他們的“信用圖像”供監(jiān)管部門和其他市場主體判斷。使用者獲取這些“信用圖像”后，根據(jù)自身的價值標(biāo)尺來進(jìn)行肯定或否定的判斷，因此，在民辦教育信用治理中，應(yīng)秉持守信激勵與實行懲戒并重的理念。對于一個法律規(guī)范而言，通常應(yīng)具備三個要素：假定條件、行為模式和法律后果。法律后果這一概念本身是中性的，并不一定是懲罰性后果，其中天然蘊含有獎懲兩方面因素。對于民辦教育機(jī)構(gòu)而言，即使現(xiàn)有立法強(qiáng)調(diào)其“公益性”特征，但此公益性并不能與完全的非營利畫上等號?！睹褶k教育促進(jìn)法》為民辦教育留有一個“合理回報”的空間，這一“合理回報”最終來源于“辦學(xué)結(jié)余”，而根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法實施條例》的規(guī)定，辦學(xué)結(jié)余是以民辦學(xué)校年度凈收益為基礎(chǔ)扣除相關(guān)費用之后的余額，其本質(zhì)上就是利潤。[11]（p216）歸根結(jié)底，民辦教育機(jī)構(gòu)的本質(zhì)是市場主體，天然帶有“趨利避害”的理性人屬性，這就使其內(nèi)生有降低運營成本、追求激勵機(jī)制的傾向，因此，配合信用激勵的充分運用，可在最大程度上實現(xiàn)立法者的治理目標(biāo)。

（三）制度模糊：民辦教育信用治理缺乏體系性的制度設(shè)計

首先，既有規(guī)則政出多門，缺乏部門間的協(xié)調(diào)配合。應(yīng)當(dāng)看到，對民辦教育的信用治理并非單一部門、單一法律所能完成的工作，需要多部門協(xié)同聯(lián)動方能形成有效的治理體系。這就涉及區(qū)域信用治理與行業(yè)信用治理的協(xié)調(diào)性問題。從區(qū)域信用治理而言，目前各地信用信息平臺數(shù)量眾多，發(fā)展改革部門、市場監(jiān)管部門、教育主管部門都有自己的信用信息平臺，①這就需要進(jìn)一步協(xié)同多平臺關(guān)系，實現(xiàn)信息歸集、評價與信息發(fā)布主體之間的分離，做到統(tǒng)一平臺與統(tǒng)一歸集。

其次，在信用工具的選擇上，既有規(guī)范的使用也較為單一，這種“單一性”表現(xiàn)在手段單一與環(huán)節(jié)單一兩個方面。手段單一問題，前文已有提及，在民辦教育的信用治理中“懲罰”性因素較多，“獎勵”性因素較少，未能充分運用信用治理“工具庫”中的工具，因此要在改革過程中明確，在信用治理中，懲戒并不是目的，而是要通過懲戒與獎勵并存的方式讓民辦教育走上一條合規(guī)道路。這也是在信用治理中對政府施加的硬性約束，保護(hù)私人權(quán)利的應(yīng)有之義。[12]（p104）就環(huán)節(jié)單一問題而言，從治理的基本構(gòu)造來看，信用治理應(yīng)當(dāng)是全周期的，從事前的信用承諾、信用教育與信用報告開始，到事中的信用信息歸集、信用評價和分類監(jiān)管，再到事后的守信激勵、失信懲戒制度聯(lián)用、失信整改和信用修復(fù)，只有構(gòu)建全環(huán)節(jié)覆蓋的治理體系才能在最大限度上發(fā)揮信用對民辦教育的治理職能。但現(xiàn)實情況不盡如人意，其中最大的問題在于事前治理環(huán)節(jié)缺乏民辦教育領(lǐng)域的信用準(zhǔn)入機(jī)制。在“雙減”背景下，部分地區(qū)開始對進(jìn)入校外教培行業(yè)的機(jī)構(gòu)開展第三方信用評估試點，這不失為一個信用治理前置的有效舉措。申言之，第三方評估制度的推進(jìn)還須與告知承諾制的改革同步進(jìn)行。自2019年起，民辦教育領(lǐng)域開始大力推進(jìn)“放管服”改革，加大信息公開力度，強(qiáng)化社會監(jiān)督效力，②這就意味著在民辦教育領(lǐng)域，政府并非一味地“大包大攬”，而是對重點領(lǐng)域、重點人群可以采用第三方評估制度。對于其他主體，尤其是中小型民辦教育機(jī)構(gòu)而言，強(qiáng)制性要求其進(jìn)行第三方信用評估，有加重市場主體負(fù)擔(dān)之嫌，并不符合治理體系和治理能力現(xiàn)代化之意旨。因此，告知承諾制的采用可在很大程度雙向提升效率，降低制度成本。告知承諾制的采用意味著將信用治理的手段實現(xiàn)事前與事中事后的合理分配。

三、民辦教育信用治理的路徑設(shè)計

“信用治理”是一項復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，涉及理念、制度和技術(shù)等多個層面。要讓信用治理在民辦教育領(lǐng)域充分發(fā)揮功效，首先要樹立起法治原則和理念，讓信用治理在法治軌道上運行。其次，要建立多層次的民辦教育信用法治體系，培育獎懲并重的信用治理理念，深度運用現(xiàn)代信息技術(shù)，打通各信用信息平臺，充分運用多樣化信用工具，搭建全流程的信用治理機(jī)制。

（一）宏觀立法：構(gòu)建多層次法律體系

宏觀的社會信用立法層面的首要任務(wù)是制定一部“社會信用法”，其直接目的在于實現(xiàn)社會信用建設(shè)的法治化，切實解決當(dāng)前社會信用建設(shè)中的“非法治化”問題，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)增進(jìn)社會信用的長遠(yuǎn)目標(biāo)。[13]（p113）從立法上明確信用治理的對象、范圍、手段等，不僅能更好地發(fā)揮民辦教育領(lǐng)域信用治理的作用，更重要的是明確信用治理中的權(quán)利義務(wù)配置，實現(xiàn)信用治理從政策化向法治化轉(zhuǎn)變，以此為民辦教育等領(lǐng)域提供足夠的制度供給。正所謂“社會信用立法亟須通過對現(xiàn)實場景的定位探尋更多的法治共識”。[14]（p228）具體領(lǐng)域中的場景運用，亦能對一般立法起到促進(jìn)作用，形成由一般到特殊，再由特殊到一般的良性循環(huán)。具體到民辦教育立法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多層次、全方位的立法體系。一方面，在《民辦教育促進(jìn)法》層面，現(xiàn)有的第47條信用條款過于單薄，建議在未來修法時予以擴(kuò)充，形成“信用治理原則性條款+信息歸集與評價+失信懲戒+守信激勵+信用修復(fù)”的條文集群，以法治的形式對民辦教育展開全周期信用治理。尤其要明確應(yīng)在民辦教育領(lǐng)域設(shè)置嚴(yán)重失信主體名單制度，否則后續(xù)的信用懲戒將難以開展。①同時為實現(xiàn)精細(xì)化治理，還可以通過制定部門規(guī)章的形式予以細(xì)化，為民辦教育行業(yè)的發(fā)展提供明確制度指引。在多部門聯(lián)動的要求下，部門規(guī)章的制定應(yīng)以教育主管部門和發(fā)展改革等多部門聯(lián)合制定為宜。另一方面，在民辦教育信用治理的地方立法上，既要針對區(qū)域特性、民辦教育的行業(yè)特性體現(xiàn)“對事調(diào)整”屬性，也要充分融入既有立法框架，構(gòu)建綜合立法體系。

（二）中觀理念：依法行政下的獎懲雙向展開

雖然民辦教育領(lǐng)域的信用治理有很強(qiáng)的社會屬性，但歸根結(jié)底仍是一種行政行為。無論是在“獎”還是“懲”的過程中，行政權(quán)的恣意都會扭曲市場機(jī)制，阻礙行業(yè)發(fā)展。因此，立法理念調(diào)適的核心在于在依法行政的框架下運用行政權(quán)力，只有依托法律框架，才能有效實現(xiàn)獎懲雙向制度的展開。具體來說，首先當(dāng)遵循比例原則的要求，即充分衡量懲戒的手段與所欲達(dá)到的目的，信用違法行為類型多樣，既有因違反合同、約定等違法行為導(dǎo)致的失信，也有因虛假宣傳等違法行為導(dǎo)致的社會失信。不同失信行為影響的范圍不盡相同，在制定信用懲戒方面也應(yīng)當(dāng)相匹配。其次，信用懲戒應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守上位法的規(guī)定。行政處罰是嚴(yán)格的法律保留事項，因此各地方政府在制定民辦教育管理“黑名單”制度時往往陷入一種困境，即規(guī)定在何種情況下要將失信民辦教育機(jī)構(gòu)列入“黑名單”，卻沒有規(guī)定列入“黑名單”的后果為何。固然列入“黑名單”會給民辦教育機(jī)構(gòu)帶來一系列“不利后果”，是一種從“政府懲戒”走向“市場懲戒”的必由之路，但出于公法治理的考量，還是應(yīng)當(dāng)配置以必要的行政懲戒手段。出現(xiàn)這些問題的根源還是低位階立法權(quán)的缺失，②這就要求《民辦教育促進(jìn)法》應(yīng)在“法律責(zé)任”部分增加有關(guān)信用懲戒的內(nèi)容，而且還要打通地方信用立法與行業(yè)信用治理，使民辦教育地方立法對民辦教育機(jī)構(gòu)的信用評級與地方信用評級和懲戒手段間暢通。

對于守信激勵機(jī)制而言，同樣需在法治軌道上運行。為保證宏觀調(diào)控的有效進(jìn)行，需要用法律規(guī)則予以限制，但不能影響其靈活性，而要在規(guī)范授權(quán)與自主調(diào)適之間形成“規(guī)則約束下的相機(jī)抉擇機(jī)制”。[15]（p51）以稅收激勵為例，目前《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實施條例》均籠統(tǒng)地規(guī)定了“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”，但這一表述，既非針對信用良好者的激勵制度，也無法成為下位法細(xì)化的制度依據(jù)。因此，未來《民辦教育促進(jìn)法》修訂時，應(yīng)在第47條第二款信用條款之后增加有關(guān)信用激勵的原則性表述，對于信用良好的民辦教育機(jī)構(gòu)給予財政、稅收、金融等方面的激勵，并授權(quán)省級人民代表大會與人民政府在地方民辦教育立法中對上述激勵進(jìn)行細(xì)化。尤其在金融支持方面，由于民辦教育機(jī)構(gòu)的“非營利”屬性，其在獲取銀行信貸方面的能力較一般商事主體更弱，在地方性信用條例中的普適性激勵制度尚顯供給不足，需要予以強(qiáng)化。不同主體的信用評價和信用激勵場景的設(shè)計，應(yīng)注重從不同維度不同場景來構(gòu)建守信激勵機(jī)制。這種立法模式既實現(xiàn)了宏觀調(diào)控的法定要求，又兼顧了區(qū)域間民辦教育發(fā)展的多樣化要求。

（三）微觀路徑：構(gòu)建以全流程信用治理為中心的信用治理機(jī)制

1.事前信用準(zhǔn)入

信用治理應(yīng)貫穿民辦教育機(jī)構(gòu)從設(shè)立到終止的“全生命周期”。在事前準(zhǔn)入階段，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對不同規(guī)模、不同類型的民辦教育機(jī)構(gòu)采取分類管理模式。對于學(xué)科類校外培訓(xùn)、民辦高等教育等重點領(lǐng)域和一定規(guī)模以上的民辦教育機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)要求其進(jìn)入前提供第三方信用評級報告。對于非重點領(lǐng)域和規(guī)模以下的民辦教育機(jī)構(gòu)，則可采用事前告知承諾制并形成閉環(huán)管理機(jī)制，既要將承諾主體與承諾內(nèi)容規(guī)范化地歸集到機(jī)構(gòu)的信用檔案以及所在地公共信用信息服務(wù)平臺，也要通過“雙隨機(jī)、一公開”等現(xiàn)有制度加大事后核查力度。需要注意的是，根據(jù)《行政許可法》第15條第2款的規(guī)定，地方性法規(guī)不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。這就意味著如果缺乏《民辦教育促進(jìn)法》等上位法的依據(jù)，地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件均不得在設(shè)立許可中加入信用的要求，因此在《民辦教育促進(jìn)法》中增設(shè)相關(guān)信用條款是相當(dāng)必要的。

2.事中分級分類監(jiān)管

在事中的分級分類監(jiān)管中，重點解決的問題是對于民辦教育機(jī)構(gòu)的哪些信息要進(jìn)行采集、采集后如何進(jìn)行分析評價。筆者認(rèn)為，除傳統(tǒng)的司法判決、失信被執(zhí)行人、行政處罰、行政強(qiáng)制等負(fù)面信息，以及表彰評優(yōu)、慈善捐贈等正面信息外，為突出行業(yè)特點，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對招生宣傳、收費退費、教師教學(xué)、基本管理等信息的歸集整理。在信息歸集后，根據(jù)“誰審批、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)管”的原則，①實現(xiàn)“多點歸集、一點公示、聯(lián)合執(zhí)法”。具體來說，應(yīng)當(dāng)由各地教育主管部門整合多平臺資源，對信息進(jìn)行歸集整理，當(dāng)然也可以由教育主管部門委托社會化信用服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)計信用評價指標(biāo)。引入社會化機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢在于，一方面可以落實國家推動信用服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的方針；另一方面可以發(fā)揮其在數(shù)據(jù)歸集、信用評價體系建設(shè)方面的優(yōu)勢，更有利于實現(xiàn)信用監(jiān)管精準(zhǔn)化，提升治理效能。

3.事后精準(zhǔn)獎懲

在事后治理環(huán)節(jié)，一方面是要堅持獎懲聯(lián)動，尤其要注重激勵機(jī)制所帶來的示范效應(yīng)。同時還要建立守信激勵措施的年度評估機(jī)制，確保其始終處于動態(tài)調(diào)整過程中。另一方面，要把握比例原則，對于一些輕微的失信行為，可通過限制該主體使用綠色通道、容缺辦理、資金扶持、公共資源交易等手段來進(jìn)行懲戒，確保懲戒手段的精準(zhǔn)化。對于信用獎懲要實行面向機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的“二元治理模式”，要設(shè)置針對在民辦教育領(lǐng)域存在嚴(yán)重失信行為的民辦學(xué)校的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和負(fù)有直接責(zé)任的有關(guān)人員的懲戒制度，如行業(yè)禁入等，以防止出現(xiàn)機(jī)構(gòu)“空殼化”的現(xiàn)象。

4.推進(jìn)信用修復(fù)制度建設(shè)

任何信用獎懲都不是終局性的，應(yīng)當(dāng)允許受到信用懲戒的單位和個人進(jìn)行信用修復(fù)。信用治理尤其是信用懲戒的主要目的是引導(dǎo)民辦教育機(jī)構(gòu)走上規(guī)范發(fā)展之路，其背后的教育、引導(dǎo)功能要強(qiáng)于強(qiáng)制功能。在教育的引導(dǎo)功能下，信用修復(fù)成為信用治理不可或缺的環(huán)節(jié)。信用修復(fù)，本質(zhì)上是指相關(guān)主體不再遭受不利對待，即取消懲戒。2020年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》指出，要建立有利于自我糾錯的信用修復(fù)機(jī)制。除法律法規(guī)等另有規(guī)定外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的均可申請信用修復(fù)。對符合修復(fù)條件的，相關(guān)部門和單位要按規(guī)定及時將其移出失信名單。具體到民辦教育領(lǐng)域，對于教育主管部門和第三方信用機(jī)構(gòu)收集的信息，特別是負(fù)面信息，法律應(yīng)明確施以其告知義務(wù)，便于信息主體能夠及時行使救濟(jì)權(quán)，或者對其信用權(quán)益受損情況進(jìn)行有效修復(fù)。[16]（p138）民辦教育機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的信用修復(fù)應(yīng)符合以下前提：第一，不屬于法律、法規(guī)明確規(guī)定不可修復(fù)的失信情形；第二，失信主體承擔(dān)了法定責(zé)任，例如繳納了罰款或經(jīng)過了一定時間的停業(yè)整頓；第三，經(jīng)過一定修復(fù)期。目前我國立法對自動修復(fù)的法律規(guī)范多屬于“一刀切”性質(zhì)，①筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，對信用修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，根據(jù)失信行為的性質(zhì)和社會危害性程度進(jìn)行差異化設(shè)計：對于輕微的失信行為，可以在一定時間后自動修復(fù)；對于較為嚴(yán)重的失信行為，則要經(jīng)申請修復(fù)，若教育主管部門認(rèn)為申請人已具備恢復(fù)的條件，則可在信用信息公示系統(tǒng)刪除其失信條目，并解除因失信對其造成的各項限制。

四、余論

近年來，伴隨著我國教育法治體系的深化改革，民辦教育領(lǐng)域再度成為改革的重點。信用治理是民辦教育治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以法治化為導(dǎo)向，構(gòu)建全流程的信用治理體系是未來需要著力推動的工作。但也要看到，信用治理只是諸多治理工具中的一種，且并非萬能，因此，信用治理應(yīng)當(dāng)與其他治理工具同頻共振，配適使用。尤其是信用治理作為一種介乎于軟法與硬法之間的治理手段，一方面應(yīng)當(dāng)充分與政府的行政管理職能相銜接，將政府對民辦教育機(jī)構(gòu)的管理性評價轉(zhuǎn)換為信用評價，并通過信用評價等級的調(diào)整來影響行政管理的方式；另一方面要重視信用治理與行業(yè)自治間的關(guān)系，打通行業(yè)資質(zhì)評價與信用評價間的渠道。唯有如此，才能構(gòu)建全方位的民辦教育治理體系，推動民辦教育行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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