摘要：以話語制度主義為理論視域，教育減負政策的制度創(chuàng)設、制度選擇與制度變遷分別遵循感性與理性的碰撞、事實與價值的博弈以及觀念與話語轉(zhuǎn)換的政策邏輯。新中國成立以來，我國教育減負政策話語歷經(jīng)“政治話語主導”“專家與公眾話語介入”“媒體話語推波助瀾”以及“多元主體協(xié)同治理”四個關(guān)鍵時期，表現(xiàn)出從“分級管理”到“協(xié)同治理”的變遷邏輯。未來我國教育減負政策的優(yōu)化路徑包括：正視社會語境，全面考量相關(guān)利益主體的多元化理念；關(guān)注話語聯(lián)盟，引導建立教育減負改革的利益共同體；完善政策話語，借由“優(yōu)勢視角”優(yōu)化政策文本表達。

關(guān)鍵詞：話語制度主義；教育政策；教育治理；教育減負；基礎教育

中圖分類號：G522.3" " " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2023）03-0139-10

教育“減負”關(guān)涉我國教育高質(zhì)量發(fā)展，更是培養(yǎng)“全面、和諧、健康、個性化發(fā)展”時代新人的重要舉措，牽動著社會、學校、家庭的心。自20世紀50年代以來，減負話語開始頻繁出現(xiàn)于國家重大教育決策與議題之中，形成了教育減負“政策集”。系列教育減負政策的出臺，一方面反映了黨和國家對學生學業(yè)負擔問題的高度重視，另一方面也反映了已有政策執(zhí)行不盡如人意的問題。由此，在關(guān)注“雙減”政策的同時，需要積極反思政策出臺的原因，新政策與以往政策在減負目標、內(nèi)容、主體、手段上的異同，新政策的出臺是否意味以往政策的失靈以及是否會引發(fā)不良的政策堆積效應等。

已有教育減負政策的相關(guān)研究，多遵循靜態(tài)的、規(guī)范的、描述性的教育減負政策的邏輯推演，將政策理解為靜態(tài)的、既定的、受約束的制度條文。例如理性選擇制度主義以古典經(jīng)濟學所提出的“經(jīng)濟人”假設為人性起點，將減負政策中各行動者的偏好既定化——人總是以利益最大化為原則行事。歷史制度主義立足宏觀視野，追尋歷史進程，強調(diào)權(quán)力的非對稱性，關(guān)注路徑依賴，能夠較好地揭示教育減負政策難見成效、執(zhí)行阻力重重的緣由。社會制度主義重視社會文化環(huán)境對于社會文化認知的規(guī)定性作用與合法性賦予，因此教育減負制度得以建立與存續(xù)在于其與社會文化環(huán)境的適應性程度。

以上新制度主義的三大流派從不同視域提供了研究教育減負政策的經(jīng)濟、歷史、社會決定論路徑——既定的行動者偏好、教育減負制度在學習效應、協(xié)調(diào)效應、適應性效應、退出成本等因素作用下遵循路徑依賴而不斷進行自我強化、既定的社會文化結(jié)構(gòu)，卻忽視了政策制定過程中相關(guān)行動者觀念認知、價值規(guī)范、利益偏好、身份認同等能動性因素對教育減負政策的建構(gòu)性質(zhì)，[1]（p32）因此未能很好地揭示教育減負政策變遷的內(nèi)生變量。相較其他制度分析范式，話語制度主義在認可時序性與結(jié)構(gòu)性約束作用的同時，也承認有感知與預見性的行動者能夠超越既定結(jié)構(gòu)框架進行思考、對話與選擇，產(chǎn)生某種制度性后果抑或是新的政治制度。反對將制度視為外在的、一成不變的行動準則，而是將其視為既定性與建構(gòu)性、內(nèi)在性與外生性的統(tǒng)一，[2]（p8）關(guān)注觀念、價值觀、文化等對行動者的行為所產(chǎn)生的重大影響。基于此，教育減負政策分析的觀念與話語轉(zhuǎn)向能夠說明置身其中的行動者何以通過觀念表達、交流互動的話語過程來克服路徑依賴、超越文化與利益的限制，獲得更廣泛的認同與共識，推進教育減負政策低成本、高效益運行。

一、教育減負政策的三重邏輯：基于話語制度主義的分析

在對教育減負政策集進行分析時，首先應當系統(tǒng)思考其生成、維系與變遷邏輯。遵循制度“創(chuàng)設”“選擇”“變遷”路徑考察教育減負政策的生成、維系與變遷，一方面可以了解影響教育減負政策有效性的相關(guān)因素，另一方面能夠幫助人們建立起更為科學適切的教育減負政策設計模式。

（一）制度創(chuàng)設邏輯：基于感性與理性的碰撞

制度是一種特殊的公共產(chǎn)品，是人們創(chuàng)設的產(chǎn)物，是工具導向的人為行動之結(jié)果。如同現(xiàn)實世界中所發(fā)生的每一件事不都會成為新聞媒體報道的對象，公共決策也無法將所有的社會問題轉(zhuǎn)化為政策議題。誰能取得政策議題設定的話語權(quán)、選擇什么樣的社會問題進入政策議程、如何通過設計生成政治制度，需要遵循政治制度設計的基本邏輯。

學生學業(yè)負擔過重是長期困擾我國基礎教育領域的頑疾。早在1950年6月19日，毛澤東同志就學生學業(yè)負擔及身體健康問題寫信給時任教育部部長馬敘倫，提出“各校注意健康第一，學習第二。營養(yǎng)不足，宜酌增經(jīng)費。學習和開會的時間宜大減……全國一切學校都如此?！盵3]（p350）1953年11月，中央人民政府政務院發(fā)出《關(guān)于整頓和改進小學教育的指示》，明確指出“教學是學校中壓倒一切的中心任務”?？梢?，此時課業(yè)負擔過重還未成為我國教育中的突出問題。隨后，教育部在1955年《關(guān)于減輕中、小學學生過重負擔的指示》中提出，中小學學生學業(yè)負擔過重問題在1954年秋季以后變得更為嚴峻，這嚴重損害了學生的身心健康。至此，中小學學生學業(yè)負擔過重成為不爭的事實，引起了黨和國家、人民群眾的高度重視。然而這一問題在1954年秋季以后變得更為嚴重，遂提上政府的議事日程。1964年3月10日，在中共中央辦公廳秘書室編印的《群眾反映》第十六期上，刊登了十多位北京中學校長集體反映學生學業(yè)負擔過重情況的來信，毛澤東同志迅速作出了批示，隨即將來信轉(zhuǎn)請相關(guān)中央領導機構(gòu)成員。[4]（p1）

由此可見，教育減負政策來源于政治制度制定者對于教育實踐中學生學業(yè)負擔過重問題的反思，其初衷就在于正本清源，營造健康、綠色、和諧的教育生態(tài)空間。政策行動者之間通過對話，確證中小學學生學業(yè)負擔過重問題的嚴峻性與緊迫性，達成制定國家層面教育減負政策及相應實施方案的廣泛共識，教育減負政策應運而生。政治行動者通過講話、民主協(xié)商、意見征求等形式與人民群眾溝通對話，了解人民群眾對于國家教育減負行動的意見與建議。質(zhì)言之，在話語制度主義視域下，教育減負政策的生成源自政策行動者之間、政治行動者與外界公眾之間對于減負觀念的交互，遵循話語溝通邏輯。

（二）制度選擇邏輯：基于事實與價值的博弈

作為一個社會的博弈規(guī)則，制度是為決定社會中人際關(guān)系而設定的制約條件。[5]（p1）話語制度主義認為，制度既是給定的實在，是約束行動者的外在結(jié)構(gòu)；又是建構(gòu)的存在，是行動者心智、觀念、言說與行動的建造之物。一方面制度來源于行動者對于以往經(jīng)歷與經(jīng)驗的反思總結(jié)，且以較長時間段作為制度選擇的必要基礎，這意味著制度選擇往往需要長時間的醞釀。另一方面，行動者對于制度的觀念集合與認知傾向同樣是制度選擇所要面對的重要前提。

為了解決學生學業(yè)負擔與心理負擔過重的現(xiàn)實問題，自1955年以來，國家與地方出臺的“減負令”已多達上百道。頻繁出臺的教育減負政策暴露了教育減負政策難有成效的事實。對此，2018年3月，時任教育部部長陳寶生曾在十三屆全國人民代表大會上尖銳地提出“學生過重學業(yè)負擔問題始終沒有徹底解決，原因是多方面的，每一個人心里面都有一本賬，都知道總體上負擔為什么沒減下來，都知道自己孩子的負擔是誰加上去的，我想，每個家長心里清楚，每個老師心里清楚”。家長與教師都知道過重學業(yè)負擔對學生身心帶來的不良影響，然而，面對優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺的社會現(xiàn)實，受升學、就業(yè)等短期利益的驅(qū)動，家長與教師又不得不向現(xiàn)實妥協(xié)，為了學生在高利害考試中考取高分，不惜以犧牲其身心健康、全面發(fā)展與自由精神為代價，應然的“學生全面而個性化發(fā)展”價值讓位于實然的“分數(shù)與升學”。

可見，教育減負制度如要得到支持聯(lián)盟的接納，就需要新的制度與其自身利益及價值訴求達成一致，這是公共政策中經(jīng)典的“制度選擇”問題。

教育減負政策能否推進相關(guān)主體利益最大化、達成事實與價值的統(tǒng)一是其獲得合法性、正當性的關(guān)鍵。因此，教育減負政策分析應當在政策目標的引領下，充分考量圍繞減負事項可能產(chǎn)生的權(quán)利沖突。通過協(xié)商與對話溝通，了解與掌握各方行動者的價值取向與利益訴求，探索形成有助于多方利益最大化實現(xiàn)的教育減負政策。隨著中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作民主協(xié)商制度的不斷發(fā)展與完善，愈加重視尋求政策行動者、政治行動者與公眾之間的溝通性對話，通過政府、學校、家庭、社會等多元主體在教育減負改革中的觀念表達與話語互動，教育減負政策也由此獲得更為堅實的合理性、合法性與正當性基礎。

（三）制度變遷邏輯：基于觀念與話語的轉(zhuǎn)換

制度變遷不會發(fā)生在真空中，所以變遷必然需要一定的條件，這可能是外在于制度安排的某種因素，或是組成制度或內(nèi)在于制度的一些成分。[6]（p173）外在激勵結(jié)構(gòu)、歷史規(guī)范結(jié)構(gòu)與社會文化結(jié)構(gòu)能很好地說明制度的穩(wěn)定與存續(xù)，內(nèi)在觀念結(jié)構(gòu)更能揭示制度變化的內(nèi)生變量，說明行動者克服利益、路徑依賴與社會文化結(jié)構(gòu)的約束與限制。[7]（p76）以觀念的傳遞與互動作為制度存續(xù)及變遷研究的切入點是話語制度主義區(qū)別于其他新制度主義理論之處。

通過梳理國家層面教育減負政策文獻，可以發(fā)現(xiàn)減負目標與政策工具的階段性差異。具體而言，教育減負政策文本對學生過重學業(yè)負擔表征、負擔來源及紓解之道在不同時期的表述有所不同，目標指向也呈現(xiàn)出明顯的時代特征。對此，話語制度主義認為，教育減負政策變遷源自教育領域相關(guān)行動者所產(chǎn)生的觀念危機。這種觀念危機往往產(chǎn)生于已出臺的教育減負政策與變化了的社會及教育環(huán)境不相適應的情形之中。已有教育減負政策執(zhí)行不力、制度環(huán)境發(fā)生改變都會引發(fā)行動者對于現(xiàn)行教育減負政策的爭議與質(zhì)疑，導向現(xiàn)行教育減負政策的觀念認同危機。具有科學性、權(quán)威性與合理性的新話語經(jīng)由國家權(quán)力部門、新聞媒體乃至非正式話語聯(lián)盟的傳播與擴散，說服更多的行動者接受新的替代性話語。新的教育減負政策最終在行動者個人、行動者間新舊話語的交互碰撞中得以形成。

從教育減負政策話語權(quán)力主體構(gòu)成來看，影響教育減負政策的行動者不斷增多，逐步形成了多元主體之間的對話與協(xié)商、集思廣益、達成共識的優(yōu)良政策生態(tài)環(huán)境。自1955年我國第一部教育“減負令”出臺以來，以教育部為代表的政府部門在教育減負政策中對政策的目標指向、針對問題與未來預期作出說明，進而生成不同時期教育減負改革戰(zhàn)略布局。在這個過程中，政府始終是推進教育減負政策變遷發(fā)生的關(guān)鍵行動者，但已賦予了外界一定的話語權(quán)，將社會各界的“聲音”納入教育減負政策的制定過程之中。

二、教育減負話語的歷史之軌：從分級管理走向協(xié)同治理

政策文本是教育減負政策變遷的關(guān)鍵載體。新中國成立以來，黨和國家針對中小學生學業(yè)負擔過重問題頒布了一系列減負政策（見表1），直指教育領域中短視化、功利化及無序化的辦學行為帶來的學生負擔過重問題，強調(diào)要以學生德智體美勞全面而個性化發(fā)展為根本目的。教育減負看似是學校場域中教育管理、教學行為的科學化、規(guī)范化與制度化發(fā)展，實則牽涉政府、學校、家庭、社會等多元主體的差異性需求與利益，應當關(guān)注多方群體的立場差異。總體而言，教育減負政策創(chuàng)設、選擇與變遷諸過程中要協(xié)調(diào)好多元主體間的關(guān)系與利益。首先，要厘清教育減負指向的群體與措施，這體現(xiàn)了教育減負政策的方向性與針對性；其次，要關(guān)注減負政策的相關(guān)主體在政策問題確認與界定、政策規(guī)劃、政策合法化環(huán)節(jié)中的溝通情況，確證政策的合法性。[8]話語制度主義關(guān)注身處特定社會語境的行動者基于背景性觀念知識與前景性觀念知識，運用詮釋、辯護及商談等方式將觀念轉(zhuǎn)化為話語、凝聚共識，進一步影響社會集體行動的過程?？梢?，行動者、觀念、話語、社會語境構(gòu)成了影響教育減負政策變遷的重要因素，成為教育減負政策存續(xù)與變遷的外在與內(nèi)生動力。遵循溝通與交往邏輯，話語制度主義視域下我國教育減負政策演進脈絡的梳理既要把握政策出臺的語境（緣由、何時及何處），又要明晰教育減負政策文本（言說內(nèi)容）與結(jié)構(gòu)（言說方式），同時指涉行動者（發(fā)話人與受話人）。[8]

（一）政治話語主導下的教育減負（1955—1977年）

1955—1977年間，我國教育減負行動主要由教育部、衛(wèi)生部、國家出版局等政府部門與學校共同推進，側(cè)重教育減負政策制定者之間、教育減負政策制定者及國家意志執(zhí)行者間的協(xié)作性對話。

1954年秋季以后，中小學學生課業(yè)負擔過重、考試過多、課外活動過多問題突出，黨和國家開始認識到過重課業(yè)負擔會損害學生的身心健康、削弱政治思想教育。1955年，教育部發(fā)布《關(guān)于減輕中、小學學生過重負擔的指示》（以下簡稱《指示》），對自身、部分地區(qū)教育行政機關(guān)、學校的工作進行了反思，認為“當前學科教材內(nèi)容過深或分量過重、教師教授水平不高、學校領導不了解教學實踐等現(xiàn)狀加劇了學生課業(yè)負擔的形成。教育部工作缺位，對此應負首要責任。此外，部分地區(qū)教育行政機關(guān)及學校在提高教育質(zhì)量的指導思想上存在偏差也是重要致因”。為了解決這些問題，《指示》進一步指出“為了排除減輕學生負擔的思想障礙，必須批判在提高教育質(zhì)量中的錯誤認識和錯誤做法，從改善教材、提高教師水平、改進學校領導、優(yōu)化考試制度、改進課外活動、完善作息時間等方面努力”。

1964年1月，教育部在北京召開全國教育廳局長會議，檢查全國教育工作中的突出問題，再次批評了片面追求升學率、學生負擔過重的傾向與苗頭。[9]（p151）同年5月，頒布了《關(guān)于克服中小學生負擔過重現(xiàn)象和提高教學質(zhì)量的報告》（以下簡稱《報告》），指出我國中小學學生課業(yè)負擔過重的“根本原因在于我國中小學的課程設置、教學方法、考試辦法等方面的改革不夠徹底”，“直接原因是片面追求升學的思想”。要求“在思想上要認真貫徹毛主席、中央精神與國家教育方針”“將思想政治教育放在首位”“提高教育質(zhì)量，改進教學，提升教師思想與業(yè)務水平”“減少考試科目與次數(shù)”“適當開展課外活動并提供指導”“注重勞逸結(jié)合，增進健康”。不僅如此，《報告》還強調(diào)“中小學校加強對黨的教育方針、教育理念正確認識”，提出“對于抱著懷疑態(tài)度的人采取耐心說服、熱情幫助的辦法”，反對“簡單急躁、強迫命令的辦法”，可見，與《指示》有所不同，《報告》話語中的強制性、主導性、命令性意味明顯減弱。此時，教育減負行動主要在政治話語的指導下展開，由黨和國家教育部門牽頭，幫助地方教育行政機關(guān)人員、學校管理者與教師樹立正確的教育思想理念，規(guī)范以上主體的辦學與教學行為。

（二）專家、公眾話語介入下的教育減負（1978—1998年）

改革開放以來，教育減負的協(xié)商取向逐步凸顯，政府、學校、專家與公眾之間展開了溝通與交往性對話。面對經(jīng)濟發(fā)展、國家建設對“快出人才、多出人才”的迫切需求，1978年1月，教育部出臺了《關(guān)于辦好一批重點中小學的試行方案的通知》，提出“集中資源，重點發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略。在促進一批學校迅速發(fā)展的同時，難以避免地擴大了城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體間辦學條件、師資配備、生均撥款、教學設施等資源要素的差異，也加重了升學的壓力與負擔。1980年8月，在北京召開的全國人大、全國政協(xié)五屆三次會議上，參會代表提出了中小學學生課業(yè)負擔過重、片面追求升學率的問題。次年10月，時任民進中央副主席葉圣陶在閱讀刊載于《中國青年》上的《來自中學生的呼吁》后，隨即寫下《我呼吁》一文，希冀“社會各界意識到片面追求升學率的嚴重后果”，文章引起了社會各界群眾的強烈反響，也得到了中共中央與政府的高度重視。對此，在1981年11月召開的全國人大五屆四次會議上，總理在工作報告中肯定了葉圣陶同志的意見，要求“各有關(guān)方面認真注意這個問題，切實加以改正”。[10]1983年12月，教育部頒布《關(guān)于全日制普通中學全面貫徹黨的教育方針，糾正片面追求升學率傾向的十項規(guī)定》，提出“要正確指導和全面評定學校的工作，不給地方和學校下達升學指標”，對課外作業(yè)、課外活動、學校補習班、考試制度、課程教學作出規(guī)定，同時指明“各級教育部門有責任向社會大力宣傳，取得社會、家長的廣泛支持”。

1987年12月，全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會、國家教委牽頭成立了克服片面追求升學率傾向調(diào)查小組，成員由來自北京、遼寧、上海、四川、湖南等地從事基礎教育行政管理與科學研究的專家組成。調(diào)查組發(fā)表在《中國青年報》與《中國教育報》的調(diào)研報告指出“片面追求升學率傾向表現(xiàn)在學校，根子在社會，出路在改革，解決問題的關(guān)鍵在領導”，提出了“抓住關(guān)鍵，綜合治理”的總對策。[11]（p140）1988年5月，國家教委發(fā)布《關(guān)于減輕小學生課業(yè)負擔過重問題的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），廣泛地涉及了教育行政部門、教育研究者、學校管理者、教師與家長等多主體在減負行動中的職責?！兑?guī)定》頒布以后，部分地區(qū)和學校在減輕小學生過重課業(yè)負擔上取得了一定成效，但依然有部分學校仍對此問題熟視無睹，引起了家長與學生群體的強烈反響。1990年1月，時任國務院總理李鵬同志在看過兩名小學生的來信后批示：“留作業(yè)太多，不利于小學生德、智、體全面發(fā)展。這件事，議過多次，請抓緊解決?！蓖?0月，時任國務委員兼國家教委主任李鐵映同志在北京市一位家長的來信中批示“要減輕學生的負擔，應有措施”。1990年2月，國家教委重申《規(guī)定》，認為“解決小學生課業(yè)負擔過重問題的關(guān)鍵在于教育部門、學校的干部與教師端正教育思想”，要求“各地教育行政部門深入調(diào)查當?shù)匦W生課業(yè)負擔的實際情況，對地方與學校執(zhí)行情況進行全面檢查與不定期抽查，最終將情況、經(jīng)驗及問題告知國家教委基礎教育司”。

20世紀90年代以來，我國中小學教育事業(yè)致力于擴大教育規(guī)模、提升普及程度，使師資隊伍、校舍面積、設備配備、教育經(jīng)費投入與管理水平等可量化指標達到國家標準。部分地區(qū)與學校為了提升自身“競爭力”與“升學率”，對學生的培養(yǎng)出現(xiàn)了偏差，致使中小學片面追求升學率、學生課業(yè)負擔過重的現(xiàn)象依然嚴峻。1993年，國家教育委員會出臺《關(guān)于減輕義務教育階段學生過重課業(yè)負擔、全面提高教育質(zhì)量的指示》，要求“各級教育部門與學校以教育面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來為指針”，主張從“德、智、體諸方面全面考查學生”，認為“造成中小學生學業(yè)負擔過重的原因是多方面的，因此解決教育減負問題也需要綜合治理。要求統(tǒng)一教育工作者與廣大人民群眾的認識，發(fā)揮學校、社會與家庭主體的共同力量趨向教育減負目標”。1994年11月，國家教委提出《關(guān)于全面貫徹教育方針，減輕中小學生過重課業(yè)負擔的意見》，再次要求“各級教育行政部門要帶頭模范地嚴格執(zhí)行，加強領導與管理。同時對于上級機關(guān)和領導的違規(guī)行為，教育行政部門、學校、教師和家長有權(quán)提出意見、抵制與越級舉報”，使教育減負建立起更為牢固的合理性、合法性、正當性與可行性基礎。

（三）媒體話語推動下的教育減負（1999—2012年）

1999年6月，中共中央、國務院作出《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，標志著我國教育發(fā)展由重視外延式規(guī)模增長轉(zhuǎn)向了內(nèi)涵式質(zhì)量提升，大力發(fā)展素質(zhì)教育。隨著我國基礎教育課程改革的不斷推進，應試導向下的中小學生學業(yè)負擔過重問題越發(fā)凸顯。2000年1月3日，教育部下發(fā)了《關(guān)于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，在肯定近年學業(yè)負擔減輕工作成效的同時，也指出了“學生過重學業(yè)負擔并未得到根治的現(xiàn)狀”，認為“中小學生學業(yè)負擔過重問題不僅嚴重阻礙了我國全面推進素質(zhì)教育，也直接影響了教育行政部門與學校的形象”。1月7日，時任教育部部長陳至立同志主持召開了“減輕學生過重負擔工作”電視會議，并作了題為《切實減輕學生過重負擔，全面推進素質(zhì)教育》的講話，要求“各地重視新聞宣傳和輿論導向，利用各種傳播媒體，加大宣傳力度，使全社會和廣大學生家長了解減負內(nèi)容、重視減負工作，建立健全輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，使減輕學生過重負擔成為全社會的共識和行動”。隨后，《人民教育》發(fā)表了《新千年，向?qū)W生過重負擔宣戰(zhàn)》一文，文章揭露了各地具有典型性的學生學業(yè)負擔過重案例，并介紹了部分成功的減負經(jīng)驗。

2000年2月，河南省洛陽市三名小學生在游戲廳遇害。3月，在江西省上栗縣非法煙花爆竹廠發(fā)生的重大爆炸事故中，14名少年兒童遇難。新聞一經(jīng)曝出，引起社會各界一片嘩然，黨和國家領導人對此高度重視，發(fā)出《關(guān)于合理安排中小學生課余生活，加強中小學生安全保護工作的通知》，作出了“處理好減負與加強教育管理、提升教育質(zhì)量、改進考試、培養(yǎng)學生頑強意志間關(guān)系”的重要批示，要求“地方教育行政部門及學校認真研究解決‘減負’中所暴露的薄弱環(huán)節(jié)與問題，加強對學生課余時間的安排與管理”。

2001年，國務院出臺《關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》），指出要“繼續(xù)減輕中小學生過重的課業(yè)負擔”，同時提出了“豐富學生課余生活，組織好學生課外活動”的要求。為了保障基礎教育改革與發(fā)展的順利進行，在“加強領導，推進基礎教育法制建設”的基礎上，明確提出“動員全社會關(guān)心支持”。具體而言，“學校要加強同家庭、社區(qū)的溝通合作”，“新聞媒體要進一步加大對基礎教育改革與發(fā)展的宣傳力度”。鑒于“一些地方和學校仍然存在著辦學行為不規(guī)范的突出問題，不符合素質(zhì)教育要求”，2009年4月，教育部下發(fā)了《關(guān)于當前加強中小學管理規(guī)范辦學行為的指導意見》，從“作息時間、考試評價、課程教學、招生秩序”等方面入手加強中小學管理、規(guī)范辦學行為，要求“地方各級教育行政部門在工作中主動接受學生、家長、社會各界和輿論監(jiān)督”。

揆諸這一時期的關(guān)鍵行動者，可以窺見政府開始重視教育減負行動中媒體話語的力量。一方面，作為社會傳播與社會影響的重要媒介，媒體話語的滲透有助于社會各界廣泛地了解國家教育理念與方針、教育減負緣由、教育減負目標與行動，凝聚“教育減負勢在必行”的高度共識，塑造不同行動者的教育減負共有觀念，形成趨向“學生身心健康、全面而個性化發(fā)展”的共有目標，最終使民眾普遍認識到教育減負是全社會的共同責任；另一方面，作為社會民意表達與傳播的重要平臺，媒體為政府與民眾間的交往及對話提供了渠道載體。多元行動主體借助公共媒體表達教育利益與訴求，行使公眾監(jiān)督、社會團體輿論監(jiān)督權(quán)利。[12]（p35）

（四）多元主體協(xié)同治理下的教育減負（2013年至今）

2013年6月，教育部提出《關(guān)于推進中小學教育質(zhì)量綜合評價改革的意見》，明確指出“由于教育內(nèi)外部多方面的原因，單純以學生學業(yè)考試成績和學校升學率評價中小學教育質(zhì)量的傾向還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)……這些問題嚴重影響了學生的全面發(fā)展、健康成長，制約了學生社會責任感、創(chuàng)新精神和實踐能力的培養(yǎng)”。[13]（p994）為進一步解決中小學教育中“升學”伴生的“擇?！薄皽p負”等重難點問題，2013年8月，教育部擬定《小學生減負十條規(guī)定》（以下簡稱《十條規(guī)定》），《十條規(guī)定》廣泛涵蓋入學、編班、教學、家庭作業(yè)、考試、學業(yè)評價、教材、課外輔導、體育鍛煉及工作督查十個方面的內(nèi)容要求。《十條規(guī)定》文本中“嚴格”“嚴禁”等表達彰顯了教育部治理小學生學業(yè)負擔過重問題的決心，由此，該文件被社會輿論稱為“史上最嚴減負令”。

為貫徹黨的群眾路線，遏制“學校減負，社會增負”“教師減負，家長增負”現(xiàn)象，教育部擬定了《十條規(guī)定》（征求意見稿），開展了兩輪公開征求意見工作，意在充分聽取社會各界人士對于教育減負工作的意見建議、集思廣益、凝心聚力，推進全社會樹立正確的教育觀與人才觀。社會各界人士踴躍參與征求意見工作，為教育減負積極建言獻策。2013年8月22日至8月29日間，征求到的意見建議達5956件，51.9%的民眾對《十條規(guī)定》提出了較為具體的修改意見，48.1%的民眾表達了對我國教育減負工作的期盼與推動教育改革發(fā)展的愿望，約90%的民眾對《十條規(guī)定》表示支持與認可。9月4日至9月18日，教育部再次面向社會公開征求意見，此次征求到的意見建議有1209件，約44.1%的民眾對《十條規(guī)定》提出了較為具體的修改意見，約97.1%的民眾對《十條規(guī)定》表示支持與認可。具體而言，對陽光入學、“零起點”教學、均衡編班、每天鍛煉1小時、一科一輔、嚴禁違規(guī)補課與嚴加督查的支持度皆在90%以上?！皽p少作業(yè)”的支持率相對較低，為69.1%。究其緣由，一是部分民眾認為四至六年級學生1小時作業(yè)量依然偏多，建議修改至半小時；二是1小時作業(yè)量控制與實施不甚樂觀。可見，過重“作業(yè)負擔”問題依然是橫亙在學生、家長、學校乃至整個社會面前亟待破解的難題?？傮w而言，第二次意見建議數(shù)量下降了79.7%，反映了隨著教育部與社會各界溝通、對話與討論，教育減負行動在社會上取得了較高的共識。

然而，部分專家學者在對新時期教育減負的決心與舉措肯定之余，也提出了自己的隱憂。中國教育科學研究院研究員儲朝暉認為“為了應對學生負擔過重的社會輿論，教育主管部門出臺了系列教育減負政策。遺憾的是，依然缺少對教育減負行動成效的評估與反思?！?1世紀教育研究院副院長熊丙奇對此進行了反思，指出“政府發(fā)布減負令的結(jié)果是行政治校、干涉學校辦學自主權(quán)，過多的禁令不利于教育的長遠發(fā)展以及營造健康的教育環(huán)境……政府與學校應當各司其職，不可缺位更不可越位”。[14]部分家長、學生對這些規(guī)定能否真正起到減負的作用表示擔憂與懷疑。一位小學二年級學生的家長談到“你不做功課別人都在做，你不補課別人都在補。我們已經(jīng)上了‘快樂教育’的當了，現(xiàn)在孩子排名靠后，大人、小孩心情都不快樂。希望不要再搞‘華而不實’的減負了，寧可學校好好教、考試認真考，家長、孩子還可以省點力氣?！币幻W生在接受采訪時提到“學校布置的作業(yè)、考試少了，外面的培訓課、作業(yè)、競賽就多了?！盵15]

新時代以來，在中共中央、國務院的堅強領導下，各地開展的教育減負工作取得了積極成效。但中小學的短視化、功利化教育教學傾向及行為并未得到根治。不單如此，新時代教育減負工作還面臨著校外資本強勢涌入中小學教育，將家庭卷入學科培訓的內(nèi)卷浪潮之中的社會語境。[16]（p112）2018年3月16日，時任教育部部長陳寶生在全國兩會記者會上尖銳地指出“近年來各種成功學、培訓機構(gòu)的廣告滿天飛，給家長制造焦慮，給孩子制造負擔，帶來的結(jié)果就是家長的口袋空了、學生的負擔重了、學校的教學秩序亂了”，將減負矛頭直指校外培訓機構(gòu)?；谝酝鶞p負工作經(jīng)驗，政府部門逐漸意識到教育減負事關(guān)多部門責任與群體利益，必須形成黨委和政府高位統(tǒng)籌、部門聯(lián)動的工作機制，建立多方協(xié)同、合力減負的綜合治理工作格局。面對一些新聞媒體為了博取公眾的關(guān)注而過度炒作“中高考狀元”的現(xiàn)象，在同年5月舉行的全國普通高校招生考試安全工作電視電話會議上，陳寶生強調(diào)各地政府嚴禁宣傳“高考狀元”“高考升學率”，并提出一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將嚴肅處理。2018年12月，教育部、國家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、國家市場監(jiān)管總局、國家廣播電視總局、全國婦聯(lián)等九部門聯(lián)合向省級人民政府印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小學生減負措施的通知》，要求堅持“政府主導、各方參與、綜合施策、標本兼治”的基本原則，并進一步明確了教育減負行動中政府、學校、校外培訓機構(gòu)、家庭等各方責任。在2020年召開的全國政協(xié)十三屆三次會議上，108名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交了《關(guān)于落實健康第一的教育理念，為中小學生松綁減負的提案》，內(nèi)容不僅包含了政協(xié)委員們在福州、寧德、平潭等地的調(diào)研結(jié)果，還廣泛吸收了教育界專家學者、一線教師、學生和家長的意見建議。教育部就其中提到的“樹立正確人才培養(yǎng)觀、深化招生考試改革、大力發(fā)展職業(yè)教育、提高教師教學水平、加強校外培訓機構(gòu)治理、提升體育教學評價與保障機制”等建議一一作出了答復。

面對中小學教育最突出的學生作業(yè)負擔、校外培訓負擔過重問題，回應社會各界尤其是家長群體對更加優(yōu)質(zhì)、更加均衡、更加公平、更加綠色、更加全面的教育的熱切期盼，黨和國家立足實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度，部署了“雙減”工作。堅持黨的群眾路線，正視政府部門與社會各界之間信息不對等及觀念差異，教育部“雙減”起草組前往北京、上海等地實地調(diào)研，舉辦了部分省市縣教育行政部門負責人、專家、中小學校長與教師、家長與培訓機構(gòu)代表座談會，開展多元主體間的對話討論。教育減負行動相關(guān)利益者得以通過合理合法的渠道充分論證與表達教育減負的理念、主張與態(tài)度，在反復、開誠布公的對話交流中解構(gòu)抑或是重構(gòu)自身的利益與觀念，最終形成的教育減負“共有觀念”被吸收納入“雙減”的政策設計之內(nèi)。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，遵循“源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理”理念，集中主要力量解決校內(nèi)過重“作業(yè)負擔”與校外過重“培訓負擔”，同時在“減輕考試壓力、完善質(zhì)量評價、提升課后服務水平、營造良好教育生態(tài)”等方面系統(tǒng)、全鏈條地推進配套治理。

三、教育減負行動的未來路徑：基于話語制度主義的優(yōu)化

新中國成立以來，國家層面業(yè)已出臺了十道專項教育“減負令”，地方層面則多達上百道。人們不禁發(fā)出疑問：“為何數(shù)量如此龐大的教育減負‘政策集’，仍然沒有產(chǎn)生令人滿意的減負效果？”事實上，社會各界對于“減負”問題的認識需要經(jīng)歷一個由表及里、由感性到理性的過程。此外，中小學生“課業(yè)負擔過重”問題成因復雜。就“教育減負論教育減負”，往往會陷入減負改革口號化與形式化的窠臼之中，忽視外在的社會政治、經(jīng)濟、文化、科技與人口等重要因素。學業(yè)負擔過重問題并非先天存在，也并不一味地具有消極否定意義。認識學生所背負的“過重課業(yè)負擔”、把握過重課業(yè)負擔的內(nèi)外致因、采取手段解決學生過重學業(yè)負擔問題皆需要諸行動者既立足于教育減負的時代語境，又發(fā)揮主觀能動性，勇于向文化規(guī)范、路徑依賴發(fā)起挑戰(zhàn)。應當肯定政府、專家、學校、公眾、媒體等為教育減負行動做出的努力，直面我國教育減負改革的成效與不足，在教育減負實踐行動中踔厲奮發(fā)、勇毅前行。

（一）正視社會語境，全面考量相關(guān)利益主體的多元化理念

教育改革不應該亦不能脫離社會的改革與發(fā)展。[17]（p78）縱觀我國教育減負改革歷程，不同時代背景下多元主體的“利益”尋求是其教育減負行動的關(guān)鍵影響因素。對此，理性選擇制度主義利益算計邏輯、歷史制度主義路徑依賴邏輯、社會學制度主義適宜邏輯提供了舊制度存續(xù)的解釋框架，卻難以詮釋動態(tài)復雜的制度選擇與新制度創(chuàng)生過程。話語制度主義同樣重視行動者的利益算計，但認為利益具有主觀性，對于什么是利益、利益大小的判斷實質(zhì)是一種觀念，因此不能脫離觀念單獨談論利益，將行動者視為完全理性人；超越歷史邏輯與適宜邏輯，肯定行動者的能動性與預見性，因此行動者的制度選擇會隨著社會語境以及對于利益、價值的理解而重塑。

作為一種政府行為，減負政策雖體現(xiàn)了教育系統(tǒng)對于社會事務“有意圖的”干預，然而，這種干預行為的具體選擇仍要視政策決策者與外在世界的真實“互動”情況而定。[18]（p88）話語制度主義遵循話語互動邏輯，認為教育減負行動實質(zhì)上是置身其中的行動者圍繞政策制定和變遷民主協(xié)商的過程。1949年中華人民共和國成立以后，我國社會逐步實現(xiàn)了由新民主主義到社會主義社會的過渡，并邁上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。在中國特色社會主義政治發(fā)展歷程中，“社會主義協(xié)商民主”是我國人民民主的重要形式。[19]（p26）由此可見，在教育減負政策制定全過程中，要正視社會語境復雜多變、學業(yè)負擔影響因素交織疊加的背景，發(fā)揚我國“社會主義協(xié)商民主”制度優(yōu)勢，尊重各主體表達自身立場與見解的權(quán)利，為政府、專家、學校、教師、社會組織、家長與學生提供平等的觀念表達機會與渠道，在不斷協(xié)商與對話過程中獲取更多的共識，逐步縮小觀念差異與爭議；規(guī)范民主協(xié)商程序，健全民主協(xié)商結(jié)果機制，提升各主體在教育減負改革中的參與感、責任感與獲得感。

（二）關(guān)注話語聯(lián)盟，引導建立教育減負改革的利益共同體

在復雜且龐大的社會關(guān)系網(wǎng)中，成功實現(xiàn)教育減負改革離不開諸多利益相關(guān)者的參與和支持。[20]（p31）與其他政策出臺無異，教育減負“政策集”同樣是在回應來自社會各界的呼聲與壓力中產(chǎn)生的。中小學生課業(yè)負擔過重已是不爭的事實，然而，教育減負政策出臺后似乎并未得到民眾強有力的支持。究其原因，主要在于我國的社會主義社會還處在初級階段，[21]（p20）依然存在人民日益增長優(yōu)質(zhì)教育需求與教育不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾，“唯分數(shù)、唯升學”兩大頑瘴痼疾的社會根源未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。而且，政府、教師、家長、社會組織等群體并未就“課業(yè)負擔問題的最優(yōu)解”達成共識，最終使彼此陷入“囚徒困境”之中。

教育減負政策作為政府、社會、學校、家庭等多元主體對于教育的“意義宣言”與價值建構(gòu)活動，是多元主體共同構(gòu)建的公共話語。[22]（p34）以上教育減負政策中的關(guān)鍵行動者出于共同的目標、理念而組建話語聯(lián)盟，形成了截然對立的支持聯(lián)盟與反對聯(lián)盟，成為教育減負改革中不容小覷的力量。由中共中央、教育部、地方政府等國家機構(gòu)組成的政府聯(lián)盟；由中小學校長、管理人員、教師組成的學校聯(lián)盟；部分家長、學生組成的家庭聯(lián)盟以及由部分媒體、其他社會組織構(gòu)成的社會聯(lián)盟秉持著“過重課業(yè)負擔阻礙了學生全面而個性化發(fā)展”這一深層信仰組成了追尋教育價值理性的“教育減負”支持聯(lián)盟。與此相反，部分地方政府部門、學校、教師、“無良”新聞媒體、“逐利性”社會輔導機構(gòu)與部分家長圍繞“升學、擇校、分數(shù)與排名”等表層信仰形成了追求教育工具理性“教育減負”反對聯(lián)盟。對此，作為主導教育減負政策制定的政府部門應當轉(zhuǎn)變命令式、計劃式教育行政管理思維，主動引導與擴大社會聯(lián)盟、學校聯(lián)盟與家庭聯(lián)盟參與教育減負治理，使教育減負政策獲得更強的合法性與可行性，凝聚和強化“基礎教育公平、綠色、開放、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展”話語聯(lián)盟的共同目標，建立健全教育減負長效機制。

（三）完善政策話語，借由“優(yōu)勢視角”優(yōu)化政策文本表達

政治話語主導下，我國教育減負政策文本多用“禁止”“不準”“不得”“不要”“不能”“不應當”“糾正”“克服”“嚴格”“控制”等詞匯，用權(quán)威性、命令性話語對“不應做什么”作出規(guī)定。施耐德和英格拉姆將此類話語稱為權(quán)威型工具，指以正當性權(quán)威為基礎，在限定的情況下禁止、允許或要求某些行為。[23]（p334）組織行為學者弗蘭克·約瑟夫·巴雷特與羅納德·尤金·弗萊則認為權(quán)威性、命令性話語的頻繁使用，在于教育政策制定者過度執(zhí)著問題中心主義的世界觀，從缺陷視角（deficiency perspective）看待中小學生學業(yè)負擔過重問題，認為當務之急是尋找問題來源與解決措施，并竭力用政策話語標識中小學教育中問題、故障與缺陷，教育部門管理者成為專家型教育減負問題發(fā)現(xiàn)者與解決者，其他主體則“淪為”問題制造者或被動的決策服從者，從而使教育減負話語聯(lián)盟、組織與團體發(fā)展走向失調(diào)，帶來整體碎片化、漠視可能性、缺陷預言自我實現(xiàn)、對專家和科層制的過度依賴、疲于應付和短視以及分離日趨嚴重等問題。[24]（p18）

“優(yōu)勢視角”（strength-based perspective）采取“高卷入”（high involvement）戰(zhàn)略，重視組織內(nèi)部的包容與協(xié)作，聚焦?jié)撛诘哪芰﹂_發(fā)與生成，激勵人們?yōu)槊篮玫脑妇皡f(xié)同行動。[24]（p18）基于建構(gòu)主義的立場，人們所堅信的事實、真理實質(zhì)上也可以被選擇與重建。由此看來，我們并非要對教育減負的“真”刨根究底，而是要在對話互動的過程中尋找我們所共同建構(gòu)的“善”的教育減負理念以及“好”的教育減負行動。表現(xiàn)在教育減負政策文本中，從頻繁使用權(quán)威工具中的“不要”“不應”“禁止”等負面話語，轉(zhuǎn)向更多利用正向激勵工具中的“提倡”“建議”“鼓勵”“能夠”等正向話語，使政府、社會、學校、家庭等多元主體在教育減負行動中更深刻地感知到教育減負的價值與意義，激發(fā)其參與教育減負治理的內(nèi)在動力。

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