摘要：

構(gòu)筑涉水違法行為法律責任體系是防范水事風險、確保長江流域水事安定的重要保障。水行政執(zhí)法與刑事司法的銜接是否順暢深刻影響著長江流域治理的實效。《長江保護法》的頒布為水事“行刑銜接”提供了框架性制度。基于執(zhí)法實證研究，發(fā)現(xiàn)存在新舊法律責任設(shè)定協(xié)調(diào)性不足、證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化認定困難、水事案件信息欠缺“智慧共享”、跨部門跨地區(qū)協(xié)作缺乏長效性、檢察監(jiān)督線索獲取渠道不暢等問題，影響著“行刑銜接”的效果。為確?！靶行蹄暯印卑l(fā)揮保障流域善治的作用，應(yīng)從細化執(zhí)法規(guī)范依據(jù)著手，構(gòu)建高效合理的證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化機制，以“智慧執(zhí)法”模式助推信息共享平臺建設(shè)，提升流域合作協(xié)議約束力，拓展檢察監(jiān)督線索來源，實現(xiàn)水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的優(yōu)化。

關(guān) 鍵 詞：

水行政執(zhí)法； 刑事司法； 銜接制度； 長江保護法； 長江流域

中圖法分類號： D922.66

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.03.006

0 引 言

良法是善治之前提?！堕L江保護法》的頒布實施是加強流域保護的良好開端，該法系統(tǒng)、全面地構(gòu)筑了長江水安全保障、水資源利用、水生態(tài)保護、水環(huán)境治理的法律約束機制，將“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的理念轉(zhuǎn)換為最嚴格的制度、最嚴密的法治。作為一部超越“部門”和“地方”的特別法［1］，該法9章96條中，直接涉及水利部門職責的相關(guān)條款占全部條文的1/3［2］，體現(xiàn)了水利部門在流域治理中所肩負的重任。水行政執(zhí)法是貫徹實施水法律法規(guī)的主要方式，是建設(shè)流域生態(tài)文明的法治保障［3］。為防止水行政執(zhí)法“失之于軟”，避免處罰力度與違法程度的不相當，需要對嚴重的水事違法行為予以刑事制裁［4］。以此為背景，優(yōu)化長江流域水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制有著深厚的現(xiàn)實意義，有利于充分發(fā)揮水行政執(zhí)法與刑事司法的互補優(yōu)勢，形成打擊水事違法犯罪行為內(nèi)在合力。目前學界在環(huán)境保護、食藥安全等領(lǐng)域已產(chǎn)出較為豐富的“行刑銜接”研究成果，但具體到水事領(lǐng)域的“行刑銜接”專項研究相對較少，多重在分析如何增強水政執(zhí)法監(jiān)管，優(yōu)化執(zhí)法手段，欠缺同刑事司法機關(guān)的聯(lián)系。有鑒于此，本文基于《長江保護法》施行后長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的運行現(xiàn)狀，在查找水事“行刑銜接”機制實踐困境的基礎(chǔ)上，剖析阻礙機制高效運轉(zhuǎn)的癥結(jié)，提出優(yōu)化長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的對策。

1 長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行現(xiàn)狀檢視

考察《長江保護法》施行后長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運轉(zhuǎn)的現(xiàn)實樣態(tài)，分析水事“行刑銜接”機制的制度供給，總結(jié)取得的既往成果與不足。

1.1 長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接的現(xiàn)實樣態(tài)

《長江保護法》的施行開創(chuàng)了流域依法治江新紀元，涉水事務(wù)管理主體以《長江保護法》為準繩和標尺，落實流域法治要求，不斷理順水事“行刑銜接”關(guān)系，依法嚴厲懲治涉水違法犯罪行為。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020～2025）年》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021～2025年）》，將健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制納入依法治國、依法行政的建設(shè)軌道。水利部印發(fā)《2022年水利政策法規(guī)工作要點》，總覽式地提出完善“行刑銜接”機制的要求。2021年水利部聯(lián)合公安部、交通運輸部，開展《長江保護法》生效后首次長江河道采砂綜合整治行動，聯(lián)合工業(yè)和信息化部、市場監(jiān)管總局開展采砂船舶和采砂行為專項治理，要求水利、交通運輸部門及時向公安機關(guān)移交涉砂犯罪案件線索。

作為“長江代言人”，2021年長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）聯(lián)合長江航運公安局、長江航務(wù)管理局召開長江河道采砂管理合作機制聯(lián)席會議，旨在完善信息共享、案件移送等執(zhí)法聯(lián)動、司法協(xié)作銜接機制。長江沿岸地方積極探索水事“行刑銜接”制度建構(gòu)。湖北省水利廳與省公安、交通運輸?shù)炔块T聯(lián)合出臺《湖北省河道采砂管理聯(lián)合執(zhí)法工作制度》；江蘇省出臺《省水利廳關(guān)于健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制的實施方案》，印發(fā)《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標準（試行）》；江西省河長辦發(fā)布《關(guān)于建立“河長湖長+檢察長”協(xié)作機制的指導意見》，開放省河長制河湖管理地理信息平臺，供省檢察院實時查看全省河湖長制工作機構(gòu)執(zhí)法辦案信息。不足的是，在制度施行層面，地方落實《長江保護法》力度不一，存在干流省份強于支流省份、長江經(jīng)濟帶省份強于其他省份、市縣層層衰減的不良現(xiàn)象［5］。水利部、司法部聯(lián)合開展的長江流域水行政執(zhí)法監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)：對于非法采砂的行政處罰，除長江干流依《長江保護法》處罰外，流域內(nèi)不少其他區(qū)域仍在執(zhí)行其他法律法規(guī)［5］。

根據(jù)2016～2020年《全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》［6］，全國立案查處水事違法案件數(shù)量有所攀升，結(jié)案率穩(wěn)步提升，2019～2020年穩(wěn)居90%以上，體現(xiàn)了水利部門嚴抓嚴打水事違法行為的態(tài)度，但移送涉嫌水事犯罪案件數(shù)量不詳。案件移送相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)散見于個別執(zhí)法行動的辦案數(shù)量統(tǒng)計，在2021年水利部聯(lián)合五部門開展的長江河道采砂綜合整治行動中，共辦結(jié)非法采砂等水行政處罰案件1 876件，移送公安機關(guān)非法采砂案件104件，案件移送率約為5%［7］，較之于2020年長江委及沿江各地水利部門共辦結(jié)各類涉砂案件856起，移送司法機關(guān)案件14起的數(shù)值，呈現(xiàn)較大突破［8］。

聚焦于具體水事“行刑銜接”案例，通過對中國裁判文書網(wǎng)的檢索，發(fā)現(xiàn)目前案件審理主要集中在非法采砂領(lǐng)域，其他領(lǐng)域鮮有案件可供查閱，可大致反映水事“行刑銜接”工作的重心偏頗。2021年水利部打擊長江河道非法采砂典型案例中，“三無”改裝船非法采砂案及“隱形”采砂船非法采砂案皆系適用“行刑銜接”的典型案例，為處理重大水事違法行為提供了案件移送的范例［9］。2021年公安部打擊長江非法采砂十大典型案例中，上海市高某龍跨省團伙非法采砂案、江蘇省南京市朱某磊等人使用非法改裝船舶采砂案、江蘇省蘇州市孫某兵跨省團伙非法采砂案三案均為跨省團伙非法采砂犯罪［10］，反映出水事違法犯罪復雜的地域交叉性，凸顯流域水行政執(zhí)法與公安追捕的難度之大［11］。

水事“行刑銜接”機制的有序運作離不開檢察機關(guān)的能動監(jiān)督，2020年1～11月，長江經(jīng)濟帶11省市檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域共向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議督促依法履職21 526件，同比增長1.82%；對不依法履職的行政機關(guān)提起行政公益訴訟247件，同比增長1.15倍［12］，有序平穩(wěn)監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。

1.2 長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接的制度供給

以《行政處罰法》為挈領(lǐng)，中國正在逐步構(gòu)建“行刑銜接”法律法規(guī)體系，相繼出臺《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等系列法規(guī)政策，規(guī)范實務(wù)部門操作。細究水行政執(zhí)法與刑事司法銜接領(lǐng)域，中國水法律法規(guī)體系主要由《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《長江保護法》5部法律和若干水行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章構(gòu)成。水法律法規(guī)一般就水行政處罰和刑事處罰的銜接設(shè)定原則性的刑事責任條款，將法律援引的重心歸置于《刑法》及相關(guān)司法解釋。《刑法》并無專章規(guī)制涉水犯罪，僅就個別涉水違法行為與刑事犯罪之間的轉(zhuǎn)化制定司法解釋，如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《兩高非法采礦解釋》”）。為解決實踐中涉嫌水事犯罪案件移送標準不明的問題，部分?。ㄊ校┳孕写_立水事違法案件移送標準及程序。通過對長江流域水事“行刑銜接”適用的法律法規(guī)及部分規(guī)范性文件進行整理（見表1），發(fā)現(xiàn)目前中國水行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度供給尚不健全，不能適應(yīng)長江大保護法治建設(shè)的需要，論及緣由如下：

（1） 《行政處罰法》作為規(guī)定“行刑銜接”制度的一般法，未予明確案件移送的程序與標準，對于行政機關(guān)在案件移送后是否應(yīng)中止行政處罰程序的問題欠缺回應(yīng)。與之配套的法規(guī)政策文件雖然對“行刑銜接”中的程序性問題有所回應(yīng)，但多為原則性規(guī)定，除卻《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》為行政法規(guī)外，其余皆為具有政策屬性的規(guī)范性文件，適用范圍囿于檢察機關(guān)等司法內(nèi)部系統(tǒng)，對水行政機關(guān)缺乏剛性限制［13］。

（2） 水法律法規(guī)在刑事責任設(shè)定方面對《刑法》有著明顯的依附性，既缺乏具體明確的刑事責任條款導向［14］，又未對涉嫌水事犯罪移送標準作以統(tǒng)一，形成水事案件移送的灰色地帶。對于部分在事實上已然構(gòu)成對社會公益嚴重損害的水事違法行為，如嚴重污染水資源、非法占用水域岸線等，或直接施以行政處罰，或通過案件移送，交由司法機關(guān)在審理過程中對個案進行擴張解釋，以危害公共安全、擾亂公共秩序、破壞環(huán)境資源保護類的罪名判罰［15］?！邦惏覆煌小钡默F(xiàn)實與長江流域“依法嚴懲、全面擔責”的司法審判理念脫節(jié)。

（3） 囿于規(guī)范性文件的低效力位階，地方自行制定的水事違法案件移送標準及程序規(guī)定適用范圍有限。不同地方對于水法律法規(guī)與《刑法》關(guān)聯(lián)適用的理解存在差異，缺乏全國水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件移送標準的統(tǒng)一，同時移送標準的合理、合法與否依賴于內(nèi)部論證及外部司法審查。

2 長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制實踐困境

長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制在實際運轉(zhuǎn)的過程中，在證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化、案件信息共享、跨部門跨區(qū)域協(xié)作、檢察監(jiān)督線索獲取等方面暴露出諸多問題，需要挖掘問題產(chǎn)生的原因，為提出優(yōu)化策略鋪設(shè)基石。

2.1 《長江保護法》與《兩高非法采礦解釋》法律責任設(shè)定協(xié)調(diào)性不足

在規(guī)制非法采砂領(lǐng)域，《長江保護法》秉持“最嚴”法治觀，大幅提升非法采砂處罰力度，但由于相應(yīng)的法律銜接、配套性立法和法規(guī)清理工作未能及時跟進，《長江保護法》與《兩高非法采礦解釋》缺乏銜接適用性，產(chǎn)生行政違法責任與刑事犯罪責任輕重不協(xié)調(diào)之嫌，不利于形成遞進式的非法采砂法律責任體系。

（1） 在罰款額度方面，實踐中出現(xiàn)行政罰款遠超刑事罰金的現(xiàn)象，發(fā)生行政處罰與刑事處罰嚴厲程度的“倒掛”?！堕L江保護法》設(shè)定最低罰款限額為20萬元，對貨值金額達10萬元以上的非法采砂行為處以倍比罰款，不設(shè)罰款金額上限?！秲筛叻欠ú傻V解釋》采用無限額罰金制，可單處或并處罰金。在中國裁判文書網(wǎng)以2021年為時間起點，以“長江干流”“非法采砂”為關(guān)鍵詞，共檢索到10件典型刑事案例。這10件案例中最高罰金為20萬元［16］，最低罰金為1萬元［17］，與全國首例涉長江大保護非法采砂海事行政處罰案件中陶某某被處以50萬元的罰款數(shù)額相比［18］，平均罰金數(shù)額遠低于行政罰款數(shù)額，最高罰金也僅觸及行政罰款最低限額，事實上架空了《行政處罰法》第35條關(guān)于以罰款折抵罰金的規(guī)定。當罰金數(shù)額明顯低于罰款數(shù)額時，從經(jīng)濟角度看，不法分子反而可能會選擇超額盜采，以接受刑事處罰作為逃避高額行政罰款的方法，加重砂石資源的流失和生態(tài)環(huán)境的損害。

（2） 在處理涉案船舶方面，《長江保護法》規(guī)定“沒收違法所得以及用于違法活動的船舶、設(shè)備、工具”，明確要求罰沒違法行為人所用船舶。《兩高非法采礦解釋》規(guī)定“對用于非法采礦、破壞性采礦犯罪的專門工具和供犯罪所用的本人財物，應(yīng)當依法沒收”，并未將船舶明確列為依法沒收的對象。在刑事判決中，對非法采砂船舶的處置尚無統(tǒng)一標準，也少有對犯罪工具的具體認定。非法采砂船舶價值較大，對其如何認定和處理有待在實踐中進一步論證與考量。

2.2 證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化認定困難

對水事犯罪的追訴通常由水行政執(zhí)法先行介入。水行政機關(guān)在執(zhí)法過程中搜集的證據(jù)能否轉(zhuǎn)化為刑事訴訟中的證據(jù)，是“行刑銜接”機制能否順利運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性問題。實踐中水行政執(zhí)法證據(jù)的取得并非易事。以固定非法采砂證據(jù)為例，長江流域江面寬闊、支流眾多，非法采砂者極易利用天然條件躲避和逃逸，晝伏夜出，通過“隱形”采砂船伺機作案，甚至有不法分子通過高頻公共電臺，采用單線聯(lián)絡(luò)、現(xiàn)金交易、“暗語”溝通等方式相互勾聯(lián)，水事違法犯罪的組織化、隱蔽化不斷增強，水行政執(zhí)法人員收集證據(jù)的難度不斷攀升［10］?！堕L江保護法》賦予了水行政機關(guān)復雜而艱巨的執(zhí)法任務(wù)，然而同市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)、應(yīng)急管理等領(lǐng)域綜合執(zhí)法隊伍相比，水利執(zhí)法隊伍尚未被納入國家綜合行政執(zhí)法序列［19］。水事專職執(zhí)法隊伍人員短缺、行政執(zhí)法編制有限，尚未完成隊伍內(nèi)部統(tǒng)一著裝，執(zhí)法用車和裝備欠缺保障。長江沿線部分市（區(qū)、縣）財政有限，水行政執(zhí)法基礎(chǔ)設(shè)施存在短板。長江委在人工智能利用、流域監(jiān)測等方面的裝備也有待開拓，衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控等信息化執(zhí)法手段尚有不足［20］。

在完成水政執(zhí)法證據(jù)收集后，需要對可轉(zhuǎn)化的證據(jù)種類進行分辨。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第75條第1款，結(jié)合《刑事訴訟法》第54條第2款以及《行政訴訟法》第33條可知，對行政機關(guān)在執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)這四類客觀性較強的實物證據(jù)材料，可以經(jīng)過“核實”后作為刑事證據(jù)使用。但對于能否將行政機關(guān)收集并制作的證人證言、當事人陳述、鑒定意見、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄這五類言詞證據(jù)材料采納為刑事證據(jù)未作解釋。《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第63條將鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄列為可轉(zhuǎn)化的證據(jù)種類，但公安機關(guān)認定的可轉(zhuǎn)化的證據(jù)種類能否為審判機關(guān)所采納是未有定論的。此外，對于水政執(zhí)法中收集的當事人陳述、證人證言等言詞證據(jù)材料，如若教條化地絕對禁止其轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，可能產(chǎn)生證據(jù)無法二次收集或取證內(nèi)容前后矛盾的問題，可能給犯罪嫌疑人留有時間串供、偽造隱匿毀滅證據(jù)，加大刑事偵查取證難度。

2.3 水事案件信息欠缺“智慧共享”

信息共享平臺在實現(xiàn)“行刑銜接”案件信息流轉(zhuǎn)透明化、便利案件移送全過程監(jiān)管等方面無疑發(fā)揮著最優(yōu)作用，能夠降低銜接中的人為干涉因素，實現(xiàn)系統(tǒng)化、信息化辦案。在法律層面，《長江保護法》第13條要求建立長江流域信息共享系統(tǒng)，共享長江流域管理執(zhí)法信息；《行政處罰法》第27條要求完善案件處理信息通報機制，為水事“行刑銜接”信息共享平臺建設(shè)供給了頂層設(shè)計和統(tǒng)一籌劃。在實踐層面，司法部也已將“兩法銜接”模塊納入全國行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)［21］。水利部將建立全國水行政執(zhí)法數(shù)據(jù)庫并歸入“智慧水利”的業(yè)務(wù)范疇，推進水行政執(zhí)法數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，賦予長江委建設(shè)“智慧長江”的職責，推進“智慧執(zhí)法”。但根據(jù)《水行政執(zhí)法統(tǒng)計制度》，涉嫌犯罪的水事違法案件的移送數(shù)量并未被納入水行政執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計范圍，在“智慧水利”執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計中有被“邊緣化”的嫌疑，同時水行政處罰案件信息公開的有限性與不及時性更限制了檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)對于水行政執(zhí)法機關(guān)移送案件工作的監(jiān)督。長江干流11個省級行政區(qū)雖然均已建立“行刑銜接”信息共享平臺，但一般將打擊侵權(quán)假冒作為平臺運轉(zhuǎn)的重心，水行政處罰案件信息錄入情況不詳，水事案件信息流轉(zhuǎn)的成效不明。如重慶市于2014年建立“兩法銜接”信息共享平臺，直至2018年才將重慶市水利局納入平臺管理，自2018年后平臺錄入的信息越來越少，選擇性或遲延錄入信息，甚至不錄入信息的現(xiàn)象普遍存在，嚴重損害案件信息流轉(zhuǎn)［22］。

2.4 跨部門跨區(qū)域協(xié)作缺乏長效性

責任制是河長制的核心，協(xié)調(diào)性是河長制的特質(zhì)。涉水部門在河長的領(lǐng)導下通力合作，與水事“行刑銜接”需求的部門協(xié)同與責任強化不謀而合?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》明確提出要“建立健全部門聯(lián)合執(zhí)法機制，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制”，彰顯著兩大機制聯(lián)系之緊密。但當下河長制側(cè)重于開展具體的河湖管理業(yè)務(wù)，對于部門協(xié)調(diào)工作關(guān)注度不足［23］，聯(lián)合執(zhí)法行動局限為對單一違法水事案件或重大案件的聯(lián)合處置，尚不具備常態(tài)化運作機制。在區(qū)域協(xié)調(diào)方面，長江流域跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控機制建設(shè)伊始，交界水域執(zhí)法的關(guān)注度相對較低，成為水事違法犯罪的“重災(zāi)區(qū)”。地區(qū)間水行政執(zhí)法標準有異，跨區(qū)域水事“行刑銜接”案件辦理難度較大。

雖然《長江保護法》創(chuàng)設(shè)了多層次流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，但迫于配套立法的缺失，長江流域部門、地區(qū)間協(xié)作機制虛多實少，牽頭或主導者不明［5］。長江委作為水利部派出的流域管理機構(gòu)，具備參與流域水行政與司法協(xié)作，驅(qū)動長江由“分段治”向“全域治”發(fā)展的天然優(yōu)勢。但由于歷史原因，長江委在推進流域水生態(tài)環(huán)境保護與修護、流域綜合管理以及流域法治建設(shè)等方面還相對薄弱［20］。長江水行政執(zhí)法與司法聯(lián)動多表現(xiàn)為“框架協(xié)議”“備忘錄”等形式，如長江委聯(lián)合湖北省高級人民法院、湖北省人民檢察院等14家單位出臺《關(guān)于貫徹實施lt;長江保護法gt;構(gòu)建長江流域（湖北段）生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的實施意見》，組織三省簽訂《長江鄂贛皖省際交界河段采砂管理區(qū)域合作聯(lián)動機制工作協(xié)議》，文件的內(nèi)容原則性較強，多數(shù)由合作原則、合作領(lǐng)域、合作機制等宣示性條款組成，缺少權(quán)利義務(wù)分配、糾紛解決等實操性的條款［24］，造成行政協(xié)議約束力薄弱，在一定程度上仰賴相關(guān)行政首長的誠信履約。這種協(xié)作形式在初期能夠促成合作共識，但隨著協(xié)作的不斷深化，很可能在具體落實中發(fā)生情勢變更，導致相關(guān)協(xié)議因缺乏外在執(zhí)行力而無法達到預期效果。

2.5 檢察監(jiān)督線索獲取渠道不暢

檢察監(jiān)督在中國特指檢察機關(guān)依據(jù)法定的職責和權(quán)限對法律的執(zhí)行和遵守情況進行的監(jiān)督。檢察機關(guān)監(jiān)督“行刑銜接”機制的重點在于對行政執(zhí)法機關(guān)的移送監(jiān)督和對公安機關(guān)的立案監(jiān)督。① 案件信息知情渠道不暢通是限制檢察機關(guān)監(jiān)督水事“行刑銜接”機制的門檻。長期以來，水行政機關(guān)及其工作人員身處水政監(jiān)察的第一線，擁有執(zhí)法的初情權(quán)，其執(zhí)法活動具有專業(yè)性和技術(shù)性。檢察機關(guān)受限于專業(yè)壁壘，在傳統(tǒng)監(jiān)督模式下很難主動地發(fā)現(xiàn)應(yīng)當移送的水事違法案件。② 水事“行刑銜接”信息共享平臺使用效率較低，檢察機關(guān)難以借助平臺及時發(fā)現(xiàn)涉嫌水事犯罪案件線索。③ 長江流域檢察機關(guān)協(xié)作以檢察系統(tǒng)內(nèi)部為主，檢察機關(guān)在長江河道采砂綜合整治行動、長江河道采砂管理合作機制中實際參與度不高，僅屬于列席單位，過程監(jiān)督作用弱。④ 雖然“河長+檢察長”的治理模式在長江流域內(nèi)獲得廣泛推廣，利好行政公益訴訟制度的具體塑成與細化，但其存在制度化水平不足、頻發(fā)協(xié)作不深入、聯(lián)動辦案不緊密等弊病［25］，檢察機關(guān)借此機制獲取案件線索缺乏穩(wěn)定性?；趯z察監(jiān)督線索獲取的高度重視和對水資源、水生態(tài)等公益性問題的深刻關(guān)切，2022年5月最高人民檢察院、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》，構(gòu)建線索移送、調(diào)查取證等協(xié)作機制，擬建流域檢察公益訴訟協(xié)作平臺、水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟相銜接的信息交流平臺［26］，有利于破解檢察監(jiān)督線索獲取不暢的舊有困局，實現(xiàn)檢察機關(guān)與水利部門協(xié)作有章可循，強化水利法治管理。

3 長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的優(yōu)化對策

為了破解長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的施行困局，需要從規(guī)范、制度、實踐等維度全方位地提出有的放矢的對策建議。

3.1 細化執(zhí)法規(guī)范依據(jù)，統(tǒng)一案件移送標準

做好《長江保護法》配套規(guī)定制定和法規(guī)清理工作是流域法治建設(shè)的當務(wù)之急。有法可依，提升規(guī)范的可操性是提升流域水行政執(zhí)法水平的內(nèi)在要求，是水政基層執(zhí)法人員做好“行刑銜接”工作的基礎(chǔ)保障。① 應(yīng)當修改《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，細化案件移送的程序和標準，確認行政機關(guān)在案件移送后是否應(yīng)當中止行政處罰程序。② 強化標準體系建設(shè)是《長江保護法》的顯著特征［27］，可考慮制定《長江保護法行政處罰自由裁量權(quán)基準》，并由水利部制訂《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案件標準》，依照水事違法的事實、情節(jié)、危害后果，分析確定可能涉嫌的刑事犯罪以及追究刑事責任的依據(jù)，避免水利部門移送涉嫌水事犯罪案件標準的分歧。③ 《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》《長江水域涉漁違法犯罪案件移送暫行規(guī)定》等文件有效指導了生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)領(lǐng)域的“行刑銜接”工作，對于規(guī)范水事領(lǐng)域“行刑銜接”有著重要啟示。建議由水利部牽頭，會同公安部、最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會聯(lián)合發(fā)布《水行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，具化部門分工與合作。④ 在非法采砂刑事犯罪裁判中應(yīng)當適度提高罰金刑的處罰基準，充分考慮非法采砂行政罰款的數(shù)額，將最低罰金數(shù)額設(shè)定為20萬元。

3.2 提升證據(jù)收集能力，改進證據(jù)轉(zhuǎn)化機制

證據(jù)收集是實現(xiàn)水事“行刑銜接”的前置條件，提升證據(jù)收集能力是《長江保護法》推動水行政執(zhí)法轉(zhuǎn)型升級的應(yīng)有之意。長江委及長江流域各地方水行政主管部門應(yīng)遵循《流域管理機構(gòu)水政監(jiān)察隊伍執(zhí)法能力建設(shè)規(guī)劃（2020～2025年）》的要求，保障水行政執(zhí)法所需的執(zhí)法裝備和經(jīng)費充實。為防止水事違法犯罪線索的遺漏，應(yīng)開展常態(tài)化執(zhí)法巡查，建設(shè)動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感遙測監(jiān)控系統(tǒng)，構(gòu)建集打擊、防范為一體的水事違法活動防控新體系。采砂管理是水行政執(zhí)法的重頭戲，應(yīng)率先將采砂管理執(zhí)法隊伍列入國家綜合行政執(zhí)法序列，統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝與標志，統(tǒng)一配備車輛與執(zhí)法裝備，增加行政執(zhí)法編制，穩(wěn)定采砂管理隊伍。同時，應(yīng)加強水行政執(zhí)法人員技能培訓，提升其判斷分析案件、固定證據(jù)和文書制作等業(yè)務(wù)能力。

證據(jù)轉(zhuǎn)化是“行刑銜接”事實認定的必經(jīng)環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)當通過修改《刑事訴訟法》第54條，明確行政機關(guān)在執(zhí)法和查辦案件的過程中收集并制作的鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄三類證據(jù)材料，經(jīng)“核實”后可在刑事訴訟中作為證據(jù)使用。其次，對于行政執(zhí)法過程中收集并制作的當事人陳述、證人證言等言詞證據(jù)材料，在行政機關(guān)將案件移送到公安、檢察機關(guān)后，偵查人員首先應(yīng)當詢問或訊問當事人對行政執(zhí)法證據(jù)的內(nèi)容是否認可，并制作相應(yīng)筆錄［28］。在認可的情況下，應(yīng)制作認可筆錄并簽字，與原證據(jù)材料一同用于庭審程序；如果不予認可，應(yīng)重新進行提取。如若在進入司法程序后出現(xiàn)當事人、證人死亡情況，欠缺重新提取條件的，經(jīng)公安機關(guān)查證與其他證據(jù)吻合，能相互印證違法事實存在的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)。

3.3 推進“智慧執(zhí)法”，強化信息共享平臺管理

流域信息的共享互聯(lián)是《長江保護法》提升流域綜合決策和治理水平的科技支撐，水事案件信息共享是打破“行刑銜接”部門與區(qū)域壁壘的重要渠道。依托河長制管理信息系統(tǒng)，目前水事領(lǐng)域的信息共享，多為水生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染物排放量等內(nèi)容共享。太湖流域建設(shè)水環(huán)境綜合治理信息共享平臺，突破“數(shù)據(jù)孤島”共享水情信息的經(jīng)驗值得借鑒。現(xiàn)今長江委在立體監(jiān)測建設(shè)、數(shù)字孿生等“智慧長江”建設(shè)領(lǐng)域先試先行，“智慧執(zhí)法”發(fā)展?jié)摿薮蟆?yīng)把握“智慧水利”建設(shè)的契機，對《水行政執(zhí)法統(tǒng)計制度》作以調(diào)整，將移送涉嫌犯罪案件情況納入水行政執(zhí)法信息統(tǒng)計范疇，形成對水行政執(zhí)法案件移送的內(nèi)部監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，對水行政執(zhí)法信息進行整合與共享，建立全國水行政執(zhí)法數(shù)據(jù)庫，搭建水行政執(zhí)法綜合管理平臺。同時，可對水事“行刑銜接”信息共享平臺進行改進，調(diào)整以往建立承擔線索移送任務(wù)獨立信息系統(tǒng)的做法，在條件允許的情況下，借助人工智能技術(shù)，實時檢索水行政機關(guān)的執(zhí)法數(shù)據(jù)，并設(shè)定移送參數(shù)，將符合條件的線索，自動傳送至司法機關(guān)系統(tǒng)，有效破解行政機關(guān)不錄入的問題，也可以避免行政系統(tǒng)擔憂的涉密問題［29］。

3.4 依托河長制凝聚部門力量，提升合作協(xié)議約束力

順應(yīng)《長江保護法》從“條塊分割”到“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的流域管理體制改革舉措，推動部門與區(qū)域協(xié)作是實現(xiàn)長江流域水事“行刑銜接”機制順利運轉(zhuǎn)的必由路徑。① 應(yīng)以全面推行河長制為契機，促進打擊水事違法犯罪行為與河長制平臺的深入融合。發(fā)揮河長的領(lǐng)導力、推動力，整合水利、交通等涉水執(zhí)法隊伍，強化地方涉水綜合執(zhí)法能力，明確聯(lián)合執(zhí)法的分工。由公安、檢察等司法部門擔任長江流域跨省重點河湖的省級河湖長聯(lián)絡(luò)員單位，優(yōu)化“河長+警長”“河長+檢察長”機制，凝聚水行政與司法協(xié)同力量。以整治非法采砂為重點，將河道采砂管理地方政府行政首長責任制歸入河長制的生態(tài)環(huán)境保護責任考核體系。② 以建立長江流域省級河湖長聯(lián)席會議機制為起點，逐步在長江流域跨省重點河湖建立省級聯(lián)合河湖長制，采用共同聘任的方式，由跨界河湖雙方省級河湖長兼任省級聯(lián)合河湖長，并成立跨省聯(lián)合河湖長制辦公室。堅持流域綜合治理系統(tǒng)治理，統(tǒng)一流域水行政執(zhí)法標準，組織開展跨省河湖聯(lián)合執(zhí)法檢查和專項執(zhí)法行動，重點查辦省際邊界水事違法事件，破解跨區(qū)域水事“行刑銜接”難的頑疾。③ 依托《長江保護法》流域協(xié)調(diào)機制建設(shè)，堅持全江“一盤棋”，增強長江流域水行政執(zhí)法與司法協(xié)作協(xié)議、跨區(qū)域水行政執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議等的約束力，應(yīng)保證各方權(quán)利義務(wù)的明晰化，在協(xié)議中增加履行方式條款、糾紛解決機制條款以及涉及利益分配、表達、協(xié)調(diào)的條款［24］。此外，因部門間區(qū)域間合作的領(lǐng)域和重點事項具有可變性，可訂立有關(guān)修改或補充條款以供在實際履行過程中對協(xié)議進行更新。

3.5 拓展檢察監(jiān)督線索來源，適時履行公益訴訟職能

檢察監(jiān)督是《長江保護法》保障機制的重要組成部分，確保檢察監(jiān)督案件線索來源通暢是理順檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)要務(wù)。① 應(yīng)著力提升涉嫌水事犯罪案件線索移送的對接層級，利用水利系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，通過水行政執(zhí)法信息統(tǒng)計系統(tǒng)，由省級水利部門先行收集全省（市）涉嫌水事犯罪案件信息，經(jīng)審核后定期移送至省級檢察機關(guān)以供監(jiān)督檢查。江西省水利廳業(yè)已踐行該信息移送模式，由省水利廳對全省涉砂石犯罪線索審核把關(guān)后，統(tǒng)一移送至省檢察院。② 應(yīng)充分重視水事“行刑銜接”信息共享平臺的利用，水行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)應(yīng)當主動同檢察機關(guān)進行信息平臺聯(lián)網(wǎng)，不斷改進信息共享平臺運作方式，提升信息化檢察監(jiān)督效率。③ 應(yīng)深化“河長+檢察長”協(xié)作機制，探索建立“長江生態(tài)檢察官”制度及行政公益訴訟案件線索舉報獎勵機制。重慶市檢察院在市河長辦設(shè)立檢察聯(lián)絡(luò)室，負責落實全市“河長+檢察長”協(xié)作機制的日常協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督工作，形成檢察官常態(tài)聯(lián)絡(luò)制度，該模式值得參考學習。④ 檢察機關(guān)和水利部門應(yīng)切實履行《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》，不斷深化檢察機關(guān)與水利部門的協(xié)作配合。作為長江流域社會公共利益的代表，各級檢察機關(guān)在履職過程中如若發(fā)現(xiàn)水行政執(zhí)法機關(guān)存在“有案不移”“以罰代刑”的情況，應(yīng)及時精準地發(fā)出督促其依法履職的檢察建議，在其依然不履行職責的情況下，應(yīng)當依法提起行政公益訴訟。

4 結(jié) 語

健全“行刑銜接”機制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。水事“行刑銜接”機制的良好運轉(zhuǎn)不僅需要依靠《長江保護法》等系列法律規(guī)定，更有賴于保障“行刑銜接”實施的制度設(shè)計和實踐落成。完善水事“行刑銜接”機制應(yīng)當遵循從“有法可依”到“有法必依”的總體方針，圍繞證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化、案件信息共享、跨部門跨區(qū)域協(xié)作、檢察監(jiān)督等方面深化改革，還要持續(xù)關(guān)注水事違法犯罪行為的技術(shù)性提升、隱蔽性增強等新形勢，及時對水事“行刑銜接”做出相應(yīng)的規(guī)范和制度調(diào)整，以適應(yīng)水事監(jiān)管的實際需求。通過不斷優(yōu)化長江水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，尊重水行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)各自的功能與邊界，整合其競合領(lǐng)域的互補與平衡功能，達到保護長江流域自然資源與生態(tài)環(huán)境的目的，促進長江生態(tài)價值的恢復，提升江河湖泊服務(wù)功能，助力長江經(jīng)濟帶科學、有序、高質(zhì)量發(fā)展。

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（編輯：黃文晉）

Optimization of integration mechanism between water administrative law enforcement and criminal justice

GU Xiangyi，GAO Yuan

（Law School，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract：

The construction of a legal liability system for water-related offenses is essential to prevent water risks and ensure water stability in the Yangtze River Basin.The smooth integration between water administrative law enforcement and criminal justice profoundly impacts the effectiveness of governance in the basin.The enactment of the Yangtze River Protection Law provides an institutional framework for the combination of water administration and criminal law.Empirical study of law enforcement found that the new and old legal liability is not coordinated，collecting and transforming evidence is problematic，information sharing on water cases is weak，inter-departmental and cross-regional collaboration is unsustainable，and access to supervision clues is limited，which are undermining the integration.To ensure the integration mechanism can facilitate the governance in the Yangtze River Basin，it is necessary to refine the law enforcement regulations，build an efficient and reasonable evidence collection and transformation mechanism，promote the construction of an information sharing platform with a smart law enforcement model，enhance the binding nature of basin cooperation agreements，expand the access of prosecutorial supervision.Finally，the integration mechanism between water administrative law enforcement and criminal justice can be fulfilled.

Key words：

water administrative law enforcement；criminal justice；integration mechanism；Yangtze River Protection Law；Yangtze River Basin