黨的二十大報告從戰(zhàn)略和全局的高度，明確了進一步深化財稅體制改革的重點舉措，為做好新時代新征程國債管理工作指明了方向。我們要全面貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的二十大精神，堅決落實好國債管理各項工作任務(wù)，增強財政可持續(xù)能力，筑牢風(fēng)險防范制度基礎(chǔ)，推動國債市場平穩(wěn)健康發(fā)展，全面支持和服務(wù)社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)。

全面貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，新時代十年國債市場實現(xiàn)跨越式發(fā)展

回顧十年前，我國國債市場正逐步邁上市場化發(fā)展道路。2012年國債籌資規(guī)模剛剛突破8000億元，地方債作為地方政府舉債融資新模式初登歷史舞臺；一級市場關(guān)鍵期限國債滾動發(fā)行、續(xù)發(fā)行等機制陸續(xù)建立，但國債品種結(jié)構(gòu)和發(fā)行節(jié)奏有待進一步優(yōu)化，國債到期日分布不均衡；二級市場新發(fā)行關(guān)鍵期限國債報價做市機制初步建立，總分后臺托管機制實現(xiàn)了國債跨市場聯(lián)通，但做市支持制度安排仍處于醞釀階段，國債轉(zhuǎn)托管效率有待提高，流動性整體不高；國債市場對外開放在探索中前進，合格境外機構(gòu)投資者（QFII）、“全球通”等渠道相繼開放，但配套制度還不完善，境外投資者參與不充分。此外，當(dāng)時國債期貨等衍生品市場發(fā)展停滯，國債收益率曲線應(yīng)用范圍不廣，國債金融功能發(fā)揮不足?？傮w來看，十年前的國債市場正面臨重大的發(fā)展機遇，但同時存在制度機制不健全、結(jié)構(gòu)不平衡不協(xié)調(diào)、應(yīng)對重大風(fēng)險能力不強等突出矛盾與

問題。

新時代十年以來，黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，財政部在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，緊密圍繞全面落實積極財政政策、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線等一系列中央重大戰(zhàn)略部署，致力于建設(shè)更高質(zhì)量、更為安全、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的國債市場，國債市場克服各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，發(fā)生了根本性變革，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

（一）國債籌資規(guī)模和水平顯著提升，助力宏觀調(diào)控職能有效發(fā)揮

新時代十年，我國持續(xù)實施積極財政政策，中央財政赤字從8500億元增加至2.75萬億元，增長2.2倍，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展、宏觀逆周期調(diào)節(jié)提供了必要的資金保障。2015年新預(yù)算法頒布，地方債全面進入自發(fā)自還階段，至2021年共計發(fā)行36.7萬億元，并逐步開展債務(wù)置換，有力支持了地方重點項目建設(shè)，從制度上有效防范了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。2020年，為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，面向市場公開發(fā)行抗疫特別國債1萬億元，全力支持打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。十年來，政府債券成為國家宏觀調(diào)控的活水之源和重要抓手，籌資規(guī)模和水平顯著提升，充分發(fā)揮了財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，有效支持和服務(wù)了經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展。

（二）國債發(fā)行市場化程度持續(xù)提高，國債一級市場躋身世界先進行列

新時代十年，國債年度發(fā)行量從1.69萬億元增加至6.87萬億元，年均增長超過38%。財政部進一步完善招標(biāo)發(fā)行機制，組建全市場統(tǒng)一規(guī)范的國債承銷團，形成了成熟多元的投資者群體；持續(xù)完善國債品種期限結(jié)構(gòu)，品種兼顧記賬式國債和儲蓄國債，期限逐漸涵蓋1個月至50年的12個主要期限，滿足投資者多樣化的投資需求；記賬式國債定期滾動發(fā)行、續(xù)發(fā)行和預(yù)發(fā)行機制建立健全，一級市場價格發(fā)現(xiàn)機制逐步完善；不斷拓寬國債發(fā)行渠道，構(gòu)建多平臺記賬式國債發(fā)行機制，擴大儲蓄國債網(wǎng)上和手機銀行銷售試點，實現(xiàn)一級市場的資源優(yōu)化配置。十年來，我國國債發(fā)行秉承市場化改革理念，一級市場發(fā)行規(guī)模從亞洲前列躍升至世界先進行列，市場化道路賦予國債市場生機與活力，真正發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用。

（三）制度機制不斷健全，國債二級市場高效運行

新時代十年，國債二級市場的廣度和深度進一步拓展，形成了銀行間市場、交易所市場和商業(yè)銀行柜臺市場多主體并存、層次分明的國債交易市場框架；地方債作為“銀邊債券”全面登上資本市場舞臺，迅速發(fā)展成為債券市場第一大品種。截至2021年末，國債、地方債余額分別達到24.1萬億元、30.3萬億元，政府債券規(guī)模在債券市場占比為41%，比十年前提升11個百分點。2017年財政部率先在銀行間市場推出隨買、隨賣國債做市支持機制，實行不間斷按月操作，激發(fā)了市場主體機制創(chuàng)新，有效提升了市場流動性。2021年國債現(xiàn)券換手率為1.86倍，比十年前提高1.16倍。2022年開始實施國債到期日管理，推動形成規(guī)律均衡的國債到期結(jié)構(gòu)，有利于央行和市場機構(gòu)開展流動性管理，提升了市場資金配置效率。十年來，國債二級市場制度機制不斷健全，運行效率不斷提升，在我國多層次資本市場建設(shè)和發(fā)展中的基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性地位逐步

建立。

（四）國債市場對外開放全面推進，雙向開放格局取得新進展

新時代十年，國債市場加快全面開放步伐，主動融入全球金融市場。在“引進來”方面，2017年香港“債券通”建立，形成了以“全球通”為主、“債券通”和QFII為輔的多渠道境外資金入市機制；外資投資國債稅收優(yōu)惠政策長期實施，境外機構(gòu)投資便利度和吸引力顯著提升；投資者類型日益豐富，覆蓋主權(quán)類機構(gòu)、商業(yè)類機構(gòu)和資產(chǎn)管理產(chǎn)品等全部主力市場機構(gòu)。近年來境外資金呈現(xiàn)加速流入態(tài)勢，境外投資者成為僅次于境內(nèi)商業(yè)銀行的第二大國債持有市場主體，2021年以前的持債占比一度超過11%。2022年，雖然受主要經(jīng)濟體大幅收緊貨幣政策影響，跨境資本流出壓力加大，年末外資持債占比降至9.4%，但“全球通”渠道依然穩(wěn)定增持，反映出我國國債市場抗風(fēng)險能力顯著增強。在“走出去”方面，財政部境外發(fā)行人民幣主權(quán)債券形成常態(tài)化機制，累計發(fā)行2430億元，打造以香港為中心的離岸人民幣國債市場；2021年、2022年先后指導(dǎo)廣東、深圳、海南成功發(fā)行離岸人民幣地方債。十年來，我國國債相繼被彭博巴克萊、摩根大通、富時羅素全球三大債券指數(shù)納入，標(biāo)志著新時代國債市場對外開放取得里程碑式進展，在吸引外資促進本國經(jīng)濟發(fā)展、助力人民幣國際化、加強國際財經(jīng)交流、推動國內(nèi)金融市場融入國際市場等方面發(fā)揮了重要作用。

（五）市場風(fēng)險防范不斷強化，筑牢國債市場安全運行根基

新時代十年，財政部始終堅持風(fēng)險防范底線思維，加強市場監(jiān)管，增強風(fēng)險應(yīng)對能力，確保國債市場運行安全高效。全面實行“集中統(tǒng)一、一級托管”的政府債券后臺管理制度，有效實現(xiàn)穿透監(jiān)管，夯實了市場安全運行基礎(chǔ)。建立國債市場監(jiān)測機制，加強跨境資本投資境內(nèi)債市的合規(guī)監(jiān)管，科學(xué)設(shè)立監(jiān)測指標(biāo)體系，防范市場異常波動和資本大進大出風(fēng)險。2013年，財政部會同有關(guān)部門重啟國債期貨交易，陸續(xù)推出5年期、10年期和2年期品種，推動商業(yè)銀行和保險機構(gòu)有序參與國債期貨市場，2021年國債期貨成交額達27.5萬億元，活躍度接近國際成熟市場。衍生品市場的發(fā)展壯大，有效增強了市場風(fēng)險對沖功能。十年來，國債市場風(fēng)險防范制度機制不斷健全，不僅有效保障了市場平穩(wěn)安全運行，也使得國債市場成為金融市場的壓艙石和人民幣資產(chǎn)的避

風(fēng)港。

（六）國債金融功能不斷深化，支持金融市場改革發(fā)展

新時代十年，財政部貫徹落實中央精神，全面強化國債金融功能，國債收益率曲線定價基準(zhǔn)作用逐步顯現(xiàn)。2014年財政部首次發(fā)布國債收益率曲線，目前已形成涵蓋3個月至30年的期限結(jié)構(gòu)較為完整的國債收益率曲線。經(jīng)過多年培育，國債收益率曲線在境內(nèi)外金融市場的應(yīng)用不斷深化。在債券市場中，國債收益率曲線作為定價基準(zhǔn)支持近48萬億元政府債券發(fā)行，并成為浮動利率債券最主要的定價基準(zhǔn)。在信貸市場中，商業(yè)銀行等機構(gòu)在內(nèi)部公允價值計量和風(fēng)險管理中采用國債收益率曲線作為參考基準(zhǔn)；10年期國債收益率開始成為商業(yè)銀行存款利率的調(diào)整依據(jù)。在貨幣市場中，3個月國債收益率被納入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權(quán)利率籃子，成為國際認(rèn)可的人民幣代表性利率；貨幣政策持續(xù)跟蹤國債收益率變化，國債作為擔(dān)保質(zhì)押品在公開市場操作、融資融券、衍生品交易等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。隨著國債金融功能不斷深化，國債收益率曲線基準(zhǔn)地位進一步夯實，不僅為推動利率市場化等重大改革提供有力支持，并能夠準(zhǔn)確、有效地反映市場預(yù)期，為宏觀經(jīng)濟運行預(yù)測、財政與貨幣政策更好協(xié)同提供重要工具。

新時代十年，在黨中央的領(lǐng)航掌舵下，國債市場伴隨我國經(jīng)濟大船乘風(fēng)破浪向前，取得歷史性成就，發(fā)生歷史性變革，轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。聚焦2022年，我們按照穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，認(rèn)真貫徹落實黨中央關(guān)于“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”要求，國債管理各項重點工作順利完成，推動我國國債市場發(fā)展邁上新臺階。

——全力以赴完成全年國債發(fā)行兌付任務(wù)。全年發(fā)行國債207期次，共計9.72萬億元，創(chuàng)歷史新高；開展疫情期間地方債代操作，代35個地區(qū)發(fā)債5.95萬億元；創(chuàng)新國債品種，適時推出1個月、2個月超短期國債并常態(tài)化發(fā)行，強化國債應(yīng)急籌資能力，保障留抵退稅等重大政策落地實施；累計兌付國債本金7.13萬億元、利息0.6萬億元，確保全部兌付資金及時準(zhǔn)確撥付，切實維護投資者權(quán)益和國債信譽。

——多措并舉控制國債籌資成本。持續(xù)優(yōu)化國債期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加短期國債發(fā)行規(guī)模，調(diào)減超長期國債發(fā)行占比；根據(jù)商業(yè)銀行存貸款利率實際三次下調(diào)儲蓄國債利率；進一步強化國債管理與預(yù)算執(zhí)行和庫款管理的聯(lián)動，合理控制全年國債發(fā)行規(guī)模和節(jié)奏。

——積極推動實施國債到期日管理。印發(fā)《關(guān)于對部分國債券種實施到期日管理有關(guān)事宜的通知》，促進國債月度間到期分布逐步均衡，降低了中央庫款和市場流動性波動，實現(xiàn)財政資金效益和市場資金效率雙提升。

——堅持強化國債市場一級托管制度。印發(fā)通知明確政府債券實行集中統(tǒng)一、一級托管、底層穿透的托管制度，統(tǒng)一市場對于政府債券托管的認(rèn)識，強化政府債券后臺管理理念，夯實政府債券市場平穩(wěn)運行基礎(chǔ)。

——有效建立國債市場風(fēng)險監(jiān)測機制。為切實防范極端情況下外資大進大出等風(fēng)險，科學(xué)設(shè)置境外投資者持債監(jiān)測指標(biāo)，并推動兩項監(jiān)測指標(biāo)納入國家金融安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，為國債市場有序?qū)ν忾_放保駕護航。

以黨的二十大精神為指引，準(zhǔn)確把握新征程國債市場發(fā)展的形勢和任務(wù)

黨的二十大勝利召開，擘畫了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉藍圖，吹響了奮進新征程的時代號角。黨的二十大深刻分析了新時代新征程黨和國家面臨的國內(nèi)外形勢，精準(zhǔn)判斷出我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期。當(dāng)前我國經(jīng)濟恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大，需繼續(xù)加大宏觀政策調(diào)控力度，政府債券籌資任務(wù)預(yù)計較重，國債市場也面臨發(fā)債成本較高制約財政政策空間、國債金融屬性有待強化、風(fēng)險防控機制還需完善等挑戰(zhàn)。

黨的二十大報告提出健全現(xiàn)代預(yù)算制度，強化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線，推進高水平對外開放，健全資本市場功能等，為未來國債市場建設(shè)提供了根本遵循，指明了發(fā)展方向。站在新的更高歷史起點上，我們要深入貫徹落實黨的二十大精神，錨定高質(zhì)量發(fā)展，著力解決深層次問題，不斷增強國債市場穩(wěn)增長和防風(fēng)險能力。

一是要實現(xiàn)服務(wù)大局能力新躍升。充分發(fā)揮國債市場對國家宏觀調(diào)控的支持作用，推動國債品種期限結(jié)構(gòu)更加合理，發(fā)行制度更加完善，籌資保障能力顯著增強。進一步提升國債發(fā)行、預(yù)算執(zhí)行與庫款管理的協(xié)同性，有效降低政府籌資成本，促進財政可持續(xù)發(fā)展。

二是要聚焦統(tǒng)一大市場建設(shè)新突破。以建設(shè)本幣國債市場為抓手，促進一級市場與二級市場有效銜接，現(xiàn)貨與衍生品市場協(xié)同發(fā)展，投資者結(jié)構(gòu)更趨多元，市場流動性大幅提升。基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建多前臺便捷交易、前后臺高效協(xié)作的市場框架，形成運行穩(wěn)定、循環(huán)暢通的統(tǒng)一市場。

三是要取得提升金融功能新成效。國債收益率曲線建設(shè)更加成熟，進一步夯實在境內(nèi)外人民幣市場中的定價基準(zhǔn)地位。逐步完善曲線短端和長端，更好反映市場供求關(guān)系；推動曲線在貨幣市場和信貸市場的深入應(yīng)用，與貨幣政策協(xié)調(diào)性明顯提升，助力貨幣政策調(diào)控框架轉(zhuǎn)型。國債期貨品種和參與機構(gòu)更加豐富，風(fēng)險管理功能充分發(fā)揮。

四是要邁出固本強基新步伐。國債市場法治化水平進一步提升，完善以一級托管為核心的后臺管理制度。風(fēng)險監(jiān)測機制更加健全，監(jiān)管協(xié)調(diào)更為有效，市場韌性進一步增強，市場安全更加鞏固。

五是要開創(chuàng)對外開放新局面。實施以境內(nèi)市場為主、離岸市場為輔的開放策略。境外投資者進入境內(nèi)市場更為便利，持債規(guī)模及占比合理提升。加快離岸市場建設(shè)步伐，助推人民幣國際化進程，使人民幣回流渠道更加暢通，境內(nèi)外市場聯(lián)動密切。

認(rèn)真貫徹黨的二十大精神，推動國債管理工作走深走實

2023年是貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是全面實施“十四五”規(guī)劃承上啟下的一年。為實現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局起好步，我們要緊密圍繞黨的二十大確立的目標(biāo)任務(wù)，踔厲奮發(fā)、守正創(chuàng)新，堅持不懈走中國特色國債市場發(fā)展之路，做好國債管理各項工作。

一是對標(biāo)中央經(jīng)濟工作會議要求，扎實做好國債發(fā)行相關(guān)工作。今年積極的財政政策要加力提效，優(yōu)化組合赤字、專項債等工具，國債發(fā)行規(guī)模預(yù)計將超過往年。要更好發(fā)揮國債在宏觀調(diào)控中的政策功能，進一步統(tǒng)籌國債發(fā)行與庫款管理、統(tǒng)籌國債與地方債發(fā)行，切實保障穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價等重點需要。

二是落實健全資本市場功能，縱深推進國債市場建設(shè)。針對國債市場高質(zhì)量發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，一方面要堅持市場化國債發(fā)行機制，加強與流動性管理協(xié)調(diào)配合，科學(xué)設(shè)置、提前公布發(fā)債計劃，保持國債期限品種和發(fā)行窗口整體穩(wěn)定，平穩(wěn)組建新一屆國債承銷團；另一方面要健全國債二級市場運行機制，構(gòu)建期現(xiàn)貨協(xié)同發(fā)展、跨市場高效聯(lián)通的市場格局，推動國債收益率曲線在金融市場和貨幣政策中得到更廣泛應(yīng)用，助力深化金融體制改革，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

三是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，著力夯實市場風(fēng)險防范基礎(chǔ)。按照集中統(tǒng)一、一級托管、底層穿透的原則，加快修訂政府債券登記托管結(jié)算有關(guān)管理辦法，提升國債市場法治化水平。實施常態(tài)化市場監(jiān)測，加強部門協(xié)同監(jiān)管，做好各種風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案，切實做好跨境資本大進大出和極端情況風(fēng)險防范，維護國債市場持續(xù)健康發(fā)展。

四是堅持高水平對外開放，堅定不移推進國債市場雙向開放。穩(wěn)慎擴大國債一級市場開放，繼續(xù)鼓勵外資機構(gòu)加入國債承銷團。進一步簡化外資入市流程，引導(dǎo)更多境外中長期資金入市，推動外資在華銀行有序參與國債期貨市場，深入研究儲備國債離岸市場有關(guān)問題，充分發(fā)揮國債在金融市場開放進程中的前沿陣地作用。

編輯：孫雪蓮 印穎