作者簡介：侯云錦（1986- ），女，安徽東至人，安徽省安慶市委黨校法學(xué)講師，法學(xué)碩士，研究方向為憲法及行政法與行政訴訟法學(xué)。

摘 要：長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法保護(hù)是推動長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的需要，具有長江三角洲城市群內(nèi)不同行政區(qū)域為了共同目的而互相協(xié)作立法的內(nèi)涵。推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法對長江三角洲城市群生態(tài)環(huán)境保護(hù)及長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重大意義，但近年來，推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法面臨著法律依據(jù)不足、立法節(jié)奏協(xié)調(diào)、立法主體間存在利益沖突及缺乏完善的制度保障等問題。推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法需要從立法事前、事中、事后完善相關(guān)制度安排，引領(lǐng)和推動長三角生態(tài)環(huán)境的協(xié)同立法保護(hù)，為推進(jìn)長三角更高質(zhì)量的一體化發(fā)展提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：長三角;生態(tài)環(huán)境保護(hù);協(xié)同立法;高質(zhì)量;一體化發(fā)展

黨的二十大報告明確提出要求促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角一體化發(fā)展。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的戰(zhàn)略部署。然而，近年來長三角生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重制約了長江三角洲城市群經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)及高質(zhì)量一體化發(fā)展。長江流域是典型的“生態(tài)一體、行政多元、經(jīng)濟(jì)互通”的復(fù)合體[1]。由此，要解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，就要某種程度上突破現(xiàn)行行政區(qū)劃模式下割裂的發(fā)展模式，走生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)之路。長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理保護(hù)是實現(xiàn)長江三角洲城市群一體化發(fā)展的基礎(chǔ)，是可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的前提，是實現(xiàn)美麗中國的重要保證。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”。走生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理之路，要在法治軌道上進(jìn)行，發(fā)揮法律規(guī)范的引領(lǐng)、保障和推動作用。因此，積極探索建立長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法機(jī)制，對解決城市群生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)中產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政策不穩(wěn)定及缺乏可持續(xù)性等問題，對為長三角生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)提供重要的制度支撐和法律保障，對有力助推長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重大意義。

一、區(qū)域協(xié)同立法的基本內(nèi)涵

目前，理論界對區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵有不同的界定，其中比較有代表性的觀點如下：有學(xué)者從立法過程角度進(jìn)行定義，認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法是指在法律允許的情形下，有關(guān)地方人大對屬于地方權(quán)限范圍、通過其他途徑難以解決及憲法法律未禁止的事務(wù)，共同起草建議稿，分別審議通過，以各自的文號共同發(fā)布地方性法規(guī)的行為[2]。還有學(xué)者從立法活動類型的角度，認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法的基礎(chǔ)是行政協(xié)議以及現(xiàn)有的區(qū)域公共政策，其目的是解決區(qū)域重點發(fā)展領(lǐng)域存在的法律（法規(guī)）缺失和沖突，是一種立法新樣態(tài)[3]。筆者認(rèn)為，對區(qū)域協(xié)同立法的定義必須從其基本屬性和核心特征出發(fā)。

首先，區(qū)域協(xié)同立法是不同立法主體在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，根據(jù)立法協(xié)議實施的共同立法性行為，是不同立法主體共同的意志行為，盡管不能稱其為同一行為，但是協(xié)同立法被要求具有某種程度的一致性，這種共同性往往表現(xiàn)在協(xié)調(diào)方法、協(xié)同過程和協(xié)同結(jié)果等方面的銜接、趨同。如滬蘇浙皖簽訂的《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》確定了區(qū)域協(xié)同立法重點領(lǐng)域、工作原則、方式和機(jī)制等內(nèi)容，能夠推動區(qū)域協(xié)同立法取得實質(zhì)性進(jìn)展。

其次，區(qū)域協(xié)同立法主要針對的是影響相關(guān)區(qū)域發(fā)展的帶有共同性或者牽連性的共同事務(wù)。從縱向看，地方立法僅在其管轄范圍內(nèi)具有約束力，但其內(nèi)容不能違反憲法、法律和行政法規(guī)等的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，有十一項內(nèi)容僅能由法律進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，地方立法無權(quán)涉及。從橫向看，中央層面的立法對于區(qū)域協(xié)同立法具有一定的引領(lǐng)作用，但是中央立法不能對所有的區(qū)域共同事務(wù)都作出相應(yīng)的規(guī)定。對于大部分影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的事務(wù)，則需要通過各個地方的各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的相互配合、相互協(xié)商，就影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的共同事務(wù)進(jìn)行研究，提出相應(yīng)的立法方案，并就其中的主要條款達(dá)成一致。

最后，關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的具體方式，盡管各地協(xié)同立法的方式有緊密程度的高低之分，但是總體來說都是各地的立法主體相互協(xié)商、相互配合、溝通協(xié)調(diào)的運(yùn)作方式。目前我國區(qū)域協(xié)同立法的方式可以總結(jié)為多元溝通協(xié)調(diào)的立法機(jī)制。區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致區(qū)域之間不可避免會產(chǎn)生諸多矛盾和糾紛。在此背景下，為了解決這些矛盾和糾紛，跨區(qū)域的協(xié)同立法應(yīng)運(yùn)而生。通過各地的立法主體之間的溝通協(xié)調(diào)，不僅能夠有效避免各區(qū)域就同一事項進(jìn)行重復(fù)規(guī)定，而且也有利于增強(qiáng)各地立法主體的區(qū)域合作意識，同時對司法資源的節(jié)約以及立法效率的提高也會產(chǎn)生一定的積極作用，從而實現(xiàn)互利共贏，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、社會等的良性發(fā)展。除此之外，區(qū)域之間還需要共同起草法律草案，這也是其中的重要環(huán)節(jié)。對于區(qū)域協(xié)同立法而言，起草法律草案是其基礎(chǔ)和前提。共同起草立法草案有利于將分歧解決于法律草案的起草過程中，在這個階段即將各方?jīng)_突和矛盾予以化解。

綜上，本文所指的區(qū)域協(xié)同立法，是指為了實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不同地方之間的立法主體就區(qū)域共同事務(wù)，在平等協(xié)商、共同發(fā)展的基礎(chǔ)上所采取的共同立法行為。

二、推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的必要性

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，保護(hù)環(huán)境，造福人民，是每個公民的神圣職責(zé)和光榮使命。習(xí)近平總書記站在歷史和全局發(fā)展的高度，從中華民族長遠(yuǎn)利益出發(fā)，親自謀劃、親自部署、親自推動長江生態(tài)環(huán)境的治理、修復(fù)和保護(hù)，明確指出：推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位。長江三角洲作為長江經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，提出長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法保護(hù)助推區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展是一項非常重要而緊迫的研究課題。

（一）是推動生態(tài)文明建設(shè)的堅實保障

法治保障是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義，法律所特有的權(quán)威性、強(qiáng)制性和普遍約束力，可以針對損耗資源、污染環(huán)境和破壞家園等種種不良生態(tài)行為，從制度層面進(jìn)行引導(dǎo)、約束和監(jiān)督，并協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和社會民眾等不同利益主體之間的關(guān)系[4]。因為我國的行政管理制度是通過政府控制的，所以長三角生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)工作一直也都是由長江三角洲城市群內(nèi)各地方行政單位負(fù)責(zé)的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，環(huán)境的變化，市場也在不斷地進(jìn)行改革和創(chuàng)新，如將法治環(huán)境與市場激勵機(jī)制相融合，充分調(diào)動公眾的參與性等，但終究沒有形成體系，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍然面臨著大量困境。通過長三角生態(tài)環(huán)境的治理實踐來看，長三角生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作量巨大，僅僅依賴政府力量不能有效改善當(dāng)前環(huán)境破壞狀況，更何況還要完成生態(tài)環(huán)境治理、貫徹綠色發(fā)展理念，推動生態(tài)文明建設(shè)。因此，需要將政府、企業(yè)與社會民眾形成一體、聚成合力，共同來治理長江三角洲的生態(tài)環(huán)境，形成治理體系、實現(xiàn)綠色發(fā)展，助力生態(tài)文明建設(shè)。政府作為治理的領(lǐng)導(dǎo)者，要保證綠色發(fā)展受到法律的保護(hù)，并負(fù)有提供法治資源的職責(zé)。企業(yè)作為治理主體，應(yīng)當(dāng)履行好自身義務(wù)和社會責(zé)任，在法律范圍內(nèi)保護(hù)環(huán)境、穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)綠色發(fā)展。社會民眾作為生態(tài)環(huán)境治理與綠色發(fā)展保護(hù)的重要參與者，應(yīng)當(dāng)不斷學(xué)習(xí)綠色環(huán)保知識，形成綠色發(fā)展理念，積極主動地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對政府和企業(yè)的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。這就要求，一方面，既要政府下放權(quán)力，又要不同的主體來對政府工作進(jìn)行監(jiān)管，保證治理主體行為的合法合理;另一方面，應(yīng)通過法治建立市場激勵機(jī)制，調(diào)動全體社會人員的積極性，主動參與到長三角的生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)好社會公眾利益;同時，法律應(yīng)對主體的工作任務(wù)進(jìn)行合理的分配，并建立責(zé)任機(jī)制將責(zé)任落實到具體主體，從而充分調(diào)動主體的主觀能動性，履行好自身義務(wù)和法定職責(zé)。綜上，要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)綠色發(fā)展，推動生態(tài)文明建設(shè)，要求科學(xué)立法、依法立法、民主立法，建立科學(xué)合理有效的法治環(huán)境，形成堅實的法治環(huán)境保障。

（二）是促進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項政策落實的必然選擇

為了貫徹綠色發(fā)展理念，全面實現(xiàn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，國家和黨中央下發(fā)并實施了很多政策文件，對長江三角洲城市群的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。由于政策文件具有較強(qiáng)的主觀隨意性，容易侵犯公民基本權(quán)利，其合法性頗受詬病，法律效力不足，且由于政治環(huán)境的不穩(wěn)定性，易導(dǎo)致政策文件的易破碎性、不可持續(xù)性，會影響到長三角生態(tài)環(huán)境的修復(fù)保護(hù)和長三角的高質(zhì)量一體化發(fā)展。面對此問題，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法成為最佳選擇。長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法不僅能夠在時間、人力、物力、財力等方面節(jié)約立法成本，更能集思廣益，制定出更加科學(xué)合理規(guī)范的行為準(zhǔn)則和法律制度，改善長三角生態(tài)環(huán)境問題，落實長三角生態(tài)發(fā)展政策，穩(wěn)定長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃，使其不會因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不會因領(lǐng)導(dǎo)人決策的改變而改變。所以，加強(qiáng)長江三角洲城市群間生態(tài)環(huán)境立法合作項目，就統(tǒng)一問題聯(lián)合制定相關(guān)規(guī)范，不僅能克服立法碎片化、避免立法沖突與執(zhí)法不公問題，而且能減少立法成本。通過協(xié)同立法對城市群各地方行政行為進(jìn)行制度約束，科學(xué)合理地分配自然社會資源，實現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量一體化發(fā)展。綜上，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法有利于促進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項政策的落實，保證長三角生態(tài)文明建設(shè)的全面開展，有力助推長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展。

（三）是保證長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的必要條件

自改革開放以來，長江流域承擔(dān)起帶動中國經(jīng)濟(jì)增長的歷史重任，但因其高消耗、高污染、低產(chǎn)出的粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使長江流域付出了沉重的自然資源和生態(tài)環(huán)境代價[5]。傳統(tǒng)的“先污染后治理”發(fā)展觀念已經(jīng)不能順應(yīng)新時代的發(fā)展趨勢，傳統(tǒng)的發(fā)展理念是利用破壞自然環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新時代要求貫徹綠色發(fā)展理念，要求人與自然和諧共生，堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法保護(hù)，究其實質(zhì)是要解決好長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問題。一方面是長三角的生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突。由于長三角的區(qū)域性的發(fā)展決策是結(jié)合地方的發(fā)展利益來制定的，所以如果長三角區(qū)域的中上游地區(qū)落實生態(tài)保護(hù)工作，就會讓下游地區(qū)得到利益;如果中上游地區(qū)不能很好落實生態(tài)保護(hù)工作，造成生態(tài)環(huán)境的破壞，就會對下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成威脅。另一方面，長江三角洲城市群的生態(tài)環(huán)境是緊密聯(lián)系的，利益也是相互影響的。長江三角洲的生態(tài)資源豐富，但是種類有限，分布范圍也不集中，不同行政區(qū)域會為了自身利益對生態(tài)資源過多開采，導(dǎo)致環(huán)境破壞資源緊缺，形成地方保護(hù)主義，使得經(jīng)濟(jì)市場份額分布不均，損害長三角的一體化發(fā)展。長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略的本質(zhì)是要平衡各個行政主體的發(fā)展，各方都獲利，從而形成城市群整體發(fā)展的進(jìn)步。通過長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法，對自然社會資源進(jìn)行合理的分配，對各主體的利益獲取進(jìn)行科學(xué)的約束，遵循公平正義原則，使其在科學(xué)合理規(guī)范的法治環(huán)境內(nèi)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動?？傊L三角生態(tài)環(huán)境要實現(xiàn)協(xié)同立法保護(hù)，首先要確保長江三角洲城市群各行政區(qū)域之間的相互合作，共同協(xié)商相關(guān)生態(tài)環(huán)境立法事項，保證所達(dá)成的事項符合整體和各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，盡量避免損害任何一方的生態(tài)或經(jīng)濟(jì)利益;其次因長江三角洲城市群各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地區(qū)之間進(jìn)行協(xié)作時，應(yīng)合理實行生態(tài)補(bǔ)償制度，盡量平衡各地方之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，保證各地方能在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展。

三、推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法面臨的困境

雖然如今我國區(qū)域協(xié)同立法在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，力求充分利用一切有利因素，搭建起適合我國區(qū)域協(xié)同立法的框架，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法治保障，并且在實踐中取得一定的成果，但不得不承認(rèn)我國區(qū)域協(xié)同立法還存在許多有待完善之處。

（一）法律依據(jù)不足

有法可依是實現(xiàn)依法治國的基本要求之一，法治國家建設(shè)要求國家的一切權(quán)力要依法行使，立法權(quán)也不例外。然而我國區(qū)域協(xié)同立法雖然有十多年的實踐經(jīng)驗，卻缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)。這種法律依據(jù)不足一方面表現(xiàn)為區(qū)域協(xié)同立法存在合憲合法瑕疵，另一方面表現(xiàn)為具體的區(qū)域協(xié)同立法工作中所制定的法律文件的強(qiáng)制力不足，使區(qū)域協(xié)同立法實踐的效果大打折扣。區(qū)域協(xié)同立法合憲性合法性瑕疵首先體現(xiàn)為區(qū)域協(xié)同立法缺乏直接的憲法和立法法依據(jù)[6]。我國是單一制國家，憲法是我國的根本大法，是黨和人民一切行為的準(zhǔn)則，區(qū)域協(xié)同立法作為地方立法行為，也應(yīng)當(dāng)在憲法規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行。同時由于區(qū)域協(xié)同立法是一種地方上橫向的立法協(xié)作行為，這種新型的立法模式突破了我國原有的立法傳統(tǒng)，具有一定的特殊性，并且在我國目前的區(qū)域發(fā)展中是不可或缺的措施，因此，更應(yīng)當(dāng)健全有關(guān)區(qū)域協(xié)同立法的法律規(guī)定以增加其正當(dāng)性，但我國現(xiàn)行憲法中并沒有直接的關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的條文，立法法中也沒有有關(guān)區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)限和程序等方面的規(guī)定。有學(xué)者試圖從憲法序言中分析出區(qū)域協(xié)同立法的合憲性，指出其符合憲法序言中新增的國家指導(dǎo)思想[7]。這種方式固然能夠為區(qū)域協(xié)同立法找到其憲法根源，具有一定的邏輯性，但是其中的聯(lián)系過于曲折隱晦，更像是為了使區(qū)域協(xié)同立法合憲而牽強(qiáng)附會，其證明力較低。因此，區(qū)域協(xié)同立法的合憲性還存在瑕疵。其次在合法性方面，我國目前關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最高位階的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）。2022年新修訂地區(qū)《地方組織法》在第十條加入了有關(guān)協(xié)同立法的規(guī)定，但其只規(guī)定了地方人大開展協(xié)同立法的職權(quán)，并沒有賦予地方政府協(xié)同立法的職權(quán)，這就使實踐中出現(xiàn)的地方政府利用行政協(xié)議開展協(xié)同立法的行為的正當(dāng)性遭受質(zhì)疑。

（二）立法節(jié)奏不協(xié)調(diào)

隨著社會科學(xué)技術(shù)的日益更新與發(fā)展，相應(yīng)的實踐中立法需求也越來越多元化。在此基礎(chǔ)上，立法要具備一定的前瞻性，要積極發(fā)揮立法事先的引領(lǐng)和促進(jìn)作用，而不僅僅是發(fā)揮事后的懲治和填補(bǔ)功能。就目前的長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法而言，相較于以前來說，有了開拓創(chuàng)新和長足的進(jìn)步，但總體進(jìn)展緩慢，與現(xiàn)如今實踐中的區(qū)域一體化發(fā)展程度不相匹配，即突出體現(xiàn)為立法節(jié)奏的不協(xié)調(diào)。具體表現(xiàn)為：首先是目前長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法推進(jìn)情況不能滿足現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的需求。長三角的區(qū)域協(xié)同立法主要著力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、營商環(huán)境及基礎(chǔ)公共服務(wù)等重點領(lǐng)域，因為環(huán)保問題本身就具有跨地域的特征，選擇從環(huán)保領(lǐng)域率先開展協(xié)同立法是一條正確的道路，已取得了良好的成果。但從實踐著眼，協(xié)同立法所涉及的領(lǐng)域還是相對封閉、法規(guī)數(shù)量屈指可數(shù)，整體協(xié)同立法進(jìn)程推動不力。其次是長三角三省一市立法節(jié)奏不協(xié)調(diào)。外因是長三角三省一市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，內(nèi)因是立法理念、條件、需求和技術(shù)存在不同程度的差異，那么在客觀條件、主觀價值的相互影響下，各市項目的優(yōu)先順位不同，從而產(chǎn)生不同的立法計劃。由于社會發(fā)展的需要和自身的利益、立法目的及城市規(guī)劃等的不同，將導(dǎo)致立法計劃的不一致，就會使得各行政地方的立法節(jié)奏不一致。從而延緩整個協(xié)同立法的進(jìn)程。

（三）區(qū)域各方存在利益沖突

區(qū)域間存在利益沖突是區(qū)域協(xié)同立法推進(jìn)過程中又一重大阻礙，一些地方人大或者地方政府往往借區(qū)域協(xié)同立法之名，把地方保護(hù)主義法律化和正當(dāng)化[8]。長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)存在協(xié)作關(guān)系，也存在沖突。一直以來，地方立法權(quán)與所處的行政區(qū)域捆綁[9]，在不參與區(qū)域協(xié)同立法前各地方立法主體無需從區(qū)域整體來考慮問題，所以地方立法機(jī)關(guān)在制定地方法規(guī)和行政規(guī)章時立法的天平就自然得偏向于本行政區(qū)域，因此在立法上形成利己的、封閉的地方保護(hù)主義立法。區(qū)域協(xié)同立法是從全局出發(fā)，追求區(qū)域整體和長遠(yuǎn)利益的實現(xiàn)，與此相對的，從個人和短期利益出發(fā)，就可能存在一方獲得利益而另一方利益受損。長江三角洲城市群區(qū)域發(fā)展不平衡，那么對于發(fā)展相對落后的地方來說，如果協(xié)同立法的內(nèi)容側(cè)重于區(qū)域權(quán)利的擴(kuò)充和有利于自身地方的發(fā)展，則會促進(jìn)其參與的意愿;如果協(xié)同立法突出其義務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)履行而無益于其自身的發(fā)展，則會重創(chuàng)其參與的意愿。一般來說，各地方行政為謀取自身利益的發(fā)展沒有問題，“以人民為中心”的法治思想是鼓勵各地方行政從自身發(fā)展出發(fā)，積極作為提升人民生活水平，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的，然而，從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的角度來看，如果各地方行政過分強(qiáng)調(diào)地方利益，那么區(qū)域協(xié)同立法也無法實施好。

（四）缺乏完善的制度保障

此前，我國各地方區(qū)域協(xié)同立法的首要問題是缺乏直接的憲法法律依據(jù)與完善的制度。長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法依據(jù)也只是省域范圍內(nèi)的政策與文件，但它畢竟也只是政策性依據(jù)，沒有國家法律層面的認(rèn)可，因此長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法本身也仍是缺乏高位階法律依據(jù)的狀態(tài)。但是，2022年新修改的《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規(guī)定：為貫徹國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全協(xié)作機(jī)制，總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，規(guī)定省、設(shè)區(qū)的市兩級人大及其常委會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?？h級以上地方政府可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。自此區(qū)域協(xié)同立法有了法律理論上的依據(jù)。但就國內(nèi)區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制來說，目前仍處于初級發(fā)展階段，推進(jìn)協(xié)同立法發(fā)展和完善任重道遠(yuǎn)，區(qū)域協(xié)同立法的作用還沒有完全發(fā)揮。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法工作開始時間雖然比較早，但制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的協(xié)同立法機(jī)制還是沒有及時建立、發(fā)展，因此經(jīng)驗積累還是相對較少，不能提供有利借鑒，在目前進(jìn)行的各協(xié)同立法項目中還是因缺乏完善的法律制度而阻力重重。除區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制外，與之配套的協(xié)同立法模式選擇也處于前期探索階段，一系列問題也同樣亟待解決。如果以上問題都不能得到及時解決，那么對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程也會產(chǎn)生負(fù)面影響。

四、完善長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的路徑選擇

（一）完善協(xié)同立法前的制度安排

1. 建立信息交流與共享機(jī)制

協(xié)同發(fā)展協(xié)作立法過程中立法信息的互通有無至關(guān)重要，信息無障礙是最低成本的溝通與交流，區(qū)域內(nèi)各地方在通過各種途徑所獲得的信息基礎(chǔ)上，能夠清晰地了解各地方的意圖從而使溝通與交流更為直接和高效，并在一定程度上避免“拐彎抹角”“詞不達(dá)意”“談不到點子上”，進(jìn)而減少矛盾與碰撞的產(chǎn)生，更高效利用立法資源，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。隨著信息技術(shù)的普及與發(fā)展，信息網(wǎng)絡(luò)給區(qū)域間信息的互通有無提供了一個絕佳的平臺，且信息網(wǎng)絡(luò)溝通信息具有方便性、快捷性、低成本等特點。具體實踐中，以信息技術(shù)做輔助，搭建信息交流平臺，能對長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同的進(jìn)程起到推波助瀾的作用。

2. 先行開展重點項目的協(xié)同立法工作

長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法從生態(tài)環(huán)境保護(hù)這個需要先行展開的項目率先開展工作，從協(xié)同立法意志易于達(dá)成一致、利益沖突最小化可共贏的領(lǐng)域先行著手，既可以積累協(xié)同立法經(jīng)驗，為其他領(lǐng)域的協(xié)同立法工作提供借鑒，也可以解決目前發(fā)展最迫切要解決的問題，為長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展奠定堅實保障。在積極推動長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的同時，加強(qiáng)施行階段的社會監(jiān)督與法律監(jiān)督，進(jìn)而推動一體化發(fā)展高質(zhì)量運(yùn)行。由于發(fā)展的需要，實踐中需要協(xié)同立法的項目一般會由政府部門先行負(fù)責(zé)推進(jìn)，通過規(guī)章先行嘗試，一來保證其效率，可以將一體化發(fā)展進(jìn)程納入政府年度業(yè)績考核并接受人大及其常委會的監(jiān)督，二來也應(yīng)當(dāng)建立地方立法的保障機(jī)制，以避免出現(xiàn)立法資源過度向政府部門傾斜、整體協(xié)同立法的項目停滯不前的問題。長江三角洲通過區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，能夠有效地以宏觀整體視角整合長三角的立法資源，使立法資源有效發(fā)揮最大作用。

3. 完善公眾參與機(jī)制

無論是何種立法活動，公眾都是重要的參與主體，在協(xié)同立法活動中更需要公眾的參與。根據(jù)堅持以人民為中心的發(fā)展思想及民主立法的基本立法原則，要求協(xié)同立法更要反映最廣大人民群眾的根本利益。要充分保障各類市場主體在地方協(xié)同立法中積極行使其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，使地方立法機(jī)關(guān)與社會人民群眾形成良性互動[10]。公眾參與機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫穿于立法活動始終，保障公眾對于立法活動的知情權(quán)與參與權(quán)是對于立法主體的基本要求，因此暢通公眾參與渠道，以多種身份、多種形式參與到立法的多個環(huán)節(jié)是立法的應(yīng)有之義。多種身份體現(xiàn)在參與立法活動的相關(guān)主體不能只吸納少數(shù)專家學(xué)者，而是需要各行各業(yè)以及立法活動的相關(guān)當(dāng)事人;多種形式體現(xiàn)在立法主體應(yīng)該舉行包括線上、線下在內(nèi)的各種論證會、聽證會等活動，從而盡可能多地收集群眾意見;多個環(huán)節(jié)體現(xiàn)在從法案的提出、審議、表決到公布都應(yīng)當(dāng)有公眾的參與。

（二）完善區(qū)域協(xié)同立法過程中的制度安排

1. 完善區(qū)域立法聯(lián)席會議機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法的組織機(jī)構(gòu)是組織開展協(xié)同立法工作的主體，也是區(qū)域協(xié)同立法的邏輯起點[11]。在長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法中，三省一市的人大常委會主任聯(lián)席會議機(jī)制的模式已經(jīng)建立，接下來就是要推動這一模式的可持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，為三省一市推動協(xié)同立法項目的暢談平臺。聯(lián)席會議機(jī)制的設(shè)立對區(qū)域內(nèi)整合矛盾、消除分歧再到最終達(dá)成協(xié)同立法合意起到了重要的協(xié)調(diào)作用。對于區(qū)域立法聯(lián)席會議機(jī)制的完善，還應(yīng)當(dāng)完善除人大常委會組成人員之外的相關(guān)聯(lián)席會議，如應(yīng)當(dāng)積極組織包括政府各工作部門的工作人員、專家學(xué)者及普通公眾的論證會、磋商會、座談會等其他聯(lián)席會議。同時要設(shè)立一個聯(lián)席會議的日常事務(wù)處理小組并確立相關(guān)工作的規(guī)范化事項，規(guī)范化管理才能更有效發(fā)揮其作用，日常事務(wù)處理小組既可以在休會時輔助處理相關(guān)事宜，也可以負(fù)責(zé)長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作內(nèi)容的更新和網(wǎng)絡(luò)平臺的運(yùn)行與維持。

2. 統(tǒng)一起草頒布機(jī)關(guān)并實行同步提案送審機(jī)制

如果立法還是像傳統(tǒng)模式那樣由各地方行政對于立法項目進(jìn)行協(xié)商達(dá)成一致后，再由各地方行政分別起草、頒布，這樣就不能統(tǒng)一法律文本與內(nèi)容，且不符合我們建立協(xié)同立法機(jī)制的目的。因而要統(tǒng)一立法起草與頒布機(jī)關(guān)：首先，建立統(tǒng)一的立法起草機(jī)關(guān)優(yōu)勢在于能夠減少因立法機(jī)關(guān)不統(tǒng)一而帶來不必要的溝通成本問題，從而提高效率避免非必要爭端;其次，建立統(tǒng)一的立法頒布機(jī)關(guān)優(yōu)勢在于可以保障立法層級與程序的一致，規(guī)避上位法與下位法在實施過程中的沖突與矛盾，以推進(jìn)協(xié)同立法的進(jìn)程。除此之外，統(tǒng)一起草頒布機(jī)關(guān)并實行同步提案送審機(jī)制還能有效解決立法節(jié)奏不統(tǒng)一問題，以此來避免因立法節(jié)奏不統(tǒng)一而出現(xiàn)的協(xié)同立法進(jìn)程滯后問題。

3. 實行提案前預(yù)審查與備案審查機(jī)制

在將立法草案同步提案送審前，區(qū)域內(nèi)各行政地方立法主體以及統(tǒng)一的起草機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先將草案的內(nèi)容自行進(jìn)行全方位的審查，確保立法內(nèi)容與協(xié)同立法主體的統(tǒng)一意志相一致。區(qū)域內(nèi)各行政地方立法主體進(jìn)行自我審查的主要內(nèi)容是如草案內(nèi)容是否貼合本地實際情況，是否與起初達(dá)成的立法目的相一致，是否存在異議等。統(tǒng)一的起草機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查的內(nèi)容主要是如草案內(nèi)容能否平衡各地方主體之間的權(quán)利義務(wù)，各地方主體的爭議有無解決妥當(dāng)，立法目的是否達(dá)到等。同時還要加強(qiáng)備案審查，隨著社會實際情況的發(fā)展變化，備案審查能夠有效地查漏補(bǔ)缺，及時做出調(diào)整措施與解決問題。

（三）完善協(xié)同立法完成后的制度安排

1. 聯(lián)合開展對于協(xié)同立法內(nèi)容的宣傳

目前我國立法解釋權(quán)的主體只限于全國人大及其常委會，就地方立法現(xiàn)狀而言，在地方性法規(guī)“立改廢釋”全鏈條環(huán)節(jié)中，“釋”是最薄弱的一環(huán)，我國《立法法》并沒有明確規(guī)定協(xié)同立法的主體享有解釋權(quán)。在協(xié)同立法成果向社會統(tǒng)一公布后，三省一市應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)合舉辦相關(guān)活動對協(xié)同立法的背景、過程、目的與內(nèi)容進(jìn)行介紹，對部分公眾可能會產(chǎn)生疑惑的重點條款進(jìn)行重點宣傳，這樣一方面能夠幫助公眾更好地理解協(xié)同立法意圖，另一方面也有助于后續(xù)法規(guī)實踐過程的落實到位。對于立法過程中因立法技術(shù)原因無法完全避免的模糊性表述，可通過相關(guān)媒體平臺包括電視、報紙及各大官方公眾號等對其作出回應(yīng)，以減少不同主體因主觀價值及客觀原因等對法律文本產(chǎn)生不同的理解，從而影響法規(guī)在實踐中的運(yùn)用。法律解釋的必要性在于其能使法律具有針對性和可執(zhí)行性，但由于地方立法主體解釋權(quán)受限的原因，因而更需要加強(qiáng)對于協(xié)同立法目的與內(nèi)容的宣傳。

2. 立法后評估與規(guī)范性文件清理并舉

立法后評估能夠及時地了解與發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在實際施行中所存在的問題，一方面能夠客觀地評估此協(xié)同立法成果的實施效果是否能夠達(dá)到立法者所期望達(dá)到的效果，另一方面也將成為后續(xù)改進(jìn)過程中最為寶貴的經(jīng)驗。立法后評估的方式包括立法主體自行評估或是不是第三方評估，不論是自行評估還是第三方評估，因其能夠有效地及時發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗，從而可以作出有效改變以提升區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量。同時，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的結(jié)果可以作為三省一市考核政府部門工作成果的一項內(nèi)容，將區(qū)域協(xié)作的效果、區(qū)域協(xié)同立法的法律法規(guī)體系完備程度作為上級政府對下級政府的考核指標(biāo)，區(qū)域協(xié)同立法會得到創(chuàng)新性突破與進(jìn)步。提高政府部門參與長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的積極性，可以有效緩和各行政地方利益沖突對協(xié)同立法的影響，從而推動協(xié)同立法的進(jìn)程。同時，及時清理、廢止與長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)不相適應(yīng)的文件，一方面能夠清理“內(nèi)存”，讓有效的法律法規(guī)能夠更加高效地運(yùn)行，另一方面也能夠建立與本區(qū)域社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的科學(xué)的地方法律法規(guī)體系。

最后，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是市場自發(fā)產(chǎn)生的，是國家政府通過公權(quán)力保障強(qiáng)力推進(jìn)的。長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法源自長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的需要，要實現(xiàn)長三角高質(zhì)量一體化的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展也離不開協(xié)同立法的保障，協(xié)同立法自身也必須以高質(zhì)量一體化發(fā)展為方向目標(biāo)最大程度發(fā)揮其價值。目前，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法仍處于探索發(fā)展的初級階段，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的不斷深入和協(xié)同立法實踐的不斷豐富，勢必會出現(xiàn)很多新情況、新問題，我們應(yīng)樂于接受挑戰(zhàn)、迎難而上、審時度勢地提出完善的解決方案。與此同時根據(jù)目前情況可以預(yù)見，長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法具有可施行的堅實基礎(chǔ)，能夠協(xié)調(diào)地方利益和化解區(qū)域矛盾沖突，提升城市競爭力和影響力，助推長三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得更大成果。

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