作者簡介：吳鵬（1996- ），男，四川南充人，合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向為環(huán)境法。

摘 要：生態(tài)文明法治理論整體主義觀是在繼承中國傳統(tǒng)生態(tài)文明思想、揚棄環(huán)境哲學(xué)整體主義和創(chuàng)新馬克思主義生態(tài)觀基礎(chǔ)上形成的科學(xué)、自洽的理論體系，為我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法提供了理論供給和價值依循。對以長三角為范例的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法模式和現(xiàn)狀進行考察，可以管窺我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法制度在立法理念、立法內(nèi)容、立法機制等方面存在共性困境。完善我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法制度應(yīng)當(dāng)在區(qū)域協(xié)同立法目的、原則和方法論層面樹立整體主義立法理念，積極對接環(huán)境法典編纂體系化要求，完善區(qū)域協(xié)同立法實體性內(nèi)容，健全地方人大、政府與生態(tài)環(huán)境主管部門間的協(xié)同機制，構(gòu)建協(xié)同立法后評估機制、動態(tài)立法清理機制以及多元主體參與的外部民主制約機制。

關(guān)鍵詞：整體主義;生態(tài)法治;協(xié)同立法

黨的二十大提出了“中國式現(xiàn)代化”建設(shè)目標(biāo)，擘畫了我國社會發(fā)展的遠景目標(biāo)和階段任務(wù)。其中推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)全面綠色轉(zhuǎn)型進而實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是其中的重要內(nèi)容和組成部分，“中國式現(xiàn)代化”對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量提出了根本性要求和法治需求，其中至關(guān)重要的方面就是需要通過構(gòu)建法律制度保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體性提升，從而賦能生態(tài)文明建設(shè)時代任務(wù)。在此背景下，如何在環(huán)境法層面構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的立法制度以為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供法律保障已成為當(dāng)前階段重要的環(huán)境議題。實踐中，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等代表性區(qū)域立足于環(huán)境特情開展了形式不一的生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法實踐并取得了相應(yīng)成效。但是，囿于國家層面的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法處于缺位狀態(tài)，代表性區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法普遍面臨同質(zhì)性、滯后性、創(chuàng)新性不足等問題，難以滿足人與自然和諧共生式現(xiàn)代化建設(shè)的法制需求，需要進一步對區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法制度進行規(guī)范和完善。本文以生態(tài)文明法治理論整體主義觀為理論基礎(chǔ)，選取確立區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的長三角區(qū)域作為分析范例，借由對該區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法所折射的共性現(xiàn)狀進行分析，徑而勾勒出未來我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的規(guī)范化路徑。

一、整體主義：區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的必然選擇

環(huán)境的自然空間規(guī)定性決定了區(qū)域協(xié)同立法在解決環(huán)境法的法域范圍與環(huán)境的空間范圍不一致問題上的正當(dāng)性和合理性[1]，要求區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)以“整體主義”思想和方法為基礎(chǔ)。對此，在繼承中華傳統(tǒng)文化整體主義思想基礎(chǔ)上，通過揚棄環(huán)境哲學(xué)整體主義和創(chuàng)新馬克思主義生態(tài)觀而形成生態(tài)文明法治理論整體主義觀為我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

（一）生態(tài)文明法治理論整體主義觀的理論溯源

生態(tài)文明法治理論整體主義觀，非常注重汲取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化整體主義生態(tài)觀。中國傳統(tǒng)儒家文化提倡“天人合一”“制天命而用之”、“樹木以時伐焉，禽獸以時殺焉”、“時弛”“時禁”“知者樂水，仁者樂山。知者動，仁者靜。知者樂，仁者壽?！狈从沉烁鶕?jù)自然客觀規(guī)律處理人與自然關(guān)系的認(rèn)識論、方法論和價值觀，為生態(tài)文明法治理論“生命共同體”“人與自然和諧共生”等思想提供了傳統(tǒng)基因，也為在思考和審視人與自然關(guān)系基礎(chǔ)上開展生態(tài)文明建設(shè)提供了理論基礎(chǔ)和價值指向[2]。

環(huán)境哲學(xué)中真正用以解決人與自然關(guān)系問題的整體主義思想是在經(jīng)由環(huán)境生態(tài)學(xué)和倫理學(xué)研究后發(fā)展成為環(huán)境法學(xué)的整體主義。以英國生態(tài)學(xué)家阿瑟·坦斯雷（Arthur Tansley）生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的生態(tài)學(xué)研究，揭示了生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、綜合性、聯(lián)系性、依賴性和集合性等特征和“物物相關(guān)”“負(fù)載定額”“相生相克”“能流物復(fù)”及“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”[3]等生態(tài)系統(tǒng)定律。以此為基礎(chǔ)發(fā)展出的“大地倫理學(xué)”“自然價值論”“深層生態(tài)學(xué)”等環(huán)境倫理學(xué)通過闡釋生態(tài)整體與系統(tǒng)部分之間不可簡約性的整體型結(jié)構(gòu)和功能關(guān)系，對生態(tài)系統(tǒng)及其組成部分的價值、功用、地位、運作及關(guān)系等進行了整體功能解釋[4]，一定程度上奠定了生態(tài)文明法治理論整體主義系統(tǒng)觀的科學(xué)認(rèn)知前提和價值判斷基礎(chǔ)。

雖然馬克思主義經(jīng)典作家并沒有就生態(tài)觀進行專門系統(tǒng)闡述，但在對自然觀、實踐觀以及資本主義生產(chǎn)方式的批判性考察中，仍包含著關(guān)于生態(tài)問題的豐富性生態(tài)思想[5]。諸如《自然辯證法》：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮τ诿恳淮芜@樣的勝利，自然界都對我們進行報復(fù)。......常把最初的結(jié)果又消除了?！盵6]揭示了人類與自然之間能動與受動辯證關(guān)系，為生態(tài)文明法治理論從人與自然同構(gòu)性的整體主義角度來認(rèn)識并建構(gòu)生態(tài)整體性法治規(guī)則并實現(xiàn)自身價值目標(biāo)提供了指引。

（二）生態(tài)文明法治理論整體主義觀的理論內(nèi)核

生態(tài)文明法治理論是習(xí)近平法治思想和生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容和有機組成部分，是延循馬克思主義法學(xué)理論基本邏輯，體現(xiàn)中國生態(tài)文明建設(shè)時代特征，因應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)實需求，從中國鮮活實踐中提煉與構(gòu)建的關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)理論與實踐內(nèi)容豐富、體系完備的理論自洽體系[7]。生態(tài)文明法治理論整體主義觀理當(dāng)成為新時代推進我國區(qū)域協(xié)同立法制度的指導(dǎo)思想和實踐指南。其從價值論、關(guān)系論和方法論三個層面為區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法目的、價值原則、調(diào)整對象、制度建構(gòu)、機制設(shè)置等提供理論基礎(chǔ)與實踐指引。

首先，生態(tài)文明法治理論中關(guān)于“人與自然是生命共同體。生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存?！薄ⅰ白鹬刈匀?、保護自然、順應(yīng)自然”、“山水林田湖草沙是生命共同體”[8]等論述，從人與自然整體主義角度闡述了區(qū)別于傳統(tǒng)人類中心主義法律價值觀的理論內(nèi)涵，內(nèi)在要求生態(tài)環(huán)境法治應(yīng)遵循生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系與相互作用自然規(guī)律，在人與自然的共生共存、協(xié)同發(fā)展內(nèi)在關(guān)系基礎(chǔ)上，通過引入生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)安全等法律價值理念，以實現(xiàn)對自由、公平、正義、秩序等傳統(tǒng)法律價值的超越，從而實現(xiàn)保護“山水林田湖草生命共同體”價值追求，并最終實現(xiàn)人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境需求的滿足[9]。

其次，生態(tài)文明法治理論關(guān)系論層面的整體主義則體現(xiàn)為“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！薄ⅰ傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵10]等觀點，以闡述人與自然之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，并要求將這種辯證關(guān)系納入生態(tài)環(huán)境法律關(guān)系之中，通過構(gòu)建體現(xiàn)生態(tài)法治倫理觀、生態(tài)法治安全觀、生態(tài)法治整體觀的生態(tài)優(yōu)先原則、風(fēng)險預(yù)防原則和綜合治理原則[11]，完善反映人與自然和諧共生多元主體共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，從而實現(xiàn)環(huán)境法律關(guān)系對傳統(tǒng)“主客二分”法律關(guān)系超越。

最后，習(xí)近平總書記曾特別指出：“我講過‘長江病了’，而且病得還不輕。治好‘長江病’，要科學(xué)運用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療?！盵12]“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉”[13]，強調(diào)面對生態(tài)環(huán)境問題，應(yīng)當(dāng)堅持“中醫(yī)整體觀”的整體主義思維方法，綜合運用多元協(xié)同化治理措施，推動生態(tài)環(huán)境立法“超越單一環(huán)境要素的保護與治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從線性立法向非線性立法、從部門性立法向領(lǐng)域性立法、從對抗性立法向合作性立法、從分離性立法向整合性立法的轉(zhuǎn)變?！盵14]

（三）生態(tài)文明法治理論整體主義觀對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的內(nèi)在要求

生態(tài)文明法治理論整體主義觀為現(xiàn)代環(huán)境法由個體主義向整體主義的轉(zhuǎn)向提供了理論指引[15]。作為貫徹環(huán)境法整體主義的重要制度內(nèi)容，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法同樣離不開生態(tài)文明法治理論整體主義觀為之提供理論供給。生態(tài)文明法治理論整體主義觀是指引當(dāng)下我國區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)思想和根本遵循，內(nèi)在地要求區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注如下方面內(nèi)容：首先是在區(qū)域協(xié)同法律規(guī)則的創(chuàng)制上，應(yīng)在法理基礎(chǔ)、法治理念、法律原則等基礎(chǔ)性內(nèi)容上充分尊重生態(tài)環(huán)境整體性，達成共同體區(qū)域環(huán)境質(zhì)量維護和環(huán)境利益保護共識。其次，在區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范實施和制度保障方面應(yīng)做到立法、執(zhí)法和司法之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以落實生態(tài)文明法治理論整體主義要求。最后，在“政策與立法的互動、區(qū)域立法的協(xié)調(diào)以及規(guī)則體系的內(nèi)洽”[16]等方面實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法規(guī)制體系和制度的協(xié)同銜接。

二、我國長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法實踐現(xiàn)狀和主要問題

縱觀我國區(qū)域協(xié)同立法實踐，在不同區(qū)域和層次上呈現(xiàn)了長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等不同的實踐形態(tài)。由于長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化程度最高、區(qū)域環(huán)境問題也較為復(fù)雜，區(qū)域內(nèi)立法類型更具多樣性，因此選擇長三角作為分析我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法制度的范例。作為創(chuàng)制區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同規(guī)則的立法活動，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法模式的形成受法律體制、立法權(quán)限、制度環(huán)境、客觀情勢等諸多因素的影響。從長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法現(xiàn)狀來看，大致形成了人大合作立法、政府協(xié)議立法和行政部門執(zhí)法協(xié)作三種模式。

（一）人大協(xié)同立法模式

長三角生態(tài)環(huán)境人大協(xié)同立法肇始于2007年蘇、浙、滬人大常委會法制工作機構(gòu)簽訂的《蘇、浙、滬法制協(xié)作座談會會議紀(jì)要》，通過主任座談會推動了地方人大立法層面的協(xié)同與合作，形成了理論層面的人大協(xié)同立法雛形。2014年，蘇浙皖滬三省一市人大常委會法制工作機構(gòu)又通過定期召開立法協(xié)作會議等，在共同協(xié)商框架文本條款、地方人大分別審議、同步頒布法規(guī)的協(xié)同模式基礎(chǔ)上修訂《大氣污染防治條例》，實現(xiàn)了立法目的統(tǒng)一和專章規(guī)定區(qū)域協(xié)同內(nèi)容[17]，建立起了長三角人大協(xié)同立法模式制度框架。為對長三角人大協(xié)同立法模式提供制度保障，長三角三省一市人大常委會在2018年還簽署通過了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》等法律規(guī)范文件，完善了組織框架和機制。長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略后，三省一市人大常委會還通過《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，對長三角制定地方法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范文件應(yīng)當(dāng)加強地區(qū)之間相互合作，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管協(xié)同做出規(guī)定。近年來，長三角通過行使共同事項決定權(quán)發(fā)布區(qū)域性規(guī)定提高長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法程度。例如，2021年長三角人大常委會通過行使共同事項決定權(quán)，發(fā)布了《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》《關(guān)于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》等規(guī)定，不僅實現(xiàn)了程序上“同步?jīng)Q定”，在主要條款上亦能實現(xiàn)高度一致或完全一致。目前，長三角人大協(xié)同立法已發(fā)展成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要保障性模式。然而，這種立法模式也存在固有弊端。比較典型的就是在立法過程中占據(jù)重要地位的聯(lián)席會議等組織形式具有組織結(jié)構(gòu)松散性的特征，不利于立法職權(quán)和職能的統(tǒng)一行使。雖然地方人大試圖通過尋求以共同事項共同決定權(quán)行使的方式擴大立法的統(tǒng)一性和協(xié)同性，但是地方組織法對這種權(quán)力規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)，行權(quán)方式與立法權(quán)相比在法律屬性上也有本質(zhì)差異，因此在實踐中難以持續(xù)、高效地將協(xié)同共識轉(zhuǎn)化為規(guī)范成果。此外，在立法對象和范圍上仍偏重于環(huán)境要素污染防治領(lǐng)域，對新型區(qū)域環(huán)境問題關(guān)照不夠，呈現(xiàn)立法結(jié)構(gòu)不均衡的特點。協(xié)同機制建設(shè)方面，同樣面臨各自為政的問題，具有較大改進空間。

（二）政府協(xié)議立法模式

根據(jù)我國憲法環(huán)境目標(biāo)、國家環(huán)境保護義務(wù)等憲法環(huán)境條款對國家權(quán)力行使所具有的拘束力[18]，以及我國《環(huán)境保護法》第6條“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”、第20條“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！钡瓤傮w性要求，政府部門應(yīng)負(fù)有維護和提高地方區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的“積極性責(zé)任”[19]。從這一角度出發(fā)，地方政府開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法具有一定法理基礎(chǔ)。長三角三地政府自2005年起開始召開城市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會，成立大氣污染防治協(xié)作小組辦公室等專門合作機構(gòu)，簽訂《關(guān)于一體化生態(tài)環(huán)境綜合治理工作合作框架協(xié)議》等法律文件實施區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。此后，三地政府分別在生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境管理與監(jiān)測、危險廢物聯(lián)防聯(lián)治等方面簽署了合作協(xié)議、行動方案、備忘錄、行政規(guī)劃等文件。為了滿足區(qū)域協(xié)同治理對組織機構(gòu)的內(nèi)在需求，2008年長三角成了環(huán)境保護合作聯(lián)席會議及辦公室[20]。近年來，相繼建立“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”“長三角區(qū)域合作辦公室”“長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等機構(gòu)，不斷通過變革組織架構(gòu)滿足日益擴大的區(qū)域公共環(huán)境事務(wù)管理需要。

雖然長三角三地政府通過協(xié)議立法和變革組織機構(gòu)一定程度上滿足了現(xiàn)代區(qū)域環(huán)境治理需求，有利于構(gòu)建“不破行政隸屬，打破行政邊界”現(xiàn)代化環(huán)境治理體系。但是也應(yīng)當(dāng)看到，這種模式達成的區(qū)域環(huán)境協(xié)議在性質(zhì)上大都表現(xiàn)為一種“對等性行政契約”[21]，與地方政府規(guī)章相比拘束力相對較弱。而且協(xié)議約定的內(nèi)容較為空泛，對監(jiān)督和約束規(guī)定不足，導(dǎo)致實效不佳。另外，地方政府在實踐中雖進行了一定程度的組織機構(gòu)變革，并配置決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運作”、聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)境信息共享、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)及干部人才聯(lián)育等協(xié)同機制，但體制及機制變革仍具有問題應(yīng)對型特點，缺乏對機構(gòu)職權(quán)、職能行使、人員構(gòu)建、程序機制等前瞻式規(guī)定，導(dǎo)致體制與機制變革難免“疊床架屋”，明顯滯后于區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保護需求。

（三）行政部門主導(dǎo)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作模式

根據(jù)我國《環(huán)境保護法》相關(guān)規(guī)定，地方環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理享有執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、擬定環(huán)境保護規(guī)范性文件、實施環(huán)境影響評價、制定保護規(guī)劃、開展檢查監(jiān)督監(jiān)測和管理、處理環(huán)境糾紛事故等廣泛職責(zé)?；谏鷳B(tài)環(huán)境的跨區(qū)域?qū)傩?，為有效履行環(huán)境保護職責(zé)，近年來長三角生態(tài)環(huán)境保護主管部門在具體事項領(lǐng)域內(nèi)開展了一系列區(qū)域執(zhí)法協(xié)作。2013年嘉定區(qū)、金山區(qū)等環(huán)保局簽署了《滬蘇浙邊界市級環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動工作方案》，加強了長三角邊界區(qū)域環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動。2016年長三角三省一市環(huán)保部門簽署了環(huán)境執(zhí)法區(qū)域聯(lián)動倡議書，深化了區(qū)域環(huán)境協(xié)同防控、聯(lián)合執(zhí)法、機制創(chuàng)新、屬地負(fù)責(zé)等責(zé)任要求。此后，相關(guān)環(huán)境主管部門相繼簽署《長三角區(qū)域環(huán)境保護領(lǐng)域信用聯(lián)動獎懲合作備忘錄》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度建設(shè)行動方案》《協(xié)同推進長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作備忘錄》《長三角區(qū)域主要污染物總量協(xié)同控制合作備忘錄》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)檢察機關(guān)公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償與聯(lián)合基地工作意見》等規(guī)范文件，在相關(guān)領(lǐng)域強化了區(qū)域執(zhí)法協(xié)作。然而，不可忽視的是，部門協(xié)作執(zhí)法模式也有固有弊端，主要體現(xiàn)在環(huán)境主管部門雖積極制定區(qū)域環(huán)境保護規(guī)范性文件，但由于欠缺明確具體的規(guī)范性授權(quán)，工作方案、備忘錄、倡議書等相對于地方性法規(guī)和規(guī)章而言強制力和拘束力表現(xiàn)更弱。從環(huán)境行政治理的角度看，部門立法協(xié)作領(lǐng)域較倚重傳統(tǒng)“命令-控制”型行政管理機制，對市場規(guī)制、社會規(guī)制等協(xié)作手段關(guān)注不夠，部分協(xié)同治理領(lǐng)域還相對薄弱，協(xié)同治理尚缺乏體系化。

總體來看，經(jīng)過多年發(fā)展，長三角已經(jīng)形成類型多樣的協(xié)同立法模式，各種模式共同促進了我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護。但是也應(yīng)當(dāng)看到，長三角協(xié)同立法模式在實踐中所呈現(xiàn)的諸多不足之處，而這些不足之處同樣反映了我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法共性層面的現(xiàn)狀。

三、我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法面臨的共性困境

通過梳理長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法現(xiàn)狀及所存在的問題，一定程度上可以窺見我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法共性問題，具體表現(xiàn)在如下方面。

（一）生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法整體性立法理念欠缺

目前我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法仍欠缺整體性立法理念。首先，區(qū)域協(xié)同立法以維護區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境共同體利益為旨?xì)w，理當(dāng)確立實現(xiàn)整體環(huán)境保護的立法目的、協(xié)同制度和法律規(guī)范。但是，由于地方保護主義引發(fā)的不當(dāng)府際競爭以及唯經(jīng)濟優(yōu)先的考核評價制度，整體環(huán)境被人為割化成了彼此競爭的行政區(qū)劃，致使各地方以差異化政策人為降低了環(huán)境保護義務(wù)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，而無法達成整體環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)[22]。其次，雖然環(huán)境法經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，“生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域現(xiàn)行法律已初步形成了覆蓋全面、務(wù)實管用、嚴(yán)格嚴(yán)厲的中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境保護法律體系”[23]，并建立了一系列創(chuàng)新性制度，基本形成了生態(tài)文明“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系[24]。但是，傳統(tǒng)按環(huán)境要素進行管理型立法的思維和模式仍然存在，這種立法模式和思維也同樣對區(qū)域協(xié)同立法產(chǎn)生重要影響。在當(dāng)前階段，作為旨在克服環(huán)境立法碎片化問題的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，仍難以擺脫環(huán)境要素碎片化問題，導(dǎo)致缺乏生態(tài)環(huán)境整體性立法考量，未能進一步實現(xiàn)自然空間性對行政區(qū)域性的超越。最后，立法體制建設(shè)欠缺整體性。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法離不開區(qū)域協(xié)同立法體制的保障。從現(xiàn)行立法現(xiàn)狀來看，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法仍過于倚重會議型協(xié)商組織，盡管部分區(qū)域適時成立了區(qū)域協(xié)同機構(gòu)，但是相關(guān)機構(gòu)缺乏具有更高層級的職權(quán)配置和實質(zhì)性職能整合，導(dǎo)致實踐中所設(shè)置的協(xié)同機構(gòu)在機構(gòu)設(shè)置、人員組成、職權(quán)配置、程序規(guī)制方面難以脫離行政區(qū)域地方立法桎梏，無法充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)同功能。

（二）生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)

當(dāng)前我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法具有內(nèi)容不協(xié)調(diào)、缺乏體系化及結(jié)構(gòu)性不均衡等特點，導(dǎo)致難以形成協(xié)同化的立法體系。首先，協(xié)同立法事項選擇存在差異性問題。長期以來，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法一般重點選擇在污染防治領(lǐng)域展開立法協(xié)作，這固然受環(huán)境情勢和問題應(yīng)對性立法因素的影響。但是按照現(xiàn)代環(huán)境立法體系化發(fā)展要求，在傳統(tǒng)污染防治領(lǐng)域外，還應(yīng)當(dāng)在自然資源及生態(tài)環(huán)境保護、綠色低碳發(fā)展等領(lǐng)域建構(gòu)協(xié)同制度和規(guī)范。而實踐中我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法缺乏一定程度上弱化了對這些領(lǐng)域的規(guī)定。其次，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同制度缺乏可操作性。當(dāng)前階段，代表性區(qū)域雖規(guī)定了一些協(xié)同立法制度，但是相關(guān)制度主要表現(xiàn)為一種弱協(xié)商型的制度建構(gòu)，大多以區(qū)域聯(lián)席會議、協(xié)商性辦事機構(gòu)來促進協(xié)同立法實施，這種方式缺乏可操作性，同時與之相配套的區(qū)域協(xié)同立法目標(biāo)責(zé)任制度、評價考核制度、公眾參與制度、責(zé)任追究制度等內(nèi)容規(guī)定不足，實踐中難以形成具有拘束力的制度形態(tài)。最后，區(qū)域協(xié)同立法對環(huán)境管理體制變革的保障性不足。長期以來，我國施行“統(tǒng)一管理與分部門負(fù)責(zé)相結(jié)合”的環(huán)境管理體制，被實踐證明嚴(yán)重滯阻了區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，成為阻礙環(huán)境法實施的重要制度根源。區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的重要任務(wù)和制度目的就是變革這種管理體制，在此意義上構(gòu)建跨區(qū)域型環(huán)境管理體制應(yīng)是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的重要內(nèi)容。但在實踐中，如長三角等區(qū)域建立的區(qū)域聯(lián)席會議、協(xié)同機構(gòu)、辦公室等組織，不僅地位和性質(zhì)模糊[25]，而且其組織層級和職權(quán)配置相對較低，難以統(tǒng)一行使職權(quán)和職能，未能從根本上脫離地方行政權(quán)力的控制，因此難以觸及傳統(tǒng)環(huán)境行政管理體制根基，導(dǎo)致管理體制變革嚴(yán)重滯后于區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同法治需求。

（三）生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法機制不健全

目前我國生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法協(xié)同化程度較弱，與協(xié)同立法機制不健全不無關(guān)系。雖然區(qū)域協(xié)同定期聯(lián)席會議、協(xié)作辦公室組織、立法信息交流等會議式和機構(gòu)式并存的協(xié)同機制一定程度上促進了我國區(qū)域協(xié)同立法發(fā)展。但是，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法機制仍存在諸多疏漏之處。具體體現(xiàn)在如下方面：（1）區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法主要通過地方國家機關(guān)組織會議的形式展開，對于社會組織或公眾為代表的第三方主體在協(xié)同立法中的地位和作用關(guān)注不夠，以至于即使區(qū)域協(xié)同立法能夠通過立法規(guī)劃、起草、共享等協(xié)同程序生成法律文本，但由于缺乏容納多元主體利益的社會參與機制，協(xié)同立法的社會可接受性不無質(zhì)疑;（2）從參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的主體角度來看，外部協(xié)同機制和內(nèi)部協(xié)同機制亟待完善。外部協(xié)同機制方面，仍缺乏協(xié)同立法基本框架、程序規(guī)范、權(quán)限規(guī)定、責(zé)任追究、工作機構(gòu)等核心內(nèi)容方面的細(xì)致規(guī)定。在內(nèi)部協(xié)同機制方面，主要表現(xiàn)為對環(huán)境主管部門、地方行政機關(guān)、地方權(quán)力機關(guān)之間就區(qū)域協(xié)同立法職權(quán)劃分、事項界定、規(guī)范形式轉(zhuǎn)化、監(jiān)督審查等方面的協(xié)同機制規(guī)定不足;（3）當(dāng)前區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法較重視規(guī)制創(chuàng)制，而較忽略對區(qū)域間既存法律規(guī)范的整合調(diào)整。相應(yīng)地，在協(xié)同機制方面，為了彌補區(qū)域協(xié)同規(guī)則缺失的問題，較注重規(guī)則創(chuàng)制方面的協(xié)同機制建設(shè)，而對于為解決區(qū)域內(nèi)地方之間規(guī)范不協(xié)調(diào)、規(guī)范重復(fù)和交叉等問題而適用的立法后評估和及時動態(tài)的立法清理機制有所忽略。

四、完善我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的對策建議

長三角等代表區(qū)域通過創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法制度為我國生態(tài)環(huán)境法治提供了制度保障，同時也一定程度上反映了我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法面臨的制度困境。對此，需要以生態(tài)文明法治理論整體主義觀為指導(dǎo)，將區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法納入法治化軌道。

（一）立法理念協(xié)同：從局部協(xié)同到整體性協(xié)同

區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法需要改變傳統(tǒng)按環(huán)境要素分部門立法的思路，生態(tài)文明法治理論整體主義觀為此提供了思想基礎(chǔ)和方法指導(dǎo)。按照生態(tài)文明法治理論整體主義要求，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)堅持整體主義立法理念、貫徹整體主義法律原則以及實施整體主義協(xié)同保護方法。首先，在立法目的上，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同應(yīng)借鑒中華人民共和國礦產(chǎn)資源法、草原法、野生動物保護法、長江保護法等立法規(guī)定，確立人與自然和諧共生的立法目的以及區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量整體性改善共同性立法目標(biāo)。其次，在法律原則方面，應(yīng)根據(jù)生態(tài)文明法治理論整體主義所提出的生態(tài)系統(tǒng)健康性、完整性及生態(tài)系統(tǒng)功能不受無法恢復(fù)負(fù)面影響，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護高層次協(xié)調(diào)，預(yù)防不確定生態(tài)環(huán)境風(fēng)險實現(xiàn)生態(tài)安全，落實山水林田湖草沙一體化綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理等要求，確立區(qū)域協(xié)同立法生態(tài)優(yōu)先原則、綠色原則、風(fēng)險預(yù)防原則和綜合治理原則[26]。最后，在方法論層面需要運用追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療中醫(yī)整體觀，從生態(tài)系統(tǒng)工程和全局角度統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉推進生態(tài)保護和環(huán)境治理。同時，應(yīng)當(dāng)立足于生態(tài)環(huán)境整體性、環(huán)境問題的廣域性和全局性，積極對接環(huán)境法典編纂確立區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域立法屬性和體系定位，以環(huán)境要素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和生態(tài)整體性維護為基礎(chǔ)構(gòu)建跨區(qū)域型現(xiàn)代環(huán)境治理體系。此外，構(gòu)建整體性立法體制與機制，既要維護整體環(huán)境的共性也要尊重行政區(qū)域個性，既要積極創(chuàng)制規(guī)則填補立法漏洞，也要創(chuàng)新立法方法消弭區(qū)域間既存法律規(guī)范重復(fù)、交叉和沖突;既要考慮立法主體內(nèi)在需求，同時還要充分尊重第三方主體尤其是社會組織和公眾的利益訴求，以創(chuàng)制多元化主體共同參與的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護規(guī)則。

（二）立法內(nèi)容協(xié)同：從程序協(xié)同到實體協(xié)同

在生態(tài)文明法治理論整體主義觀的指引下，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)注重立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)性和體系性建設(shè)。

首先，在規(guī)范對象上，應(yīng)改變傳統(tǒng)偏重于污染防治領(lǐng)域的協(xié)同立法現(xiàn)狀，積極對接《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》規(guī)定，“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”，加快推動綠色低碳發(fā)展、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、全面提高資源利用效率等方面的協(xié)同立法[27]，將污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、自然資源利用及綠色低碳發(fā)展作為統(tǒng)一有機整體在區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法范疇內(nèi)予以考慮。同時，在程序?qū)用孢€需進一步針對協(xié)同主體的職權(quán)范圍、權(quán)限變更與動態(tài)調(diào)整機制、各層次監(jiān)督與制約機制、區(qū)域協(xié)同糾紛解決機制、法律責(zé)任等內(nèi)容做出規(guī)定，以厘清區(qū)域協(xié)同立法主體相互間法律關(guān)系及責(zé)任。

其次，在具體制度建構(gòu)上，針對當(dāng)前區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法制度不夠具體、欠缺可操作性的問題，應(yīng)按照環(huán)境法治“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的要求予以細(xì)化，規(guī)定風(fēng)險預(yù)防、保護優(yōu)先、協(xié)同管理、區(qū)域環(huán)境違法懲戒等規(guī)范內(nèi)容，并及時將環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法實踐中的協(xié)同需求轉(zhuǎn)化為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法規(guī)范，以增強協(xié)同立法的法律適用性。

最后，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系建構(gòu)的現(xiàn)實需求。根據(jù)中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》規(guī)定，現(xiàn)代環(huán)境治理體系是包括“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與”[28]在內(nèi)的完整體系。這意味著，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)在現(xiàn)代環(huán)境治理體系目標(biāo)框架下，構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境管理體制和治理體系，并明確跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境政府責(zé)任、企業(yè)責(zé)任、公眾參與、監(jiān)管制度等內(nèi)容，完善跨區(qū)域政府環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境主體生態(tài)環(huán)境權(quán)利和義務(wù)、環(huán)保督察和評價考核制度等內(nèi)容。

（三）立法保障協(xié)同：從主體協(xié)同到機制協(xié)同

區(qū)域協(xié)同立法既要創(chuàng)制激勵性機制增強地方立法主體創(chuàng)制區(qū)域協(xié)同規(guī)則的積極性，同時也要對既存法律及政策性規(guī)范予以梳理，實現(xiàn)區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境法治的協(xié)同化。

首先，一方面，應(yīng)當(dāng)對既已建立的聯(lián)席會議、協(xié)同組織、信息交流等協(xié)作機制予以法律確認(rèn)，增強其規(guī)范化、制度化水平。另一方面，生態(tài)環(huán)境寓意的整體性也具有相對性，由此決定了理性化的區(qū)域協(xié)同立法成果仍需通過區(qū)域內(nèi)各行政地方以制度化的具體規(guī)定予以落實。所以，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建地方權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)以及環(huán)境主管部門之間的銜接協(xié)調(diào)機制，厘清各主體在區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法事項上的相互關(guān)系和職權(quán)范圍。對此，可以考慮依循“人大常委會立法為主、政府立法為輔”[29]思路，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法事項地方人大常委會備案審查監(jiān)督機制，由地方人大常委會對區(qū)域環(huán)境協(xié)同地方性法規(guī)制定及生態(tài)環(huán)境主管部門職責(zé)履行進行監(jiān)督。

其次，應(yīng)通過完善立法后評估機制與動態(tài)立法清理機制、公眾參與機制等，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的科學(xué)化、民主化水平。對此，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)環(huán)境整體性保護理念健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法后評估、清理機制，積極對接生態(tài)環(huán)境法典編纂契機，結(jié)合立法理念、價值目的與結(jié)構(gòu)體系等構(gòu)建生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法后評估標(biāo)準(zhǔn)、方式和體系。同時，創(chuàng)設(shè)由專家學(xué)者、團體代表、社會公眾等主體參與的外部民主制約機制，以提升立法的民主性和社會可接受性。

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