作者簡介：楊倩（1994- ），女，湖北荊州人，長江大學(xué)文理學(xué)院管理學(xué)院助教，研究方向為投資學(xué)。

摘 要：推進(jìn)新時代中國的綠色發(fā)展，需要發(fā)揮財政的引領(lǐng)作用。從財政功能上講，支持建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境就是提供最公平的公共品，滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求。新時代中國已經(jīng)初步構(gòu)建了支持綠色發(fā)展的財政政策體系，起到了綠色低碳的正向引導(dǎo)或激勵作用，引導(dǎo)建立起多元化資金投入機制。探討推進(jìn)綠色發(fā)展的財政支持路徑，需要在宏觀層面完善綠色財政的發(fā)展原則和制度設(shè)計，在中觀層面加快形成市場與政府共同發(fā)力的綠色財政協(xié)同機制，在微觀層面引導(dǎo)構(gòu)建綠色生產(chǎn)和消費的意識和行為。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展;綠色財政;財政政策

綠色發(fā)展摒棄了以單一的經(jīng)濟(jì)高速增長為目標(biāo)的傳統(tǒng)模式，體現(xiàn)了馬克思主義社會整體發(fā)展要求，是新時代條件下發(fā)展理念創(chuàng)新。保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國既是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是關(guān)系到滿足人民日益增長的美好生活向往的重大社會問題，也是關(guān)系黨的執(zhí)政使命的重大政治問題，已經(jīng)成了新時代中國發(fā)展最鮮明的特色。黨的二十大總結(jié)了新時代十年生態(tài)文明建設(shè)的偉大成就與基本經(jīng)驗，提出了堅持綠水青山就是金山銀山的理念，生態(tài)文明制度體系更加健全，生態(tài)環(huán)境得到了全方位、全地域、全過程保護(hù)，對山水林田湖草沙進(jìn)行了一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，同時要求實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化必須“堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。這就為新時代中國的綠色發(fā)展指明了方向。推進(jìn)綠色發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，宏觀政策體系與綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)配合至關(guān)重要。其中需要發(fā)揮財政、金融等手段的支持作用。正如黨的二十大報告所強調(diào)的，要“完善支持綠色發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，健全資源環(huán)境要素市場化配置體系”[1]。因此，應(yīng)著力發(fā)揮財政在推進(jìn)綠色低碳發(fā)展過程中的作用，探討財政支持綠色發(fā)展的現(xiàn)實路徑。

一、發(fā)揮財政支持綠色發(fā)展的引領(lǐng)作用

財政是國家治理與社會發(fā)展的基石，也是支持綠色發(fā)展的支柱性力量。隨著時代變遷，綠色發(fā)展的內(nèi)涵在不斷豐富，但究其本質(zhì)，是將“綠色”和“發(fā)展”融為一個有機統(tǒng)一體，既要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。由于其整體性、廣泛性、復(fù)雜性、艱巨性，需要發(fā)揮國家的力量才能最終實現(xiàn)。而國家力量除了制度供給、政策支持之外，一個重要的方面是財政力量的投入。因此，在綠色發(fā)展中，財政是國家的推動手段之一。為了實現(xiàn)綠色發(fā)展的目標(biāo)，國家運用財政手段，配合其他工具，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、生態(tài)良好的相互協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。傳統(tǒng)的發(fā)展往往表現(xiàn)為單一的經(jīng)濟(jì)增長，由于放縱了資本逐利的天性，忽視了自然環(huán)境作為社會進(jìn)步的一部分，不可避免地帶來了自然資源衰竭、能源恐慌、生態(tài)惡化等問題。新時代中國的綠色發(fā)展則將政府職能與市場有機結(jié)合起來，發(fā)揮財政作為公共品的供給者、聯(lián)結(jié)公平與效率的關(guān)鍵、國家治理的基礎(chǔ)與支柱，充分運用財政手段來推動。

其一，良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共品，是最普惠的民生福祉，政府的公共屬性決定了財政保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。生態(tài)系統(tǒng)屬于所有人共享的最大的公共品，具有非排他性和一定程度的非競爭性，在私人產(chǎn)權(quán)不明確、責(zé)任邊界不清晰時，往往會出現(xiàn)“公地悲劇”等問題，生態(tài)環(huán)境的惡化和自然資源的過度開放就難以避免。從彌補市場失靈和供給公共品的角度，財政應(yīng)該承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、供給生態(tài)公共品的責(zé)任，防止自然資源過度開采的負(fù)外部性。而且，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)產(chǎn)品往往具有周期長、投入高、收益不確定等特點，社會資本投入不充分，不足以支撐生態(tài)資源的綠色開發(fā)。財政在政府投資參與綠色開發(fā)的同時，也應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持社會資本向綠色產(chǎn)品流入，盡可能滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求。

其二，“綠色”和“發(fā)展”是辯證統(tǒng)一的整體，蘊含著公平與效率的共生。綠色發(fā)展主張不以環(huán)境犧牲為代價，強調(diào)降低自然成本、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國民財富健康增長，其中就體現(xiàn)了效率和公平的平衡。綠色發(fā)展理念中公平包含橫向公平和縱向公平，前者是指當(dāng)代人均享有自然資源的人際公平，后者是指自然資源可持續(xù)的代際公平。效率則體現(xiàn)在綠色發(fā)展理念下國民財富積累始終保持理性健康增長，建構(gòu)起結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、資源和能源消耗不斷降低、科技含量不斷提高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式[2]。財政的基本職能是聯(lián)結(jié)公平與效率，不僅能發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢從而提高生產(chǎn)效率，也能以再分配職能促進(jìn)社會公平。在綠色發(fā)展領(lǐng)域，財政不僅能直接以財政資金建立綠色發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和保護(hù)環(huán)境，也能通過投資和補貼再分配社會資源促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了效率與公平的統(tǒng)一。

其三，綠色發(fā)展是國家重點戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八屆三中全會以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了綠色發(fā)展的新理念，將生態(tài)文明建設(shè)作為中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要組成部分，綠色和生態(tài)一直是我國高質(zhì)量發(fā)展的基調(diào)和底色。綠色發(fā)展作為國家的一項重要發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)的是“綠色”與“發(fā)展”的辯證關(guān)系，它不是簡單的綠化、環(huán)保和節(jié)能，而是穩(wěn)增長、促改革、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要手段[3]。一方面，綠色發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型不是簡單的環(huán)保問題，而是涉及整個國家發(fā)展方向的戰(zhàn)略問題。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，貫穿公共治理的各個環(huán)節(jié)。在全面深化改革的進(jìn)程中，體制改革經(jīng)濟(jì)先行;而財政作為政府的各項利益中樞，經(jīng)濟(jì)改革財政先行[4]。全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、空間、生產(chǎn)和生活綠色化改革，是構(gòu)建中國式社會主義現(xiàn)代化強國的基本政策。另一方面，綠色發(fā)展是現(xiàn)代財政的發(fā)展方向。傳統(tǒng)的公共財政理論起源于“市場失靈”原理，僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)控。而黨的十九大以來我國強調(diào)要深化財稅體制改革，要建立現(xiàn)代財政體制，這將財政的調(diào)控范圍從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴展到包括綠色發(fā)展等各個方面。尤其在“綠色”成為我國重要發(fā)展戰(zhàn)略后，現(xiàn)代財政更要發(fā)揮引領(lǐng)作用。

二、構(gòu)建支持綠色發(fā)展的財政政策體系

綠色財政政策是直接指向綠色低碳的正向引導(dǎo)或激勵政策，可以分為綠色財政支出政策和綠色財政收入政策。

（一）綠色財政支出：強化資金保障，多渠道加大支持力度

第一，節(jié)能環(huán)保支出保持必要強度。黨的十八大以來，全國財政對生態(tài)環(huán)保和節(jié)能減排投入力度不斷加大，圍繞環(huán)境監(jiān)測、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、荒漠化治理以及能源節(jié)約和循環(huán)利用等實施了一批重點工程。從絕對規(guī)模來看，2012—2021年全國節(jié)能環(huán)保財政支出累計支出規(guī)模達(dá)到51073億元，年均增長率為8.11%。從相對規(guī)模來看，全國節(jié)能環(huán)保支出占一般公共預(yù)算的比重總體上不斷上升。

第二，綠色轉(zhuǎn)移支付體系綜合與分類相結(jié)合。如表1所示，綠色轉(zhuǎn)移支付資金自2016年以來覆蓋范圍和涵蓋的事項不斷完備，不僅中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付資金細(xì)化實化，而且地方間也逐漸形成生態(tài)保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)。據(jù)統(tǒng)計，到2021年底，全國共建立了13個跨省流域生態(tài)保護(hù)補償機制，且項目數(shù)額大幅增加，資金規(guī)模不斷擴大①。

第三，綠色補貼支持力度輕重有序。為了推動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家不斷完善財政補貼方式，明確支持重點。2022年下發(fā)新能源補貼38.7億元，用于支持新增風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電項目②。動態(tài)完善清潔電價補貼政策以及支持農(nóng)村清潔用電和清潔用暖政策。

第四，綠色采購范圍持續(xù)擴大。2004—2019年間，不斷出臺綠色采購相關(guān)政策文件③，形成了以節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購清單為基礎(chǔ)的強制采購和優(yōu)先采購制度，并取得積極成效。據(jù)統(tǒng)計，2020年，全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水和環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模為1380.1億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的八成以上④。

（二）綠色稅收制度與政策：支持環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展

黨的十八大以來，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，與綠色發(fā)展和節(jié)能環(huán)保相適應(yīng)的稅制體系也在不斷發(fā)展完善。2018年起正式實施《環(huán)境保護(hù)稅法》，是我國綠色稅收體系初步構(gòu)建的標(biāo)志，同年《耕地占用稅法》正式實施，推動國土空間開發(fā)格局的持續(xù)優(yōu)化。2020年9月1日，資源稅法正式施行，進(jìn)一步推動資源和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。同時出臺多項稅收優(yōu)惠政策，多維度給市場釋放紅利，即通過減稅、免稅、退稅等稅收優(yōu)惠手段對環(huán)保節(jié)能行為進(jìn)行激勵和補償。截至2022年9月，財政部和國家稅務(wù)總局出臺的與節(jié)能減排和生態(tài)保護(hù)相關(guān)的稅收優(yōu)惠涉及幾乎所有的稅種，并涵蓋了資源開采、生產(chǎn)、流通、消費、排放五大環(huán)節(jié)。環(huán)境稅作為環(huán)境規(guī)制和財政收入的“一體化工具”定位，環(huán)境稅屬于“特定目的稅”之一種，“所征之稅用于所征之域”，其收入部分專項用于環(huán)境保護(hù)[5]?！笆濉币詠?，我國以環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、耕地占用稅等“多稅共治”的綠色稅收體系框架構(gòu)建形成，有效抑制企業(yè)高污染高耗能行為，鼓勵企業(yè)節(jié)能減排，雙向調(diào)節(jié)助力綠色低碳發(fā)展。

（三）總體效果：發(fā)揮激勵作用，建立多元化資金投入機制

2020年，由財政部主導(dǎo)發(fā)起設(shè)立國家綠色發(fā)展基金。《中國清潔發(fā)展機制基金管理辦法》規(guī)范了清潔發(fā)展機制基金使用管理，用于支持國家應(yīng)對氣候變化。將符合條件的綠色低碳發(fā)展項目納入政府債券支持范圍，2020年中國非貼標(biāo)綠色債券發(fā)行規(guī)模3.46萬億元，其中約半數(shù)用于綠色產(chǎn)業(yè)⑤。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域開展政府和社會資本合作方式，截至2021年末，PPP管理庫中累計納入污染防治與綠色低碳項目總額5.7萬億元，在PPP項目中達(dá)到三成以上⑥。綠色財稅金融作用不斷增強。截至2022年年底，我國綠色債券存量規(guī)模1.16萬億元。環(huán)境保護(hù)稅相關(guān)工作有序推進(jìn)，2020年全國入庫總額207億元，2018年以來，因低標(biāo)準(zhǔn)排放污染物享受減稅優(yōu)惠累計超過100億元。

總的來說，我國現(xiàn)行綠色財政政策呈現(xiàn)以下三個特點：（1）我國綠色財政體系主要包括支出和稅收兩大支系，稅收端以環(huán)境保護(hù)稅和資源稅等稅種，以及企業(yè)所得稅、增值稅等稅收優(yōu)惠政策（屬于稅式支出）為主，支出端則以預(yù)算支出、轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、政府采購等為主;（2）綠色稅收通過對市場主體的環(huán)境破壞行為進(jìn)行規(guī)制，增加其成本，對節(jié)能減排行為予以優(yōu)惠激勵;而綠色支出則通過激勵和引導(dǎo)市場主體和政府主體的環(huán)保節(jié)能行為，兩者的作用主體和作用機理并不相同;（3）財政從政策和體制兩個方面不斷推進(jìn)中國的“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)，在支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)上都有調(diào)整和適應(yīng)。

三、財政支持綠色發(fā)展的實施路徑

第一，在宏觀層面完善綠色財政的發(fā)展原則和制度設(shè)計。財政推進(jìn)綠色發(fā)展是國家綠色戰(zhàn)略的主要保障，也是加快綠色產(chǎn)業(yè)升級的效率基礎(chǔ)。要把生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)理念真正落實到各級政府的財政政策之中，發(fā)揮財政的綠色引領(lǐng)作用，增強全社會綠色發(fā)展意識，堅定走綠色發(fā)展道路。為此，應(yīng)加強綠色發(fā)展理念對財政預(yù)算編制、稅收政策和支出政策的指導(dǎo)，將綠色標(biāo)準(zhǔn)納入財政績效管理，破除“唯GDP政績論”，推進(jìn)財政綠色轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計，確保從中央到地方各級政府的財政有效地支持綠色發(fā)展。

第二，在中觀層面加快形成市場與政府共同發(fā)力的綠色財政協(xié)同機制。綠色發(fā)展是需要長期投入而見效緩慢的過程，政府在具體實踐中需要因地制宜，處理好整體和局部的關(guān)系。單一的市場資金投資往往偏好于見效快的短期投資，財政應(yīng)彌補市場投資不足，以財政投資在生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮引導(dǎo)功能和主導(dǎo)功能。政府應(yīng)參與和擴大市場，引導(dǎo)市場資本在生態(tài)環(huán)保方面的投入。堅持有為政府和有效市場兩手發(fā)力，有力促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，切實提高財政支出的精準(zhǔn)性和有效性。此外，財政推進(jìn)綠色發(fā)展還應(yīng)堅持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在綠色經(jīng)濟(jì)、低碳產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域培育新增長點，運用財政轉(zhuǎn)移支付和補貼手段，盡可能協(xié)調(diào)資源配置。

第三，在微觀層面引導(dǎo)構(gòu)建綠色生產(chǎn)和消費的意識和行為。思想是行動的先導(dǎo)。黨的十九大確定了“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的二十大強調(diào)了中國式現(xiàn)代化是“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”原則。這是我國實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的指導(dǎo)思想和行動綱領(lǐng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展，綠色支出的標(biāo)準(zhǔn)也在隨之變化，創(chuàng)新財政支持綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展方式、制定符合時代特征的綠色準(zhǔn)則尤其緊迫。要發(fā)揮微觀主體的主觀能動性，在生產(chǎn)領(lǐng)域，以財政補貼獎懲機制推動企業(yè)的自我優(yōu)化，保證綠色發(fā)展優(yōu)先事項獲得充分的財政資源;在消費領(lǐng)域，引導(dǎo)培育綠色消費意識，推動形成綠色低碳的消費模式。

注 釋：

① 從2016年至2022年，中央財政累計下達(dá)一般性轉(zhuǎn)移支付6617.6億元，專項轉(zhuǎn)移支付中，2017—2022年中央財政累計下達(dá)可再生能源發(fā)展專項資金240.1億，大氣污染防治專項資金1094億，節(jié)能減排補助資金1485.1億。

② http：//jjs.mof.gov.cn/zxzyzf/jnjpbzzj/202204/t20220420_3804302.htm。

③ 2004年，財政部、國家發(fā)改委出臺了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》，這是我國第一個政府采購促進(jìn)節(jié)能與環(huán)保的具體政策，標(biāo)志著我國綠色采購制度的啟動。2006年財政部、生態(tài)環(huán)境部出臺了《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實施的意見》，2007年國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于建立政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》，2019年開始執(zhí)行《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制的通知》，明確對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品實施品目清單管理。

④ https：//m.gmw.cn/baijia/2021-09/04/1302550864.html。

⑤ https：//www.chyxx.com/industry/202102/931412.html。

⑥ http：//www.cpppc.org/PPPyw/1001772.jhtml。

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