摘要：外國直接產(chǎn)品規(guī)則是美國出口管制法律管轄非美國物項的主要路徑之一。傳統(tǒng)的外國直接產(chǎn)品規(guī)則以維護(hù)國家安全特別是軍事敏感物項為出發(fā)點。而2020年中美摩擦以來，外國直接產(chǎn)品規(guī)則以美國對外戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，其數(shù)量和使用方式都發(fā)生了巨大變化，成為美國擴(kuò)張打壓措施實施范圍的有力工具。發(fā)展至今，外國直接產(chǎn)品規(guī)則具有所涉物項更加豐富、歧視色彩更加顯著、打擊方式更加聚焦等特點。與我直接相關(guān)以及針對其他國別的九項外國直接產(chǎn)品規(guī)則，均對我重點企業(yè)發(fā)展、對外貿(mào)易、供應(yīng)鏈安全風(fēng)險和高科技發(fā)展等多方面產(chǎn)生影響。對此，我應(yīng)從法律、外交等多個方面積極應(yīng)對，并提升企業(yè)抗風(fēng)險能力。

關(guān)鍵詞：外國直接產(chǎn)品規(guī)則；出口管制；中美關(guān)系

2023年4月，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局（BIS）以違反出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則、向華為出售硬盤驅(qū)動器（HDD）為由，對希捷科技有限責(zé)任公司和希捷新加坡國際總部私人有限公司（統(tǒng)稱希捷）處以3億美元的民事罰款，并附以嚴(yán)格的合規(guī)審計要求和出口許可拒絕令。這一歷史性案件成為BIS歷史上最大的獨(dú)立行政處罰，展現(xiàn)了美國外國直接產(chǎn)品規(guī)則的震懾力。

“外國直接產(chǎn)品規(guī)則”界定了哪些外國物項受到美國出口管制法的約束。近年來，美國頻繁修改和增加外國直接產(chǎn)品規(guī)則，擴(kuò)大美國出口管制法對外國產(chǎn)品的效力，干擾正常貿(mào)易往來和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。該規(guī)則在對華出口管制打壓中發(fā)揮著愈發(fā)突出的作用，被《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》稱為“美國最受歡迎的新經(jīng)濟(jì)武器”①。研究其內(nèi)容、動因、特點及對我國的影響，對于研究美出口管制制度、豐富應(yīng)對工具具有重要的現(xiàn)實意義。

一、美國出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則的內(nèi)容

“外國直接產(chǎn)品規(guī)則”是美國出口管制制度中認(rèn)定某外國產(chǎn)品是否應(yīng)受美國出口管制法律管轄的主要規(guī)則之一。其基于同一個管控邏輯，并根據(jù)不同的管控需要細(xì)分為九項不同的具體規(guī)則。

（一）管控邏輯

美國出口管制制度按照“物項、國家、主體、用途”這四個物項交易要素，對特定物項和活動實施出口管控，并據(jù)此采取出口管制措施。哪些物項受到管制、受管制主體是誰、受管制的出口活動包括什么，是決定美國出口管制法效力范圍的三個重要概念。

在受管制的兩用物項方面，美國《出口管制條例》（EAR）不僅約束美國境內(nèi)物項或美國原產(chǎn)物項（商品、技術(shù)、軟件等），還約束具有一定“美國因素”的外國（非美國）生產(chǎn)的物項。將這些物項納入管轄范圍的有兩大規(guī)則，一個是最低比例原則，另一個是外國直接產(chǎn)品規(guī)則。這兩大物項管控規(guī)則使外國出口商不得不遵循美國的出口管制規(guī)定，否則可能面臨違規(guī)處罰風(fēng)險。

外國直接產(chǎn)品規(guī)則（Foreign Direct Product Rule，又稱FDP規(guī)則）的法律設(shè)計錯綜復(fù)雜。其規(guī)定，當(dāng)位于美國境外的外國生產(chǎn)的物項屬于特定“技術(shù)（tech- nology）”“軟件（software）”的直接產(chǎn)品，或者生產(chǎn)該物項的工廠（plant）或工廠的主要設(shè)備（major compo- nent）屬于特定“技術(shù)”“軟件”的直接產(chǎn)品時，受美國《出口管制條例》的管轄。總體而言，外國直接產(chǎn)品規(guī)則主要是為了限制別國使用特定的美國技術(shù)、軟件生產(chǎn)某些特定的直接產(chǎn)品，并運(yùn)輸、轉(zhuǎn)移給特定目的地或特定用戶。

判斷一外國物項是否因該規(guī)則受到管制時，需結(jié)合產(chǎn)品范圍及特定目的地/用戶兩個條件來判斷，只有在兩個條件同時滿足的情況下，該物項的出口活動才會受EAR限制。也就是說，若外國產(chǎn)品符合某一 FDP規(guī)則而被列入 EAR的管轄范圍，不一定意味著其受到出口許可要求，比如其出口的最終目的國不在該規(guī)則的特定國家組別之列，則該產(chǎn)品就不會受到 EAR管轄。

（二）具體規(guī)則

目前，EAR 共規(guī)定了九項外國直接產(chǎn)品規(guī)則。美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局將它們統(tǒng)一整合規(guī)定在《出口管制條例》第734.9條項下。

上述九個FDP規(guī)則中，目前直接涉及對華產(chǎn)品出口管制的有六項，包括：國家安全外國直接產(chǎn)品規(guī)則、9x515外國直接產(chǎn)品規(guī)則、600系列外國直接產(chǎn)品規(guī)則、實體清單外國直接產(chǎn)品規(guī)則、先進(jìn)計算外國直接產(chǎn)品規(guī)則、超級計算機(jī)外國直接產(chǎn)品規(guī)則。這些規(guī)則所涉的產(chǎn)品范圍和特定目的地/用戶條件如下：

1.國家安全外國直接產(chǎn)品規(guī)則

國家安全FDP規(guī)則關(guān)注敏感程度較高的物項，即因國家安全原因而被列入管制的物項（技術(shù)或軟件）。這些物項散落在EAR《商業(yè)控制清單》（CCL）的各個類別中，涉及核材料、核技術(shù)、核設(shè)備，化學(xué)制品及相關(guān)技術(shù)與材料、電子設(shè)備、計算機(jī)、通信與信息安全、激光與傳感器、航天與推進(jìn)系統(tǒng)等。當(dāng)受管制的相關(guān)外國產(chǎn)品出口到EAR國別組D：1（含中國）、E：1或E：2的國家或地區(qū)時，該規(guī)則適用。

2.9x515外國直接產(chǎn)品規(guī)則

9x515 FDP 規(guī)則的物項一般與航天器相關(guān)，在CCL 中的物項編碼（ECCN）以“9x515”為表現(xiàn)形式，如 ECCN 9A515、ECCN 9B515、ECCN 9D515和ECCN 9E515。其中“x”代表該物項在CCL中的產(chǎn)品組。此類物項主要是曾經(jīng)受《國際武器交易條例》和《美國軍需品清單》（USML）管制的航天器及其相關(guān)物項以及一些反輻射微電子電路。當(dāng)受管制的相關(guān)外國產(chǎn)品出口到EAR國別組D：5（含中國）、E：1或E：2的國家或地區(qū)時，該規(guī)則適用。

3.600系列外國直接產(chǎn)品規(guī)則

600系列 FDP 規(guī)則主要和軍轉(zhuǎn)民用品有關(guān)。根據(jù) EAR 的定義，600系列物項是 CCL 中 ECCN 以“xY6zz”為表現(xiàn)形式的物項，其中“x”代表該物項在CCL中的類別、“Y”代表該物項在 CCL中的產(chǎn)品組、“6”則代表該條目屬于 CCL 的軍品條目，如 ECCN9A610和ECCN 3A611。此類物項曾經(jīng)受美國《國際武器交易條例》（ITAR）管制，因無法對外國提供重要的軍事優(yōu)勢或出于其他原因不需要受軍品管制，轉(zhuǎn)而適用兩用物項的出口管制方式，但敏感程度仍然較高。當(dāng)受管制的相關(guān)外國產(chǎn)品出口到EAR國別組D：1、D：3、D：4、D：5、E：1或 E：2的國家或地區(qū)時，該規(guī)則適用，中國在上述組別之中。

4.實體清單外國直接產(chǎn)品規(guī)則

實體清單 FDP 規(guī)則涉及18大類 ECCN 物項，幾乎包含所有電子、計算機(jī)及通信行業(yè)的關(guān)鍵軟件和技術(shù)，涉及一般集成電路、微波或毫米波物項、聲波裝置、基于超導(dǎo)體材料制造的電子設(shè)備和電路、高能設(shè)備、固態(tài)功率半導(dǎo)體開關(guān)、半導(dǎo)體裝置或材料、異向磊晶材料、某些阻隔材料、微處理器微電路、微機(jī)微電路和微控制器微電路核心、半導(dǎo)體電子裝置、超導(dǎo)體電子裝置、自動生成源代碼的軟件以及操作系統(tǒng)軟件、多數(shù)據(jù)流處理等等。對于非美國制造的物項，如果該物項屬于被歸類在上述指定ECCN下的“技術(shù)”或“軟件”的“直接產(chǎn)品”，或者生產(chǎn)的該物項的工廠或工廠的主要設(shè)備屬于被歸類在上述指定 ECCN 下的“技術(shù)”或“軟件”的“直接產(chǎn)品”，在與注釋②標(biāo)識實體交易時，受該規(guī)則管制。目前，注釋②標(biāo)識實體都是中國實體。

5.先進(jìn)計算外國直接產(chǎn)品規(guī)則

先進(jìn)計算FDP規(guī)則針對中國定制。該外國生產(chǎn)物項的目的地是中國，或?qū)⒈徽先肽康牡厥侵袊娜魏尾粚儆贓AR99物項的“零件”“部件”“計算機(jī)”或“設(shè)備”；或者該外國生產(chǎn)物項是由總部位于中國的實體開發(fā)的、并用于生產(chǎn)掩膜或集成電路晶圓或芯片的技術(shù)，則該外國生產(chǎn)物項涵蓋于最終用途范圍。

6.超級計算機(jī)外國直接產(chǎn)品規(guī)則

超級計算機(jī)FDP也是針對中國專門制定的新規(guī)則。該規(guī)則關(guān)注EAR中第3、4、5類D組和ECCN中的技術(shù)或軟件的直接產(chǎn)品（或工廠的產(chǎn)品或工廠的主要部件是此類技術(shù)或軟件的直接產(chǎn)品）。FDP規(guī)則的許可要求適用于上述物品，即知道外國生產(chǎn)的物品用于設(shè)計、“開發(fā)”“生產(chǎn)”、操作、安裝、維護(hù)、修理、大修或翻新位于或運(yùn)往中國的“超級計算機(jī)”；或納入或用于“開發(fā)”或“生產(chǎn)”將用于位于或運(yùn)往中國的“超級計算機(jī)”的任何“零件”“組件”或“設(shè)備”。

除上述直接涉及對華出口管制的規(guī)則外，針對其他國別（伊朗、俄羅斯/白俄羅斯）的外國直接產(chǎn)品規(guī)則也有可能對中國出口商和生產(chǎn)商造成影響。這些規(guī)則廣泛涉及軍用產(chǎn)品和民用產(chǎn)品，幾乎囊括所有 EAR的管控物項。包括叉車、切割機(jī)床、鐵道機(jī)車、特定類型相機(jī)、發(fā)電機(jī)、電池、集成電路、二極管、測量儀器數(shù)百種電子產(chǎn)品、工業(yè)機(jī)械和設(shè)備等。

二、美國出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則的動因

美國制定外國直接產(chǎn)品規(guī)則主要是基于維護(hù)國家安全、對外政策目標(biāo)和綜合實力支撐等三個方面的考慮。

（一）以維護(hù)美國國家安全為出發(fā)

最初的外國直接產(chǎn)品規(guī)則可以追溯到1959年，并于1996年4月發(fā)展成當(dāng)前的規(guī)制，即現(xiàn)在的“國家安全FDP規(guī)則”。該規(guī)則規(guī)定如果外國生產(chǎn)的物項是出于國家安全原因而受到控制的美國技術(shù)、軟件或設(shè)備的直接產(chǎn)品，則需要向美國政府書面保證不會將物項再出口到某些國家。②由此，非美國制造的物項和美國制造物項一樣，都可能因為美國自身的國家安全考慮受到管控。規(guī)則所涉的物項基本與瓦森納安排的清單保持一致，所關(guān)注的特定國家也多為社會主義國家，體現(xiàn)了當(dāng)時美國的冷戰(zhàn)思維。

2013年，根據(jù)奧巴馬政府的出口管制改革倡議，以前受美國《國際武器交易條例》約束的大量物品被轉(zhuǎn)移到《出口管制條例》的管轄范圍內(nèi)。從ITAR轉(zhuǎn)移到 EAR物項清單的9x515 ECCN（衛(wèi)星和相關(guān)系統(tǒng)）和600系列（彈藥）的物項被陸續(xù)添加到外國直接產(chǎn)品規(guī)則中。“600系列 FDP 規(guī)則”和“9x515FDP 規(guī)則”由此產(chǎn)生，以增強(qiáng)美國商務(wù)部對這些類軍事物項的管理，約束相關(guān)外國產(chǎn)品對俄羅斯、白俄羅斯、中國等國別的出口。

“國家安全 FDP 規(guī)則”“600系列 FDP 規(guī)則”和“9x515FDP規(guī)則”是FDP規(guī)則的基本形式。③從這三個規(guī)則可以看出，F(xiàn)DP規(guī)則在產(chǎn)生之初就帶有強(qiáng)烈的國家安全色彩。其以美國國家安全和外交政策為根據(jù)，對“影響”美國國家安全的特定國別進(jìn)行區(qū)別于其他國別的嚴(yán)格管制，不但禁止美國產(chǎn)的敏感產(chǎn)品出口到特定國家，而且要避免相關(guān)外國直接產(chǎn)品流入目標(biāo)國。

（二）以美對外政策目標(biāo)為導(dǎo)向

美國商務(wù)部副部長格雷夫斯（Don Graves）在希捷案的聲明中強(qiáng)調(diào)，美國當(dāng)局致力于“在世界每個角落有力地嚴(yán)格執(zhí)行美國的出口管制政策……為保護(hù)我們的國家安全做出更多的努力?！闭?018年《出口管制改革法》所明確的，美國出口管制制度的目標(biāo)包括維持其軍事優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢，這些都被認(rèn)為是維持美國國家安全所必需的。為了維護(hù)美國廣泛的國家安全和全球領(lǐng)導(dǎo)力，外國直接產(chǎn)品規(guī)則以美對外政策目標(biāo)為導(dǎo)向，這在現(xiàn)階段尤為凸顯。

近年來，美對華戰(zhàn)略競爭的定位持續(xù)上升。自2017年特朗普政府將中國從“潛在合作者”改稱為“競爭者”以來，美對華的定位發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。拜登政府持續(xù)在《過渡時期國家安全戰(zhàn)略指南》（Interim Na-tional Security Strategy Guidance）《2021年度威脅評估報告》（Annual Threat Assessment of the U.S. Intelli-gence Community）等文件中將其“不安全感”的矛頭集中指向中國，不斷升級對華競爭的必要性、緊迫性。2022年的《美國競爭法案》《國家安全戰(zhàn)略》（Na-tional Security Strategy）更明確中國是美國“優(yōu)先考慮的，唯一的全球頭號競爭對手”，表示當(dāng)前正處于一個決定性的十年，美國將有效地與中國競爭，并要在競爭過程中超越（out-competing）中國，表明了美開展全面對華競爭的決心。

FDP規(guī)則跟隨美國對華戰(zhàn)略競爭目標(biāo)的升級發(fā)生著劇烈演變，成為特殊情況下美國對華斗爭的工具。自1996年第一個FDP規(guī)則確立之后的二十余年里，美國一直只有三個FDP規(guī)則。2020年5月，中美貿(mào)易摩擦期間，為了對華為進(jìn)行圍追堵截，美國首次修訂外國直接產(chǎn)品規(guī)則，將華為及其關(guān)聯(lián)公司加入實體清單，同時擴(kuò)大對實體清單的管轄，增加了實體清單FDP規(guī)則（腳注1），從全球供應(yīng)鏈上加強(qiáng)對華為的限制。2022年10月，美國出臺了《芯片法案》，加強(qiáng)對中國出口的先進(jìn)芯片及芯片制造設(shè)備領(lǐng)域的限制，新增了先進(jìn)計算FDP 規(guī)則、超級計算機(jī)FDP 規(guī)則以及實體清單FDP規(guī)則（腳注4）三項。上述規(guī)則以打壓中國重點企業(yè)和產(chǎn)業(yè)為直接目標(biāo)，已超出傳統(tǒng)三個 FDP規(guī)則的作用范圍和程度，是美國現(xiàn)階段對外政策目標(biāo)在出口管制領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。

另一個證明外國直接產(chǎn)品規(guī)則已變成美對外經(jīng)濟(jì)武器的例子是對俄制裁。2021年底，隨著俄羅斯在烏克蘭邊境附近集結(jié)軍隊，白宮要求政府機(jī)構(gòu)就如何應(yīng)對俄羅斯的行動提出建議，美國商務(wù)部當(dāng)即建議用圍堵華為的方式來對付俄羅斯。2022年俄烏沖突發(fā)生后，作為一攬子對俄大規(guī)模制裁的一部分，美國增加了兩項外國直接產(chǎn)品規(guī)則，分別是俄羅斯/白俄羅斯FDP規(guī)則和俄羅斯/白俄羅斯軍事最終用戶FDP 規(guī)則，從而切斷了俄羅斯軍工聯(lián)合體與全球技術(shù)供應(yīng)鏈中所有美國元素的聯(lián)系，美國國務(wù)院表示“制裁和出口管制正在對俄羅斯的國防工業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)生重大而持久的影響”。

（三）以雄厚的綜合實力為依托

需要強(qiáng)調(diào)的是，美國之所以能夠設(shè)置如此強(qiáng)硬的 FDP規(guī)則，底層動因來源于其自身強(qiáng)大的綜合實力，包括科技實力、經(jīng)濟(jì)實力、軍事實力等等。否則，外國直接產(chǎn)品規(guī)則背后的治外法權(quán)難以實現(xiàn)。

以科技實力為例。FDP規(guī)則管控邏輯建立的基礎(chǔ)在于外國產(chǎn)品是為特定“技術(shù)”“軟件”的直接產(chǎn)品，或者生產(chǎn)該物項的工廠或工廠的主要設(shè)備屬于特定“技術(shù)”“軟件”的直接產(chǎn)品。這些特定“技術(shù)”“軟件”等是外國產(chǎn)品被美國出口管制法覆蓋的“連結(jié)點”。美國堅實的科技基礎(chǔ)及其在國際科技交流合作中的前端地位，保證了這些連結(jié)點的數(shù)量足夠多、延伸鏈條足夠長、影響范圍足夠廣，因此受關(guān)注的外國產(chǎn)品可能確實包含這些所謂的美國因素，F(xiàn)DP規(guī)則的建立也從而具有實際意義和可操作性。

強(qiáng)大的出口管制執(zhí)法能力也是FDP規(guī)則發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。美國是當(dāng)今世界上執(zhí)行出口管制最嚴(yán)格的國家。其出口管制法對主管機(jī)構(gòu)、管制清單、許可制度、執(zhí)法體系等全流程環(huán)節(jié)作出了明確的規(guī)定。具體執(zhí)行時，僅商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局就設(shè)立了三個具體事務(wù)辦公室，其中以出口執(zhí)法辦公室為主。除在華盛頓特區(qū)的總部外，出口執(zhí)法辦公室在波士頓等地設(shè)有八個美國國內(nèi)辦事處，并與美國情報系統(tǒng)緊密聯(lián)系合作，向聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）和國防刑事調(diào)查局（DCIS）的辦事處部署特工作為出口管制執(zhí)法人員。此外，技術(shù)專家隊伍、國土安全部、移民和海關(guān)執(zhí)法局等都是審查美國國內(nèi)外出口違法行為的重要力量。在多個部門的協(xié)調(diào)配合和大量專業(yè)人員支持下，F(xiàn)DP規(guī)則對外國產(chǎn)品的約束作用才能真正得到發(fā)揮。

三、美國出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則的特點

基于上述動因發(fā)展至今，美國出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則具有所涉物項更加豐富、歧視色彩更加顯著、打擊方式更加聚焦等三個主要特點。

（一）所涉物項更加豐富

從物項敏感程度上看：最開始的外國直接產(chǎn)品規(guī)則主要用于管控曾經(jīng)受ITAR管制，轉(zhuǎn)移可能會威脅美國國家安全的高風(fēng)險物項。而從2020年5月實體清單FDP規(guī)則開始，相關(guān)物項不再是航空器等高度敏感的軍事類物項，而是芯片等民用產(chǎn)品。這說明外國直接產(chǎn)品規(guī)則所涉及的物項領(lǐng)域更加豐富，突破了傳統(tǒng)FDP規(guī)則的關(guān)注點。

從物項類別和數(shù)量上看：傳統(tǒng)的三項FDP規(guī)則所關(guān)注的物項相對聚焦，而2020年以來的六項FDP規(guī)則所覆蓋的ECCN編碼大量增加，物項類別和數(shù)量更加豐富。俄羅斯/白俄羅斯 FDP 規(guī)則和俄羅斯/白俄羅斯軍事最終用戶FDP規(guī)則更是規(guī)定，外國生產(chǎn)的物項是受 EAR 管制且歸類在 CCL 的 D 或 E 產(chǎn)品組的“任何ECCN下”的美國原產(chǎn)的“技術(shù)”或“軟件”的“直接產(chǎn)品”均因該條規(guī)則受到管轄。由此，全球范圍內(nèi)受到美國外國直接產(chǎn)品規(guī)則約束的外國物項大幅增加，F(xiàn)DP規(guī)則的影響范圍極大擴(kuò)張。

從與新列管物項的關(guān)系來看：2022年10月，與兩項FDP規(guī)則一起出臺的還有BIS對先進(jìn)計算和半導(dǎo)體制造等相關(guān)物項實施的新管制。自2019年以來， BIS已就《商業(yè)控制清單》增列關(guān)鍵和新興技術(shù)發(fā)布了近二十次修訂通知和意見征詢，著手在信息和網(wǎng)絡(luò)安全、自動化地理空間圖像分類分析、腦機(jī)接口、生物設(shè)備軟件、先進(jìn)半導(dǎo)體制造等諸多領(lǐng)域加強(qiáng)管控。隨著美國商務(wù)部不斷推進(jìn)對關(guān)鍵和新興技術(shù)的識別和列管，其有可能繼續(xù)在生物科技等其他高新技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)外國直接產(chǎn)品規(guī)則或擴(kuò)大規(guī)則的適用范圍。

（二）歧視色彩更加顯著

盡管外國直接產(chǎn)品規(guī)則在設(shè)立之初就根據(jù)國別組對管制程度進(jìn)行劃分，但傳統(tǒng)的外國直接產(chǎn)品規(guī)則主要約束軍事物項，且在特定目的地上的限制相對寬泛。而當(dāng)前新增的外國直接產(chǎn)品規(guī)則廣泛涉及兩用物項，并直接聚焦特定國家或其實體，呈現(xiàn)出從“通用”向“定向”發(fā)展的趨勢，歧視性相當(dāng)顯著。

2020年頒布的實體清單FDP規(guī)則雖然沒有直接點出針對中國，但相關(guān)實體全部為華為系實體。發(fā)展至2022年推出先進(jìn)計算FDP規(guī)則和超級計算機(jī)FDP 規(guī)則時，條款已明確規(guī)定“出口方‘明知’外國生產(chǎn)物項將用于設(shè)計、大修或翻新位于或運(yùn)往中國的‘超級計算機(jī)’……則受EAR管制”，美國通過外國直接產(chǎn)品規(guī)則對我相關(guān)行業(yè)進(jìn)行歧視性定向打擊的行徑已無需掩飾。針對俄羅斯、白俄羅斯和伊朗的FDP規(guī)則更直接將具體國別寫入規(guī)則名稱。以特定國別和實體為對象設(shè)置FDP規(guī)則，從而要求外國物項的出口商遵從美國的單邊政策，體現(xiàn)了美國出口管制強(qiáng)烈的歧視性。

（三）打擊方式更加聚焦

近年，外國直接產(chǎn)品規(guī)則的使用方式發(fā)生了重大變化。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對特定企業(yè)或特定行業(yè)的出口限制效果，同時減小對美國產(chǎn)品出口的影響，管制的范圍從特定目的地向特定最終用戶和最終用途發(fā)展，使其管制目標(biāo)更精準(zhǔn)，目的更為明確，呈現(xiàn)出針對管制物項和最終用戶范圍的“定制化”“特殊化”趨勢。

以2020年實體清單FDP規(guī)則為代表，美國商務(wù)部創(chuàng)設(shè)了一種新的管制思路——將實體清單和物項管轄的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，對特定實體獲取特定物項進(jìn)行定向限制，從而實現(xiàn)對該實體的精準(zhǔn)打擊。該規(guī)則進(jìn)一步限制華為獲得由美國軟件或技術(shù)開發(fā)或生產(chǎn)的外國制造的芯片，使其管控程度與美國同類芯片相同；同時，該規(guī)則通過擴(kuò)大所涉交易活動的形式，使得適用情形得到擴(kuò)大，對華為委托第三方測試、研發(fā)、設(shè)計、代工芯片的供應(yīng)鏈模式進(jìn)行封堵。

可以說，“定制化”的FDP規(guī)則聚焦特定行業(yè)和實體，定向升級了實體清單的打擊力度，能夠“彌補(bǔ)管制漏洞”并推動實現(xiàn)美國期待的真正能夠遏制打擊目標(biāo)的效果。體會到這種定制化打擊帶來的好處后，2022年BIS又將最初為華為制定的實體清單FDP規(guī)則擴(kuò)張適用到所謂涉嫌參與先進(jìn)計算和大規(guī)模殺傷性武器的中國實體。美國國會也認(rèn)可FDP規(guī)則對特定最終用戶的打擊效果。中芯國際被列入實體名單后不久就有國會議員要求商務(wù)部仿照華為先例對中芯國際援用FDP規(guī)則，涵蓋任何使用或融入了任何源自美國的技術(shù)的半導(dǎo)體制造設(shè)備，以“確保中芯國際無法從世界任何地方獲得關(guān)鍵的半導(dǎo)體制造設(shè)備”。

四、美國出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則對我影響及建議

無論是傳統(tǒng)的三項 FDP 規(guī)則還是新增的六項FDP規(guī)則，無論是直接將中國/中國實體作為特定目的地/最終用戶的 FDP 規(guī)則，還是針對其他國家的FDP 規(guī)則，都對我造成多方面影響。對此應(yīng)深入研判，積極探索和豐富應(yīng)對方式。

（一）對我影響

美國出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則影響我企業(yè)發(fā)展、對外貿(mào)易、供應(yīng)鏈安全、高科技發(fā)展等多個方面。

1.重點企業(yè)發(fā)展受阻

2020年實體清單FDP規(guī)則針對華為及其全球的子公司和分公司加以特別管控。2022年10月實體清單FDP規(guī)則再次新增對實體清單腳注4實體的管控，涉及芯片、半導(dǎo)體、超級計算機(jī)等領(lǐng)域的49家中國重點實體。2022年12月16日，BIS又將21家中國AI企業(yè)、研究所等列入實體清單并標(biāo)注“腳注4”。全球出口商和供應(yīng)商不得不審查交易對象，在相關(guān)部件可能被上述實體用以采購或訂購，或用于受控產(chǎn)品的生產(chǎn)和研發(fā)時，都需向美國商務(wù)部申請許可，影響范圍覆蓋了一級和二級供應(yīng)商。如此嚴(yán)苛的規(guī)則不僅使相關(guān)企業(yè)獲得受控產(chǎn)品本身的渠道受限，獲得制造產(chǎn)品相關(guān)的設(shè)備、技術(shù)、軟件的渠道也被收窄。以美國對華出口管制的趨勢來看，未來可能會有針對更多中國特定實體的精準(zhǔn)管控。美對我重點領(lǐng)域、重點行業(yè)的實體緊抓不放，精準(zhǔn)打擊，嚴(yán)重影響我相關(guān)企業(yè)的發(fā)展，甚至動搖企業(yè)發(fā)展之根本。

2.對外貿(mào)易受到?jīng)_擊

被外國直接產(chǎn)品規(guī)則直接針對的中國實體和相關(guān)行業(yè)，其生產(chǎn)能力可能隨之下降，從而導(dǎo)致海外業(yè)務(wù)和對外出口下滑，如華為2021年收入下降比例高達(dá)29%。此外，由于外國直接產(chǎn)品規(guī)則帶有次級制裁的效果，在中國或其他非美國家生產(chǎn)有關(guān)物項再銷售至特定目的地、主體都受到限制，否則出口商將面臨如希捷一樣的被罰風(fēng)險。因此，依賴美國技術(shù)、軟件生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計的企業(yè)或經(jīng)銷有關(guān)直接產(chǎn)品的企業(yè)下游訂單將不可避免地受到波動。

以俄羅斯FDP規(guī)則為例，即便是在中國境內(nèi)利用美國技術(shù)生產(chǎn)的貨物，也可能屬于美國出口管制法下禁止對俄出口的物品。違反美國的出口管制政策可能導(dǎo)致中國企業(yè)受到美國的制裁，包括被BIS罰款、列入出口管制“黑名單”、斷供美國物項等。2023年10月6日，美國商務(wù)部以涉俄等為由將42家中國企業(yè)列入出口管制“實體清單”。此類制裁必然會對中國企業(yè)特別是科技和制造企業(yè)的對外貿(mào)易造成負(fù)面沖擊。

3.供應(yīng)鏈安全風(fēng)險提升

“十四五”規(guī)劃提出要“加強(qiáng)國際產(chǎn)業(yè)安全合作，形成具有更強(qiáng)創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈”。習(xí)近平主席多次強(qiáng)調(diào)，要維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全暢通。外國直接產(chǎn)品規(guī)則作為美國開展貿(mào)易制裁的武器，是美國在更大范圍內(nèi)限制中國相關(guān)行業(yè)發(fā)展的重要工具。相關(guān)中國企業(yè)和行業(yè)的上游供應(yīng)鏈因外國直接產(chǎn)品規(guī)則而收窄甚至被切斷，特別是涉及芯片、先進(jìn)計算等的高新技術(shù)領(lǐng)域?；A(chǔ)性、進(jìn)口依賴度較高的高新技術(shù)物項若供應(yīng)不足，將給我供應(yīng)鏈安全帶來不容忽視的風(fēng)險。

4.高科技進(jìn)步難度加大

從物項范圍來看，目前九項外國直接產(chǎn)品規(guī)則，特別是直接管制對我出口的六項外國直接產(chǎn)品規(guī)則涉及的物項非常廣泛。僅2020年BIS宣布取消民用最終用戶許可證例外一項就涉及約540個 ECCN 代碼。因此，所有九項外國直接產(chǎn)品規(guī)則幾乎覆蓋了所有軍用及民用高精尖科技領(lǐng)域。從所涉環(huán)節(jié)來看，上述外國直接產(chǎn)品規(guī)則不僅涉及最終產(chǎn)品，還涉及設(shè)計、生產(chǎn)的全鏈條、全流程。在全球化的今天，“美國連接點”幾乎難以避免，外國直接產(chǎn)品規(guī)則使得我國在尋求外國先進(jìn)技術(shù)、材料、成品支持方面的阻礙加深，就先進(jìn)技術(shù)的合作交流也將進(jìn)一步受阻。先進(jìn)計算和超級計算機(jī)FDP規(guī)則發(fā)布后有美國專家預(yù)測，這將使我國相關(guān)技術(shù)的發(fā)展被拖緩5至10年。

（二）應(yīng)對建議

外國直接產(chǎn)品規(guī)則是一個細(xì)節(jié)性的規(guī)則，但其背后是美國的整個出口管制政策乃至對華競爭戰(zhàn)略。我應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，一方面堅持自主創(chuàng)新，另一方面從法律、外交等多途徑應(yīng)對美對華出口管制打壓。面對次級制裁的影響，企業(yè)也應(yīng)加強(qiáng)研判，降低自身交易風(fēng)險。

1.豐富法律博弈工具

從外國直接產(chǎn)品規(guī)則到美國整個出口管制政策，可以看出其對華打壓有一套相當(dāng)完整的法律體系作為支撐，為大刀闊斧的出口管制執(zhí)法提供充分的法律依據(jù)。我應(yīng)借鑒其思路，從國內(nèi)法和國際法兩方面著手，完善和適用法律博弈工具。

國內(nèi)法方面，近年我國已陸續(xù)出臺《出口管制法》《反外國制裁法》《對外關(guān)系法》《不可靠實體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等一系列法律法規(guī)，為采取阻斷、反制和限制措施提供了法律依據(jù)。目前相關(guān)措施的具體細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步研究完善，實踐案例也有待豐富和總結(jié)。

國際法方面，美國濫用出口管制制度，通過極具歧視性的外國直接產(chǎn)品規(guī)則阻撓特定WTO成員的經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展，這早已脫離國際防擴(kuò)散出口管制的立場與原則，并涉嫌違反在WTO框架下的諸多義務(wù)，是對WTO為代表的多邊貿(mào)易規(guī)則的嚴(yán)重破壞。對此，我應(yīng)積極做好應(yīng)對準(zhǔn)備，堅定維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，維護(hù)自由貿(mào)易和基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體制，反對出口管制濫用。

2022年12月12日，中國宣布將美對華芯片等產(chǎn)品的出口管制措施訴諸世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制，立為DS615案（中國訴美國半導(dǎo)體及其他物項特定措施案United States — Measures on Certain Semiconductorand other Products， and Related Services and Technolo- gies）。中國在該案中明確指出，美國相關(guān)外國直接產(chǎn)品規(guī)則不具有WTO合規(guī)性。這體現(xiàn)了中國對多邊貿(mào)易規(guī)則的維護(hù)和支持，對于當(dāng)下促進(jìn)國際爭端和平解決具有重要的示范意義。

2.發(fā)揮外交對話作用

除了法律工具，我應(yīng)充分發(fā)揮外交優(yōu)勢，一方面與美進(jìn)行談判協(xié)商，另一方面與其他國家充分交流、爭取支持。

2023年以來中美高層會晤交流增加。8月，中美商務(wù)部長舉行會談，同意成立一個新的商業(yè)問題工作組，以解決中美之間的貿(mào)易和投資問題，并同意啟動出口管制執(zhí)法信息交流。盡管美國對華出口管制并未放松，但交流機(jī)制的建立對于緩和雙邊關(guān)系釋放了一定積極信號。如10月9日習(xí)近平主席會見美國國會參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖舒默率領(lǐng)的美國國會參議院兩黨代表團(tuán)時所指出的“中美關(guān)系是世界上最重要的雙邊關(guān)系……中美作為兩個大國應(yīng)展現(xiàn)大國胸懷、視野、擔(dān)當(dāng)，增進(jìn)兩國人民的福祉，促進(jìn)人類社會的進(jìn)步?！蔽覒?yīng)以維護(hù)人民的根本利益及世界和平穩(wěn)定和發(fā)展繁榮為重，就出口管制FDP規(guī)則等帶來的問題積極與美對話、協(xié)商和談判。

外國直接產(chǎn)品規(guī)則廣泛影響全球各國相關(guān)產(chǎn)品的貿(mào)易，美國政府對外國物項和外國出口商的強(qiáng)硬管轄?wèi)B(tài)度也多引發(fā)不滿。德國芯片出口管制專家曾表示，F(xiàn)DP規(guī)則的擴(kuò)張彌補(bǔ)了美國出口管制管轄權(quán)的空白，但應(yīng)保持審慎態(tài)度，因為該規(guī)則可能會將外國公司拖入這一進(jìn)程，并與可能不同意美國法律適用的盟友“制造摩擦”。對此，我應(yīng)與其他國家特別是相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上的重點國別和地區(qū)充分交流、爭取支持，共同應(yīng)對美出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則對于全球正常貿(mào)易和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的干擾阻撓。

3.加強(qiáng)研判降低風(fēng)險

近年美國根據(jù)其對外政策目標(biāo)和國際形勢變化，高頻修改外國直接產(chǎn)品規(guī)則，在產(chǎn)品范圍和特定目的地/用戶方面層層加碼，并加大執(zhí)法力度，對外國出口商特別是中國企業(yè)可能違反FDP規(guī)則的行為嚴(yán)格審查，甚至成立了由美國商務(wù)部、財政部及司法部官員組成的多人執(zhí)法小組緊盯中國及俄羅斯相關(guān)的貿(mào)易管制違法行為。為維護(hù)自身利益，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)界應(yīng)加強(qiáng)跟蹤研判，降低自身交易和經(jīng)營風(fēng)險。相關(guān)措施包括完善自身合規(guī)體系、梳理明確產(chǎn)品供應(yīng)鏈和客戶的出口管制風(fēng)險、謹(jǐn)慎應(yīng)對外部合規(guī)問詢等等。

已經(jīng)或可能受到美國外國直接產(chǎn)品規(guī)則定向限制的企業(yè)，以及相關(guān)高新技術(shù)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會等，應(yīng)及時組織評估供應(yīng)鏈和下游訂單受影響程度，未雨綢繆、及時調(diào)整。通過自主技術(shù)研發(fā)或布局供應(yīng)鏈替代方案等途徑，減少產(chǎn)品或交易物項與“美國因素”的關(guān)聯(lián)，盡量避免受到FDP規(guī)則的波及。

注釋：

① The History" and Limits" of Americas" Favourite New Eco- nomic" Weapon，https：//www.economist.com/united- states/ 2023/02/08/the- history- and- limits- of- americas- favourite- new-economic-weapon，2023年 10月7日訪問.

②61 Fed. Reg. 12719 （March 25， 1996）.

③藤本豪：《美國 EAR 域外適用的擴(kuò)大》，https：//www.ohe- bashi.com/jp/newsletter/5501_fujimoto.pdf，2023 年 10" 月 10日.

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