摘要：本文將通過法律管理跨學科研究方法對專項債券制度層面進行分析，揭示專項債券制度對推動構建當前高質量發(fā)展新格局的作用，以及其對中國式現(xiàn)代化發(fā)展的長遠價值與影響，最后通過專項債券制度實施5年來的實際成果進一步印證其對中國式現(xiàn)代化發(fā)展的實踐意義。

關鍵詞：專項債 高質量發(fā)展 中國式現(xiàn)代化

黨的二十大明確提出“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”，為“現(xiàn)代化”一詞賦予了全新的內涵。如果說加快構建新發(fā)展格局是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化、全面推進中華民族偉大復興的重要戰(zhàn)略部署，那么地方政府專項債券制度（本文指“融資與收益自求平衡專項債”，以下簡稱“專項債券制度”）就是實現(xiàn)這一重要戰(zhàn)略部署的落地措施。

專項債券制度實施5年來，始終沒有離開構建新發(fā)展格局這一戰(zhàn)略方向。本文將深入分析這一制度對中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略的作用與價值。

專項債券制度對當前構建高質量發(fā)展新格局的作用

當前，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家面臨的首要任務是加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展。2023年中央經濟工作會議對推動高質量發(fā)展需要解決的主要問題進行了說明，專項債券制度作為獨具特色的財政制度創(chuàng)新，在其中發(fā)揮著重要作用。

（一）專項債券制度與擴大消費需求

需求是一切消費的基礎。存在服務需求才可能產生消費。專項債項目是為滿足廣泛公共服務建設需求、普惠性地提供公共服務便利的基礎設施建設項目。專項債項目所具有的影響力與社會效益越大，對應滿足社會的公共服務需求就越大，其消費需求的拉動效應相應也越大。

專項債項目在滿足基礎公共服務需求的基礎上，還可以進一步推動消費升級。公眾在滿足了基本的公共服務需求后，會為了得到更高品質的產品和服務而進行消費升級?；诨A公共服務，依托專項債為社會公眾提供優(yōu)質的服務與體驗，以逐步擴大的國內消費需求推動消費穩(wěn)定升級。與此同時，高品質的公共服務也意味著社會治理水平全面提升，有助于建成服務型政府，持續(xù)促進總體消費提升。因此，每一次公共服務需求的提升都可視作一次消費升級與社會治理的進步。

（二）專項債與現(xiàn)代化產業(yè)體系建設

現(xiàn)代化產業(yè)體系建設離不開完善的產業(yè)基礎設施。產業(yè)基礎設施具有投資大、回報率低、回收期長的特點，這正是專項債的投資重點?；赝^去5年專項債的發(fā)展進程，專項債項目投資為地方城市未來產業(yè)發(fā)展打下了堅實的基礎設施根基，隨著交通、能源、供應鏈、產業(yè)園區(qū)、新基建等基礎設施的建設與完善，現(xiàn)代化產業(yè)體系已經具備快速建設發(fā)展的客觀條件。

現(xiàn)代化產業(yè)體系離不開區(qū)域性的產業(yè)協(xié)同發(fā)展。根據(jù)“十四五”規(guī)劃以及相關區(qū)域發(fā)展規(guī)劃要求，國家目前確立了京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)、長江經濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區(qū)建設、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、推進海南全面深化改革開放、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經濟圈、西部大開發(fā)、東北全面振興等多個重點發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這也正是專項債資金的重點投入?yún)^(qū)域。專項債在全面落實國家的各大發(fā)展戰(zhàn)略和重點領域產業(yè)基礎設施建設中發(fā)揮了巨大的投資拉動效應。

（三）專項債與切實落實“兩個毫不動搖”

黨的二十大報告重申“兩個毫不動搖”，專項債券制度能夠較好落實相關要求。非公有制經濟在基礎設施項目的運營方面具有自身獨特的優(yōu)勢，將公有制的基礎設施投資建設能力和非公有制經濟的運營管理優(yōu)勢進行有機結合，可以最大限度保證專項債券投資基礎設施的有效性。

通過參與專項債項目，公有制經濟得到鞏固和發(fā)展的同時，非公有制經濟的發(fā)展也得到了鼓勵、支持與引導。在此基礎上，專項債投資可充分帶動其他社會資本參與地方經濟建設，更好地發(fā)揮對經濟增長的投資拉動效應。專項債項目體現(xiàn)了公有制經濟和非公有制經濟的協(xié)同配合，二者充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有助于實現(xiàn)融資與收益的良性循環(huán)。

（四）專項債與經濟金融風險防范

專項債券制度引導金融資本支持實體經濟發(fā)展，能夠避免脫實向虛可能引發(fā)的風險。通過專項債發(fā)行，能夠為金融市場提供大量的兼具公益性與一定收益的投資項目，一方面能夠利用政府信用，將資金通過債券市場支持地方基礎設施建設，同時又有效避免了金融資本脫實向虛，實現(xiàn)了金融資本支撐實體經濟的良好轉化。

此外，專項債項目的融資與收益平衡，有助于化解地方政府債務風險。債券項目的建設運營能力是當前地方政府債務治理的核心，也是地方政府治理能力的綜合體現(xiàn)。只有項目建設運營能力不斷提升，才能有效控制管理地方政府債務風險，并通過市場化、法治化方式，吸收、整合更多優(yōu)質且專業(yè)的公有制和非公有制運營服務商參與項目工作，從而快速提升專項債項目建設運營的能力，實現(xiàn)專項債券的融資與收益平衡。

專項債券制度對中國式現(xiàn)代化的長遠價值與影響

專項債券制度對中國式現(xiàn)代化的長遠影響與價值主要體現(xiàn)在國家治理體系、債務治理能力、公益性資產運營能力三個方面。

（一）將對重塑央地關系新發(fā)展格局持續(xù)產生深遠影響

中央和地方關系的本質是事權和財權的分配。專項債券制度推動央地財權分配關系從傳統(tǒng)的財政稅收資金分配的模式轉變，允許地方政府直接通過資本市場發(fā)行債券籌措建設發(fā)展資金。通過市場化、法治化的方式解決地方政府發(fā)展所面臨的資金不足問題，形成“債務—投資—發(fā)展”的良性循環(huán)，并以此為基礎推動構建央地之間的新發(fā)展格局。

一是中央和地方的財權問題。地方政府通過專項債券獲得建設發(fā)展資金，中央政府通過債券的額度分配和投向要求來引導地方政府按照中央的發(fā)展方向使用資金，由此建立央地財權動態(tài)平衡。這種平衡可通過動態(tài)調節(jié)中央每年的債券資金額度與使用方向，最終在國家層面實現(xiàn)統(tǒng)籌建設與發(fā)展平衡。

二是中央和地方的事權問題。專項債項目要求必須是公益性且有一定收益的地方建設項目。地方政府對專項債券的使用必須重點體現(xiàn)在地方公共服務方面，這是地方政府最重要的事權內容。通過專項債資金為大量的公共服務項目建設提供了途徑，實現(xiàn)了地方公共服務水平的整體提升。同時，專項債券融資與收益自求平衡的制度設計對地方政府的城市建設運營能力提出了更高要求。通過市場化的債務機制來倒逼地方政府提升項目運營能力，地方政府只有經受住市場的考驗、實現(xiàn)債務融資與項目收益的良性循環(huán)，才可以從資本市場源源不斷地獲得城市建設發(fā)展所需的資金支持，實現(xiàn)地方社會經濟可持續(xù)發(fā)展。

（二）為全球政府債務治理提供了中國方案

專項債券制度的設計與實施從根源上解決政府債務風險的問題，將政府債務風險轉化為國家建設的新動能，有效地支撐實體經濟建設。同時，由于金融風險和政府債務風險存在緊密聯(lián)系，地方政府債務風險最終會反映在金融機構的不良資產風險上。一旦政府債務風險爆發(fā)，銀行等金融機構將需要承受損失，因此，有效化解地方政府債務風險對防范金融系統(tǒng)性風險至關重要。

專項債券制度作為全球政府債務治理的中國方案，主要體現(xiàn)在三方面：一是疏堵結合有效控制了地方政府的債務盲目擴張引發(fā)的債務風險；二是大幅降低了地方政府的基礎設施建設融資成本，提供了基礎設施建設融資的有效路徑；三是通過專項債券制度設計引導地方政府改變重建設、輕運營的城市治理模式，全面提升城市治理能力。

（三）開啟我國公益性國有資產運營高質量發(fā)展模式

專項債券制度為國有資產運營的高質量發(fā)展模式提供如下價值：

一是專項債項目資產運營是在不改變其國有資產屬性基礎上進行運營，因此不存在國有資產流失問題。項目的資產與政府債務對應，其始終屬于國有資產，體現(xiàn)了我國社會主義公有制的優(yōu)勢。同時在保證公有制的基礎上，對項目資產的運營采用靈活的方式，通過市場化、法治化途徑引進吸收各方主體參與資產運營，實現(xiàn)項目的高效運營、收益與融資動態(tài)平衡。

二是專項債券制度以項目資產運營為核心貫徹“兩個毫不動搖”精神，為國企和民企的融合發(fā)展提供了廣闊空間。專項債資產運營允許各方主體積極參與，能夠充分發(fā)揮各方的創(chuàng)造力、主觀能動性和專業(yè)優(yōu)勢，依靠多元共治不斷融合發(fā)展形成合力。國有企業(yè)可通過項目運營學習民營企業(yè)的管理靈活性，激發(fā)經營創(chuàng)新的活力；非公有制企業(yè)可通過項目運營學C+a0Ov1xTmUp1mz9866/TQ==習公有制企業(yè)的工作合規(guī)性，更多承擔社會責任。二者相互融合最終形成一條公益性資產的良性發(fā)展道路。

三是專項債券制度對項目資產運營的考核，深刻影響了地方政府的行為模式。以項目為核心的專項債模式將過去粗放型政府投資建設模式逐步調整到以項目融資與收益平衡、建設與運營并重的中國式現(xiàn)代化高質量發(fā)展模式。項目績效優(yōu)秀的地方政府將獲得更多的債券資金以支持地區(qū)發(fā)展，而項目績效較差的地方政府也會積極改善，提升其項目建設與運營能力，以此實現(xiàn)地方政府治理體系和治理能力提升的良性循環(huán)。

過去5年專項債券制度的實踐效果評估

過去5年，中國經濟發(fā)展經受了世界格局加快演變、新冠疫情沖擊、國內經濟下行等多重考驗，影響了地方政府項目融資與收益平衡。專項債從2018年推出至今已5年，為我國社會經濟發(fā)展提供了強有力支撐，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

一是推動實現(xiàn)金融資本支持實體經濟建設的創(chuàng)造性轉化。如前所述，專項債券作為一項創(chuàng)新性財政制度，利用政府信用將金融資本通過債券市場規(guī)范、有效地注入地方基礎設施建設，創(chuàng)造性地解決了金融資本脫實向虛的問題，形成了以金融“活水”潤澤實體經濟的良好局面。

二是為社會經濟建設注入近15萬億元的低成本資金，助力實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。根據(jù)財政部中國地方政府債券信息公開平臺數(shù)據(jù)，2018—2022年累計發(fā)行專項債券近15萬億元，專項債券制度通過以省級政府為發(fā)行主體，直接將融資成本降到4%以內，從而有效解決了過去地方政府高融資成本問題，有效遏制了地方政府隱性債務增量，為中國式現(xiàn)代化發(fā)展提供了強有力的資金支撐。

三是為地方政府集中建設形成了近10萬個具有收益能力的公益性項目資產。專項債券制度對地方政府建設發(fā)展項目的選擇提出了更嚴苛的要求與標準，并非簡單的“建好完事”，而是要求項目必須同時滿足公益性和融資與收益平衡這兩個條件。由各省級財政部門對項目進行篩選把關，經過層層篩選后，最終實現(xiàn)發(fā)行的專項債項目屬于各地方政府優(yōu)質的公益性資產，提升了地方政府資金的使用效能。

四是項目投資為地方未來發(fā)展打下了堅實的基礎設施根基。交通、能源、供應鏈、產業(yè)園區(qū)、社會事業(yè)等基礎設施的建立完善，將為未來中國式現(xiàn)代化提供有力支撐。財政部、國家發(fā)展改革委對專項債券投向作出了嚴格明確的規(guī)定，明確了項目投資的負面清單，保證了專項債券資金能夠全面落實國家的各大發(fā)展戰(zhàn)略和重點領域。隨著大量的資金投入，相關領域基礎設施建設將會日趨完善，為中遠期發(fā)展打下了堅實的根基。

五是隨著專項債券制度的影響不斷深入，地方政府已經從過去粗放式經濟建設模式逐步轉變?yōu)楦幼⒅匦Ч?、以項目建設為核心的中國式現(xiàn)代化高質量發(fā)展模式。專項債券制度另一大變革是將過去傳統(tǒng)的地方政府向上爭取財政資金支持的模式變成了財政資金的競爭性獲取模式。財政部根據(jù)各省專項債券資金的使用績效分配和確定債券發(fā)行額度，省級地方政府通過項目評審機制確定下級政府的資金支持。以項目為核心的財政資金支持模式將過去粗放型政府投資建設模式逐步調整到項目融資與收益平衡、建設與運營并重的中國式現(xiàn)代化高質量發(fā)展模式。項目績效優(yōu)秀的地方政府將獲得更多的債券資金支持地區(qū)發(fā)展，項目績效較差的地方政府也會積極改善，提升其項目建設運營能力，以此實現(xiàn)地方政府治理體系和治理能力提升的良性循環(huán)。

唯有運用系統(tǒng)管理的模式，充分調動地方的積極性，滿足地方發(fā)展需求，圍繞地方社會經濟重點項目與當?shù)孛裆枨髥栴}，通過專項債籌措資金開展建設運營，才能有效構建起滿足公眾需要的現(xiàn)代化基礎設施服務。每一個專項債項目都是人才、資金、項目等的綜合體，是中國式現(xiàn)代化建設的微觀建設單元，積少成多、久久為功地推動實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的宏偉目標。

參考文獻

[1]阿代爾·特納.債務和魔鬼——貨幣、信貸和全球金融體系重建[M].王勝邦，徐驚蟄，朱元倩，譯.北京：中信出版社，2021：5.

[2]關志國.道家黃老學派法哲學研究[M].北京：中國社會科學出版社，2016：12.

[3]呂冰洋.央地關系，寓活力于秩序[M].北京：商務印書館，2022.

[4]瑞·達利歐.債務危機[M].趙燦，熊建偉，劉波，譯.北京：中信出版社，2019：3.

[5]詹姆斯·麥克唐納（James Macdonald）.債務與國家的崛起：西方民主制度的金融起源[M].楊宇光，譯.北京：社會科學文獻出版社，2021：6.