摘要：專項(xiàng)債規(guī)模的迅速擴(kuò)張?jiān)从诘胤截?cái)政受到持續(xù)壓力下的模式轉(zhuǎn)換。隨著土地財(cái)政難以為繼和隱性負(fù)債亟待化解，專項(xiàng)債必將承擔(dān)維持地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展和激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大責(zé)任。建議在財(cái)政分權(quán)框架下重新梳理地方政府的發(fā)展職責(zé)，發(fā)揮專項(xiàng)債針對(duì)基建、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、民生等高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域的融資作用，并建立相應(yīng)的激勵(lì)相容與風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，加強(qiáng)資金利用效率和避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次累積。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)債 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 地方財(cái)政 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

專項(xiàng)債概況

（一）專項(xiàng)債的起源

在分稅制下，政府間財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下壓。特別是2008年金融危機(jī)后，地方政府通過大量舉債投資基礎(chǔ)設(shè)施來應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的影響，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之累積。對(duì)此，國家采取“開前門，堵后門”的措施，于2014年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》正式賦予地方政府舉債融資的權(quán)利，并于同年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），將地方債按資金用途和償債資金來源分為一般債和專項(xiàng)債兩種類型，并分別形成一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。

對(duì)比一般債和專項(xiàng)債，可發(fā)現(xiàn)兩者都由省政府發(fā)行，由地方財(cái)政進(jìn)行背書和擔(dān)保，且都納入地方財(cái)政預(yù)算體系，但兩者也存在諸多差異。首先，從職能來看，一般債的發(fā)行主要是為了改善財(cái)政赤字，緩解地方政府臨時(shí)資金困難。而專項(xiàng)債主要以支持專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)為發(fā)行目的，資金一般用于有一定收益的公益性項(xiàng)目。作為兼具財(cái)政和金融屬性的融資工具，專項(xiàng)債的支持領(lǐng)域已逐步擴(kuò)圍，從最初的置換專項(xiàng)債和土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債調(diào)整至如今可投向包括新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源、生態(tài)環(huán)保等在內(nèi)的11個(gè)重要領(lǐng)域。其次，兩者還本付息的資金來源也存在差異。一般債主要用一般公共預(yù)算收入償債，專項(xiàng)債則通過公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息。需要注意的是，《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)）要求，專項(xiàng)債的項(xiàng)目收益應(yīng)與融資自求平衡。

（二）專項(xiàng)債的特征

我國專項(xiàng)債具有三大特征。第一，專項(xiàng)債在地方政府債券中的占比呈上升趨勢(shì)。根據(jù)地方債、新增債及再融資債中專項(xiàng)債類別的發(fā)行情況2（見圖1），自2015年我國地方政府開始發(fā)行專項(xiàng)債以來，其在地方債中占比從2015年的25.41%上升至2022年的69.65%，在新增債中占比從2015年的16.22%上升至2022年的84.90%，在再融資債中占比從2018年的19.92%上升至2022年的41.87%（2015—2017年未發(fā)行再融資債券），說明專項(xiàng)債對(duì)地方政府融資的重要性愈加顯著。截至2023年10月初，全國專項(xiàng)債本年累計(jì)發(fā)行數(shù)額已達(dá)47955.89億元，占當(dāng)年已發(fā)行地方債的68.11%。其中，新增專項(xiàng)債發(fā)行34486.51億元，占新增債券發(fā)行額的84.19%；再融資專項(xiàng)債發(fā)行13450.77億元，占再融資債發(fā)行規(guī)模的45.76%。

第二，專項(xiàng)債的發(fā)行在我國呈現(xiàn)顯著地域差異。專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模位于前列的省份，多是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的省份。以2022年全國各地區(qū)專項(xiàng)債的發(fā)行情況為例，發(fā)行規(guī)?？壳暗木鶠槲覈?jīng)濟(jì)發(fā)展情況相對(duì)較好的省份。截至2023年10月初，本年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)?？壳暗牡貐^(qū)分別是廣東、山東、安徽。其中，廣東以4942.59億元的發(fā)行規(guī)模高居首位；西藏、青海、寧夏等地區(qū)前9個(gè)月專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模較小。在當(dāng)前地方政府財(cái)政壓力增加的背景下，發(fā)行規(guī)模的差異體現(xiàn)了各地政府對(duì)于債券這一融資工具的需求度和

適應(yīng)性。

第三，中長(zhǎng)期專項(xiàng)債逐漸增加。在發(fā)行初期，發(fā)行期限主要為3年或5年。2019年，財(cái)政部出于緩解地方政府再融資壓力、提高項(xiàng)目資金和期限的匹配度等原因，取消對(duì)地方債券期限比例結(jié)構(gòu)的限制，并提高長(zhǎng)期債券的發(fā)行比例。自此，地方債券平均發(fā)行期限迅速上升，專項(xiàng)債的平均發(fā)行期限也從2018年的6.1年延長(zhǎng)至2022年的15.5年。專項(xiàng)債正在從短期債轉(zhuǎn)型為中長(zhǎng)期債，地方財(cái)政的短期風(fēng)險(xiǎn)有所降低，長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)一定積累。

（三）專項(xiàng)債對(duì)地方財(cái)政的影響

自2015年以來，地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行力度逐年加大。2015—2022年，各年度新增專項(xiàng)債分別發(fā)行959億元、4037億元、7937億元、13527億元、21487億元、36019億元、35844億元、40384億元，發(fā)行規(guī)模增速快于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、財(cái)政收入和土地出讓金的增速。專項(xiàng)債作為地方政府融資的重要工具，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有一定的促進(jìn)作用，地方政府可通過發(fā)行新增專項(xiàng)債來滿足財(cái)政需求，從而能夠在一定程度上緩解地方政府財(cái)政壓力。同時(shí)，土地出讓金增速下降伴隨專項(xiàng)債規(guī)模攀升，表明地方政府財(cái)政收入來源出現(xiàn)了明顯變化。

專項(xiàng)債與地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系探討

（一）地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速發(fā)展邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。專項(xiàng)債作為積極財(cái)政政策發(fā)揮效用的重要工具，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效有重要影響。因此，有必要從專項(xiàng)債的視角進(jìn)行分析，結(jié)合穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)的政策要求，多維度、多指標(biāo)地探討地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新內(nèi)涵。

1.負(fù)債率顯示政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力

本文用政府負(fù)債率這一指標(biāo)來衡量政府的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。首先，計(jì)算出全部政府債務(wù)總額（中央財(cái)政國債余額與全國地方政府債務(wù)余額之和）占GDP的比例，得到2015—2022年的政府負(fù)債率，分別為37.67%、36.66%、36.04%、36.36%、38.63%、45.93%、46.76%、50.35%。雖然整體呈上升趨勢(shì)，但目前仍低于歐盟60%的紅線，這說明我國政府債務(wù)指標(biāo)仍在安全區(qū)間，處于風(fēng)險(xiǎn)可控的狀態(tài)。但需注意，我國每年地方債務(wù)余額在全部政府債務(wù)總額中占比均超過50%，這可能意味著地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中承擔(dān)了主要事權(quán)，財(cái)權(quán)卻不能與事權(quán)相匹配。而專項(xiàng)債在地方政府債務(wù)余額中的占比已達(dá)約60%，在GDP中的占比則達(dá)到17.08%，這表明地方政府更傾向于通過專項(xiàng)債來籌集資金。發(fā)行專項(xiàng)債有助于推動(dòng)如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保治理等特定項(xiàng)目和領(lǐng)域的發(fā)展，但也需要警惕債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制方面的問題。因此，需加強(qiáng)關(guān)注專項(xiàng)債資金的使用情況和效益，以及地方政府對(duì)債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的管理能力，在穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)做好防風(fēng)險(xiǎn)。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模

衡量地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展情況，需要對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)估，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模可在一定程度上予以反映。一方面，專項(xiàng)債發(fā)行的初衷主要是用于支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，因此專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)?？梢蚤g接反映一個(gè)地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目上的投資力度和重視程度。一般而言，若某地區(qū)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模較大，則該地的基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)較好，有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高。另一方面，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模還與地方政府的財(cái)政狀況息息相關(guān)。通常情況下，專項(xiàng)債實(shí)際發(fā)行規(guī)模越大，地方政府財(cái)政承受能力和償債能力大概率越強(qiáng)。反之，財(cái)政狀況較差的地區(qū)，償債能力相對(duì)薄弱，專項(xiàng)債申請(qǐng)額度時(shí)可能會(huì)因此受限，最終發(fā)債規(guī)模亦會(huì)較小。觀察我國各地專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，可發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模往往高于西部地區(qū)或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

3.區(qū)域市場(chǎng)運(yùn)行狀況與專項(xiàng)債市場(chǎng)化水平

“有效市場(chǎng)”和“有為政府”相結(jié)合是地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必要前提，而專項(xiàng)債作為兼具財(cái)政與金融雙重屬性的融資工具，對(duì)兩者的充分結(jié)合影響深遠(yuǎn)。提升專項(xiàng)債的市場(chǎng)化水平，可使市場(chǎng)的流動(dòng)性和投資選擇增加，還可以推動(dòng)提升市場(chǎng)規(guī)范程度和透明度。因此，可以通過衡量專項(xiàng)債市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度，為分析區(qū)域債券市場(chǎng)運(yùn)行有效性提供依據(jù)。

一是專項(xiàng)債的投資者結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)活躍度。一般來說，相比單一投資者，多元的投資者結(jié)構(gòu)下，市場(chǎng)認(rèn)可程度、市場(chǎng)穩(wěn)定性、市場(chǎng)運(yùn)行的透明度和規(guī)范度都會(huì)得到改善；而市場(chǎng)交易如果越活躍，則資源配置也會(huì)隨之優(yōu)化。從數(shù)據(jù)來看，截至2023年8月末，銀行間債券市場(chǎng)投資者持有地方債占比達(dá)96.65%，說明地方債投資者結(jié)構(gòu)多元化程度仍然有待提升。此外，根據(jù)《地方政府債券市場(chǎng)報(bào)告（2023年8月）》數(shù)據(jù)，2023年1至8月，地方債二級(jí)市場(chǎng)現(xiàn)券交易金額為78278.75億元，比2022年同期上升17.5%，說明我國地方債市場(chǎng)活躍度正逐漸提高。

二是專項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)情況。債券信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)有助于投資者根據(jù)需要進(jìn)行更加合理的投資分配。我國專項(xiàng)債的發(fā)行主體和用債主體并不一致，而評(píng)級(jí)時(shí)多以發(fā)行主體（即省級(jí)政府）為評(píng)級(jí)對(duì)象，采用的數(shù)據(jù)是省級(jí)層面的經(jīng)濟(jì)和債務(wù)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致專項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)結(jié)果大多為AAA，影響了信用評(píng)級(jí)的參考價(jià)值。

（二）專項(xiàng)債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的兩面性

1.賦能地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

作為政府實(shí)施積極財(cái)政政策的重要工具，專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模逐漸擴(kuò)張，其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的支持作用得到凸顯。具體體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

一是彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。從財(cái)政收入的角度來看，盡管專項(xiàng)債收入計(jì)入政府性基金收入，不能直接改善赤字，卻可以使專項(xiàng)債投資的相關(guān)項(xiàng)目減少對(duì)一般公共預(yù)算收入的占用，進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政支出在其他領(lǐng)域發(fā)力，從而間接實(shí)現(xiàn)政府對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改善。專項(xiàng)債的還款期限通常為5年以上，使得政府的償債壓力得以延后。特別是隨著中長(zhǎng)期專項(xiàng)債的發(fā)行比例逐漸上升，地方政府的短期財(cái)政壓力有望進(jìn)一步得到

緩解。

二是發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，撬動(dòng)社會(huì)投資。投資在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”中占據(jù)重要地位。專項(xiàng)債作為擴(kuò)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵手段，近年來撬動(dòng)了大量有效投資，在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。對(duì)專項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)投資的機(jī)制進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，一方面，政府發(fā)行專項(xiàng)債主要是為了融資，而當(dāng)所籌項(xiàng)目資金落實(shí)到民生、基建、環(huán)保等相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)中后，當(dāng)?shù)赝顿Y和營商環(huán)境將得以優(yōu)化，從而提升對(duì)社會(huì)資本的吸引力。另一方面，專項(xiàng)債項(xiàng)目資金對(duì)具體領(lǐng)域的支持將使其上下游產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，從而吸引更多投資，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”。

三是引導(dǎo)資金流向，助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自發(fā)行以來，專項(xiàng)債的資金投向領(lǐng)域一直在根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)和需求進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以引導(dǎo)資金流向各時(shí)期的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域或投資回報(bào)率更高的行業(yè)，切實(shí)發(fā)揮作為項(xiàng)目資金“牛鼻子”的作用。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》（國發(fā)〔2022〕12號(hào)）和《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于組織申報(bào)2023年地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕873號(hào)），我國專項(xiàng)債可投向新能源、新型基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等11個(gè)領(lǐng)域，并可用作13個(gè)行業(yè)的資本金，有效支持高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，國家還對(duì)“形象工程”“政績(jī)工程”等一系列專項(xiàng)債禁止投向領(lǐng)域作出明確規(guī)定，并通過限額管理，對(duì)資金使用進(jìn)行約束，使專項(xiàng)債能為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展蓄能。

2.專項(xiàng)債使地方財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

雖然專項(xiàng)債能夠彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，助力地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，但目前我國正面臨減稅降費(fèi)減少財(cái)政收入、土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加、財(cái)政支出存在剛性等多重考驗(yàn)疊加的客觀環(huán)境，專項(xiàng)債也會(huì)增加政府的債務(wù)清償壓力，使得地方財(cái)政的可持續(xù)性面臨一定挑戰(zhàn)。首先，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)多年的繁榮使地方政府通過房地產(chǎn)相關(guān)稅種和土地出讓金獲得大量收入，并為財(cái)政支出和債務(wù)償還提供了穩(wěn)定資金來源。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，相關(guān)稅收和土地出讓收入會(huì)受到影響，增加地方財(cái)政壓力。地方政府可獲得的專項(xiàng)債發(fā)行額度也會(huì)因財(cái)政狀況變差而受限。其次，考慮到土地資源的有限性和房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展需要，土地出讓收入規(guī)模增速近年來顯著下降，未來增長(zhǎng)空間也較為有限，這可能會(huì)使地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)上升，影響地方財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行。

相關(guān)建議

當(dāng)前，作為政府融資、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具，專項(xiàng)債大有作為。對(duì)此，建議從以下四方面優(yōu)化專項(xiàng)債相關(guān)制度。

（一）構(gòu)建財(cái)政分權(quán)新框架

一是調(diào)整稅收分成比例，健全地方稅體系，在地方政府對(duì)財(cái)政支出和債務(wù)清償承擔(dān)主要責(zé)任的情況下，考慮調(diào)增地方稅收分成比例，培育地方稅源，從而賦予地方更多財(cái)權(quán)，確保政府職能的有效實(shí)現(xiàn)。例如，可將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，逐步將其由中央稅調(diào)整為地方稅；還可適度提高共享稅中地方分成比例。

二是考慮適度放寬地方政府舉債融資權(quán)限。通過前文對(duì)政府負(fù)債率的計(jì)算可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務(wù)指標(biāo)目前尚處合理區(qū)間，因此可適度放寬地方政府發(fā)債限制。當(dāng)然，在賦權(quán)的同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)管理的監(jiān)管，防止政府舉債過度，影響地方財(cái)政可持續(xù)性。

三是加強(qiáng)預(yù)算管理，規(guī)范收支行為。在構(gòu)建財(cái)政分權(quán)新框架時(shí)，除了給予地方政府財(cái)力，還應(yīng)完善相關(guān)財(cái)政制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高地方財(cái)政運(yùn)行的透明度，從而確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性。

（二）進(jìn)一步提升專項(xiàng)債市場(chǎng)化水平

一是要提升專項(xiàng)債投資者結(jié)構(gòu)的多元化程度。根據(jù)我國當(dāng)前的地方債投資者結(jié)構(gòu)，雖然其多元化程度較2015年有所上升，但商業(yè)銀行在投資者中占比仍高達(dá)82.51%，因此未來可通過稅收優(yōu)惠等方式吸引其他類別投資者，并為個(gè)人投資者開拓更便利的投資渠道，從而提高專項(xiàng)債的市場(chǎng)流動(dòng)性，為專項(xiàng)債籌資提供更多來源。

二是提升專項(xiàng)債信息披露的透明度。信息公開可以改善信息不對(duì)稱，幫助投資者更好地了解專項(xiàng)債市場(chǎng)運(yùn)行情況，并結(jié)合自身情況作出更科學(xué)的投資選擇。目前專項(xiàng)債的信息披露不足，部分信息只能通過地方債的總體數(shù)據(jù)進(jìn)行推斷，更加細(xì)化、全面的信息披露應(yīng)是未來專項(xiàng)債制度優(yōu)化的方向之一。

三是要完善專項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)制度。首先，由于專項(xiàng)債由省級(jí)政府發(fā)行，而用債主體可能為市、縣級(jí)政府，因此以發(fā)行主體為評(píng)級(jí)對(duì)象并不能真實(shí)反映專項(xiàng)債的使用情況，如果評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)單一，所出具報(bào)告會(huì)缺乏印證，可能會(huì)存在尋租現(xiàn)象，影響專項(xiàng)債的市場(chǎng)化水平。因此，未來應(yīng)對(duì)用債主體和用債情況進(jìn)行信息披露，并據(jù)此建立更加科學(xué)、全面的信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系。同時(shí)，還應(yīng)考慮在專項(xiàng)債初次信用評(píng)級(jí)和后續(xù)跟蹤評(píng)級(jí)、不定期評(píng)級(jí)中選擇不同機(jī)構(gòu)，使報(bào)告相互印證，增加評(píng)級(jí)結(jié)果的真實(shí)性和可靠性。

（三）以多種融資工具協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

當(dāng)前，我國除了專項(xiàng)債，政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等非公債手段也可幫助政府開展各類投融資。相比而言，專項(xiàng)債的融資功能較強(qiáng)，有助于形成實(shí)物工作量，但受限于債務(wù)限額，不能解決地方政府的全部資金需求，且審核程序相對(duì)復(fù)雜。PPP則因其利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特征，有著投資效率高的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)由于社會(huì)資本信用可能不高，其融資成本高于專項(xiàng)債。REITs則具有收益穩(wěn)定、可降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)點(diǎn)，但我國2020年才正式開始REITs試點(diǎn)，相關(guān)制度仍有待完善。綜上，未來可以嘗試將專項(xiàng)債和PPP或REITs有效融合，從而達(dá)成減少項(xiàng)目融資成本、提高投資效率、緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（四）建立激勵(lì)相容的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

建立激勵(lì)相容的專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，是指地方政府除了利用專項(xiàng)債激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。一是要構(gòu)建全生命周期的專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。我國現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系主要是基于一般公共預(yù)算支出項(xiàng)目所建立，而專項(xiàng)債項(xiàng)目則由于兼具公益性和收益性，且項(xiàng)目周期長(zhǎng)，存在較大不確定性，難以完美適配現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制，未來亟須對(duì)專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)ad34cacfd83cc549068166fe2ec03749f99f3d509172e6e5260e0eb9bebfa33e價(jià)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。在此過程中，應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目全生命周期，將績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿專項(xiàng)債的發(fā)行、資金使用、債務(wù)償付、項(xiàng)目產(chǎn)生收益等全流程，從而實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全過程的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控。同時(shí)，還應(yīng)由果溯因，及時(shí)分析造成相關(guān)問題的原因并進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)資金使用更加高效。二是要從縱向和橫向加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。從縱向來看，如果專項(xiàng)債的用債主體是市、縣級(jí)政府，可能會(huì)產(chǎn)生償債意識(shí)淡化，將債務(wù)清償壓力向上轉(zhuǎn)移的問題；從橫向來看，由于“唯GDP論”的政績(jī)考核方式過去在一些地區(qū)盛行，再加上政府任期限制，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府“管借不管還”，給新一屆政府帶來較大償債壓力。因此，在適度賦予地方政府財(cái)權(quán)激勵(lì)的同時(shí)，省級(jí)政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市、縣級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，落實(shí)償債責(zé)任，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，并建立問責(zé)機(jī)制和應(yīng)急措施以應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件。

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