摘要：近年來，地方政府專項債發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、發(fā)行節(jié)奏明顯加快，成為擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的重要抓手。本文從專項債的功能定位及制度建設(shè)兩個維度綜合評價其績效表現(xiàn)和風(fēng)險水平。針對其發(fā)行管理過程中存在的突出問題，建議適當(dāng)控制新增專項債規(guī)模，并進(jìn)一步完善專項債相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建發(fā)行、分配、項目評估、風(fēng)險預(yù)警、信息披露等方面的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：專項債 債務(wù)管理 債務(wù)風(fēng)險

近年來，黨中央高度重視防范化解重大風(fēng)險，“開前門，堵后門”的債務(wù)治理理念得到有力落實。財政部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)顯示，截至2023年6月，我國地方政府債券余額為37.80萬億元，其中地方政府專項債（以下簡稱“專項債”）余額達(dá)22.94萬億元，占比為60.69%?？偟膩砜?，專項債的發(fā)行使用，在補(bǔ)短板、防風(fēng)險、擴(kuò)投資、穩(wěn)增長等方面取得了明顯成效，實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。但隨著發(fā)行節(jié)奏的不斷加快，專項債在使用過程中也出現(xiàn)了資金與項目不匹配、項目進(jìn)度不及預(yù)期、資金使用效用不高等問題。本文基于專項債功能定位和制度建設(shè)兩個維度，綜合評估其風(fēng)險水平和績效表現(xiàn)，剖析主要問題，旨在為完善專項債發(fā)行管理機(jī)制、提升政府治理能力提供有益借鑒。

專項債現(xiàn)狀分析與功能定位

（一）專項債現(xiàn)狀

根據(jù)財政部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)，從2015年到2023年上半年，專項債發(fā)行規(guī)模整體呈快速增長趨勢，余額從9744億元迅速增至22.83萬億元。其中，2023年上半年新增專項債23009億元，再融資專項債5359億元。自2020年起，專項債新增發(fā)行規(guī)模明顯超出一般債券。根據(jù)萬得（Wind）數(shù)據(jù)，2023年上半年，專項債余額已達(dá)一般債券的1.56倍。

1.品種結(jié)構(gòu)和投向領(lǐng)域

根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，2023年上半年，我國累計發(fā)行868只專項債。其中，再融資債104只，占專項債發(fā)行數(shù)量的11.98%；發(fā)行規(guī)模為5359.6014億元，占比18.89%。新增債發(fā)行764只，發(fā)行規(guī)模約為2.3萬億元。新增專項債發(fā)行品種中，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項債、棚戶區(qū)改造專項債和交通基礎(chǔ)設(shè)施專項債的發(fā)行數(shù)量最為集中。在此期間發(fā)行的專項債主要投向14個具有公益性質(zhì)的領(lǐng)域。交通運(yùn)輸領(lǐng)域根據(jù)要求細(xì)分為城市停車場、軌道交通、其他交通基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、政府收費(fèi)公路等領(lǐng)域，其中投入政府收費(fèi)公路領(lǐng)域的數(shù)量最多。

2.期限

從發(fā)行期限來看，我國專項債期限逐漸拉長，與基礎(chǔ)設(shè)施項目的長周期特點更加吻合。根據(jù)Wind和財政部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)，在 2023 年上半年發(fā)行的868只專項債中，發(fā)行期限共分為20類，平均發(fā)行期限為17.1年，同比增加 0.99 年。放開對專項債發(fā)行期限的限制后，地方政府趨向于發(fā)行更多中長期債券。新增專項債發(fā)行期限主要集中在10年、15年、20年，發(fā)行數(shù)量為392只，占比為51.31%。三個期限的專項債發(fā)行規(guī)模共計1.18萬億元，占比為51.48%。發(fā)行期限在20年以上的專項債共232只，占比為30.37%；發(fā)行規(guī)模為1.02萬億元，占比為44.35%。品種多為市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項債、交通基礎(chǔ)設(shè)施專項債和農(nóng)林水利專項債。品種多為市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項債、交通基礎(chǔ)設(shè)施專項債和農(nóng)林水利專項債。發(fā)行中長期專項債，有利于以時間換空間，緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

將近3年（2023年的數(shù)據(jù)截至10月7日）專項債期限結(jié)構(gòu)進(jìn)行對比，新增專項債和新增再融資專項債中的中長期限債券數(shù)量均有所提升。從新增專項債看，根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，2021年至2023年10月，30年期限專項債規(guī)模呈上升趨勢，增長30.58%。再融資專項債30年期限專項債規(guī)模比2021年增長39.07%。

（二）專項債功能定位

專項債作為一類重要的政府融資工具，既可以促進(jìn)債券市場多元化發(fā)展，提高債券市場分工精度和投資準(zhǔn)度，又可以降低融資成本，增強(qiáng)政府投資能力。從債券利率來看，專項債利率一般低于銀行貸款和城投債利率，可以減輕政府利息負(fù)擔(dān)。從債券期限來看，政府投資項目具有回收周期長、資金需求大等特點，中長期專項債可以避免銀行貸款周期短、資金少等帶來的反復(fù)融資問題，提高資金期限與項目周期匹配度，間接降低融資成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（趙全厚等，2020）。

專項債也是一種服務(wù)政策目標(biāo)、促進(jìn)積極財政政策落地實施的重要工具。專項債賦予地方政府自主發(fā)債權(quán)，能有效遏制違規(guī)舉債行為，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險（張琦等，2020），特別是有助于化解地方政府隱性債務(wù)，推動隱性債務(wù)顯化（樊軼俠，2019）。地方政府是轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要責(zé)任主體，通過專項債投資促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，創(chuàng)造良好營商環(huán)境。此外，允許專項債用作重大項目資本金，有利于優(yōu)化資源配置，從供給側(cè)改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加財政收入，從而拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

專項債的問題闡述與原因剖析

（一）專項債相關(guān)法律法規(guī)體系有待進(jìn)一步完善

《地方政府債券發(fā)行管理辦法》《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》（財預(yù)〔2021〕110號）先后出臺，不斷完善專項債管理制度體系，為專項債提供了堅實的制度保障。但我國地方政府專項債規(guī)范化、法治化進(jìn)程仍然缺乏完整的操作指南和指導(dǎo)性文件，專項債發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)和實施細(xì)則缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從發(fā)行到償還全生命周期的專項債管理制度體系仍有待完善，法規(guī)的位階還有待進(jìn)一步提高。

（二）專項債全生命周期管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

從發(fā)行過程來看，專項債發(fā)行主體是省級政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）?？h、市級政府雖集中承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)卻無舉債權(quán)，省級政府需要代有舉債需求又無舉債權(quán)的縣、市級政府舉債（張婉蘇，2017）。舉債權(quán)與使用權(quán)相分離的管理機(jī)制有利于中央全面統(tǒng)籌并精準(zhǔn)控制地方政府債務(wù)，確保政府償付能力與舉債規(guī)模相協(xié)調(diào)，是防控地方債務(wù)風(fēng)險的有效措施。在代舉機(jī)制下，地方政府能獲得較低融資成本，省級政府雖然不對債券提供信用擔(dān)保或進(jìn)行兜底，但仍然存在部分隱性擔(dān)保和隱性金融分權(quán)問題（周世愚，2021）。例如，信用評級較形式化，專項債評級一般為AAA級，導(dǎo)致地方政府缺乏市場意識和債務(wù)償付意識，對社會資本吸引力不足。同時，代舉制度可能淡化專項債項目與債券市場之間的聯(lián)系，導(dǎo)致發(fā)行利率難以真實反映專項債的流動性和風(fēng)險溢價，從而降低專項債作為創(chuàng)新型融資工具的融資功能。另外，專項債的投資效率減弱，在事權(quán)責(zé)相分離的情況下可能加劇地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險。

從專項債分配使用來看，地方政府專項債限額分配制度在總體設(shè)計上突出風(fēng)險防控和宏觀調(diào)控功能。因此，債務(wù)存量高、財政收入低地區(qū)所分配的專項債額度較低，而財政收入高、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)分配額度更高（張明，2023）。與我國東部地區(qū)相比，西部地區(qū)的償債能力較弱，能夠獲得的專項債額度較低。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，2023年上半年，東部地區(qū)的新增專項債發(fā)行量占全國的56%，西部地區(qū)只占22.13%。但從發(fā)展需求來看，西部地區(qū)的需求更為急迫。以風(fēng)險防控為核心的專項債額度分配制度或?qū)⒓觿|西部發(fā)展的失衡，難以發(fā)揮專項債在基礎(chǔ)設(shè)施融資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面的作用。另外，新增專項債采用以需求因素為核心的因素分配法，部分地方政府可能忽視項目可行性而盲目提高資金需求，導(dǎo)致部分項目短期內(nèi)無法落地實施、資金用途頻繁調(diào)整等問題，違背了專項債資金“即發(fā)即用”的要求。

從償還角度來看，專項債投資以項目為基礎(chǔ)。一方面，可能因項目收益預(yù)測誤差，或受宏觀環(huán)境影響，導(dǎo)致償付期內(nèi)現(xiàn)金流不足。特別是專項債初期的償付資金主要來源于土地出讓收入（婁洪，2023）。但目前我國土地使用權(quán)出讓收入持續(xù)銳減，可用于償付專項債的資金規(guī)模大幅減少，增加了違約風(fēng)險。另一方面，專項債償付期限設(shè)置不合理也會造成償付壓力集中，甚至?xí)h(yuǎn)超財政可償付能力（王紅光，2023）。同時，項目審核過程中可能存在信息不對稱、項目過度包裝及中介機(jī)構(gòu)“偽中立”等問題，導(dǎo)致項目預(yù)期收益虛高，難以實現(xiàn)財務(wù)自求平衡，從而抑制專項債的增長效能。

（三）信息披露機(jī)制與績效評價體系有待進(jìn)一步健全

為建設(shè)公開透明的債券市場、促進(jìn)更高水平的對外開放，財政部不斷加強(qiáng)專項債信息披露體系和績效評價體系建設(shè)。目前來看，部分專項債的披露內(nèi)容仍存在關(guān)鍵信息缺失、披露口徑不統(tǒng)一、披露標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異較大、各類風(fēng)險信息披露程度不高等現(xiàn)象。另外，由于對專項債“借、用、還”全生命周期跟蹤管理的成本較高，信息披露較多集中在發(fā)行申報階段，專項債發(fā)行人未在專項債存續(xù)期間持續(xù)發(fā)布專項債相關(guān)信息，導(dǎo)致資金使用效率不高?？冃гu價仍以債務(wù)率為主，尚未建立全面考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、償債能力等多維度指標(biāo)的國家層面動態(tài)績效評價指標(biāo)體系（周世愚，2021）。上述原因均可能造成專項債市場流通性減弱、債券風(fēng)險認(rèn)知不清晰、問責(zé)機(jī)制缺少信息依據(jù)、潛在財政風(fēng)險加劇等問題。

對策建議

建議立足專項債涉及政府與市場互動的特殊性，注重平衡效率與安全、責(zé)任與權(quán)力、融資與收益，切實加強(qiáng)專項債全生命周期管理，促進(jìn)專項債與其他政府融資工具的協(xié)同使用，更好推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一是進(jìn)一步完善專項債相關(guān)法律法規(guī)。建議從國家層面梳理現(xiàn)有專項債管理辦法，出臺更高位階的專項債相關(guān)法律法規(guī)，對專項債全生命周期進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。通過推動專項債管理的法治化、市場化和長效化，明晰專項債借、用、管、還各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)，有利于更好發(fā)揮其投融資和逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)功能，實現(xiàn)政府與市場的高效協(xié)同、良性互動。

二是完善專項債發(fā)行機(jī)制。在確保效率與安全的前提下，建議將省級政府代舉機(jī)制調(diào)整為省級政府管控專項債規(guī)模，由縣、市級政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求自主舉債并報省級政府核準(zhǔn)。通過發(fā)債權(quán)力的下移，既能發(fā)揮省級政府對債券規(guī)模的宏觀管理職能，又能更好地激發(fā)地方政府參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。另外，進(jìn)一步提高專項債發(fā)行的市場化程度，破除專項債的隱性擔(dān)保，推動專項債市場化定價，嚴(yán)格監(jiān)控地方政府對專項債市場定價的不合理干預(yù)；進(jìn)一步擴(kuò)大專項債用作項目資本金范疇，完善項目配套融資制度，提高金融機(jī)構(gòu)支持專項債項目融資的積極性。

三是優(yōu)化專項債限額分配制度。建議在適當(dāng)控制新增專項債規(guī)模的同時，調(diào)整現(xiàn)有分配額度與地區(qū)財力高度正相關(guān)的分配方式。統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、財政可持續(xù)性、項目儲備、未來發(fā)展?jié)摿Φ榷喾N因素，重點依據(jù)項目質(zhì)量來綜合確定專項債額度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。另外，嚴(yán)格細(xì)化項目審核流程，強(qiáng)化專業(yè)監(jiān)管，遏制項目造假、資金挪用及過度包裝等行為。

四是構(gòu)建項目評估指引和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。確立科學(xué)的評估指標(biāo)和對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)項目高質(zhì)量評估，為后續(xù)信息披露奠定基礎(chǔ)。構(gòu)建多維度專項債績效評價體系，追蹤專項債全生命周期中的預(yù)算執(zhí)行情況、資金使用情況、項目進(jìn)度績效評價等，并對存在的問題進(jìn)行限期整改。盡快調(diào)整并落實“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)管理機(jī)制。建立專項債風(fēng)險預(yù)警平臺，運(yùn)用信息化手段實現(xiàn)多部門聯(lián)合實施的風(fēng)險動態(tài)監(jiān)管預(yù)警，警惕宏觀環(huán)境變化對項目收益的影響，防范違約風(fēng)險；將項目償付風(fēng)險預(yù)警機(jī)制與政府官員政績考核相結(jié)合，防范官員道德風(fēng)險。

五是完善專項債信息披露機(jī)制。建立專項債信息披露平臺，及時披露專項債信息并同步更新發(fā)行主體財力、信用等相關(guān)信息，滿足信息真實性、及時性、動態(tài)性、全周期性等要求，主動接受公眾監(jiān)督，幫助市場和投資者及時了解專項債投資動態(tài)，以此進(jìn)一步提高政府公信力和市場約束力。

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