■ 劉辰陽 LIU Chenyang

0 引言

在城市發(fā)展由外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變的新時期，城市更新作為遏制城市擴(kuò)張、實現(xiàn)精明增長的發(fā)展思路，受到廣泛重視。學(xué)界出現(xiàn)了大量基于人本主義、法團(tuán)主義、社會公正、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究[1-3]，描繪出一幅幅理想更新模式下的光明圖景；但在實踐中，工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)平衡、社會和諧等多方面的問題錯綜復(fù)雜地交織在一起，使城市更新項目的推進(jìn)舉步維艱。本文剖析產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在處理城市更新復(fù)雜矛盾時的不足，通過引入行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以嘉善縣魏塘老工業(yè)區(qū)城市設(shè)計為例，總結(jié)推動城市更新順利進(jìn)行的實踐經(jīng)驗，并提出能夠有效推動更新的實施策略。

1 行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市更新困境

1.1 產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)派的局限

科斯[4]在《社會成本問題》一文中指出，在交易成本為零的條件下，無論將初始產(chǎn)權(quán)賦予誰，只要產(chǎn)權(quán)關(guān)系是明確的，在市場機(jī)制下，產(chǎn)權(quán)的最終配置總會是最有效率的，這一觀點(diǎn)被稱為“科斯定理”。在城市更新領(lǐng)域，我國土地產(chǎn)權(quán)制度為土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換賦予了極高的交易成本。隨著城市的發(fā)展，舊城中心低效利用土地的更新成本逐漸提高，因此，政府和規(guī)劃師需要通過制度改革和規(guī)劃設(shè)計，將土地交易成本降低至可接受的范圍。由政府承擔(dān)交易成本可使土地產(chǎn)權(quán)的出讓者和受讓者都能得到較為滿意的結(jié)果，但達(dá)成這一結(jié)果的前提是出讓者和受讓者對產(chǎn)權(quán)價值具有一致的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，各利益相關(guān)方常常無法達(dá)成一致，部分學(xué)者將這種現(xiàn)象歸咎于少數(shù)產(chǎn)權(quán)所有者的“敲竹杠”心理，并試圖尋求一種“社會公平”來克服這一問題[5]。幾乎沒有人對科斯定理這一理論基礎(chǔ)持懷疑態(tài)度，認(rèn)為只要能夠不斷地降低交易成本，“等價交換”似乎是能夠簡單實現(xiàn)的。但在客觀價值論和主觀價值論的交鋒中，主觀價值論明顯占據(jù)上風(fēng)，任何達(dá)成交易的價格都必然低于買方的心理最高價，同時高于賣方的心理最低價，這一解釋較交易雙方是基于商品中凝結(jié)的等價勞動進(jìn)行交易的解釋更為合理。因此我們不得不提出質(zhì)疑，等價交換是否如人們所想的那樣簡單易行？

1.2 稟賦效應(yīng)影響下的城市更新

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)派以試驗的形式反駁了科斯定理，給所謂“敲竹杠”的心理以更明確合理的解釋。理查德·塞勒[6]設(shè)計了一項試驗，將2 美元和價值2 美元的杯子分別發(fā)給數(shù)量相等的2 組受試者（受試者知道杯子價值2美元），并告知2 組受試者可以自由選擇，決定是否進(jìn)行等價交換。由于是面對面試驗，因此完全不存在任何交易成本，若根據(jù)科斯定理預(yù)測，愿意進(jìn)行交換和不愿意交換的人的比例應(yīng)相等，但超過70%的受試者不愿意與另外一方進(jìn)行交換。將2 組受試者所持物品對調(diào)，再次進(jìn)行試驗，結(jié)果依舊如此。試驗結(jié)果表明，不管被分配到什么，大部分受試者認(rèn)為自己所有的東西的價值高于對方所持有的等價物。塞勒將這一現(xiàn)象稱為“稟賦效應(yīng)”，即一旦人們得到了某種物品，他對這一物品的估價將高于市場價，因此，即便交易成本為零，初始產(chǎn)權(quán)關(guān)系依然極大影響了資源的配置。在城市更新實踐中，由于土地權(quán)利人對土地價值的評估高于土地的實際價值，導(dǎo)致談判困難重重，若想土地產(chǎn)權(quán)買賣雙方都滿意，最終通過土地征收獲取土地權(quán)利就必須要額外付出一部分社會財富（如政府補(bǔ)貼、容積率獎勵等），以使雙方都得到符合心理預(yù)期的價格。由于成片區(qū)的城市中產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性，一次性的更新是極難實現(xiàn)的，而漸進(jìn)式的更新就必然帶來產(chǎn)權(quán)人心理預(yù)期隨更新進(jìn)程不斷上漲（如后參與更新的產(chǎn)權(quán)人的要價比先參與的產(chǎn)權(quán)人高），最終導(dǎo)致政府和社會無力承擔(dān)更新成本。在深圳的城市更新中，不斷突破法定圖則上限的容積率正是這一問題的典型反映[7]?？梢灶A(yù)計的是，無論城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系越復(fù)雜，更新進(jìn)程越緩慢，稟賦效應(yīng)的積累就越明顯，城市更新的困難就越難以克服。

1.3 助推城市更新的新思路

塞勒的試驗論證了人的有限理性行為，顛覆了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性經(jīng)濟(jì)人”的基本假設(shè)，稟賦效應(yīng)展現(xiàn)出的人決策的復(fù)雜性和非理性，使城市更新面臨著種種困難，如何解決這些問題成為研究者需要關(guān)注的問題。心理學(xué)家卡尼曼[8]提出的前景理論指出，人們做出復(fù)雜決策時，往往難以通過概率計算做出數(shù)學(xué)意義上的最佳決策，而是以生活經(jīng)驗為錨點(diǎn)，具有明確的追求確定收益和厭惡損失的傾向，例如，相對于小概率的高收益，人們更傾向于確定的低收益，盡管這種行為并不理性，但卻是可以預(yù)測的。相似的，塞勒通過試驗發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)行簡單決策時，人們通常并不利用理性決策系統(tǒng)，而是采用直覺進(jìn)行選擇，“建議選項”“默認(rèn)選項”將對人們的決策產(chǎn)生極大的影響，例如，人們?nèi)ゲ蛷d就餐時更喜歡有推薦菜品的菜單。以上研究發(fā)現(xiàn)為處理城市更新問題提供了新的思路，即利用人們決策行為的非理性進(jìn)行溫和的助推，在保證民主和公平的前提下，促成更新實踐的高效實施。塞勒將這種策略稱為“自由主義下的溫和專制主義”，下文將通過具體實踐案例進(jìn)行進(jìn)一步闡釋。

2 嘉善縣魏塘老工業(yè)區(qū)城市設(shè)計實踐

2.1 城市舊工業(yè)區(qū)現(xiàn)狀

嘉善縣位于浙江省嘉興市東北部，是滬寧合杭甬發(fā)展帶上的節(jié)點(diǎn)城市，因其處于浙江省對接上海市的橋頭堡位置，承接了大量上海市外遷工業(yè)，形成了“一區(qū)、兩園、兩組團(tuán)”的產(chǎn)業(yè)空間布局（圖1）。魏塘老工業(yè)區(qū)位于魏塘商貿(mào)物流組團(tuán)南部，南臨嘉善火車站，是嘉善縣城南生活區(qū)和城北產(chǎn)業(yè)區(qū)之間的銜接地帶。由于歷史原因，基地內(nèi)工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)混亂、分割細(xì)碎（圖2），相關(guān)工業(yè)企業(yè)運(yùn)行低效，呈現(xiàn)“低、小、散”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，企業(yè)停工停產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，占地等遷的情緒在企業(yè)中較為普遍，這使得該地區(qū)的城市面貌極為落后，成為嘉善縣城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痼疾。

圖1 規(guī)劃項目區(qū)位及其周邊產(chǎn)業(yè)空間布局

2.2 總體城市設(shè)計思路

規(guī)劃以建設(shè)培育新型綜合鐵路物流發(fā)展區(qū)為總體規(guī)劃目標(biāo)，將規(guī)劃區(qū)定位為積極對接上海的重要物流樞紐、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的先進(jìn)示范窗口、地區(qū)大宗商品的集散分撥中心。在空間結(jié)構(gòu)上提出“點(diǎn)軸引動、四組協(xié)同、界面提升、藍(lán)綠交織”的組織策略，以320 國道為主要發(fā)展軸，將規(guī)劃區(qū)細(xì)分為樞紐型綜合加工區(qū)、培育型高技加工區(qū)、現(xiàn)代低碳生活區(qū)和產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)區(qū)4 個組團(tuán)（圖3）。

針對基地內(nèi)現(xiàn)存土地利用效率低下、交通組織不成體系、企業(yè)生產(chǎn)各自為政、沿路界面形象不佳等問題，提出4 大規(guī)劃策略：①交通梳理，通過對現(xiàn)狀道路的梳理、局部拓寬和改造，打通斷頭路，重新規(guī)劃客、貨車流線，提高交通效率，減少貨運(yùn)車流對周邊城市地區(qū)的干擾；②空間營造，為了盡快重塑基地形象面貌，規(guī)劃擬先期開展重要城市干道沿線建筑立面整治工作，提升社會和資本對基地的認(rèn)知，為后續(xù)更新引入市場資本提供便利和信心；③項目帶動，將地標(biāo)性建筑嘉善商城的改造、臨鐵物流倉儲區(qū)的重建和物流科技園的建設(shè)作為三大核心項目，以重點(diǎn)項目的投資建設(shè)作為拉動周邊土地價值和融資能力提升的推手，保證公共投資能夠有效收回；④環(huán)境引導(dǎo)，以基地內(nèi)濱水公共綠地改造為契機(jī)，通過工業(yè)用地收儲，提高容積率和綠地率指標(biāo)，塑造優(yōu)越的城市景觀環(huán)境。最終形成兼具合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和良好人居環(huán)境的城市綜合物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)（圖4）。

圖4 總體城市設(shè)計鳥瞰效果圖

在城市設(shè)計指引方面，規(guī)劃設(shè)定2 個層面的設(shè)計導(dǎo)則（圖5）。第一層面為城市設(shè)計通則，根據(jù)規(guī)劃空間形態(tài)對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的結(jié)構(gòu)性要素進(jìn)行限定和控制，這些控制將直接指導(dǎo)未來的建設(shè)開發(fā)和環(huán)境設(shè)計，具體包括開放空間設(shè)計引導(dǎo)、建筑風(fēng)貌設(shè)計引導(dǎo)，以及照明和標(biāo)識設(shè)計引導(dǎo)3 個方面；第二層面為城市設(shè)計導(dǎo)則，根據(jù)城市設(shè)計的空間布局，對重點(diǎn)地塊進(jìn)行精細(xì)化控制，對城市空間形態(tài)指標(biāo)給出建議性的數(shù)值，保證重點(diǎn)地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃有章可循。

圖5 城市設(shè)計導(dǎo)則體系

2.3 差異化城市更新策略與組織方式

2.3.1 分區(qū)組織的城市更新行動計劃

規(guī)劃將基地分為東、西兩區(qū)，根據(jù)基地待更新用地面積及其更新難度，分別提出城市更新的行動計劃。

（1）規(guī)劃西區(qū)業(yè)態(tài)更為陳舊，停工企業(yè)占地和無主用地總量占片區(qū)建設(shè)用地總量的50%以上。因此規(guī)劃對西區(qū)所有低效用地采取按片區(qū)劃分的更新方式，通過對各企業(yè)的實地考察，合理確定“拆改留”地塊，保證規(guī)劃方案切實可行。在拆遷談判上，采取集體談判、分片分階段實施的策略，保證原土地權(quán)利人感受到補(bǔ)償是公平一致的。此外，規(guī)劃還特別梳理區(qū)域內(nèi)的交通體系，緩解在更新前、中、后期規(guī)劃區(qū)交通跨區(qū)流動對320 國道產(chǎn)生的干擾（圖6）。

圖6 規(guī)劃西區(qū)城市更新分區(qū)規(guī)劃

（2）規(guī)劃東區(qū)現(xiàn)狀復(fù)雜且拆改難度較大，但土地權(quán)利清晰，產(chǎn)權(quán)人較少。規(guī)劃主要以城市功能環(huán)境整治提升和局部更新為主，通過嘉善商城的改建，延續(xù)基地在城市中的歷史記憶；同時，通過打造集技能培訓(xùn)、后臺服務(wù)、技術(shù)研發(fā)等功能為一體的小型科技園區(qū)，提升基地整體的產(chǎn)業(yè)附加值。在更新措施上，保留320 國道沿線現(xiàn)狀較好的建筑，在基地內(nèi)部采取與土地產(chǎn)權(quán)人合作更新策略，政府以提高容積率、減免相關(guān)稅費(fèi)的方式與土地產(chǎn)權(quán)人協(xié)商，換取企業(yè)對建筑局部拆除更新的支持，減少了政府土地收儲及二次開發(fā)的成本，大大縮短了城市更新周期（圖7）。

2.3.2 公私合作推進(jìn)城市更新組織形式和運(yùn)行機(jī)制

由于更新涉及的用地范圍廣，城市更新必然意味著土地權(quán)利人的變更，而原來復(fù)雜的土地權(quán)利人關(guān)系和細(xì)碎的土地格局讓更新的推進(jìn)格外困難，因此規(guī)劃提出了針對老工業(yè)倉儲區(qū)的城市更新組織方式。由政府引入當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)參與更新，并由政府或國資委牽頭成立公私合作性質(zhì)的公司作為更新的主體責(zé)任人，原土地權(quán)利人可以在獲取征地補(bǔ)償和參與更新獲取新的建筑經(jīng)營權(quán)兩種方式之間做選擇。更新開發(fā)完成后，龍頭企業(yè)可獲得土地使用權(quán)，作為新建建筑安裝工程投資的補(bǔ)償；原土地權(quán)利人（小企業(yè)）可與龍頭企業(yè)共同享有土地使用權(quán)，或獲得龍頭企業(yè)部分物業(yè)的低價承租權(quán)，依舊可以在基地內(nèi)長期經(jīng)營，并享受更為完善的產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)；政府在完成公共設(shè)施開發(fā)后退出更新項目，后續(xù)繼續(xù)維持公共設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)，保障社會福利（表1）。

表1 公私合作形式參與城市更新的權(quán)責(zé)分配

2.3.3 以形象提升為目標(biāo)的建筑立面綜合整治

城市道路界面品質(zhì)的提升有利于城市形象的塑造，是地方政府格外關(guān)注的問題。規(guī)劃從建筑立面材料更新、附屬設(shè)施整治和生態(tài)化改造3 個方面提出若干策略，并對320 國道、體育北路、談公北路等3 條基地周邊主要道路沿線的18 個項目，共30 余棟建筑進(jìn)行立面質(zhì)量評價，對評價為“良”和“差”的14 個項目的所有建筑提出具體的立面整治措施，具體包括：外立面局部貼面磚或氟碳漆粉刷、封閉半開放陽臺、廣告牌整治、更換彩鋼卷簾門、屋頂附屬設(shè)施整治等（圖8）。

圖8 320 國道沿路建筑立面整治建議圖

本次規(guī)劃行動計劃兼顧了短期內(nèi)的城市形象改善和長期的城市愿景塑造，是相對穩(wěn)妥均衡的實施路徑，尤其是在同一基地內(nèi)采取不同的更新模式，以及讓原土地權(quán)利人自由選擇更新的組織方式，大大降低了復(fù)雜產(chǎn)權(quán)老工業(yè)區(qū)的更新難度。實踐中，部分土地權(quán)利人在初始協(xié)商中希望在二期更新，但隨著一期更新工程的推進(jìn)，他們更改了意愿，加入到成片更新的計劃中，表明這種更新模式在縮短更新時間周期、建立城市更新“雙贏”局面上有一定可取之處。

3 行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下更新策略體系

3.1 促成多方參與的集體行動

魏塘老工業(yè)區(qū)更新案例能夠順利推進(jìn)的關(guān)鍵是解決了稟賦效應(yīng)不斷積累的問題。面對復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，首先需要將待更新地區(qū)劃分為存在整體性更新可能的若干片區(qū)，片區(qū)的劃分應(yīng)在合理規(guī)模內(nèi)盡可能囊括更多的產(chǎn)權(quán)主體；其次，各產(chǎn)權(quán)主體需成立代理組織，其具備代表各產(chǎn)權(quán)主體與政府就更新事宜進(jìn)行談判和簽約的權(quán)利，由此將原有的多產(chǎn)權(quán)人與政府的談判關(guān)系變?yōu)橐粚σ坏恼勁嘘P(guān)系，既能保證更新實施決策的支持率，也能簡化談判流程；再次，允許代理組織牽頭成立公司性質(zhì)的開發(fā)主體，全程參與更新的實施，在后續(xù)運(yùn)營中可以進(jìn)一步將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分離，既允許原有企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)置換進(jìn)入規(guī)劃區(qū)，也允許其他產(chǎn)權(quán)人向城市邊緣地區(qū)外遷，并通過土地經(jīng)營權(quán)出租獲得收益，根據(jù)其所占有的產(chǎn)權(quán)份額進(jìn)行分紅。更新全過程中，政府的職責(zé)主要是提供相關(guān)制度規(guī)則，承擔(dān)部分市政、道路設(shè)施的改造資金，并保證公共設(shè)施供應(yīng)保持在良好水平。本研究案例中，多方參與策略的主要目標(biāo)是變零散的產(chǎn)權(quán)人決策為集體決策，利用產(chǎn)權(quán)人集體內(nèi)部的商議程序降低政府在推進(jìn)城市更新方面的管理成本，從而實現(xiàn)大面積片區(qū)的整體更新。

3.2 設(shè)定補(bǔ)償錨點(diǎn)以降低預(yù)期

在實踐中，產(chǎn)權(quán)人對更新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意度很大程度上決定了更新是否能夠?qū)嵤Ｔ谛袨榻?jīng)濟(jì)學(xué)理論中，人們根據(jù)經(jīng)驗在心里會形成拆遷補(bǔ)償預(yù)期，如何降低這一預(yù)期值，以使產(chǎn)權(quán)人對更新補(bǔ)償有更好的評價，是政府需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。在我國既有制度背景下，貿(mào)然改變更新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，會出現(xiàn)政府治理難度加劇、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等多方面障礙，但更新補(bǔ)償期限卻有可以改變的余地。城市老區(qū)土地升值的邏輯主要在于其能夠不斷承接城市公共服務(wù)設(shè)施的價值外溢，并隨著時間的推移產(chǎn)生更高的增值，因此降低補(bǔ)償錨點(diǎn)的關(guān)鍵是編制覆蓋全區(qū)域的更新規(guī)劃，設(shè)定較長的規(guī)劃期限，使產(chǎn)權(quán)人的預(yù)期增長低于土地價值的實際增長，隨著時間的推移，產(chǎn)權(quán)人將逐漸形成對更新補(bǔ)償較為合理的心理預(yù)期。在魏塘老工業(yè)區(qū)更新的案例中，相應(yīng)的制度和規(guī)劃供給是較為薄弱的，但分片區(qū)逐步更新的策略事實上有助于產(chǎn)權(quán)人對補(bǔ)償方案形成理性認(rèn)知，將獲取高額補(bǔ)償?shù)牟焕硇灶A(yù)期轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆遣徊疬w還是獲得既定補(bǔ)償”的理性選擇。

3.3 利用決策的非理性溫和助推

人的理性是有限的，這既帶來更新的困難，也帶來處理問題的方法。從制度層面來說，應(yīng)積極編制有關(guān)城市更新規(guī)劃的管理規(guī)定。面對復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，一方面給予產(chǎn)權(quán)人多種選擇的機(jī)會；另一方面，給不同的處置方式設(shè)定一定門檻，如選擇原址回遷的企業(yè)需占原企業(yè)總數(shù)的一定比例，土地面積需占原土地總面積的一定比例方可。另外，在進(jìn)行更新談判的過程中，應(yīng)給予產(chǎn)權(quán)人一套“建議選項”，這并不是引導(dǎo)政府利用權(quán)力尋租，而是建議在相對公平的準(zhǔn)則下，利用“默認(rèn)選項”對人決策產(chǎn)生的影響，避免過多的談判摩擦，最終促成雙贏的更新決策。在魏塘老工業(yè)區(qū)更新實踐中，規(guī)劃提出了較長的協(xié)議實踐保障期、確定的收益保障、避免產(chǎn)權(quán)人的微小損失的措施、完善的建議選項等，通過一系列的措施和門檻制度進(jìn)行溫和的助推，在保證產(chǎn)權(quán)人自由選擇權(quán)的同時，能夠有效對其決策進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，是大面積復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系地區(qū)城市更新實施可以繼續(xù)研究的方向。

4 結(jié)語

城市更新是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。本文首先闡述了在當(dāng)前我國城市更新制度下政府與土地權(quán)利人談判博弈中的困境，指出行為經(jīng)濟(jì)學(xué)相較于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)在實踐中更具指導(dǎo)價值；隨后，分析浙江省嘉善縣魏塘老工業(yè)區(qū)城市設(shè)計項目的實踐，介紹了差異化的更新模式和創(chuàng)新性的更新組織方式推進(jìn)該地區(qū)城市更新的經(jīng)驗，認(rèn)為促成多方參與的集體行動、降低土地權(quán)利人的補(bǔ)償預(yù)期、利用人的行為習(xí)慣進(jìn)行溫和助推等策略，可以在一定程度上幫助城市更新項目更快、更和諧的進(jìn)行。經(jīng)過規(guī)劃實踐的驗證，可以發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前我國尚不完善的城市更新制度下，合乎各方參與者行為習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則的技術(shù)路徑可能比完善的規(guī)劃圖示更有價值。規(guī)劃師的職業(yè)理想應(yīng)是“促成了什么改善”而不是“暢想了什么圖景”，善于將理論應(yīng)用于實踐，并在實踐中驗證和總結(jié)理論，是規(guī)劃師參與推動我國城市高質(zhì)量發(fā)展的踐行標(biāo)準(zhǔn)。希望更多符合我國國情的本土化城市更新的理論能夠逐漸被挖掘和創(chuàng)造。