袁海霞 汪苑暉 魯 璐

內容提要：本文詳細梳理了近年來各地化債的主要措施，并基于此著重分析現階段地方政府性債務化解的核心邏輯，認為短期應以控制流動性風險為目標；中長期應持續(xù)推進體制機制改革，通過推動地方政府及融資平臺職能轉變實現地方政府債務風險的防范化解，并提出具體的措施建議。

自2014 年開啟“開前門、堵后門”的債務管理模式以來，央地高度重視地方債務風險防范與化解，但由于存量規(guī)模仍較大，涉及范圍廣、程度深，疊加經濟修復承壓下地方政府債務承載能力弱化，債務風險仍不容忽視，這就要求對現階段及中長期化債的核心邏輯做深入分析，并在壓實地方政府主體責任的前提下，提出把控好短期與中長期關系，實現當前風險軟著陸與債務長期可持續(xù)的化債方案。

一、近年來地方政府的化債實踐

2014 年以來，我國開啟了“開前門、堵后門”的地方政府投融資管理思路，央地對債務風險的管控與化解力度持續(xù)加強，“控增化存”下隱性債務增速逐步放緩。各地圍繞財政部的相關指導持續(xù)推進化債工作。綜合分析來看，各地運用財政資金償還、債務置換的方式較多，同時結合各地財力、資源稟賦等因地制宜探索了各類化債方式。

（一）財政資金償還是最直接的方式，主要應用于財力較強地區(qū)

從債務清償角度看，安排財政資金償還是債務化解的最直接方式，但我國區(qū)域發(fā)展不均衡，各地財政實力差異明顯，此方式大多應用于財政實力雄厚地區(qū)。從資金來源看，由于地方一般公共預算支出剛性較強，償債資金對政府性基金收入中的土地出讓收入較為依賴，且近年來各地加大了對地方行政事業(yè)性存量國有資產的盤活力度，因此主要通過節(jié)約財政資金、增加國有資產有償使用收入以償債。例如，廣東、北京等多地在2021、2022 年預算執(zhí)行和決算報告中多次提及統籌財政資金、加大土地出讓、盤活存量資產資源等償債措施。此外，全國已有超過20 個省份開展了行政事業(yè)性國有資產盤活行動，措施包括向社會開放共享停車場，推動權屬齊全、流通性強的房屋土地通過公共資源交易中心進行掛牌出售，在行政事業(yè)單位之間調劑辦公用房、辦公設施等。

（二）多數地區(qū)采取債務置換方式，地方債置換、貸款置換為主要形式

在地方財政普遍承壓背景下，“以時間換空間”的債務置換重組成為重要化債方式。大部分地區(qū)開展了地方債置換，部分地區(qū)試點推進金融機構貸款置換。地方債置換方面，2015—2018 年我國發(fā)行了12.2 億元“置換類地方債”，以置換“納入預算管理的非政府債券形式的政府存量債務”①《2018 年國民經濟和社會發(fā)展統計公報》，中國政府網，https：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/28/content_5369270.htm。；自2020 年12 月起發(fā)行明確用于償還存量債務的特殊再融資地方債，截至2022 年6 月共有28 個省市發(fā)行合計1.16 萬億元。貸款置換方面，根據中誠信國際不完全統計，2018—2020 年國開行牽頭多家商業(yè)銀行，對重慶、山西、內蒙古等省（區(qū)、市）多家資產收益性較好、現金流穩(wěn)定的高速公路城投主體開展了為期15—30 年的銀團置換，總置換規(guī)模超1.3 萬億元②根據公開新聞進行統計，其中山西2607 億元、湖北2085 億元、貴州1961 億元、內蒙古1849 億元、甘肅1673億元、云南1419 億元、吉林692 億元、湖南542 億元、重慶500 億元。，2022 年12 月貴州遵義道橋155.94 億元銀行貸款展期20 年③中國債券信息網，https：//www.chinabond.com.cn/xxpl/ywzc_fxyfxdh/fxyfxdh_zqzl/zqzl_zyz/qyz_qtggtz/202307/t202307 16_853444315.html。。此外，2023 年銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行業(yè)保險業(yè)貫徹落實〈國務院關于支持山東深化新舊動能轉換推動綠色低碳高質量發(fā)展的意見〉實施意見》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2023〕11 號）提出，指導銀行機構對山東重點企業(yè)制定接續(xù)融資債務重組預案。除貸款置換外，多地開展與金融機構的戰(zhàn)略合作，尋求金融支持助力化債與融資發(fā)展。

（三）國企資源豐富地區(qū)開展“資本市場化債”，方式多樣

在地方財政承壓、債務置換難以大規(guī)模推進的情況下，部分地區(qū)充分發(fā)揮轄區(qū)內國有企業(yè)與國有資產優(yōu)勢，通過資本市場運作助力化債，通過劃撥國有上市公司股權至融資平臺或地方財政，通過分紅、質押、減持等方式變現，以補充化債資金、緩解債務壓力。例如，貴州省茅臺集團通過向省國資公司無償劃轉股權、收購貴州高速集團部分股權、財務公司開展固收類證券投資業(yè)務等途徑化解貴州省債務風險；安徽古井貢酒、四川瀘州老窖、河北老白干酒等上市國企部分股權均由國資委體系無償轉讓至財政體系，提升了地方政府化債財力；另有云南省國資委通過間接股權劃轉將云南白藥部分股權注入云投集團，改善平臺資產情況、緩解債務壓力。盡管以上案例難以復制，但對于轄區(qū)內有優(yōu)質上市國企的中西部省份仍具有一定借鑒意義。

（四）部分區(qū)域探索設立信用保障基金，緩釋融資平臺流動性風險

近年來，部分風險較高區(qū)域探索設立各類風險化解基金，由地方財政、國有企業(yè)共同出資設立，為融資平臺提供短期周轉資金、為其發(fā)債增信，還可適時購買區(qū)域內估值承壓的城投債，以緩釋企業(yè)流動性風險、穩(wěn)定區(qū)域融資環(huán)境。2019 年以來，已有10 余個省市設立了信用保障基金，多為公開市場債券償付壓力較大、曾經出現過國企及融資平臺風險事件的地區(qū)，基金形式涵蓋債券投資基金、債務風險化解基金、債務平滑基金、國企信用保障基金等多種類型，規(guī)模在幾億元至300 億元不等，其中河北、河南、天津、湖南、甘肅信保基金規(guī)模均在百億以上①根據公開新聞統計，河北省2020 年9 月設立總規(guī)模300 億元的河北省國企信用保障基金，河南省2021 年4月設立總規(guī)模300 億元的河南省信用保障基金，天津市2021 年6 月設立總規(guī)模200 億元的天津國資高質量發(fā)展基金，湖南省2019 年4 月設立初始規(guī)模100 億元的湖南省債務風險化解基金，甘肅省蘭州市2021 年10 月設立總規(guī)模100 億元的蘭州市國有企業(yè)信保基金，甘肅省2021 年11 月設立總規(guī)模50 億元的甘肅省國有企業(yè)信保基金。。盡管該類基金規(guī)模較小、難以大規(guī)模推進隱債化解，但可對困難企業(yè)實施臨時性、應急性救助，避免風險蔓延、穩(wěn)定區(qū)域信用環(huán)境。

（五）中西部弱資質主體加大轉型整合力度，提升利潤及資質助力化債

伴隨國企改革持續(xù)深化，近年來融資平臺整合轉型加速推進，一方面通過注入優(yōu)質股權、經營性資產、特許經營權，提高專業(yè)化經營能力和利潤水平、獲得穩(wěn)定現金流用于化債，另一方面通過劃轉、合并部分實力較弱的市縣平臺，提升新主體信用評級和區(qū)域整體融資資質，吸收新融資用于化債。尤其自2022 年以來，融資平臺特別是弱資質主體整合轉型進一步加速。據中誠信國際統計，2022 年共115 家發(fā)債平臺發(fā)布整合轉型相關公告②此處統計的融資平臺轉型整合公告，包括合并或新設、股權/資產劃轉、資產重組、控股股東/實際控制人變更，以中誠信國際城投行業(yè)口徑為樣本。，從區(qū)域分布看東、中、西部省份分別涉及54家、41 家、20 家，中部省份整合企業(yè)占區(qū)域融資平臺總數比重明顯高于東、西部省份。公告整合轉型平臺資質整體偏弱，市縣級平臺合計占比超九成，AA 級及以下平臺占比超五成，一定程度上表明弱資質主體依托轉型助力化債的需求或相對更高③根據中誠信國際城投樣本統計，115 家發(fā)布整合轉型相關公告的發(fā)債平臺中，地市級58 家、區(qū)縣級46 家，市縣級平臺合計占比90.43%；AA 級及以下平臺58 家、占比50.43%。。

二、新形勢下地方債務化解的核心邏輯

目前我國地方政府性債務壓力整體可控，但在經濟修復動能偏弱背景下，短期內債務流動性問題仍較突出?；诖?，現階段化債的核心邏輯是通過以時間換空間、以低息換高息緩釋當下更為突出的流動性風險，使得增量財力匹配利息支出、債務本金良好滾續(xù)。在此邏輯下，需探索以地方政府為責任主體的債務風險化解機制，必要時可適當尋求金融機構支持，并探索中央參與的可行性，實現風險軟著陸。

（一）當前化債主要思路為緩釋流動性風險，保障債務良好滾續(xù)

1.當前地方債務問題核心在于流動性風險

近年來我國地方債大幅擴容、負債率持續(xù)抬升，但考慮到政府財政收入、較龐大的地方國有企業(yè)資產規(guī)模等資產端的保障，地方債務不存在“資不抵債”的清償性問題，整體來看地方債務壓力可控，短期內債務風險核心在于流動性壓力，結構性及區(qū)域性風險，貴州、云南等弱區(qū)域弱資質主體流動性問題更為突出。

2.以時間換空間是平滑風險的主要思路

當前我國經濟經濟增速尚未恢復，地方政府財政收入增速放緩，償債能力有所弱化。2023 年上半年，地方一般公共預算收入兩年復合增速僅2.3%，土地市場延續(xù)低迷，地方政府性基金預算收入同比下降17.2%，同時地方政府民生與經濟建設基本支出剛性較強，收支平衡面臨較大壓力。與此同時，融資平臺長期發(fā)展中形成了大量城市公共資產及公益性項目，如道路、橋梁、管道等，但收益低且逐年下滑，有形資產的債務覆蓋能力較弱，須依賴再融資進行債務滾續(xù)；部分西部及東北省份流動性問題更為突出。整體看，在財政收支持續(xù)承壓的情況下，直接清償債務面臨較大挑戰(zhàn)，尤其對于弱區(qū)域而言，以時間換空間的債務展期及置換是當前階段重要化債思路之一。

3.壓降債務成本保證利息兌付

伴隨地方債務持續(xù)擴容，日益突出的付息壓力會進一步加劇債務脆弱性，影響地方財政的長期可持續(xù)。根據中誠信國際測算，2023 年地方債付息規(guī)模約1.2 萬億元，占地方綜合財力的比重或達4.1%。因此，目前化解債務風險的另一個核心關鍵是壓降債務成本、保證利息兌付，尤其是嚴格限制和壓降信托、資管計劃、融資租賃等高成本非標融資。清理這類債務的主要路徑并非清償債務、徹底規(guī)避，對弱資質區(qū)域而言，在公開債券發(fā)行受限、貸款審批耗時久的情況下，合理適度的非標融資仍是需要重點鋪設的融資渠道，化債關鍵在于縮短融資鏈條壓降成本，以成本相對更低的銀行貸款和債券等形式進行有序置換，實現債務的良好滾續(xù)。此外，還需從宏觀政策層面適度引導利率下行，避免債務利息過快攀升。

（二）探索以地方政府為責任主體的風險化解路徑

1.嚴格壓實地方政府化債主體責任

當前地方債務并無實質性清償問題，更多體現為局部流動性風險承壓，因此對于存量政府性債務風險的化解，仍需嚴格壓實屬地政府的主體責任，充分挖掘各類資金、資產、資源等積極應對。從有關政策精神看，地方債務化解的責任主體一直是地方政府，全省一盤棋下省級政府對債務風險負總責?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）明確要求，各地政府開展政府性債務甄別，對確需償還的債務負有明確償債責任，由此開啟了以地方政府為責任主體的債務化解進程。2017 年以來，監(jiān)管層面不斷加強對地方政府債務尤其是隱性債務的管控力度，中央多次表態(tài)“不救助”“誰家的孩子誰抱”等；《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）明確提出，“堅持省級黨委和政府對本地區(qū)債務風險負總責”的要求；2022 年中央決算報告中明確，要進一步壓實地方和部門責任，建立健全防范化解地方政府隱性債務風險長效機制，督促省級政府加大對市縣工作力度，立足自身努力，統籌資金資產資源和各類政策措施穩(wěn)妥化解隱性債務存量，逐步降低風險水平①《國務院關于2022 年中央決算的報告》，財政部官網，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202307/t20230704_3894361.htm。。

2.貨幣金融體系可審慎發(fā)力，支撐地方政府債務可持續(xù)發(fā)展

我國政府債務僅從持有者結構看，商業(yè)銀行占比超八成，若進一步從地方政府隱性債務結構看，銀行貸款占比超過六成；雖然非標占比僅10%，但多數非標融資渠道穿透后的資金來源仍為商業(yè)銀行。以商業(yè)銀行為主的金融機構持有了大量政府性債務，一旦發(fā)生信用風險傳導及擴散，將對金融系統的穩(wěn)定性產生負面影響。因此，在壓實地方政府主體責任、商業(yè)銀行資產負債影響可控的基礎上，“金融化債”具有一定必要性，但不宜大規(guī)模、超長期、超低息救助。2023 年二季度銀行不良貸款率為1.62%①《2023 年商業(yè)銀行主要監(jiān)管指標情況表（季度）》，國家金融監(jiān)督管理總局，http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1109305&itemId=954。，銀行業(yè)資產質量整體穩(wěn)定、風險處于可控范圍內，但需基于經營效益和內部風控原則局部審慎開展，通過降息展期的方式降低平臺流動性風險以及信用風險向金融系統傳導的可能性。另外，可合理尋求政策性銀行的貸款支持。作為準財政工具，其負債成本較低，能較好匹配地方基礎設施投資項目的長回收期限、低經濟效益、高社會效益屬性，同樣能在化債中發(fā)揮重要作用。此外，不論是地方債務風險的化解，或是以財政政策為主的促內需、穩(wěn)增長的逆周期調控措施，均需要貨幣政策的協同配合以提供可持續(xù)的融資能力，以充裕資金和低利率環(huán)境來降低政府債務成本，緩解債務滾續(xù)壓力。鑒于疫情以來我國實際利率水平一直高于美國（如圖1），央行貨幣政策寬松操作仍有一定空間。

圖1 2005—2023 年中國與美國的實際利率

3.必要時可考慮由中央提供支持

近年來，中央一直明確把防范化解地方債務風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩，要求構建管理規(guī)范、責任明晰、公開透明、風險可控的政府舉債融資機制，也為各地化債提供了積極支持政策。當前，由于存量債務化解壓力仍較大，在壓實地方政府主體責任、金融機構有效參與的前提下，必要時可探索中央政府參與下的有序透明的債務置換方式，將解決債務問題的宏觀成本最小化。但需注意的是，當前地方債務風險整體可控，經濟穩(wěn)增長的需求同樣較高，中央政府承擔著更重要的宏觀調控責任，其參與化債僅在風險更為嚴峻、更大范圍面臨滾續(xù)壓力時具有必要性，且應針對高風險區(qū)域謹慎開展，并在債務嚴格分類甄別的基礎上審慎推進。對于提供公共產品產生的債務，可在中央資金參與下進行置換，以更低息、更長期的形式平滑償債壓力，并通過制度設計防止地方政府道德風險；對于其他原因產生的債務，需在壓實地方政府化債主體責任的前提下，尋求建立中央政府、地方政府與金融機構間的風險共擔機制，統籌安排責任角色，合理利用各方資源。

三、化解地方債務風險需把控好短期與中長期關系

整體而言，地方政府化債方案的制定需在壓實地方政府主體責任的前提下，把控好短期風險控制與中長期體制改革的關系，因地制宜合理推進。短期看，以債務置換重組為抓手加快推進“時間換空間”“低息換高息”的化債方案，積極盤活存量資產以增厚償債資金；探索研究償債備付金用于化債的可行性；以及壓降宏觀債務成本，為風險化解提供低利率環(huán)境。中長期看，需繼續(xù)推進財稅體制改革，通過深層次機制改革強化地方政府治理能力建設，同時可階段性適當提升對債務風險的容忍度，以提高財政逆周期調節(jié)及債務風險應對能力，此外還應有序推動地方政府職能轉變與融資平臺市場化轉型。

（一）短期內適度推進“時間換空間”，控制流動性風險控制

1.研究通過債務置換緩釋階段性壓力

在債務存量規(guī)模較大、成本偏高，且地方財政普遍承壓的情況下，有必要加快以建制市縣為抓手重啟再融資地方債置換，緩釋階段性債務壓力。截至2022 年末，地方政府債務限額未使用空間約為2.59 萬億元①《2022 年12 月地方政府債券發(fā)行和債務余額情況》，財政部預算司，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202301/t20230128_3864087.htm。，可盤活一定結存限額并通過“回收再分配”機制進行跨區(qū)調配，重點集中于風險相對較高、債務滾續(xù)更為承壓的區(qū)域。若按照財政部此前“70%各地留用，30%中央財政統籌分配”②參見2022 年9 月8 日國務院常務會議內容，中國政府網，https：//www.gov.cn/premier/2022-09/08/content_5709067.htm。的政策，限額空間較充足且已宣布隱債清零的北京、廣東以及上海、江蘇、河北等經濟財政實力較好、短期流動壓力較輕的地區(qū)或可釋放一定結存限額，而債務風險相對較高、信用風險事件頻發(fā)、年內到期償債壓力更大的地區(qū)有望得到優(yōu)先支持。近年來非標違約、商票逾期、公開債延遲兌付等風險事件較多，以及年內城投債到期、回售規(guī)模較高、短期債務滾動壓力較大的地區(qū)，轄區(qū)內市縣有望獲得較多再融資債額度支持。值得注意的是，后續(xù)有必要對開展置換的地區(qū)加強風險管控，嚴控新上政府投資項目、加強新增專項債審核等，并對置換資金的下達和使用進行全流程監(jiān)管。

2.金融與政策協同推進化債

一方面，在壓實地方政府化債主體責任的前提下，可在局部高風險區(qū)域謹慎推進以銀行為主的債務重組。對于銀行而言，參與化債應兼顧安全性與效益性，在市場化定位及資本充足率約束下置換力度不應過大，且銀行承擔較多穩(wěn)增長任務，應著眼于局部高風險區(qū)域謹慎推進，選擇債務滾續(xù)更為承壓的區(qū)域以及具有一定收益性的債務進行重組。同時，出于金融系統穩(wěn)定性考慮，需審慎匹配銀行參與化債，對于資質尚可的企業(yè)，可由銀行與平臺自主協商推進債務重組；對于風險相對較高但具有區(qū)域重要性的企業(yè)，可由政策性銀行或國有大行牽頭，以銀團形式開展債務重組，避免風險過于集中從而引發(fā)銀行經營危機的可能性。也可與資產管理公司（AMC）等非銀金融機構繼續(xù)加強戰(zhàn)略合作，通過收購、重組、債轉股、資產證券化等形式參與債務重組，緩解流動性壓力。另一方面，推動完善金融化債的制度保障。央行可適當加大資金支持力度，并持續(xù)提供低利率環(huán)境。據中誠信國際估算，在不突破現有資本規(guī)模及監(jiān)管指標的前提下，商業(yè)銀行最多可參與6—10 萬億元的債務重組①袁海霞、汪苑暉、王晨：《關于商業(yè)銀行參與政府性債務重組的思考與建議》，《清華金融評論》2023 年10 期，第28—32 頁。，但將面臨撥備計提增加、利潤下降、監(jiān)管指標惡化等問題，實際規(guī)?；蜻h低于理論水平。為穩(wěn)妥推進金融化債，需從中央制度層面對化債參與方提供保障。例如，研究發(fā)行專項債等補充化債銀行資本金、設立央行專項支持計劃或SPV 等金融工具的可行性；同時，繼續(xù)引導降低銀行存款利率、降低MLF 利率等壓降宏觀債務付息壓力及實體經濟成本，持續(xù)為地方債務風險化解提供低利率環(huán)境，為貸款置換提供更多空間。

3.積極盤活各類存量國有資產增厚償債資金

我國國有資產主要包括行政事業(yè)性、經營性、自然資源性三大類，可充分利用、積極盤活前兩類國有資產以增厚償債資金。一方面，加大對行政事業(yè)性國有資產的盤活力度，增厚當期地方政府可支配財力。根據財政部《關于盤活行政事業(yè)單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124 號）的要求，繼續(xù)合理開展資產出租與處置，探索資產集中運營管理，適度提高國有資本經營收入、緩解財政壓力。另一方面，充分發(fā)揮國企優(yōu)勢，利用好經營性國有資產助力化債。一是地方國企優(yōu)化經營、加大資產盤活力度，提升國有資產的資產回報率及上繳財政比例，實現對當前財政資金的彌補。二是國企資源豐富地區(qū)可有序推進企業(yè)上市融資、引入更多市場化資金。上市國企市值較高的地區(qū)可繼續(xù)合理劃撥上市國企股權至融資平臺、地方財政等，借助資本市場實現優(yōu)質國有資產變現、提高化債能力。三是省級政府繼續(xù)協調地方國企出資成立信用保障基金、債務化解基金等，對困難企業(yè)采取臨時性、應急性救助措施，避免風險蔓延、穩(wěn)定區(qū)域信用環(huán)境。四是基建項目量大質優(yōu)、金融開放度高的地區(qū)加大REITs 盤活存量資產力度，合理運用凈回收資金補充發(fā)起人流動資金、緩解化債壓力。當前我國基礎設施領域存量資產規(guī)模達130 萬億元，其中適合作為REITs 投資標的的資產規(guī)模超30萬億元②數據來源于上海證券交易所總經理蔡建春在中國REITs 論壇2021 年會上的公開致辭，2021 年7 月26 日，http：//www.sse.com.cn/aboutus/mediacenter/hotandd/c/c_20210726_5529879.shtml。，而截至2023 年8 月僅上市28 只REITs、募集資金924.67 億元，其中9 個項目的原始權益人包含融資平臺③公募REITS 發(fā)行上市信息來源于Choice 數據庫，并根據中誠信國際城投樣本判斷原始權益人是否為融資平臺。，基建資產盤活空間較大，助力融資平臺回收資金進行化債的途徑有待進一步挖掘。

4.基于債務合并監(jiān)管框架，研究政府償債備付金化債的可行性

目前地方政府償債備付金主要用于防范專項債兌付風險，資金來源可包含專項債項目超收收入、財政預算內資金、土地出讓收入、轉移支付資金等。但專項債作為地方政府法定債券，成本較低且投向具有一定收益的公益性項目，償付風險相對不大，可基于政府性債務合并監(jiān)管的框架，研究用于償還隱性債務的可行性。一可基于債務分類甄別，對于符合條件的、由公益性較強但收益性較差的項目產生的隱性債務直接通過償債備付金償還。二可基于備付金財政資金屬性，對地方國企信用保障基金出資，通過市場化運作有選擇地救助出現流動性風險的區(qū)域重要融資平臺。例如，為其提供短期周轉資金，為其發(fā)債提供信用增進、降低發(fā)行成本，或購買估值承壓的城投債、穩(wěn)定區(qū)域融資環(huán)境等。

（二）中長期持續(xù)推進體制機制改革，推動地方政府及融資平臺職能轉變

1.持續(xù)推進財稅體制改革，加快推動各級政府權責利相匹配

地方政府債務問題的產生源于其自身財權和事權的結構性改變。在財政收支壓力加大的背景下，政府債務規(guī)模持續(xù)攀升，因此需從根本上持續(xù)推進財稅體制改革。一要持續(xù)推進、落實落細央地財政事權和支出責任改革。2016 年以來我國已在14 個領域開展了央地財政事權與支出責任劃分改革，后續(xù)可進一步落實落細并拓寬改革領域，尤其是對于涉及要素區(qū)域流動和全國統籌的領域如教育、醫(yī)療、社保等，可探討進一步上移事權、減輕地方剛性支出壓力的可行性。二要加快推進省以下財政體制改革，壓實省級政府化債主體責任，加快落實《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20 號）部署，注重加大省級統籌、穩(wěn)定基層收入、減輕基層負擔，從源頭解決地方債務問題。三是加強中央財政的協調作用。對于部分中西部落后地區(qū)，可進一步優(yōu)化央地間公共支出部分的分攤比例，合理加大中央轉移支付力度，進一步完善一般化及透明化的轉移支付機制，緩解區(qū)域發(fā)展不平衡問題。

2.強化政府治理能力建設，構建債務管理長效機制

一是加快推動各地政府或有債務與法定債務“合并監(jiān)管”，并完善債務信息披露制度，按一定的時間頻次、可比的統計口徑進行信息公開，合理引導和穩(wěn)定各方預期，提升債務管理透明化及規(guī)范化水平。二是進一步完善包含隱性債務在內的前瞻性風險預警機制，完善以債務率為主的評估指標體系，在“紅橙黃綠”評定基礎上探索構建更多情境下的預警模型，并加強預警結果應用，有效前移風險防控關口。三是壓實責任主體，強化約束監(jiān)督和問責機制，同時，加大地方人大對舉債行為的監(jiān)管、加強上級財政對下級財政的監(jiān)督約束、加強市場和社會對地方政府舉債行為的監(jiān)督約束，并健全舉債終身問責制和債務問題倒查機制，進一步加強對違法違規(guī)舉債以及不作為官員的追責。四是推動完善地方政府政績考核機制，加快將舉債、償債、資金使用等方面?zhèn)鶆罩笜思{入考核體系，與地方政績考核、官員離任審計、提拔重用等掛鉤，有效遏制無序舉債、過度融資的沖動，也有利于強化各監(jiān)督主體對地方政府舉債的監(jiān)督。

3.合理優(yōu)化政府債務結構，階段性適當提升對債務的容忍度

一方面，在保障政府債務風險整體可控的前提下，適當提高對赤字率合理小幅上升的容忍度，合理優(yōu)化政府債務結構。3%的赤字率約束來源于《馬斯特里赫特條約》，實際上該條件并不應該是政府加杠桿的硬性約束。從各國實踐看，美國、日本等全球主要經濟體赤字率常年在3%以上，但并沒有發(fā)生債務危機。因此，綜合考慮我國宏觀經濟形勢，可研究階段性適當提高赤字率的可行性，在中央統籌下提高財政政策逆周期調節(jié)及債務風險應對能力，并基于可持續(xù)角度合理確定政府債務規(guī)模，合理優(yōu)化政府債務結構。一是繼續(xù)突破赤字率3%傳統約束，建議2024 年安排在3.4%以上，進一步鞏固成果、提振信心；二是在赤字分配中適當提高國債占比，讓更多的宏觀調控職責回歸本位，并降低整體舉債成本，若按中央赤字占比小幅上升至82%估算，中央赤字規(guī)?；驗?.8 萬億元；三是合理優(yōu)化地方政府一般債和專項債的分配比例，建議保持專項債新增額度在3.6 萬億元—3.7 萬億元左右水平，既保障存量項目資金接續(xù)，也能滿足其他創(chuàng)新用途、優(yōu)化支出結構，并加強專項債“借用管還”全流程管理，提高“債務—資產”轉化效率。另一方面，可在持續(xù)推進既有融資限制措施的大前提下，結合各地化債進度、債務風險水平等適當優(yōu)化對融資平臺的融資限制，保障債務風險明顯壓降地區(qū)或主體合理融資需求，以應對流動性問題。

4.進一步明確政府與市場的邊界

一方面，明確政府與市場的邊界，推動地方政府由生產型政府向服務型政府轉變，合理優(yōu)化公共財政的投資方向。結合各地實際，將那些完全市場機制的領域支出逐步從地方財政的供給范圍中剝離出去，調整優(yōu)化地方政府財政支出結構、遏制過度舉債沖動，也能更好發(fā)揮財政引導作用吸引民間資本參與經濟建設，促進市場機制進一步發(fā)揮。另一方面，依托國企改革加快融資平臺市場化轉型，提升再融資能力助力債務化解。以國企改革“商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類”功能分類為參考，因地制宜推動平臺轉型，逐步剝離政府融資職能：對于資源多、整合能力強的單一業(yè)務平臺可積極開展多元經營性業(yè)務，向城市綜合運營服務商轉型；對于具備資本投資運營和產業(yè)運作基礎的平臺可向國有資本運營商轉型；部分有條件的平臺可向產業(yè)引導者轉型，推動地區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化升級。同時，加大整合重組力度，進一步提升國有資本運作效率，對于無效或低效運作、實力較弱、區(qū)域重要性較低的融資平臺，嘗試關停并轉，對嚴重資不抵債、失去清償能力的平臺可依法實施破產重組或清算。