丁景琳 宋立根

基本公共服務(wù)是建立在社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，為維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、維護(hù)基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件（謝玉華、劉晶晶，2020）。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的內(nèi)在要求和重要基礎(chǔ)。在《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 年版）》和《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》基礎(chǔ)上，2023 年8 月發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023 年版）》進(jìn)一步明確了基本公共服務(wù)的底線范圍，并更新完善了相應(yīng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高，但仍然存在一些短板弱項(xiàng)。如何在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全基本公共服務(wù)體系、提升基本公共服務(wù)能力和效率，進(jìn)而提升基本公共服務(wù)均等化水平，具有重要的研究?jī)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)基本公共服務(wù)相關(guān)研究

我國(guó)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》明確，基本公共服務(wù)是保障全體人民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，由政府承擔(dān)保障供給數(shù)量和質(zhì)量的主要責(zé)任，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充供給①《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，國(guó)家發(fā)展改革委，https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/202203/P0202203253036 59788299.pdf。?；竟卜?wù)涉及最根本的民生問(wèn)題，在社會(huì)可行性原則下應(yīng)始終堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，著力提升基本公共服務(wù)水平。

趙福昌、孫維（2023）認(rèn)為，從財(cái)政層面可以將基本公共服務(wù)分為基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)及公益基礎(chǔ)性服務(wù)三類。人的全面發(fā)展包括公平正義、人人平等以及自由，全民共同富裕包括貧富差距的縮小和基本公共服務(wù)均等化；推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是更加注重公平的收入再分配原則，是縮小城市與城市、城市與鄉(xiāng)村差距的重要舉措（賈紅旗、李宜江，2023）。

我國(guó)基本公共服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)分為四級(jí)：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在適用范圍和效力上有根本性不同。標(biāo)準(zhǔn)化的主要目的是提高產(chǎn)品以及服務(wù)質(zhì)量并且實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益與可持續(xù)發(fā)展?；竟卜?wù)的評(píng)價(jià)分為主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)價(jià)，主要對(duì)地方政府基本公共服務(wù)水平從公眾的主觀感受和客觀投入及成果這兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行全面、系統(tǒng)地考察。主觀評(píng)價(jià)主要是考察城市居民對(duì)政府基本公共服務(wù)公平性、便利性以及整體性的滿意程度，同時(shí)著重考察城市居民對(duì)政府服務(wù)水平的感受和看法；客觀評(píng)價(jià)主要是考察地方政府對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入及其取得的客觀成果（鞏亞楠，2023）?？茖W(xué)合理的政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是監(jiān)測(cè)和審視政務(wù)服務(wù)建設(shè)是否有效實(shí)施和開(kāi)展的關(guān)鍵（彭虹九，2023）。曾莉（2023）認(rèn)為，在我國(guó)部分公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，公民的參與能動(dòng)性總體不足，公民象征參與現(xiàn)象較為突出。因此，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，政府應(yīng)著力提高公民的參與意愿，助推公共服務(wù)水平的實(shí)質(zhì)性提升。

二、我國(guó)基本公共服務(wù)實(shí)施現(xiàn)狀

（一）基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高

我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度體系不斷健全，基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同人群之間基本公共服務(wù)差距不斷縮小，基本公共服務(wù)設(shè)施明顯改善。國(guó)家《基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 年版）》，明確了國(guó)家向全民提供基本公共服務(wù)的底線范圍，按照基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步梳理服務(wù)清單，為政府履行職責(zé)和公民享有相應(yīng)權(quán)利提供了依據(jù)。基本公共服務(wù)資源按照項(xiàng)目落地，東部與中西部地區(qū)之間差距不斷縮小。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2021 年，全國(guó)學(xué)前教育毛入園率為88.1%，全國(guó)共有普惠性幼兒園24.5萬(wàn)所，占全部幼兒園的比例為83%。普惠性幼兒園在園幼兒4218.2 萬(wàn)人，普惠性幼兒園覆蓋率為87.8%。我國(guó)義務(wù)教育全面普及均衡發(fā)展，九年義務(wù)教育鞏固率為95.4%，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率和小學(xué)升學(xué)率分別為99.9%和99.3%，初中階段毛入學(xué)率保持在100%以上。

表1 2021 年全國(guó)義務(wù)教育階段入學(xué)及升學(xué)情況表

（二）公共服務(wù)供給保障能力全面提升

2022 年中央一般公共服務(wù)支出1578.54 億元，完成當(dāng)年預(yù)算的104.7%。基本公共服務(wù)資源向國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)明確的民生領(lǐng)域傾斜，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、人群間的差距不斷縮小，尤其是制度性差異明顯減少。推進(jìn)衛(wèi)生健康體系建設(shè)，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至610 元，基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至84 元。推進(jìn)退休人員基本養(yǎng)老金上調(diào)，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月98 元，基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高。推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造。推進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體建設(shè)，完善博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開(kāi)放支持機(jī)制，基本公共服務(wù)設(shè)施條件不斷改善。

三、我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展中的短板弱項(xiàng)

我國(guó)基本公共服務(wù)資源總體短缺，公共服務(wù)設(shè)施布局與人口分布匹配度低。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育等基本公共服務(wù)保障水平是影響公民獲得感、幸福感、安全感的重要因素。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)人口結(jié)構(gòu)持續(xù)變化，老齡化趨勢(shì)明顯，流動(dòng)人口增加，公民的生存與發(fā)展對(duì)公共服務(wù)依賴性增強(qiáng)。分析基本公共服務(wù)發(fā)展中存在的短板弱項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)存在以下方面的問(wèn)題。

第一，基本公共服務(wù)需求與供給不平衡，體現(xiàn)在供給不充分，服務(wù)數(shù)量不夠，發(fā)展不平衡方面?；竟卜?wù)領(lǐng)域需求增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出多樣化、層次化特點(diǎn)。例如，2022 年底，我國(guó)60 周歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到19.8%，老齡化已成為今后一段時(shí)期的基本國(guó)情。根據(jù)《北京市老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2022）》，在養(yǎng)老模式方面，90%老人在社區(qū)協(xié)助下居家養(yǎng)老，7%的老人進(jìn)行社區(qū)養(yǎng)老，3%的老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但2022 年，我國(guó)每千名老年人口養(yǎng)老床位數(shù)約為39 張，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，相應(yīng)的服務(wù)人員和能力也不能夠滿足養(yǎng)老人群實(shí)際需求。

第二，我國(guó)教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面基本公共服務(wù)均等化在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、不同群體間仍然存在差距。一是城鎮(zhèn)化差距導(dǎo)致的基本公共服務(wù)不均衡。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)平均常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，但區(qū)域差距顯著。上海市城鎮(zhèn)化率89.30%，北京市城鎮(zhèn)化率87.55%，寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)化率64.96%，新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)化率56.53%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步，若城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，會(huì)導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、基本公共服務(wù)能力不足、基本公共服務(wù)體系發(fā)展不平衡，不足以滿足實(shí)際需求。二是地區(qū)財(cái)政保障能力導(dǎo)致的基本公共服務(wù)不均衡。以義務(wù)教育為例，上海市文盲率1.61%（80 歲以上老年人），北京市文盲率0.79%，寧夏回族自治區(qū)文盲率4.04%，新疆維吾爾自治區(qū)文盲率2.66%，上海市義務(wù)教育各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而新疆維吾爾自治區(qū)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入情況則基本低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表2）。

表2 2021 年上海市與新疆維吾爾自治區(qū)義務(wù)教育實(shí)施標(biāo)準(zhǔn) 單位：元

第三，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和落實(shí)層面仍有優(yōu)化空間。一是由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在必須不低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的要求下，一些省級(jí)財(cái)政財(cái)力不足，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)保障程度較低。二是有些基本公共服務(wù)項(xiàng)目缺乏有效監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，重覆蓋輕質(zhì)效，出現(xiàn)了服務(wù)內(nèi)容形式化問(wèn)題。三是針對(duì)當(dāng)前已經(jīng)開(kāi)始互聯(lián)網(wǎng)及數(shù)字技術(shù)與基本公共服務(wù)融合的領(lǐng)域，如基本衛(wèi)生服務(wù)等，國(guó)家及地方基本公共服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有提出明確要求。四是財(cái)政部門一般按照常住人口數(shù)撥付基本公共服務(wù)財(cái)政資金，對(duì)于跨地區(qū)流動(dòng)人口而言，財(cái)政資金往往與實(shí)際服務(wù)人口數(shù)不匹配。

四、進(jìn)一步提升基本公共服務(wù)實(shí)施效果的對(duì)策建議

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，對(duì)基本公共服務(wù)水平提出了更高要求。針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023 年版）》明確了公共服務(wù)底線范圍。

一是優(yōu)化財(cái)政支持方式，為進(jìn)一步縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)供給差距，適度增加財(cái)力困難地區(qū)一般公共支出轉(zhuǎn)移支付額度，明確相應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障方式和標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)基本公共服務(wù)共同事項(xiàng)細(xì)化中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，減少共同事權(quán)；根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目性質(zhì)和特點(diǎn)，采用不同的供給模式。

二是完善基本公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)與實(shí)際服務(wù)人口數(shù)相匹配。針對(duì)地區(qū)間人口流動(dòng)的常態(tài)，細(xì)化基本公共服務(wù)財(cái)政支出責(zé)任劃分，須從過(guò)去按戶籍人口提供基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)向基于常住人口為主要依據(jù)，與之對(duì)應(yīng)的基本公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，要順應(yīng)本地區(qū)基本公共服務(wù)提供需求做出相應(yīng)調(diào)整。劉尚希指出，“涉及全國(guó)人口流動(dòng)的事權(quán)時(shí)，就需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系，包括中央和地方的財(cái)政關(guān)系、中央和地方的事權(quán)支出責(zé)任劃分，適當(dāng)上移是大趨勢(shì)”①資料來(lái)源：《專訪劉尚希：防止中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新“L 型”，需要一次更廣泛的改革》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2023 年7 月20 日。。

三是落實(shí)基本公共服務(wù)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，提升財(cái)政支出績(jī)效，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。把有限的財(cái)政資金用在刀刃上，進(jìn)一步提高基本公共服務(wù)均等化水平。以強(qiáng)化財(cái)政支出管理為核心，建立規(guī)范、安全、高效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，圍繞公共服務(wù)和財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率、效能展開(kāi)評(píng)價(jià)。

四是繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。根據(jù)全國(guó)基本公共服務(wù)規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)對(duì)接制度；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要與基本公共服務(wù)均等化要求相適應(yīng)，并有針對(duì)性地向基本公共服務(wù)供給薄弱地區(qū)傾斜。

五是基于充分的科學(xué)論證，動(dòng)態(tài)調(diào)整公共服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容。例如，針對(duì)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有對(duì)支持“互聯(lián)網(wǎng)+”的服務(wù)形式提出明確要求的情況，在促進(jìn)科技進(jìn)步的前提下，對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”融合基本公共服務(wù)形式進(jìn)行充分論證，適時(shí)修訂能夠采用“互聯(lián)網(wǎng)+”的服務(wù)項(xiàng)目及其規(guī)范，促進(jìn)基本公共服務(wù)提質(zhì)增效。

六是建立公共服務(wù)質(zhì)量社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施情況，征召志愿者參與服務(wù)質(zhì)量和安全社會(huì)監(jiān)督，適時(shí)召開(kāi)社會(huì)監(jiān)督員座談會(huì)，集中聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，反映關(guān)乎民生的基本公共服務(wù)社會(huì)需求、群眾需求。對(duì)基本公共服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中反映出來(lái)的問(wèn)題形成督促辦理臺(tái)賬，并及時(shí)反饋整改情況。鑒于服務(wù)項(xiàng)目不同，應(yīng)先行試點(diǎn)，從實(shí)際情況出發(fā)，有針對(duì)性地推廣社會(huì)監(jiān)督員機(jī)制。