內(nèi)容提要：杭州互聯(lián)網(wǎng)法院融合行政審判、網(wǎng)絡(luò)安全和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的特點(diǎn)，立足網(wǎng)絡(luò)治理的社會(huì)維度，探索與新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新發(fā)展速度相調(diào)適的司法裁判規(guī)則和治理模式，解決互聯(lián)網(wǎng)新類型行政爭(zhēng)議，督促行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)行政管理的法定職責(zé)，建設(shè)司法、行政、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行數(shù)字化協(xié)同治理的新秩序。本文介紹了杭州互聯(lián)網(wǎng)法院開展互聯(lián)網(wǎng)行政爭(zhēng)議調(diào)解中心建設(shè)、訴源治理建設(shè)和職業(yè)舉報(bào)人訴權(quán)甄別機(jī)制建設(shè)的具體舉措，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行政管理機(jī)關(guān)在行政訴訟中的敗訴成因深入展開分析，并提出互聯(lián)網(wǎng)行政管理自動(dòng)化等建設(shè)數(shù)字化法治政府的合理化建議。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化協(xié)同治理 互聯(lián)網(wǎng)行政審判 互聯(lián)網(wǎng)行政爭(zhēng)議調(diào)解中心 訴源治理

職業(yè)舉報(bào)人訴權(quán)甄別機(jī)制 互聯(lián)網(wǎng)行政管理自動(dòng)化

杭州互聯(lián)網(wǎng)法院自2017年成立后，集中審理因行政機(jī)關(guān)作出互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理、互聯(lián)網(wǎng)商品交易及有關(guān)服務(wù)管理等行政行為而產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議案件，迄今已有5年時(shí)間。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院在行政審判實(shí)踐中積極推進(jìn)數(shù)字化審理模式，融合行政審判、網(wǎng)絡(luò)安全和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的特點(diǎn)，以探索互聯(lián)網(wǎng)行政審判規(guī)律為主軸，發(fā)布全國(guó)首個(gè)《互聯(lián)網(wǎng)行政審判規(guī)程》。同時(shí)，立足于網(wǎng)絡(luò)空間治理的社會(huì)維度下功夫，探索與新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新發(fā)展速度相調(diào)適的裁判規(guī)則和治理模式，解決互聯(lián)網(wǎng)新類型行政爭(zhēng)議，督促行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)行政管理的法定職責(zé)，建設(shè)司法、行政、平臺(tái)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行數(shù)字化協(xié)同治理的新秩序。截至2023年6月，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院受理互聯(lián)網(wǎng)行政訴訟案件共計(jì)142件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%，數(shù)據(jù)來源：浙江法院辦案辦公平臺(tái)及杭州互聯(lián)網(wǎng)法院數(shù)字檔案。互聯(lián)網(wǎng)行政審判工作不斷向縱深推進(jìn)。

一、互聯(lián)網(wǎng)行政訴訟的基本特征

（一）被訴行政行為集中在市場(chǎng)監(jiān)管履職領(lǐng)域

市場(chǎng)監(jiān)管體制改革以來，工商行政管理、食品藥品管理和物價(jià)管理的法定職責(zé)統(tǒng)一由市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)行使，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)成為重要的互聯(lián)網(wǎng)行政管理機(jī)關(guān)。6年來，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)作為被告的互聯(lián)網(wǎng)行政訴訟案件共計(jì)134件，占收案總數(shù)的94.4%；公安、稅務(wù)等其他行政機(jī)關(guān)作被告的案件共計(jì)8件，占5.6%?；ヂ?lián)網(wǎng)行政訴訟主要集中在投訴舉報(bào)引發(fā)的履行法定職責(zé)領(lǐng)域。公民提起履職之訴的案件共計(jì)135件，占95.1%；提起行政處罰之訴、政府信息公開之訴的案件共計(jì)7件，占4.9%。公民向市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)提起舉報(bào)、繼而提起履職之訴的案件共計(jì)129件，占全部履職類案件的95.6%。在以市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)為被告的履職案件中，發(fā)生在食品藥品管理職責(zé)內(nèi)的案件共計(jì)18件，占14%；發(fā)生在工商行政管理職責(zé)內(nèi)的案件共計(jì)99件，占76.7%；發(fā)生在物價(jià)管理職責(zé)內(nèi)的案件共計(jì)12件，占9.3%。同注〔1〕。

（二）新類型互聯(lián)網(wǎng)行政訴訟層出不窮

在因投訴舉報(bào)引起的互聯(lián)網(wǎng)行政訴訟案件中，有涉嫌違反《價(jià)格法》的價(jià)格欺詐行為、涉嫌違反《廣告法》的虛假?gòu)V告和欺詐性有獎(jiǎng)銷售行為、涉嫌違反《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的虛假宣傳行為、涉嫌違反《電子商務(wù)法》的虛假證照行為、涉嫌違反《拍賣法》的非法經(jīng)營(yíng)行為，也有涉嫌違反《商標(biāo)法》的商標(biāo)侵權(quán)行為，以及涉嫌違反《個(gè)人信息保護(hù)法》的侵犯?jìng)€(gè)人敏感信息行為。以2019年1月1日《電子商務(wù)法》正式施行為標(biāo)志，此前受理的案件僅10件，占收案總數(shù)的9.8%，集中在價(jià)格欺詐和售假領(lǐng)域，此后案件數(shù)量迅速攀升，僅2022年上半年即收案30件，同注〔2〕。涉網(wǎng)違法行為類型呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)和嶄新的互聯(lián)網(wǎng)特征。在《電子商務(wù)法》施行后，新類型涉網(wǎng)行政爭(zhēng)議不斷涌現(xiàn)，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)提出了新的挑戰(zhàn)。這些問題都需要互聯(lián)網(wǎng)法院在行政審判中探索新的裁判尺度，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間的行政治理活動(dòng)有序進(jìn)行。

（三）職業(yè)舉報(bào)人起訴案件占比高

對(duì)于職業(yè)索賠人在互聯(lián)網(wǎng)交易平臺(tái)購(gòu)物、請(qǐng)求認(rèn)定電商欺詐并要求懲罰性賠償金的民事訴訟，互聯(lián)網(wǎng)法院已經(jīng)形成成熟的民事裁判規(guī)則，在判定職業(yè)索賠后駁回其懲罰性賠償?shù)脑V請(qǐng)，在實(shí)踐中收獲了較好的效果。職業(yè)索賠人在民事訴訟中無利可圖，遂轉(zhuǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)舉報(bào)，然后提起行政復(fù)議、行政訴訟，訴請(qǐng)查處行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，以期司法機(jī)關(guān)判令市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)作出行政處罰，再以申請(qǐng)行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式取得經(jīng)濟(jì)利益，或在行政訴訟中通過和解等方式謀取經(jīng)濟(jì)利益。此類訴訟的數(shù)量不斷攀升，職業(yè)索賠問題從民事訴訟延伸至行政訴訟，職業(yè)索賠人正在演化為職業(yè)舉報(bào)人。有的職業(yè)舉報(bào)人利用互聯(lián)網(wǎng)在線訴訟模式的便利，以明顯異常的頻率和數(shù)量提起政府信息公開申請(qǐng)、投訴舉報(bào)、行政復(fù)議和行政訴訟。

二、行政審判實(shí)踐中推進(jìn)數(shù)字化協(xié)同治理的新舉措

（一）互聯(lián)網(wǎng)行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制建設(shè)

在杭州市人民政府、杭州市中級(jí)人民法院、杭州互聯(lián)網(wǎng)法院的共同努力下，互聯(lián)網(wǎng)行政爭(zhēng)議調(diào)解中心正式掛牌運(yùn)作。與傳統(tǒng)行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制相比，互聯(lián)網(wǎng)行政爭(zhēng)議調(diào)解中心建設(shè)不僅是政府和法院之間的良性互動(dòng)，也是司法治理、行政治理和平臺(tái)治理之間的良性互動(dòng)，是數(shù)字化協(xié)同治理的新模式。平臺(tái)企業(yè)在演進(jìn)的過程中，逐漸從一種商業(yè)模式演進(jìn)到組織形態(tài)。參見馬長(zhǎng)山主編：《數(shù)字法治概論》，法律出版社2022年版，第329頁(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)在互聯(lián)網(wǎng)行政訴訟中具有雙重地位：一方面，作為被舉報(bào)人，平臺(tái)作為第三人參加行政訴訟，是行政訴訟的一方當(dāng)事人；另一方面，平臺(tái)通過與用戶之間的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)協(xié)議和平臺(tái)規(guī)則，依法享有相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，是網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要參與者、規(guī)則制定者。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院將互聯(lián)網(wǎng)行政審判的目標(biāo)定位于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，不局限于對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行事后評(píng)價(jià)，力求在訴訟中妥善化解網(wǎng)絡(luò)空間出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾。以互聯(lián)網(wǎng)行政爭(zhēng)議調(diào)解中心為依托，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院開啟了以府院之間良性互動(dòng)化解社會(huì)突出綜合矛盾的新模式。

（二）互聯(lián)網(wǎng)行政訴源治理機(jī)制建設(shè)

6年來，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院不斷加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)訴源治理，探索互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法公管制和平臺(tái)服務(wù)協(xié)議私管制之間的平衡關(guān)系，促使平臺(tái)在訴源治理中發(fā)揮作用，發(fā)揮數(shù)字化治理的高效率?；ヂ?lián)網(wǎng)訴源治理重點(diǎn)在于互聯(lián)網(wǎng)投訴舉報(bào)的源頭治理。實(shí)踐中，公民向行政機(jī)關(guān)提起投訴舉報(bào)前，往往先向網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提起投訴舉報(bào)。平臺(tái)可以主動(dòng)通過大數(shù)據(jù)分析的算法權(quán)力，對(duì)海量交易進(jìn)行高密度的篩查，一旦發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)用戶存在違規(guī)行為，即依據(jù)雙方網(wǎng)絡(luò)服務(wù)協(xié)議約定的自動(dòng)化決策機(jī)制作出私處罰，從而有效遏制網(wǎng)絡(luò)用戶的不良行為。算法時(shí)代，算法技術(shù)的廣泛應(yīng)用帶來了社會(huì)生產(chǎn)效率的極大提高。參見張凌寒：《權(quán)力之治：人工智能時(shí)代的算法規(guī)制》，上海人民出版社2021年版，第2頁(yè)。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院每年舉行互聯(lián)網(wǎng)行政審判宣傳日活動(dòng)，召開典型案件觀摩庭，組織行政執(zhí)法人員、平臺(tái)法務(wù)及客服工作人員、高校師生在線觀摩，著名專家學(xué)者遠(yuǎn)程在線點(diǎn)評(píng)，引導(dǎo)公眾提升對(duì)平臺(tái)大數(shù)據(jù)算法權(quán)力的法律認(rèn)知和社會(huì)信任，有效緩解行政投訴舉報(bào)的發(fā)生。在典型案例的裁判中，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院推動(dòng)平臺(tái)對(duì)自動(dòng)化決策的算法邏輯構(gòu)造作出合理解釋，促使算法權(quán)力運(yùn)作趨于透明化，并形成算法裁判規(guī)則，引導(dǎo)平臺(tái)謹(jǐn)慎行使算法權(quán)力。根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，不應(yīng)以類推方式援引民事法律規(guī)定來改善和補(bǔ)充行政法。法律類推只在解釋法律本意時(shí)才可適用，而民事法規(guī)的本意與公法關(guān)系之間并無相似性。參見［德］奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2013年版，第125頁(yè)。那么，能否以類推方式援引行政法律規(guī)定來改善和補(bǔ)充民事法律呢？在網(wǎng)絡(luò)空間治理這一特定領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的私處罰權(quán)在事實(shí)上發(fā)揮了社會(huì)治理功能，但依據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自治規(guī)則，被處罰人沒有陳述、申辯的權(quán)利，這明顯是不合理的，援引行政法上陳述、申辯的權(quán)利實(shí)屬必要，且私處罰措施理應(yīng)視主觀惡性和情節(jié)嚴(yán)重程度而異，以符合比例原則。互聯(lián)網(wǎng)行政審判實(shí)踐證明，民法和行政法在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域逐漸融合，公法與私法的界限不再?zèng)芪挤置?，網(wǎng)絡(luò)法正在成為一部新的場(chǎng)域法學(xué)。參見章劍生：《面向“民法典”的現(xiàn)代行政法》，系2020年5月26日中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)和中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院主辦之“民法典時(shí)代的行政法回應(yīng)”學(xué)術(shù)研討會(huì)上的發(fā)言。

（三）職業(yè)舉報(bào)人行政訴權(quán)甄別機(jī)制建設(shè)

杭州互聯(lián)網(wǎng)法院與浙江大學(xué)聯(lián)合成立全國(guó)首家跨行政區(qū)劃審判研究中心，以《電子商務(wù)法》《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》《浙江省電子商務(wù)條例》等涉網(wǎng)法律、法規(guī)、規(guī)章的頒布為契機(jī)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)監(jiān)管治理模式進(jìn)行前瞻性思考，通過對(duì)平臺(tái)算法形成的大數(shù)據(jù)分析對(duì)職業(yè)舉報(bào)人進(jìn)行“數(shù)字化畫像”，結(jié)合具體場(chǎng)景研判職業(yè)舉報(bào)人行政訴權(quán)問題并推出典型案例，引導(dǎo)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)積累新類型案件的行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。著名法學(xué)家丹寧曾經(jīng)說過，在行政法中，起訴權(quán)的問題是最有爭(zhēng)議的問題。參見［英］丹寧：《法律的訓(xùn)誡》，楊百揆、劉庸安、丁健譯，法律出版社1999年版，第160頁(yè)。行政法上的訴權(quán)是具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)和利害關(guān)系的訴訟權(quán)利，并非所有舉報(bào)都具有行政法上的訴權(quán)。利害關(guān)系問題事關(guān)訴權(quán)保障，直接影響公民法律意識(shí)的提高和網(wǎng)絡(luò)空間治理模式的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)勢(shì)。例如，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院在非食品藥品領(lǐng)域先行探索，認(rèn)定市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)查處違法行為之目的在于保護(hù)普通消費(fèi)者的合法權(quán)益，而公民非因生活需要購(gòu)買商品的網(wǎng)絡(luò)交易行為，不享有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的普通消費(fèi)者權(quán)利，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)履行查處職責(zé)對(duì)職業(yè)舉報(bào)人的個(gè)體權(quán)益并未產(chǎn)生法律意義上的實(shí)際影響，履職之訴缺乏請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，職業(yè)舉報(bào)人與履職查處行政行為缺乏利害關(guān)系，不具有原告訴訟主體資格，裁定駁回職業(yè)舉報(bào)人的起訴，并向市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)出規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法的司法建議。

三、互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)敗訴成因分析

（一）從行政機(jī)關(guān)執(zhí)法及應(yīng)訴能力方面分析

1.關(guān)于遺漏舉報(bào)事項(xiàng)問題分析

遺漏事項(xiàng)的問題在電話投訴舉報(bào)中時(shí)有發(fā)生。根據(jù)公民在行政訴訟中提交的電話錄音，其在電話中已明確陳述了舉報(bào)事項(xiàng)為平臺(tái)違法刪除網(wǎng)絡(luò)交易物流信息，但《舉報(bào)記錄單》中的舉報(bào)事項(xiàng)記錄有誤，導(dǎo)致執(zhí)法人員沒有對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行查處，最終行政機(jī)關(guān)敗訴。而網(wǎng)絡(luò)交易物流信息事關(guān)公民個(gè)人信息的保護(hù)，屬于行政執(zhí)法新類型重要案件，具有較大的敏感度，一旦遺漏處理容易引起公民的質(zhì)疑。另有案件中，公民先后提起兩個(gè)舉報(bào)，系針對(duì)不同網(wǎng)絡(luò)交易提起的舉報(bào)，第二次舉報(bào)形成的《舉報(bào)記錄單》遺漏交易訂單等信息，導(dǎo)致執(zhí)法人員誤判為第一次舉報(bào)的重復(fù)舉報(bào)，故未進(jìn)行查處，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)敗訴。作出行政處理決定的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)辯稱，《舉報(bào)記錄單》系上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)接到電話后記錄并交給下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)查處，敗訴責(zé)任不應(yīng)由查處機(jī)關(guān)承擔(dān)。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院認(rèn)為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交記錄的行為是內(nèi)部行政行為，對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)不直接產(chǎn)生實(shí)際影響，舉報(bào)人無法對(duì)此行使行政訴權(quán)。對(duì)公民權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為是查處機(jī)關(guān)作出的行政處理決定，該機(jī)關(guān)對(duì)外代表市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政處理決定的合法性對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。

2.關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法管轄問題分析

違法行為發(fā)生地管轄是《行政處罰法》確定的一般行政執(zhí)法管轄原則。與傳統(tǒng)行政執(zhí)法管轄不同，互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法管轄的特殊性在于，網(wǎng)絡(luò)交易中的違法行為難以鎖定在確定的物理位置。因平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者遍及全國(guó)各地，而平臺(tái)所在地行政機(jī)關(guān)容易識(shí)別，故消費(fèi)者一般會(huì)向平臺(tái)所在地的行政機(jī)關(guān)提起投訴舉報(bào)。而平臺(tái)所在地的行政機(jī)關(guān)難以查明異地商家的違法行為，在管轄上存在實(shí)際困難。根據(jù)《電子商務(wù)法》的規(guī)定，平臺(tái)法律責(zé)任與平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任是不同的。如何劃分對(duì)平臺(tái)和商家違法行為的行政管轄，這是互聯(lián)網(wǎng)行政治理的首要問題，在理念上經(jīng)歷了一個(gè)演進(jìn)的過程。根據(jù)國(guó)家工商管理總局2014年1月公布的《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》，網(wǎng)絡(luò)交易違法行為原則上由平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所地行政機(jī)關(guān)管轄，異地管轄有困難的，可以移交違法行為人所在地處理。根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局于2018年12月公布的《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰暫行規(guī)定》，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的違法行為由其住所地行政機(jī)關(guān)管轄；平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的違法行為由其實(shí)際經(jīng)營(yíng)地管轄，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所地行政機(jī)關(guān)先行發(fā)現(xiàn)違法線索或收到投訴舉報(bào)的，也可以管轄。2021年7月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局公布《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》，堅(jiān)持了2018年12月暫行之管轄規(guī)定。至此，互聯(lián)網(wǎng)行政管轄規(guī)范趨于成熟，確立了將平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者與平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的違法行為區(qū)分管轄的原則。但在執(zhí)法實(shí)踐中，有的平臺(tái)住所地行政機(jī)關(guān)對(duì)于異地的平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者之違法線索，在難以展開異地調(diào)查、事實(shí)上也沒有調(diào)查的情況下，徑行認(rèn)定其沒有違法行為，作出錯(cuò)誤的不予立案決定。

3.關(guān)于行政行為程序違法問題分析

在行政機(jī)關(guān)敗訴案件中，因行政行為程序違法而敗訴的問題較為突出。公安、衛(wèi)生等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的辦案期限有法律、法規(guī)、規(guī)章予以明示，而食品監(jiān)管的辦案期限卻至今缺乏統(tǒng)一規(guī)范?！墩憬∈袌?chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第55條規(guī)定，一般案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起90日內(nèi)作出處理決定，案情復(fù)雜的可以延長(zhǎng)30日，案情特別復(fù)雜的經(jīng)案件審理委員會(huì)集體討論決定延期。第二次延期的期限從文義上沒有明確，需要作出解釋。有的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)認(rèn)為，在上位法和規(guī)范性文件沒有明示的情況下，第二次延長(zhǎng)的具體時(shí)間可以由案件審理委員會(huì)根據(jù)案件實(shí)際情況裁量決定。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院認(rèn)為，食品監(jiān)管是互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域，《食品安全法》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》及其他法律、法規(guī)、規(guī)章均未對(duì)查處食品違法行為的辦案期限作出明示，省級(jí)行政專業(yè)主管機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序制定的規(guī)范性文件，有權(quán)規(guī)范、約束下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)?；谛姓屎妥晕壹s束的精神，省級(jí)行政專業(yè)主管機(jī)關(guān)作為規(guī)范性法律文件的制定者，應(yīng)當(dāng)對(duì)文件規(guī)定的辦案期限作出行政專業(yè)解釋，以彌補(bǔ)法律規(guī)范的空白。例如，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院曾在庭審中要求省級(jí)行政專業(yè)主管機(jī)關(guān)作出解釋。根據(jù)該機(jī)關(guān)解釋，第二次延長(zhǎng)時(shí)間不能超過第一次延長(zhǎng)時(shí)間，應(yīng)當(dāng)限于30日。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院認(rèn)為，該解釋沒有減損公民的權(quán)利或增加公民的義務(wù)，沒有增加行政機(jī)關(guān)的權(quán)力或減損行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，而是根據(jù)行政執(zhí)法的具體情況和實(shí)際需要，對(duì)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)作了更為嚴(yán)格的要求，這與國(guó)家立法保護(hù)食品安全的立法意旨相一致，故在裁判中予以尊重并作出確認(rèn)。

（二）從互聯(lián)網(wǎng)行政管理之客觀矛盾方面分析

1.海量投訴舉報(bào)與有限行政執(zhí)法資源之間的矛盾

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的電子商務(wù)功能呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，社區(qū)電商、社交電商、農(nóng)村電商、跨境電商蓬勃興起，為消費(fèi)者提供食品、藥品、化妝品、電子產(chǎn)品、服飾、教育、酒店、旅行等多種類的商品和服務(wù)，由此引發(fā)了海量的網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物合同糾紛、產(chǎn)品責(zé)任糾紛、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)合同糾紛。參見［日］松井茂記：《互聯(lián)網(wǎng)法治》，馬燕菁、周英譯，法律出版社2019年版，第11～19頁(yè)。在《電子商務(wù)法》施行后，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)收到互聯(lián)網(wǎng)投訴舉報(bào)的案件數(shù)量迅速攀升。僅2021年，某大型互聯(lián)網(wǎng)交易平臺(tái)所在地的區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局收到投訴舉報(bào)的案件數(shù)量即達(dá)50萬件。在海量投訴舉報(bào)與有限行政執(zhí)法資源之間的矛盾面前，數(shù)量有限的行政執(zhí)法人員難以在有限執(zhí)法期限內(nèi)對(duì)所有案件進(jìn)行精細(xì)化管理。面對(duì)超負(fù)荷的投訴舉報(bào)，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)開發(fā)智慧網(wǎng)監(jiān)技術(shù)系統(tǒng)調(diào)配行政資源，在收到舉報(bào)后輸入信息并自動(dòng)識(shí)別，向淘寶公司發(fā)出協(xié)查通知，淘寶公司反饋商家信息并就舉報(bào)事項(xiàng)作出回復(fù)，智慧網(wǎng)監(jiān)系統(tǒng)以電子送達(dá)方式告知處理結(jié)果，這是算法自動(dòng)化在公共行政領(lǐng)域的初步運(yùn)用，可以輔助行政裁量，提高行政治理的效率。但是，互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的大量行政行為是裁量行政行為，而不是非裁量的羈束行政行為。算法自動(dòng)化不能完全代替行政機(jī)關(guān)作出決策，在統(tǒng)籌“信息輸入—信息處理—信息輸出”流程后，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)還是要對(duì)淘寶公司的回復(fù)進(jìn)行有效甄別，自覺行使裁量權(quán)作出行政處理決定。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院認(rèn)為，可以考慮在智慧網(wǎng)監(jiān)系統(tǒng)中設(shè)置舉報(bào)人與被舉報(bào)人之間的互動(dòng)板塊，在促使雙方充分舉證、交流的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善智慧網(wǎng)監(jiān)技術(shù)系統(tǒng)，從源頭化解社會(huì)矛盾，減少行政資源和司法資源的耗費(fèi)。

2.傳統(tǒng)投訴舉報(bào)機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)行政管理效率之間的矛盾

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃興起，互聯(lián)網(wǎng)行政爭(zhēng)議數(shù)量在短期內(nèi)急劇增長(zhǎng)。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)在部門規(guī)章中制定了一些互聯(lián)網(wǎng)行政管理規(guī)范，設(shè)立了專門的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門，以滿足行政執(zhí)法實(shí)踐的需求。但是，互聯(lián)網(wǎng)投訴舉報(bào)處理新機(jī)制目前尚未形成，而傳統(tǒng)的投訴舉報(bào)處理機(jī)制并不能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)行政管理的新需求，互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法的效率難以體現(xiàn)。公民提起互聯(lián)網(wǎng)投訴舉報(bào)有兩條途徑：一是在12315全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)提交電子版書面意見，二是以電話方式口頭提出。由于互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)內(nèi)容經(jīng)常包含多個(gè)事項(xiàng)，且公民對(duì)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)法律、法規(guī)的認(rèn)識(shí)尚屬有限，在電話中描述舉報(bào)的內(nèi)容較為冗長(zhǎng)，有的事項(xiàng)會(huì)在前后多次舉報(bào)中發(fā)生交叉重合，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的電話記錄人員未必能夠準(zhǔn)確、完整地記錄舉報(bào)事項(xiàng)，遺漏記錄重要事項(xiàng)的情況時(shí)有發(fā)生。接到交辦的案件后，執(zhí)法人員經(jīng)常要多次、反復(fù)聽完幾段冗長(zhǎng)的電話錄音，才能判斷舉報(bào)指向的具體內(nèi)容以及是否構(gòu)成重復(fù)舉報(bào)，稍有不慎就會(huì)作出錯(cuò)誤判斷，造成在行政訴訟中因遺漏舉報(bào)事項(xiàng)而敗訴。在接到投訴舉報(bào)后，行政執(zhí)法人員開展事實(shí)調(diào)查并告知處理結(jié)果的方式有電話口頭方式、網(wǎng)上書面方式、手機(jī)短信方式。實(shí)踐中，互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)保存證據(jù)的意識(shí)不強(qiáng)，以電話口頭方式和手機(jī)短信方式查處、告知的行為尚未全部留痕，可能在訴訟中造成舉證困局，因無法證明具體查處、告知行為而敗訴。有的處理結(jié)果因記錄人員錯(cuò)誤登記投訴舉報(bào)人聯(lián)系電話，導(dǎo)致手機(jī)短信發(fā)送失敗，在訴訟中因程序違法而敗訴。事實(shí)上，提起投訴舉報(bào)的公民有能力參與網(wǎng)絡(luò)交易，也就有能力在12315網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上提起投訴舉報(bào)，互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法可以采用有別于傳統(tǒng)投訴舉報(bào)的新機(jī)制，進(jìn)一步完善互聯(lián)網(wǎng)投訴舉報(bào)在線處理流程，并強(qiáng)化智慧網(wǎng)監(jiān)技術(shù)系統(tǒng)記憶存儲(chǔ)功能，做到行政處理全程留痕。

四、對(duì)建設(shè)數(shù)字法治政府的司法建議

在推進(jìn)數(shù)字化協(xié)同治理的過程中，司法機(jī)關(guān)的功能不僅在于通過裁判解決行政爭(zhēng)議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，還應(yīng)當(dāng)協(xié)助行政機(jī)關(guān)做好矛盾糾紛預(yù)防化解工作，協(xié)助建設(shè)數(shù)字法治政府，提出相應(yīng)的合理化建議。

（一）探索職業(yè)舉報(bào)人甄別機(jī)制之合理化建議

許多職業(yè)舉報(bào)人提起行政訴訟是為了取得行政獎(jiǎng)勵(lì)的物質(zhì)利益。如果市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)合理規(guī)制行政獎(jiǎng)勵(lì)政策，就能夠從源頭遏制職業(yè)舉報(bào)行為。行政獎(jiǎng)勵(lì)從法律性質(zhì)上講是一種給付行政，與具有干預(yù)行政性質(zhì)的舉報(bào)查處履職行為不同，干預(yù)行政要求具有嚴(yán)格的法律授權(quán)，法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政行為的程序要件和實(shí)體要件有明確規(guī)定，行政裁量幅度相對(duì)較小，而給付行政則不要求嚴(yán)格的法律授權(quán)，行政獎(jiǎng)勵(lì)一般以規(guī)范性法律文件為依據(jù)，是較為靈活的行政政策。筆者認(rèn)為，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)可以調(diào)整現(xiàn)有獎(jiǎng)勵(lì)政策，考慮組建由行政執(zhí)法專家、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)技術(shù)分析專家、資深律師參與的甄別委員會(huì)，借助大數(shù)據(jù)分析的數(shù)字化治理手段，規(guī)范行政裁量的基準(zhǔn)，開展職業(yè)舉報(bào)人身份甄別和舉報(bào)價(jià)值甄別工作。通過舉報(bào)人身份甄別，建立職業(yè)舉報(bào)人名錄，將職業(yè)舉報(bào)人和普通消費(fèi)者區(qū)別對(duì)待，對(duì)普通消費(fèi)者可以進(jìn)行全面的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)職業(yè)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)則予以嚴(yán)格控制。通過舉報(bào)價(jià)值甄別，將一般舉報(bào)線索和重大舉報(bào)線索區(qū)別對(duì)待，如果舉報(bào)具有重大價(jià)值，如發(fā)生在食品藥品領(lǐng)域，挽救了他人的生命健康，經(jīng)甄別委員會(huì)啟動(dòng)甄別機(jī)制，可以裁量給予職業(yè)舉報(bào)人相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，但這是非常態(tài)的特別情形。在此基礎(chǔ)上，職業(yè)舉報(bào)人甄別機(jī)制可以延伸至行政訴訟中。如果任何人只要受到行政行為影響就可以對(duì)該行為提起訴訟，既不問是直接影響還是間接影響，也不問是積極影響還是消極影響，對(duì)于尋求司法救濟(jì)來說固然更為便利，但行政秩序和效率也將因此受到過分干擾……參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》（上），人民法院出版社2018年版，第97頁(yè)。職業(yè)舉報(bào)人名錄可以作為司法機(jī)關(guān)判定投訴舉報(bào)人是否為普通消費(fèi)者的重要依據(jù)，進(jìn)而根據(jù)案件實(shí)際情況判定投訴舉報(bào)人是否與被訴行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系。

（二）形成投訴舉報(bào)類型化處理之合理化建議

因?qū)ヂ?lián)網(wǎng)法律認(rèn)知能力有限，公民表達(dá)的投訴舉報(bào)內(nèi)容經(jīng)常是不清晰的。許多公民不能區(qū)分信訪、投訴和舉報(bào)，有的公民在一次投訴舉報(bào)中涉及多個(gè)交易糾紛，有的則在一個(gè)交易糾紛中提起針對(duì)多個(gè)不同性質(zhì)違法行為的舉報(bào)，還有的在舉報(bào)后就同一事項(xiàng)重復(fù)舉報(bào)。目前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)的甄別主要采取人工手段，既耗費(fèi)大量行政執(zhí)法資源，也難以保證行政處理的效率。筆者建議，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以平臺(tái)架構(gòu)和代碼規(guī)制來探索類型化的處理機(jī)制，這是一個(gè)數(shù)字化賦能的過程。首先，在投訴舉報(bào)平臺(tái)上標(biāo)注區(qū)分信訪事項(xiàng)和履行法定查處職責(zé)事項(xiàng)。信訪事項(xiàng)按《信訪條例》規(guī)定的程序處理，不屬于行政訴訟受案范圍，履職事項(xiàng)按法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的專業(yè)執(zhí)法程序處理。其次，司法實(shí)踐中，有的案件是在電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上受理的，雖然有各類行政機(jī)關(guān)入駐該平臺(tái)，但平臺(tái)的主管機(jī)關(guān)是信訪機(jī)關(guān)，其中受理的案件未必就是履職的投訴舉報(bào)案件。比如，根據(jù)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)受理公民報(bào)警的法定途徑是“110”系統(tǒng)或現(xiàn)場(chǎng)報(bào)案，電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)接收的案件具有信訪編號(hào)，以此可以判定案件性質(zhì)系信訪事項(xiàng)。行政服務(wù)平臺(tái)完全可以設(shè)定信訪編號(hào)來標(biāo)識(shí)區(qū)分信訪事項(xiàng)和履職事項(xiàng)。再次，行政服務(wù)平臺(tái)可以標(biāo)識(shí)區(qū)分消費(fèi)者投訴和舉報(bào)，采用在線勾選方式引導(dǎo)消費(fèi)者區(qū)分投訴和舉報(bào)。在區(qū)分投訴和舉報(bào)后，行政機(jī)關(guān)可以用交易訂單編號(hào)作為基本標(biāo)識(shí)，采取“一號(hào)一案”以識(shí)別重復(fù)舉報(bào)，并按不同違法行為類型主動(dòng)公開法律、法規(guī)、規(guī)章以及典型執(zhí)法案例，以提高公民對(duì)互聯(lián)網(wǎng)法律的認(rèn)知能力。在提起舉報(bào)后，虛假?gòu)V告、價(jià)格欺詐、虛假宣傳、虛假證照、拒不披露商家信息、商標(biāo)侵權(quán)、個(gè)人敏感信息侵權(quán)等違法行為的事實(shí)認(rèn)定、法律適用是不同的，相應(yīng)的行政處理思路也是不同的。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)可以對(duì)不同類型的違法行為設(shè)置清單供消費(fèi)者勾選，同時(shí)提示其在舉報(bào)中提交證據(jù)，并如實(shí)告知沒有提交證據(jù)可能造成的不利法律后果。在勾選違法行為后，行政執(zhí)法進(jìn)入查處階段，以清單方式提示被舉報(bào)人對(duì)不同類的違法行為進(jìn)行類型化舉證。最后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、適用法律，并作出類型化的裁決。

（三）完善互聯(lián)網(wǎng)行政管理自動(dòng)化之合理化建議

互聯(lián)網(wǎng)投訴舉報(bào)類型化處理機(jī)制形成后，與在線技術(shù)流程相匹配，互聯(lián)網(wǎng)行政管理自動(dòng)化的基礎(chǔ)即告形成，數(shù)字法治政府建設(shè)邁出了重要步伐。實(shí)踐中，行政處理類型化思路輔之以在線流程，政府應(yīng)用人工智能等新技術(shù)創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式，提供個(gè)性化智能化政府服務(wù)，線上線下高度融合的一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)不斷涌現(xiàn)。參見胡廣偉、王新建、尚進(jìn)：《智能政務(wù)》，科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社2020年版，第15頁(yè)。在公民上線后自動(dòng)推送信訪、投訴、舉報(bào)選項(xiàng)，經(jīng)公民勾選推送各種類型違法行為選項(xiàng)，后推送法律、法規(guī)、規(guī)章及典型案例釋法、舉證釋明模塊，再向被舉報(bào)的交易平臺(tái)推送調(diào)查取證清單，這是一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)行政管理流程再造的過程。實(shí)際上，行政羈束行為與行政裁量行為的分野，也是一個(gè)類型化處理的過程。行政裁量屬于法律思維的范疇，是一種價(jià)值判斷而不是機(jī)械式選擇，是對(duì)多種價(jià)值進(jìn)行衡平后的決策。在終局性行政行為中，少量行政羈束行為可以通過平臺(tái)代碼規(guī)制來實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化決策。比如，判定重復(fù)舉報(bào)后作出不予立案決定，因重復(fù)舉報(bào)的構(gòu)成要件簡(jiǎn)單，根據(jù)交易訂單號(hào)和舉報(bào)事項(xiàng)即可作出決策。又如，判定入駐平臺(tái)的電商屬于異地管轄后作出移送處理決定，因管轄屬地標(biāo)準(zhǔn)較為明確，故可以作出自動(dòng)化決策。另如，判定明顯不屬于行政監(jiān)管范圍的民事違法行為而作出不予立案決定，也可以作出自動(dòng)化決策。裁量自動(dòng)化只能定位于為行政機(jī)關(guān)提供決策或行動(dòng)方面的輔助，而非代替人類自行決斷。參見查云飛：《行政裁量自動(dòng)化的學(xué)理基礎(chǔ)與功能定位》，載《行政法學(xué)研究》2021年第3期。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，輔之以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，對(duì)違法行為的事實(shí)和法律構(gòu)成要件進(jìn)行分級(jí)決策，對(duì)法治審核隊(duì)伍進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，以合理配置行政執(zhí)法資源。對(duì)自動(dòng)化判定為沒有違法行為或輕微違法行為的案件，交由簡(jiǎn)案組裁決；對(duì)自動(dòng)化判定為一般違法行為的案件交由繁案組裁決；具有典型意義和嚴(yán)重違法行為的案件提交疑難案件裁量委員會(huì)裁決。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)投訴，由于不需要行政裁量，可以組建專門的行政調(diào)解隊(duì)伍，委托聘用調(diào)解員履行法定調(diào)處職責(zé)。行政執(zhí)法人員可以從投訴處理和舉報(bào)調(diào)查取證工作中解放出來，專司行政裁量工作。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速，互聯(lián)網(wǎng)空間日益催生了各實(shí)體行業(yè)云化、直播化、元宇宙等互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)，公民的社會(huì)生活方式發(fā)生了深刻變化，網(wǎng)絡(luò)空間的治理面臨前所未有的考驗(yàn)。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院在實(shí)踐中進(jìn)一步適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展大趨勢(shì)，加緊研究沉浸現(xiàn)實(shí)和數(shù)字孿生等前沿法律問題，推動(dòng)司法治理、行政治理和平臺(tái)治理之間形成更為完善的協(xié)同治理架構(gòu)。

Abstract： Hangzhou Internet Court combines the administrative trial， cyber security and internet technology together， and explores the judicial rules and governance model that adapt to the developmental speed of the emerging digital industry based on the social dimension of cyberspace governance. It settles new types of administrative disputes on the internet， supervises the administrative agency to perform statutory duties of internet administration， and constructs a new order of digital governance on cyberspace by judiciary， administrative agency and the network platforms. This article introduces specific measures taken by Hangzhou Internet Court to build the Internet Administrative Dispute Mediation Center， to manage the source of litigation and to construct a screening mechanism on the right of action of professional whistle-blowers. It also makes an in-depth analysis of the reasons why administrative organs lose cases before proposing such measures on constructing a digital law-based government as automation of Internet administration， etc.

［責(zé)任編輯 郭 粹］