馬天一

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

2022 年新修訂《中華人民共和國(guó)體育法》(以下簡(jiǎn)稱《體育法》)在對(duì)原法第三章“學(xué)校體育”進(jìn)行擴(kuò)充、完善的基礎(chǔ)上將該章更名為“青少年和學(xué)校體育”，并通過(guò)第111 條責(zé)任條款的設(shè)置為學(xué)校遵守該章中有關(guān)規(guī)定(即以“應(yīng)當(dāng)”“必須”等字樣為標(biāo)識(shí)的剛性規(guī)范，而非以“可以”“鼓勵(lì)”等字樣為標(biāo)識(shí)的柔性規(guī)范)賦予國(guó)家強(qiáng)制力保障。責(zé)任條款的存在使《體育法》第三章中諸如開(kāi)足開(kāi)齊體育課、保證學(xué)生在校期間體育鍛煉時(shí)間、關(guān)照特殊體質(zhì)學(xué)生、做好運(yùn)動(dòng)傷害風(fēng)險(xiǎn)防控、保障體育教師待遇等規(guī)范都將得到更好實(shí)施。但是，《體育法》第111 條的規(guī)范構(gòu)造不僅使責(zé)令改正內(nèi)涵需要在執(zhí)法中進(jìn)一步明確，也使拒不改正之法律后果客觀缺失。加之長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)校體育中違法行為都難以得到充分重視，這一缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)的新設(shè)責(zé)任條款在適用過(guò)程中可能面臨著執(zhí)法啟動(dòng)不暢通、執(zhí)法活動(dòng)不科學(xué)、執(zhí)法后果難檢驗(yàn)等困境，而這些困境很有可能阻塞《體育法》第三章中剛性規(guī)范的有效實(shí)施?；诖?，本研究對(duì)如何破除《體育法》第111 條學(xué)校責(zé)任(為了增加研究針對(duì)性，如非特指，本研究所稱學(xué)校責(zé)任皆指學(xué)校違反《體育法》第三章剛性規(guī)范，進(jìn)而觸發(fā)第111條適用時(shí)所需承擔(dān)的法律責(zé)任)的適用困境進(jìn)行研究，以期為解決青少年和學(xué)校體育中存在的難題提供智力支持。

1 困境檢視：學(xué)校責(zé)任適用面臨多重難題

1.1 執(zhí)法活動(dòng)啟動(dòng)機(jī)制之維

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)并不缺乏通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保障學(xué)校體育正常進(jìn)行的規(guī)范，最典型如《學(xué)校體育工作條例》針對(duì)不按規(guī)定開(kāi)設(shè)體育課等情形設(shè)計(jì)的責(zé)任條款。然而，這些規(guī)范執(zhí)行不力現(xiàn)象多發(fā)，如前述條例中關(guān)于體育課教學(xué)等要求的執(zhí)行情況、體育教師待遇規(guī)定的落實(shí)情況等都不盡人意[1]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，規(guī)范執(zhí)行不力的本質(zhì)原因是違法現(xiàn)象過(guò)于普遍、違法行為邊界不易把握、執(zhí)法本身未受充分重視等因素致使執(zhí)法活動(dòng)啟動(dòng)不夠暢通，而這背后又有多層復(fù)雜成因：其一，行為主體缺乏法治意識(shí)不知行為違法，如不將體育設(shè)施器材運(yùn)行不到位等視作違法行為；其二，行為主體認(rèn)為不存在違法風(fēng)險(xiǎn)而敢于實(shí)施違法行為，如過(guò)去長(zhǎng)期存在的中學(xué)體育課開(kāi)課問(wèn)題；其三，部分行為結(jié)果存在實(shí)質(zhì)損害的非物理性，且對(duì)其調(diào)查核實(shí)存在一定困難，不僅使違法行為本身難以發(fā)現(xiàn)，也很可能反過(guò)來(lái)因守法與違法邊界的含糊助長(zhǎng)違法傾向，典型就是《體育法》新增的為特殊體質(zhì)學(xué)生提供適合的體育活動(dòng)、預(yù)防青少年不良健康狀況等領(lǐng)域；其四，執(zhí)法本身的過(guò)程與結(jié)果不被重視或過(guò)于表面化，如在學(xué)校體育領(lǐng)域安全監(jiān)管等方面，政府部門往往以看記錄、聽(tīng)匯報(bào)等方式開(kāi)展工作，即使現(xiàn)場(chǎng)視察也往往缺乏深入了解[2]。盡管《體育法》首次從法律層面明確違反該法第三章時(shí)的學(xué)校責(zé)任，但其并未能夠直接消弭上述導(dǎo)致執(zhí)法啟動(dòng)不暢通的多層因素。進(jìn)言之，學(xué)校責(zé)任條款的設(shè)置對(duì)于加強(qiáng)學(xué)校在體育領(lǐng)域的法治意識(shí)、使學(xué)校認(rèn)識(shí)到體育領(lǐng)域的違法風(fēng)險(xiǎn)等有一定正向作用，但難以否認(rèn)的是受應(yīng)試教育深刻影響，學(xué)校與執(zhí)法部門可能在貫徹實(shí)施體育法律法規(guī)時(shí)繼續(xù)在口頭、文件上做表面文章應(yīng)付了事[3]。與此同時(shí)，《體育法》第三章剛性規(guī)范在實(shí)施環(huán)節(jié)也仍然面臨著因難以把握違法邊界進(jìn)而無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別違法現(xiàn)象的客觀問(wèn)題。因此，為了暢通學(xué)校責(zé)任的執(zhí)法啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)“標(biāo)本兼治”。從治標(biāo)角度而言，一方面應(yīng)當(dāng)明確違法風(fēng)險(xiǎn)，另一方面應(yīng)當(dāng)提高發(fā)現(xiàn)違法行為的能力；從治本角度而言，應(yīng)當(dāng)注重法治理念、法治意識(shí)的培養(yǎng)，一方面盡量通過(guò)違法動(dòng)機(jī)的化解減少違法行為發(fā)生，另一方面提升執(zhí)法部門對(duì)學(xué)校責(zé)任條款的“善知善用”。

1.2 責(zé)令改正執(zhí)法機(jī)制之維

《體育法》第三章第25～34 條、第36 條、第38條都存在對(duì)學(xué)校的剛性規(guī)定，學(xué)校違反這些條款應(yīng)當(dāng)根據(jù)《體育法》第111 條進(jìn)行追責(zé)。具體而言，學(xué)?？赡艽嬖谶`法行為的領(lǐng)域包括體育教師待遇、體育課程安排、組織參與體育活動(dòng)、預(yù)防控制不良健康情況、體育活動(dòng)安全管理、舉辦運(yùn)動(dòng)會(huì)等，而不同違法類型對(duì)應(yīng)不同“責(zé)令改正”要求。責(zé)令改正的法律屬性是執(zhí)法者通過(guò)意思表示要求違法對(duì)象履行法律規(guī)范設(shè)定的第一性法律義務(wù)，其目的是恢復(fù)到理想法秩序追求的狀態(tài)、修補(bǔ)被違法行為突破的秩序邊界[4]。界定《體育法》第三章的第一性法律義務(wù)范疇較為容易，但是判斷學(xué)校如何可以恢復(fù)理想法秩序狀態(tài)、如何修補(bǔ)秩序邊界并非易事：責(zé)令恢復(fù)原狀是責(zé)令改正的重要內(nèi)涵，但是在教育領(lǐng)域如何恢復(fù)原狀并無(wú)統(tǒng)一指引。進(jìn)言之，在責(zé)令學(xué)校開(kāi)足開(kāi)齊體育課、責(zé)令學(xué)校停止預(yù)防不良健康情況的不作為、責(zé)令學(xué)校對(duì)特殊體質(zhì)學(xué)生進(jìn)行體育科目考核時(shí)考慮其身體狀況、責(zé)令學(xué)校保障體育教師待遇等場(chǎng)景中，如何消除被違法行為所帶來(lái)的危害后果決定學(xué)校責(zé)任能否發(fā)揮《體育法》第三章的保障作用。從向后的時(shí)間軸上看，學(xué)校在責(zé)令改正要求下根據(jù)《體育法》第三章中的規(guī)范停止違法行為、履行法律義務(wù)不存在爭(zhēng)議；但從向前的時(shí)間軸上溯及既往時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)學(xué)生無(wú)法掌握體育專業(yè)技能、學(xué)生無(wú)法掌握不良健康防控知識(shí)、考核結(jié)果不夠客觀公正、教師無(wú)法得到合理工資待遇等前述責(zé)令改正場(chǎng)景對(duì)應(yīng)的危害后果是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)救、如何補(bǔ)救都有待細(xì)化。從理論上講，一般對(duì)這種具有非物理性的實(shí)體危害后果而言，可以通過(guò)賠償損失的方式竭力恢復(fù)到理想法秩序的原狀中。占用其他課程時(shí)間填補(bǔ)先前的體育課程、考核結(jié)果及相應(yīng)影響的回溯等都是賠償損失的非金錢給付方式，而忽視這些恢復(fù)原狀方式可能會(huì)帶來(lái)責(zé)令改正執(zhí)法機(jī)制的表面化與失效化。因此，必須最大程度界定合乎情理的補(bǔ)救界限，使責(zé)令改正通知書(shū)成為發(fā)揮學(xué)校責(zé)任條款功能的有效載體。

1.3 改正行為檢驗(yàn)機(jī)制之維

從規(guī)范構(gòu)造上看，《體育法》第111 條中的法律責(zé)任層次單一，即只要觸發(fā)學(xué)校責(zé)任，就會(huì)帶來(lái)“責(zé)令改正”＋“處分”的法律后果，且缺乏后續(xù)責(zé)任的制度安排。通過(guò)對(duì)我國(guó)法律規(guī)范進(jìn)行考察后可以發(fā)現(xiàn)，盡管如《體育法》一樣僅規(guī)定對(duì)違法主體提出“責(zé)令改正”之要求的法律較為常見(jiàn)，但在“責(zé)令改正”后并含“拒不改正”法律后果的立法規(guī)定也不在少數(shù)。而且，含“拒不改正”的法律后果可以從法律責(zé)任角度倒逼責(zé)任主體履行改正要求，以更好實(shí)現(xiàn)法律的特定目的?！扼w育法》學(xué)校責(zé)任中這種法律后果的缺失可能會(huì)阻礙學(xué)校體育規(guī)定的實(shí)現(xiàn)。學(xué)校責(zé)任不同于通過(guò)設(shè)置行政處罰等方式進(jìn)行威懾的責(zé)任條款，其根本目的是以“責(zé)令改正”的方式推動(dòng)實(shí)現(xiàn)《體育法》第三章中的具體規(guī)定。也就是說(shuō)，學(xué)校責(zé)任“違法即擔(dān)責(zé)”本質(zhì)上是為更好滿足對(duì)違反《體育法》第三章所有程度之行為的竭力避免與矯正。然而，受“唯分?jǐn)?shù)”“唯升學(xué)”等應(yīng)試教育慣性影響[5]，指望通過(guò)“責(zé)令改正”一步到位地解決學(xué)校體育中的違法現(xiàn)象存在一定困難，學(xué)校在收到“責(zé)令改正”要求后是否有效進(jìn)行改正、是否“陽(yáng)奉陰違”等情形都不可以當(dāng)然排除。因此，盡管學(xué)校責(zé)任的設(shè)置使《體育法》中的學(xué)校體育規(guī)范更加具有約束力，且責(zé)令改正通知書(shū)中往往并含檢驗(yàn)要求，此外在行政執(zhí)法與教學(xué)督導(dǎo)協(xié)同機(jī)制下后者可以對(duì)改正效果進(jìn)行監(jiān)督檢驗(yàn)[6]，但“拒不改正”相應(yīng)法律后果的缺失使學(xué)校體育本來(lái)需要的改正行為檢驗(yàn)機(jī)制從法律責(zé)任層面落空，進(jìn)而降低學(xué)校責(zé)任的實(shí)質(zhì)“硬度”。因此，在學(xué)校責(zé)任適用時(shí)應(yīng)探索如何有效填補(bǔ)“拒不改正”法律后果缺失所帶來(lái)的缺憾，以推動(dòng)改正要求真正落實(shí)。

2 路徑證成：軟法硬法協(xié)同破解學(xué)校責(zé)任適用困境

2.1 《體育法》學(xué)校責(zé)任的多元法理基礎(chǔ)

1) 體育法治角度的法理基礎(chǔ)與立法體現(xiàn)。

從體育法治角度看，學(xué)校體育以在學(xué)生體質(zhì)與學(xué)業(yè)間充分追尋平衡為己任[7]，是體育事業(yè)的重要組成部分，因此學(xué)校體育工作的法治化與體育法治存在“分-總”的聯(lián)系。《體育法》高度重視學(xué)校體育工作，在第三章中詳盡地為學(xué)校空間向度內(nèi)的體育法治提供柔性規(guī)范與剛性規(guī)范的混合布局，即一方面通過(guò)柔性規(guī)范鼓勵(lì)學(xué)校組建運(yùn)動(dòng)隊(duì)、開(kāi)展體育交流活動(dòng)等事項(xiàng)，另一方面通過(guò)剛性規(guī)范強(qiáng)制學(xué)校做好開(kāi)足開(kāi)齊體育課、舉辦全校性運(yùn)動(dòng)會(huì)等要求。進(jìn)言之，如果缺乏有效的責(zé)任機(jī)制，法所設(shè)置的指令很可能因不存在違法成本而成為“無(wú)本之木”，亦即使學(xué)校體育工作的法治化追求落空。在《體育法》修訂前，學(xué)校體育中的規(guī)范就因?yàn)榉珊蠊娜笔茨苄纬伞靶袨椤蠊钡拈]環(huán)，進(jìn)而引發(fā)學(xué)校體育工作法治化要求難以落實(shí)的窘境。因此，以消除或減少學(xué)校不認(rèn)真履行體育法治要求的情形為目的，通過(guò)責(zé)任條款的設(shè)置對(duì)違反體育法治要求的行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范目的本就是體育法治的內(nèi)在要求[8]。

2)教育法治角度的法理基礎(chǔ)與立法體現(xiàn)。

從教育法治角度看，《體育法》設(shè)置學(xué)校責(zé)任對(duì)于豐富和完善教育法治體系具有重要意義。完整的教育理念必須注重體育育人并提升學(xué)校體育的活動(dòng)質(zhì)量[9]，而立法層面強(qiáng)化體育教育的具體要求可以從法治角度加強(qiáng)對(duì)學(xué)校體育的基本保障。因此，《體育法》將教育塑造為學(xué)校體育的核心：第一，為了保持學(xué)校體育中的教育本色，體現(xiàn)出學(xué)校體育是學(xué)校教育的重要組成部分，《體育法》在修訂時(shí)并未將“學(xué)校體育”從章節(jié)名中徹底去除[10]；第二，《體育法》第三章以“應(yīng)當(dāng)”“必須”等標(biāo)示性詞語(yǔ)創(chuàng)設(shè)剛性規(guī)范，賦予學(xué)校主管部門大量執(zhí)法依據(jù)，而傳導(dǎo)到立法的下游，以推動(dòng)學(xué)校體育教育更好開(kāi)展為目的的學(xué)校責(zé)任得以設(shè)立。因此從本質(zhì)上說(shuō)，教育法治是《體育法》學(xué)校責(zé)任法理基礎(chǔ)的重要來(lái)源。

3)未成年人保護(hù)法治角度的法理基礎(chǔ)與立法體現(xiàn)。

從未成年人保護(hù)法治角度看，由于學(xué)校體育工作的基本對(duì)象大部分是未成年人，因此《體育法》中設(shè)置學(xué)校責(zé)任也是為了通過(guò)更好實(shí)現(xiàn)未成年人體育權(quán)利進(jìn)而推動(dòng)對(duì)其生命健康權(quán)的保護(hù)等[11]。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》中創(chuàng)設(shè)的“未成年人最大利益”原則有助于實(shí)現(xiàn)未成年人的發(fā)展權(quán)、健康權(quán)等權(quán)益，但由于其中并未對(duì)何為最大利益做出具體解釋，因此立法者需要結(jié)合實(shí)際需求將這一原則融入制度中[12]。《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第4 條明確在未成年保護(hù)工作中適用“未成年人最大利益”原則，并根據(jù)這一原則明確禁止因身體歧視學(xué)生(第29 條)、未成年人教育教學(xué)場(chǎng)所安全(第35 條)等具體規(guī)定，這些規(guī)定在《體育法》特殊體質(zhì)學(xué)生保護(hù)制度、學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施器材安全保障制度等規(guī)范中得以更加具體體現(xiàn)。進(jìn)言之，《體育法》第三章中大量規(guī)范是在“未成年人最大利益”原則下根據(jù)《未成年人保護(hù)法》等法律進(jìn)行創(chuàng)設(shè)，從體育權(quán)利方面構(gòu)建未成年人保護(hù)制度，因此學(xué)校責(zé)任法理基礎(chǔ)的重要來(lái)源之一就是為“未成年人最大利益”原則在體育領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)提供剛性保障。

2.2 基于法理基礎(chǔ)的困境突破思路

法理來(lái)源于法治實(shí)踐需要，在法治實(shí)踐空間中證成并推進(jìn)法治實(shí)踐前行[13]。因此，法理中也蘊(yùn)藏著各類法治活動(dòng)的應(yīng)然進(jìn)路。進(jìn)言之，在《體育法》適用中對(duì)復(fù)合法理基礎(chǔ)進(jìn)行系統(tǒng)回應(yīng)可以更好完善執(zhí)法活動(dòng)，突破學(xué)校責(zé)任的適用困境。首先，教育行政部門在學(xué)校體育執(zhí)法中長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，但隨著《體育法》中“教育行政部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)將體育作為學(xué)校教育的組成部分”表述的取消，以及第111 條對(duì)執(zhí)法主體概括性表述的設(shè)置，教育行政部門的主導(dǎo)地位已經(jīng)從法律規(guī)范層面得到淡化，這為后續(xù)專業(yè)性執(zhí)法主體的積極介入提供契機(jī)。進(jìn)一步說(shuō)，在復(fù)合法理基礎(chǔ)的引導(dǎo)下，多元主體共同參與學(xué)校體育治理可以更好推動(dòng)責(zé)任條款實(shí)現(xiàn)。其次，在立法已經(jīng)充分融合各項(xiàng)法理基礎(chǔ)的前提下，應(yīng)當(dāng)為法治實(shí)施提供程序性的價(jià)值理念融合機(jī)制，使各類法理基礎(chǔ)在實(shí)踐中得以充分體現(xiàn)，而非僅存在于法律文本中。因此，通過(guò)具有柔性與靈活性的法治活動(dòng)輔助責(zé)任條款的功能實(shí)現(xiàn)具有必要性。最后，各項(xiàng)法理基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自功能作用于執(zhí)法活動(dòng)，推動(dòng)執(zhí)法過(guò)程合乎來(lái)自實(shí)踐理性的規(guī)律[14]，因此宜通過(guò)配套機(jī)制將“體育權(quán)利保障”“教體融合”“未成年人利益最大化”“教育公平”等具體法理作用于復(fù)雜的執(zhí)法實(shí)踐中。總之，如果從這些角度著手探尋前進(jìn)方向，就能極大程度為學(xué)校責(zé)任適用困境的突破助力。

引入“軟法”概念是系統(tǒng)回應(yīng)學(xué)校責(zé)任復(fù)合法理基礎(chǔ)、推動(dòng)學(xué)校責(zé)任更好適用的思路之一。軟法是意圖產(chǎn)生一定規(guī)范效果、但缺乏國(guó)家強(qiáng)制力保障的成文規(guī)范[15]，具有普適性、規(guī)范性、法律公共性、載體形態(tài)多樣化、富有彈性等特質(zhì)[16]。法律規(guī)范中的柔性規(guī)范(如倡導(dǎo)性條款等)、法律規(guī)范中因缺乏相應(yīng)責(zé)任條款導(dǎo)致追責(zé)不能的剛性規(guī)范(典型如舊《體育法》第三章的各項(xiàng)剛性規(guī)范)、行業(yè)協(xié)會(huì)與學(xué)校等社會(huì)自治組織制定的對(duì)自身具有一定約束力的規(guī)范(包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社團(tuán)章程等)等都屬于軟法范疇[17]。而從更加宏大的行為規(guī)則角度解讀，政策等社會(huì)規(guī)范也可以屬于軟法范疇[18]。硬法則是與軟法相對(duì)，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)范[19]，最典型的就是《體育法》第三章中受學(xué)校責(zé)任條款保障實(shí)施的剛性規(guī)范。在推動(dòng)多元主體共同治理、推行柔性輔助責(zé)任條款實(shí)現(xiàn)、推進(jìn)法理融入執(zhí)法實(shí)踐等要求下，應(yīng)進(jìn)一步重視軟法在治理中的地位與作用，借助軟法的靈活性、民主性、規(guī)范性等特性促進(jìn)多元治理與協(xié)商治理。實(shí)際上，學(xué)校體育領(lǐng)域一直兼具軟法與硬法，但是在促進(jìn)學(xué)校責(zé)任的功能發(fā)揮上軟法硬法并不具備協(xié)同性，其中的“各自為戰(zhàn)”傾向較為明顯。因此，宜通過(guò)創(chuàng)新推動(dòng)軟法硬法協(xié)同治理作為學(xué)校責(zé)任適用困境的破解思路。在《體育法》學(xué)校責(zé)任的適用中，一方面，軟法可以以學(xué)校規(guī)范、公約、共同聲明等表現(xiàn)形式出現(xiàn)，對(duì)《體育法》第三章中的各類硬法要求進(jìn)行細(xì)化；另一方面，軟法可以以其靈活性、民主性等特質(zhì)更好將各項(xiàng)法理基礎(chǔ)融入到政策、推薦性標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校管理規(guī)范、學(xué)校行業(yè)公約、倡議書(shū)等軟法規(guī)范中，推動(dòng)形成軟法硬法協(xié)同治理新局面。并且，當(dāng)軟法與硬法及其精神相抵觸且同社會(huì)共同認(rèn)知與期待相吻合才會(huì)具有實(shí)效性[20]。因此，能夠與學(xué)校責(zé)任條款并肩同行的軟法規(guī)范一定符合《體育法》立法精神并能夠反映公眾對(duì)體育的價(jià)值追求，與學(xué)校責(zé)任相輔相成。因此，在《體育法》學(xué)校體育中的規(guī)范受學(xué)校責(zé)任條款影響由軟變硬的背景下，應(yīng)當(dāng)在學(xué)校體育領(lǐng)域加強(qiáng)軟法治理與硬法治理的融合，視二者為學(xué)校體育法治保障中的一體兩翼，鞏固并提升學(xué)校責(zé)任在適用中的功能實(shí)現(xiàn)。在追求二者效力互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，既發(fā)揮軟法的協(xié)商民主、充分動(dòng)員等優(yōu)點(diǎn)來(lái)優(yōu)化社會(huì)意志在硬法中未能充分體現(xiàn)的缺憾，也以國(guó)家權(quán)威性保障軟法缺乏強(qiáng)制性的實(shí)質(zhì)特征[21]。

2.3 軟法硬法協(xié)同治理的理想狀態(tài)

軟法硬法協(xié)同治理的理想狀態(tài)是在學(xué)校體育法治建設(shè)中充分兼顧國(guó)家意志與社會(huì)意志，從而促進(jìn)形式理性與法律績(jī)效的雙重實(shí)現(xiàn)[22]。軟法硬法協(xié)同治理推動(dòng)學(xué)校責(zé)任更好適用的理想狀態(tài)可以分為針對(duì)執(zhí)法活動(dòng)前提、針對(duì)執(zhí)法活動(dòng)過(guò)程、針對(duì)執(zhí)法活動(dòng)后果3 個(gè)階段。在執(zhí)法活動(dòng)前提中，明確違法風(fēng)險(xiǎn)、提高發(fā)現(xiàn)違法行為的能力、注重法治理念與法治意識(shí)的培養(yǎng)等都是這一階段的主要需求。這些需求來(lái)源于長(zhǎng)期以來(lái)硬法規(guī)范未實(shí)質(zhì)缺位的背景下，因此應(yīng)當(dāng)以硬法的精神為指引，在激勵(lì)學(xué)校等主體守法、對(duì)學(xué)校體育中強(qiáng)制性規(guī)范進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，構(gòu)建易于滿足前述多元需求的軟法機(jī)制。同時(shí)，利用軟法的受眾更廣、協(xié)商性更強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，從體育發(fā)展、教育教學(xué)、未成年人保護(hù)等多個(gè)角度出發(fā)，以多種方式對(duì)學(xué)校體育的實(shí)際開(kāi)展情況進(jìn)行監(jiān)督，并通過(guò)軟法的靈活性融合《體育法》學(xué)校責(zé)任與民事等領(lǐng)域的廣義上的學(xué)校責(zé)任，形成行政執(zhí)法、教育督導(dǎo)之外的新監(jiān)督機(jī)制。在執(zhí)法活動(dòng)過(guò)程中，責(zé)令改正恢復(fù)原狀界限不夠明確是這一階段面臨的主要困境。應(yīng)根據(jù)責(zé)令改正的規(guī)范構(gòu)成設(shè)計(jì)柔性配套制度，以更好把握行政行為向前回溯時(shí)恢復(fù)原狀的界限。以裁量為精髓的行政執(zhí)法是一個(gè)復(fù)雜的利益衡量過(guò)程，其中必然涉及對(duì)各種影響因素的綜合考慮[23]。此時(shí)則需要有執(zhí)法權(quán)的政府部門在治理過(guò)程中廣泛聽(tīng)取學(xué)校、受教育者及其家長(zhǎng)、監(jiān)管部門、社會(huì)團(tuán)體等各類主體的基本訴求，形成最大程度符合各方利益的學(xué)校體育恢復(fù)原狀方案等共同決策文本。在執(zhí)法活動(dòng)后果中，拒不履行改正之法律責(zé)任的缺失是這一階段面臨的主要困境，應(yīng)當(dāng)以軟法為媒介探索多樣化的改正效果檢驗(yàn)機(jī)制，通過(guò)多元主體協(xié)同檢驗(yàn)等方式彌補(bǔ)規(guī)范層面的缺憾。

3 治理完善：軟法硬法協(xié)同下學(xué)校責(zé)任適用進(jìn)路

3.1 以學(xué)校責(zé)任法律后果屬性為核心細(xì)化協(xié)同治理

《體育法》學(xué)校責(zé)任的法律后果包括責(zé)令改正與處分，二者分別面向?qū)W校與個(gè)人。盡管對(duì)于個(gè)人而言學(xué)校責(zé)任具備懲戒性，但是對(duì)于學(xué)校而言，責(zé)令改正并不具有懲戒性，并且從目前教育理念的慣性上看這種行政行為也不會(huì)產(chǎn)生類似申誡罰的效果。學(xué)校責(zé)任的設(shè)置本質(zhì)上是為加強(qiáng)《體育法》第三章的實(shí)施，軟法硬法協(xié)同治理的目標(biāo)也應(yīng)與之保持一致。硬法治理的核心是責(zé)令改正，而責(zé)令改正從理論上講主要是責(zé)令行政相對(duì)人停止違法行為、補(bǔ)救違法行為、履行應(yīng)然法定義務(wù)，三者可以擇一適用或排列組合后并列適用，以實(shí)現(xiàn)對(duì)改正這一目的的全方位回應(yīng)[24]。由于違反《體育法》中學(xué)校體育的硬法規(guī)范既可以從體育法治角度解釋為違法行為，也可以從教育法治角度解釋為未履行法定義務(wù)，因此《體育法》第111 條責(zé)令改正中的停止違法行為與履行法定義務(wù)可以統(tǒng)稱為前者。再考慮到《體育法》采取責(zé)令改正的立法表達(dá)體現(xiàn)出立法機(jī)關(guān)在規(guī)范設(shè)計(jì)中的特殊用意，即通過(guò)責(zé)任設(shè)置使已經(jīng)產(chǎn)生的學(xué)校體育危害后果恢復(fù)到理想法秩序所追求的狀態(tài)[25]，可以將學(xué)校體育硬法治理的內(nèi)涵二分為對(duì)違法行為的停止(包括停止違法行為與履行法定義務(wù))與補(bǔ)救(即通過(guò)賠償損失等方式滿足恢復(fù)原狀的要求)，而這也是硬法治理的核心。軟法治理應(yīng)致力于輔助硬法治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，多層次嵌入到“違法動(dòng)機(jī)→違法行為→行政規(guī)制→改正→學(xué)校體育法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的學(xué)校體育治理流程中。因此，軟法治理應(yīng)具備以下4 方面功能。一是培育法治理念、明確違法風(fēng)險(xiǎn)，化解學(xué)校在體育教學(xué)等方面的違法動(dòng)機(jī)，在不動(dòng)用壓制性資源的前提下通過(guò)法治教育等必要的引導(dǎo)性資源推動(dòng)治理對(duì)象服從[26]，進(jìn)而減少學(xué)校體育中的違法行為。二是輔助違法判斷，篩選出從實(shí)質(zhì)上破壞《體育法》第三章所確立的理想秩序之違法行為。三是在涉及到補(bǔ)救違法行為時(shí)明確補(bǔ)救的限度。四是通過(guò)軟法加強(qiáng)學(xué)校的自律與互律，在學(xué)校怠于改正時(shí)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校改正的敦促。

3.2 以學(xué)校體育硬法條款內(nèi)涵為基礎(chǔ)健全軟法體系

學(xué)校體育的軟法硬法協(xié)同治理中，硬法規(guī)范已然在法律層面從無(wú)到有，應(yīng)在此基礎(chǔ)上健全軟法規(guī)范體系。一方面，應(yīng)通過(guò)規(guī)范行政執(zhí)法中的裁量活動(dòng)保障《體育法》學(xué)校責(zé)任對(duì)應(yīng)的硬法規(guī)范更好實(shí)現(xiàn)；另一方面，應(yīng)圍繞學(xué)校責(zé)任的“開(kāi)端”和“預(yù)后”進(jìn)行軟法體系建設(shè)，為學(xué)校責(zé)任的全流程功能實(shí)現(xiàn)提供善治基礎(chǔ)。

為保證行政執(zhí)法的規(guī)范性、公平性與合理性，裁量應(yīng)廣泛用于行政執(zhí)法過(guò)程。責(zé)令改正本質(zhì)上是一種行政命令，行政命令往往不通過(guò)設(shè)置裁量基準(zhǔn)規(guī)范彈性執(zhí)法，因此宜通過(guò)法律程序、立法目的、法的原則、行政慣例、政策等渠道規(guī)范《體育法》學(xué)校責(zé)任中責(zé)令改正的行政裁量，而由于硬法細(xì)化裁量會(huì)限制裁量空間，通過(guò)軟法對(duì)行政裁量進(jìn)行指導(dǎo)、促進(jìn)與制約更為適宜[27]。在軟法硬法協(xié)同治理的視域下，應(yīng)以《體育法》第三章中硬法條款的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，加強(qiáng)軟法體系建設(shè)，在廣泛聽(tīng)取各相關(guān)主體意見(jiàn)的基礎(chǔ)上使面向?qū)W校體育的行政裁量可以最大程度激發(fā)責(zé)令改正的制度功能。而由于停止違法行為、履行法定義務(wù)不存在裁量空間，因此應(yīng)當(dāng)在對(duì)學(xué)校體育中違法行為危害后果進(jìn)行類型化的基礎(chǔ)上，通過(guò)明確恢復(fù)原狀層面的具體機(jī)制規(guī)范裁量活動(dòng)。基于學(xué)校責(zé)任的法理基礎(chǔ)，可以根據(jù)硬法規(guī)范的內(nèi)涵將危害后果類型化為以下類型：侵犯學(xué)生體育受教育權(quán)(第25、26、29、38 條)，侵犯學(xué)生健康權(quán)(第30、36 條)，侵犯學(xué)生其他體育權(quán)(第27、28、32、33、34 條)，侵犯體育教師待遇權(quán)(第31 條)。侵犯學(xué)生其他體育權(quán)與侵犯體育教師待遇權(quán)場(chǎng)景中，法律條文的設(shè)計(jì)目的主要是通過(guò)敦促學(xué)校履行法定義務(wù)并保障日后學(xué)生其他體育權(quán)與教師待遇權(quán)，學(xué)校停止違法并履行法定義務(wù)即實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育法治目標(biāo)，因此，不存在恢復(fù)原狀的需求，亦即責(zé)令改正的核心就是停止違法行為并履行法定義務(wù)。而對(duì)于侵犯學(xué)生體育受教育權(quán)、健康權(quán)場(chǎng)景中，理想法秩序狀態(tài)應(yīng)當(dāng)分別理解為學(xué)生接受不低于最低閾值的教育總量、學(xué)生享受與自身發(fā)展相適應(yīng)的健康權(quán)實(shí)現(xiàn)配套機(jī)制。因此，軟法建設(shè)方向可以以形成行政慣例、政策等為目標(biāo)，通過(guò)廣泛吸收各方意見(jiàn)，明確基于年齡段、年級(jí)、學(xué)校類型、區(qū)域特點(diǎn)等事項(xiàng)的學(xué)校體育教育總量最低閾值的基本幅度，以及基于學(xué)生年齡、身體素質(zhì)、地區(qū)特點(diǎn)、社會(huì)環(huán)境等事項(xiàng)的健康權(quán)實(shí)現(xiàn)配套機(jī)制(如明確學(xué)校未做好體質(zhì)健康檢查工作或忽略不良健康狀況防控等情形的預(yù)后方式等)。

目前，軟法體系已經(jīng)具備為《體育法》學(xué)校體育規(guī)定提供善治基礎(chǔ)的雛形?！蛾P(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見(jiàn)》《普通高等學(xué)校健康教育規(guī)范》《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》等政策標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校章程，都是可以對(duì)學(xué)校體育相關(guān)道德、共同價(jià)值觀、發(fā)展目標(biāo)等產(chǎn)生正向推動(dòng)作用的軟法。但從學(xué)校責(zé)任適用困境的軟法硬法協(xié)同治理破解層面而言，軟法體系缺乏對(duì)執(zhí)法活動(dòng)啟動(dòng)與改正行為檢驗(yàn)的充分回應(yīng)，從而引發(fā)學(xué)校責(zé)任“開(kāi)端”和“預(yù)后”軟法保障的缺失。因此，應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)《體育法》規(guī)范內(nèi)涵的更好落實(shí)與敦促怠于改正的主體更好履行義務(wù)為軟法完善方向。對(duì)于規(guī)范內(nèi)涵更好落實(shí)而言，應(yīng)以明確違法風(fēng)險(xiǎn)與提高發(fā)現(xiàn)違法行為能力為目標(biāo)。首先，應(yīng)加強(qiáng)《體育法》第三章實(shí)質(zhì)要求的明確性，避免學(xué)校行為僅從形式上符合《體育法》要求，如第26 條、第29 條關(guān)于特殊體質(zhì)學(xué)生的要求中，學(xué)校如何界定特殊體質(zhì)范圍并在此基礎(chǔ)上履行義務(wù)；第32 條對(duì)學(xué)校檢查、維護(hù)體育場(chǎng)地和器材的要求中，學(xué)校應(yīng)采取何種程度的檢查、維護(hù)；第36 條對(duì)學(xué)校預(yù)防控制不良健康狀況的要求中，學(xué)校采取何種措施可視為符合法律要求等，都需要從實(shí)質(zhì)角度評(píng)判。軟法應(yīng)當(dāng)對(duì)前述實(shí)質(zhì)要求的具體化提供建設(shè)性支持，使實(shí)質(zhì)違法邊界更加容易把握，輔助對(duì)學(xué)校違法行為的正確判斷與及時(shí)發(fā)現(xiàn)。其次，為從對(duì)《體育法》認(rèn)同的角度激勵(lì)學(xué)校守法，也可以在體育安全管理等場(chǎng)景中明確學(xué)校做到何種程度屬于未對(duì)《體育法》第三章理想法秩序造成破壞從而免責(zé)，以推動(dòng)學(xué)校責(zé)任的進(jìn)一步確定化，增強(qiáng)學(xué)校履職能動(dòng)性與方向性。最后，軟法也應(yīng)當(dāng)指引執(zhí)法主體對(duì)學(xué)校責(zé)任條款的“善治善用”、暢通執(zhí)法啟動(dòng)，如指引其意識(shí)到體育場(chǎng)地排他使用等情形屬于從權(quán)力濫用角度違反《體育法》第三章規(guī)定。對(duì)于在學(xué)校怠于改正時(shí)加強(qiáng)敦促而言，應(yīng)當(dāng)注重將改正反饋這一事項(xiàng)融入具有即時(shí)性、靈活性、迅捷性、廣泛性的工作指示、會(huì)簽意見(jiàn)、會(huì)議決策、工作流程、行事規(guī)程等慣例性軟法中[28]，并使產(chǎn)生集群效應(yīng)的慣例性軟法敦促學(xué)校停止與補(bǔ)救違法行為，提升學(xué)校責(zé)任的實(shí)質(zhì)硬度。

3.3 以學(xué)校體育多元主體共治為導(dǎo)向加強(qiáng)協(xié)作機(jī)制

在《體育法》第三章中的規(guī)范設(shè)計(jì)涉及各類主體、《體育法》學(xué)校責(zé)任具備多元法理基礎(chǔ)、學(xué)校體育工作涉及面較寬等因素的共同作用下，在學(xué)校體育工作中構(gòu)建多元主體共治格局與體育法治要求具有內(nèi)在邏輯一致性。并且，多元共治可以在軟法治理維度有效解決學(xué)校體育工作中執(zhí)法啟動(dòng)不暢通、回溯限度不明確、改正檢驗(yàn)欠落實(shí)等學(xué)校責(zé)任適用的困境。學(xué)校體育中的多元共治應(yīng)當(dāng)形成政府部門(教育行政部門、體育行政部門以及教育督導(dǎo)部門等)主導(dǎo)、社會(huì)組織(中國(guó)中學(xué)生體育協(xié)會(huì)、中國(guó)大學(xué)生體育協(xié)會(huì)、地方未成年人保護(hù)協(xié)會(huì)等)積極協(xié)作、學(xué)生及其家庭廣泛參與、學(xué)校自身注重守法、司法機(jī)關(guān)基于案件審理進(jìn)行補(bǔ)充的協(xié)同治理樣態(tài)，實(shí)現(xiàn)同硬法規(guī)范(《體育法》學(xué)校責(zé)任)和軟法規(guī)范雙向互動(dòng)的學(xué)校體育多元共治體系，進(jìn)而從明確主體權(quán)責(zé)以推動(dòng)各方積極參與、完善配套機(jī)制以優(yōu)化學(xué)校責(zé)任適用、統(tǒng)合部門法律以融匯法律責(zé)任機(jī)能等角度實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

當(dāng)下多元治理的完善重心包括以下內(nèi)容。第一，在明確主體權(quán)責(zé)上應(yīng)重點(diǎn)圍繞協(xié)作治理與參與治理進(jìn)行制度完善。對(duì)于前者而言，體育社會(huì)組織章程是國(guó)家體育法的延伸，是貫徹國(guó)家體育法并使之在體育實(shí)踐中發(fā)揮功能的“活法”[29]，但現(xiàn)有社會(huì)組織章程表述過(guò)于原則化，不利于具體治理方式的實(shí)施，如《中國(guó)中學(xué)生體育協(xié)會(huì)章程》僅較為概括地明確該組織關(guān)心和支持學(xué)校體育工作的業(yè)務(wù)范圍，而在《體育法》第三章完善與學(xué)校責(zé)任設(shè)置的背景下，應(yīng)進(jìn)一步對(duì)這一條文進(jìn)行完善，明確其積極收集學(xué)校體育違法線索、配合學(xué)校體育工作執(zhí)法效果檢驗(yàn)等職責(zé)；對(duì)于后者而言，學(xué)生及其家庭是參與治理的重要主體，學(xué)生群體參與治理可以最為直觀地體現(xiàn)學(xué)校體育法治落實(shí)情況，而家長(zhǎng)本就是教育治理多元主體之一，主要在共治中履行決策與監(jiān)督職能[30]。但目前家庭維度的教育治理參與仍屬于弱勢(shì)地位，應(yīng)加強(qiáng)家庭在學(xué)校教育治理中的參與力度，通過(guò)學(xué)校章程保障家庭對(duì)學(xué)校體育治理工作的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使家庭更加容易發(fā)現(xiàn)與學(xué)校體育工作相關(guān)的各個(gè)流程中存在的弊病[31]。第二，應(yīng)完善配套機(jī)制。一方面，推動(dòng)政府部門建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的學(xué)校體育違法信息分析系統(tǒng)，建立學(xué)校體育工作實(shí)時(shí)反饋機(jī)制，在合作行政中加強(qiáng)公布違法事實(shí)、行政約談等未型式化行政行為的運(yùn)用，有限度地承認(rèn)政府部門行為形式的選擇自由使行為仍受制于裁量的界限[32]，并通過(guò)《學(xué)校體育工作條例》等規(guī)范性文件的修訂契機(jī)將上述行政行為在學(xué)校體育工作領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行確立。另一方面，規(guī)范和完善家庭、社會(huì)組織等主體的參與機(jī)制，包括推廣違法信息有獎(jiǎng)舉報(bào)、在學(xué)校責(zé)任條款適用時(shí)舉行聽(tīng)證會(huì)、對(duì)學(xué)校是否積極改正進(jìn)行監(jiān)督等。第三，加強(qiáng)民事法律中學(xué)校責(zé)任與《體育法》第111 條學(xué)校責(zé)任的融匯。例如，可以通過(guò)法律責(zé)任的融匯拓寬監(jiān)督渠道，探索將侵權(quán)行為發(fā)生作為學(xué)校體育執(zhí)法啟動(dòng)機(jī)制的觸發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)學(xué)校責(zé)任的適用；再如，可以對(duì)適用《中華人民共和國(guó)民法典》第1199 條免責(zé)條款的司法裁判進(jìn)行借鑒，以進(jìn)一步在軟法建設(shè)中明確教育、管理職責(zé)范疇，使《體育法》第111 條中的“責(zé)令改正”可以更加具體。

研究通過(guò)對(duì)《體育法》學(xué)校責(zé)任實(shí)現(xiàn)中大概率面臨的主要困境進(jìn)行梳理，進(jìn)而從對(duì)學(xué)校責(zé)任法理基礎(chǔ)進(jìn)行深度剖析的角度提出創(chuàng)新推動(dòng)軟法硬法協(xié)同治理模式，以期能夠進(jìn)一步促進(jìn)未來(lái)《體育法》對(duì)學(xué)校體育工作的實(shí)質(zhì)保障，在實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國(guó)的路上邁出重要一步。研究主要從理論推演的角度進(jìn)行分析，隨著未來(lái)《體育法》實(shí)踐的增加與各類案例的出現(xiàn)，《體育法》學(xué)校責(zé)任的研究將會(huì)進(jìn)入更加具體的階段，實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育軟法硬法協(xié)同治理的精細(xì)化、科學(xué)化、本土化、現(xiàn)實(shí)化。