陳仰蓉 呂建秋

摘要 在新出臺的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中，明確規(guī)定了嚴(yán)格規(guī)范撤并村莊的問題。村莊撤并，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興，也關(guān)系到國家的發(fā)展與未來，只有做好這一環(huán)節(jié)，新時代的偉大復(fù)興才能指日可待。從撤并村莊的背景意義、存在問題、解決對策3個角度進行探討，試圖在當(dāng)下在困境中摸索出一套適合我國國情的破解之道，以推動鄉(xiāng)村振興有條不紊地進行。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興；撤并村莊；村民自治；農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號 TU 982.29? 文獻標(biāo)識碼 A? 文章編號 0517-6611（2023）23-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.23.058

On the Predicament and Countermeasures of Village Amalgamation under the Background of Rural Revitalization

CHEN Yang-rong1，2， L Jian-qiu2，3

（1.College of Humanities and Law School of South China Agricultural University，Guangzhou， Guangdong 510000;2.Guangdong Center for Rural Policy Studies， Guangzhou， Guangdong 510000;3.Guangdong Institute of Science and Technology Management and Planning， Guangzhou， Guangdong 510000）

Abstract In the newly issued Rural Revitalization Promotion Law of the Peoples Republic of China，it is clearly stipulated to strictly regulate the issue of merging villages.The merger of villages is related to rural revitalization， as well as to the development and future of the country. Only by doing this step well can the great rejuvenation of the new era be within reach.Exploring from three perspectives： the background significance， existing problems， and solutions of merging villages， this article attempts to explore a set of solutions that are suitable for Chinas national conditions in the current predicament， in order to promote the orderly progress of rural revitalization.

Key words Rural revitalization;Merged villages;Villagers autonomy;Farmers rights and interests

作者簡介 陳仰蓉（1997—），女，廣東潮州人，碩士研究生，研究方向：宅基地改革、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民權(quán)益。

*通信作者，研究員，從事農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)科技、三農(nóng)法治研究。

收稿日期 2022-11-11

作為一個農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村是長久以來建設(shè)發(fā)展的堅實依靠和最強有力的后援。鄉(xiāng)村振興是鍥而不舍地實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這一征程中的重要一環(huán)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有著時代和家國的重大意義。2021年4月29日，十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）［1］。值得關(guān)注的是，在新出臺的《鄉(xiāng)村振興促進法》中，規(guī)定了嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊［2］。在此，當(dāng)遵循立法原意，探索鄉(xiāng)村振興背景下撤并村莊的困境及所面臨的問題，并根據(jù)這些問題提出相應(yīng)的對策，以破解當(dāng)下存在的困局，讓撤并村莊在鄉(xiāng)村振興的過程中發(fā)揮其積極作用，來促進我國新時代建設(shè)征程的發(fā)展。鑒于此，從撤并村莊的背景及意義、存在問題、應(yīng)對措施3個角度進行探討。

1 撤并村莊的背景及意義

1.1 全面建設(shè)小康的應(yīng)有之義

邁進21世紀(jì)20年代，全面建設(shè)小康社會高歌猛進。全面建設(shè)小康社會，重難點在于廣大農(nóng)村和農(nóng)民，只有重視農(nóng)村、農(nóng)民問題，發(fā)展鄉(xiāng)村，才能破解這一難題。只有切身實際地去實踐、去知曉農(nóng)民的實際需求，重視農(nóng)村問題，才能破除城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡這一壁壘。

1.2 鄉(xiāng)村振興的必由之路

鄉(xiāng)村的搬遷撤并被很多專家學(xué)者喻為鄉(xiāng)村治理方面的“最后一公里”，村莊撤并問題自然也是決勝的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村的撤并搬遷，在很大程度上可以調(diào)動不同的生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)、不同鄉(xiāng)村之間合理流動，也可以促進資源的合理利用與配置。同時，村莊的撤并搬遷也有利于減少城鄉(xiāng)差距，解決當(dāng)前中國村落“空心化”和“過疏化”，推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展［3］。在鄉(xiāng)村振興的過程中，村莊的搬遷、撤并必然是不可或缺的，必須摸索出切合自身實際的撤并村莊的經(jīng)驗來服務(wù)于鄉(xiāng)村振興，走好鄉(xiāng)村振興這條路。

2 鄉(xiāng)村振興背景下撤并村莊的困境

2.1 撤并村莊前的困境

2.1.1 村民自治下搬遷撤并村莊的困局。

基層群眾自治制度立足于人民，服務(wù)于人民。長久以來，在我國廣大農(nóng)村實行的村民自治制度［4］，使村民切切實實地參與到治理中來，有了“主人翁”的實際體驗。在社會主義制度中，村民自治將自我管理的權(quán)限賦予村民，使村民有了自己管理自己、自己服務(wù)自己、自己教育自己、自己監(jiān)督自己的權(quán)力和自由。但也是由于長久以來的村民自治，使得在撤并村莊中難免會遇到一些困局。

在農(nóng)村，特別是偏遠地區(qū)的農(nóng)村，許多村民仍過著自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟生活。他們世代居住在農(nóng)村，靠著土地生產(chǎn)生活，用雙手積累財富。也有隨著城鄉(xiāng)發(fā)展而居住到城市，但仍靠著鄉(xiāng)村的土地來獲得經(jīng)濟收益，比如利用當(dāng)?shù)靥赜匈Y源進行旅游開發(fā)、特色農(nóng)作物種植等的村民。也有因為經(jīng)濟條件有限，仍居住在農(nóng)村，但在城市工作、學(xué)習(xí)的村民。這3類村民，通常會在搬遷的過程中成為令人“棘手”的一節(jié)。鄉(xiāng)村賦予他們成長、成熟的一切，賦予他們財富，賦予他們精神寄托，因而，要勸動村民搬遷常常要大費周章。

2.1.2 缺乏專門的法律保障村莊的撤并搬遷。

不同于《民法典》所規(guī)定的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，也不同于《憲法》以根本法形式保障的公民各項權(quán)利，《鄉(xiāng)村振興促進法》作為一門促進法，主要是以授權(quán)和授益的形式來促進鄉(xiāng)村的振興，但是它并未設(shè)置禁止性規(guī)定，也沒有規(guī)定人們所必須遵守的義務(wù)性規(guī)則。在撤并村莊的問題上，《鄉(xiāng)村振興促進法》只用了寥寥數(shù)語。而長期總結(jié)下來的經(jīng)驗表明，現(xiàn)實生活是復(fù)雜的，這寥寥數(shù)語并不能適用于現(xiàn)實生活的所有情況。作為撤村并居中極可能出現(xiàn)的宅基地有償退出環(huán)節(jié)，其在《土地管理法》中的規(guī)定也并不詳盡。其中對有償退出的主體限制較大，沒有分門別類地討論在三權(quán)分置背景下宅基地資格權(quán)人、使用權(quán)人退出宅基地的情形，也沒有規(guī)定農(nóng)戶申請宅基地有償退出的受理主體及糾紛解決機制。因此，缺乏專門的法律來保障村莊的撤并搬遷也是當(dāng)下在鄉(xiāng)村振興中所要面臨的一大難題。

2.1.3 補償金額與村民實際需求有較大差距。

在征地搬遷、撤并村莊中，群眾矛盾的根源很多都在于補償金額不能達到村民的預(yù)期。法律所規(guī)定的對征地所造成的農(nóng)民財產(chǎn)損失是進行“補償”，而非賠償。補償金額并非每次都能大于或等于村民的損失。因此，得不到合理補償?shù)拇迕窨赡軙芙^搬遷，由此成為撤并村莊中所要面臨的一個現(xiàn)實且棘手的因素。以湖南省為例，2018年湖南省農(nóng)村人均可支配收入為14 092.5元［5］。在湖南省自然資源廳官方網(wǎng)站上可以找到文件，湖南省邵陽市轄區(qū)自購商品房補貼標(biāo)準(zhǔn)為符合安置條件的被征拆人按50 m2/人×2 500元/m2計算［6］。而2018年的邵陽市房屋均價接近5 000元/m2。如此算下來，一個3口之家拿到自購商品房補貼之后，要再自費一部分才能購置到符合心理預(yù)期的房屋。對于許多村民來說，這是一件傷神勞力的事情。當(dāng)補貼價格與村民預(yù)期形成較大落差時，村民顯然不會成為村莊搬遷撤并的支持力量。

2.2 撤并村莊過程中存在的問題與困境

2.2.1 撤并村莊過程中的程序合法合規(guī)問題。

2001年6月7日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了對《城市房屋拆遷管理條例》的修改，修改后的條例，其運作模式依然是建設(shè)單位向政府申請拆遷許可，獲批后實施拆遷，發(fā)生糾紛由政府裁決；被拆遷人拒絕拆遷的，實行強制拆遷［7］。強制拆遷模式可能會使村民對搬遷撤并產(chǎn)生抗拒心理。強拆問題一度成為輿論和法律聚焦的熱點。所以，征拆搬遷中的程序合法性問題也是需要重視的一大難題。

其次，由于征拆一般需要較多的人力，那么在執(zhí)行過程中就難免出現(xiàn)執(zhí)行人員綜合素質(zhì)參差不齊的問題。因此在政策的執(zhí)行上，就有可能出現(xiàn)偏差。

此外，在撤并村莊的過程中，由于涉及征拆補償問題，有權(quán)力的地方就容易滋生腐敗。近年來，因為征地搬遷、撤并村莊過程中貪污受賄而落馬的官員不在少數(shù)，廉潔問題在金錢和權(quán)力面前受到了極大的挑戰(zhàn)。因此，撤并村莊中的權(quán)力腐敗問題也值得關(guān)注。

撤并村莊過程中的程序合法合規(guī)問題，是這一環(huán)節(jié)的重中之重，唯有實現(xiàn)了程序上的正義，其他環(huán)節(jié)才能緊接著有條不紊地施行。

2.2.2 搬遷戶建新留舊問題。

在經(jīng)歷了公告、征地、搬遷、安置等一系列環(huán)節(jié)之后，還有些現(xiàn)象值得關(guān)注。其一，有部分村民在搬進新房子后，仍然保留舊房子，這首先違背了宅基地的“一戶一宅”原則，其次也阻礙了撤并村莊的整體進程。其二，更有甚者，獲得安置房后，仍居住在原有的房子里，并且將安置房出租甚至出售，這與“安置”的應(yīng)有之義顯然是背道而馳了。在搬遷戶建新留舊這一問題上，村民的選擇和做法往往違背了項目開啟的初衷，使得撤并村莊進程難以向前。

2.3 撤并村莊后將面臨的困境與問題

2.3.1 村民自治權(quán)力的行使不便利。

撤并村莊后，村民的去向選擇較多，有與其他村落合并的，有搬至城鎮(zhèn)居住的，有搬進安置房的。在這些選擇下，村民的分布逐漸分散，而不再是像以前一樣，村頭開個廣播就能召集到全村人。在雜居、混居的模式下，村民的自治權(quán)力的行使顯然不再如從前一樣便利。由于空間、時間上的問題，很多村中事務(wù)不能夠及時地通知到每一位村民，村民也無法像撤并之前一樣及時參加村民大會、村民代表大會。這使得村民在行使自治權(quán)力上容易出現(xiàn)瑕疵，自治的力度會大不如前。

2.3.2 公共設(shè)施不足，基礎(chǔ)配套缺乏。

從實際生活中不難發(fā)現(xiàn)，在購房時，許多人更愿意選擇價格相對較高的現(xiàn)房而不是期房。其中有一個較為重要的原因是，現(xiàn)房周圍配套設(shè)施較為成熟，在配套成熟的社區(qū)生活，用戶體驗優(yōu)于新開發(fā)的地區(qū)，便捷的生活使人們愿意承擔(dān)多出來的這一部分房價。在村莊的撤并搬遷中，同樣也面臨這樣的情況，村民不愿意搬遷，是因為搬遷后的生活條件不夠便利，沒有配套的公共設(shè)施和相對應(yīng)的基礎(chǔ)服務(wù)，許多安置回遷房都處于郊區(qū)，不論是醫(yī)院、學(xué)校還是其他市政服務(wù)配套都是處于極不完善甚至是“零”的狀況。因此，公共設(shè)施不足、基礎(chǔ)配套缺乏也是撤并村莊后面臨的一個重要問題。

2.3.3 村民集體成員權(quán)的享有不全面。

村民的集體成員權(quán)［8］，該研究主要討論的是村民們的土地承包經(jīng)營權(quán)、在原集體中應(yīng)當(dāng)享有的宅基地使用權(quán)以及他們在自己所屬的集體中的一個集體經(jīng)濟組織收益分配權(quán)的問題。

撤并村莊后要面臨的是，部分村民將進入到搬遷安置房，原有集體的土地被開發(fā)利用，按照《民法典》的規(guī)定，村民作為集體中的一員應(yīng)當(dāng)享有“一戶一宅”的宅基地使用權(quán)［9］。但此時村民的宅基地一方面可能被開發(fā)利用了，另一方面是搬進安置房后，如何繼續(xù)行使其宅基地使用權(quán)也成了一個問題。

另外，在土地承包法中也有規(guī)定，在承包合同生效以后，不得因集體經(jīng)濟組織的分立或合并而變更或解除［10］。但是在實際生活中，部分村莊在搬遷撤并后，原來集體所有土地的使用權(quán)問題出現(xiàn)爭議，使得原本享有土地承包經(jīng)營權(quán)的村民在權(quán)利的形式上出現(xiàn)問題，不能圓滿地享有自己權(quán)利。

最后，作為集體經(jīng)濟組織中的一員，村莊搬遷撤并后，由于不能再及時地知曉集體組織的經(jīng)營狀況，這在很大程度上會影響集體成員對自己的應(yīng)當(dāng)享有的收益權(quán)的行使。

2.3.4 村民內(nèi)部凝聚力下降，集體認(rèn)同感減弱。

村莊撤并搬遷后，不得不面對的就是村民內(nèi)部凝聚力下降的問題。長期以來的村民自治模式下，村民之間形成了自己獨有的人際圈和相處方式。隨著村莊撤并和搬遷，原有的維持村民間感情的這一地域基礎(chǔ)就減弱甚至消失了。村莊撤并后，不可避免地，村民要構(gòu)建起新的人際關(guān)系和相處模式，原有的村民集體之間的內(nèi)部凝聚力不免下降，由此帶來村民集體認(rèn)同感的減弱。這一點不僅是當(dāng)下撤并村莊面臨的問題，也是在城鎮(zhèn)化過程中不得不正視的一個問題。如何在鄉(xiāng)村振興的大背景下維系集體內(nèi)部的凝聚力和認(rèn)同感，也是需要面對的問題。

3 鄉(xiāng)村振興背景下撤并村莊的對策

3.1 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，用法律規(guī)范村莊的搬遷撤并

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系［11］。在面對當(dāng)下撤并村莊的困境時，黨的領(lǐng)導(dǎo)［12］無疑是在鄉(xiāng)村振興過程中必須堅持的首要原則。如何用法律規(guī)范村莊的搬遷撤并，加強鄉(xiāng)村法制建設(shè)，該研究認(rèn)為，首先，在立法上，要制定專門的法律規(guī)范。前文提到，迄今為止，我國尚未出臺專門規(guī)范撤并村莊的法律，這一缺失，導(dǎo)致在撤并村莊的過程中，村民的合法權(quán)益經(jīng)常無法得到保障。鑒于此，我國急需一部專門的法律來規(guī)范村莊撤并，從制度上保障撤并過程的權(quán)益問題。其次，在執(zhí)法過程中，由于部分執(zhí)法人員自身的問題，例如素質(zhì)低、水平低下、執(zhí)法監(jiān)督并不規(guī)范等情況，執(zhí)法過程經(jīng)常會有沖突出現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和能力進行考察，對執(zhí)法人員實行終身追責(zé)制，以防范在執(zhí)法過程中出現(xiàn)諸如暴力執(zhí)法、暴力強拆之類的事件。同時，一個公平公正的司法環(huán)境也是保護村民權(quán)益的重要一環(huán)，只有當(dāng)村民的合法權(quán)益受到保障了，撤并村莊的進程才能得到最廣大群眾的支持與理解。

基于我國自古以來群眾“厭訟惡爭”的特殊感情，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)將目前民事領(lǐng)域的多元化糾紛解決機制也運用到撤并村莊中來，照顧到村民感情的同時也能夠推動撤并的進展，用調(diào)解、仲裁等方式來避免撤并過程中與村民對簿公堂的情況發(fā)生。

3.2 以人為本，考慮撤并村莊中村民的實際需求

群眾路線是中國共產(chǎn)黨制勝一切困難的法寶。在鄉(xiāng)村建設(shè)行動時，有很多值得借鑒的百年鄉(xiāng)村建設(shè)的經(jīng)驗，其中最值得關(guān)注的是以人為本［13］?，F(xiàn)在，在鄉(xiāng)村振興中也應(yīng)當(dāng)以人為本，考慮撤并村莊中村民的實際需求。因地制宜是發(fā)展鄉(xiāng)村的一個重要方式，因人而異是工作的切入點。例如，以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟為主的這一部分村民，更多地要考慮到其農(nóng)業(yè)種植用地的需求；而進城務(wù)工、升學(xué)的這一類村民，大多會更注重安置房和拆遷補貼問題?？紤]村民的實際需求，是面對當(dāng)下困境的重要思路。只有把人的因素調(diào)動起來了，讓村民成為撤并村莊的實際受益者，才能使鄉(xiāng)村振興這項工作有條不紊地進行，真真正正地服務(wù)、造福群眾。

3.3 以“互聯(lián)網(wǎng)＋”為基礎(chǔ)，為村民自治提供便利

考慮到村莊搬遷撤并后，村民在行使自治權(quán)上可能會出現(xiàn)不便。隨著科技的不斷發(fā)展進步，在村莊撤并的過程中也應(yīng)當(dāng)與時俱進，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，為村民自治提供便利。以“互聯(lián)網(wǎng)＋”為基礎(chǔ)模型，建立“互聯(lián)網(wǎng)＋村民自治”“互聯(lián)網(wǎng)＋鄉(xiāng)村振興”等形式，便于村民享受屬于自己的權(quán)利和履行義務(wù)，同時也拓寬了鄉(xiāng)村振興的渠道。村民大會和村民代表大會是村民自治的重要渠道，以“互聯(lián)網(wǎng)＋”的形式有利于村莊撤并后村民繼續(xù)保持對集體事務(wù)的參與感。同時，村集體應(yīng)當(dāng)積極拓寬網(wǎng)絡(luò)溝通渠道，及時通過互聯(lián)網(wǎng)將村集體的信息推送給村民。此外，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，拓寬村民增收渠道，從鄉(xiāng)村振興中得到實質(zhì)性收益。

3.4 借鑒先進村莊經(jīng)驗，配套基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)

在全國撤并村莊的過程中，不乏優(yōu)秀的例子。例如，萊西市日莊鎮(zhèn)通過撤并村莊的實踐，使農(nóng)村基層組織的戰(zhàn)斗力和組織力得到明顯提升，部分軟弱渙散村莊問題得以徹底解決，農(nóng)村各項工作順利開展，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興提供了動力，減輕了村集體的負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化利用［14］。在萊西市日莊鎮(zhèn)的這一實踐中，值得參考的是其將配套設(shè)施與公共服務(wù)首當(dāng)其沖地列入村莊撤并中難題的對應(yīng)措施，不讓村民在村莊撤并中有所損失，這一點極大程度上地穩(wěn)固了群眾基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的配套完善是許多村民在搬遷時所考慮的要點，配套設(shè)施完善、基礎(chǔ)服務(wù)到位的安置地更能吸引村民。

3.5 爭取使社會資本成為撤并村莊的支持力量

張廣輝等［15］指出：為減輕地方政府的財政壓力，應(yīng)積極制定稅收、土地使用等相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本參與村莊的搬遷撤并。在實踐中也不乏社會資本支撐撤村并居的情形。社會資本參與到撤并村莊中來，一方面可以減輕地方政府的財政壓力，使地方財政更好地服務(wù)于人民；另一方面，也可以促進各類民企落地鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)互利雙贏。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興不是農(nóng)民單一振興，也不是政府單方面振興。撤并村莊也不是單方行為，只有調(diào)動了各方面因素一起積極參與到村莊的搬遷撤并中，使作為鄉(xiāng)村振興重要一環(huán)的撤并村莊成為一股積極的力量，推動實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)和開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代強國新征程。在撤并村莊的過程中，必須一切從實際出發(fā)，立足于不同村莊的不同情況來制定相對應(yīng)的方案，不能急于求成；同時也要“不忘初心、牢記使命”，使撤并村莊在真正意義上造福群眾，造福人民；同時，也要制定正確的方針路線，使一切在正確的道路上前進。

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