丁 卉

(作者單位：鹽城市旅游服務(wù)中心）

隨著我國(guó)居民生活質(zhì)量的提升，國(guó)家不斷強(qiáng)化人民精神文化層面的建設(shè)工作，財(cái)政部門(mén)也因此不斷加大對(duì)文旅單位專項(xiàng)資金的投入。從目前各文旅單位運(yùn)行情況可以看出，文旅單位的多數(shù)專項(xiàng)資金來(lái)源于同級(jí)財(cái)政撥款，少數(shù)具有文旅資源優(yōu)勢(shì)的單位可以籌集部分社會(huì)資金。一般情況下，同級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)文旅單位本年度預(yù)算，按支出進(jìn)度分批直接支付。本文主要分析現(xiàn)階段我國(guó)文旅單位在實(shí)際運(yùn)行中專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)狀，以及存在的主要問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)探究，提出一些合理的建議，以期為專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)在文旅單位中的應(yīng)用提供幫助，提高專項(xiàng)資金的使用效率，助力我國(guó)文旅事業(yè)的發(fā)展。

一、專項(xiàng)資金及績(jī)效評(píng)價(jià)概述

專項(xiàng)資金一般是指國(guó)家財(cái)政部門(mén)或上級(jí)部門(mén)根據(jù)同級(jí)或下屬單位的實(shí)際發(fā)展需要，撥付給行政事業(yè)單位用于指定用途或特殊用途的資金。各項(xiàng)專項(xiàng)資金都有很強(qiáng)的獨(dú)立性，使用時(shí)必須?？顚Ｓ貌为?dú)報(bào)賬結(jié)算。國(guó)家每年都會(huì)根據(jù)財(cái)政預(yù)算及文旅工作的開(kāi)展需要，撥付一定金額的專項(xiàng)資金。這些專項(xiàng)資金撥付到位后，各文旅單位依靠專項(xiàng)資金開(kāi)展文旅推介宣傳，開(kāi)展文旅活動(dòng)，豐富民眾的精神文化生活。各文旅單位需要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的使用管控，讓專項(xiàng)資金真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進(jìn)文旅事業(yè)的循環(huán)發(fā)展。這就需要一定的資金使用評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)確保專項(xiàng)資金的收支有理有據(jù)，讓使用效率大大提高。

績(jī)效評(píng)價(jià)體系最早出現(xiàn)于20 世紀(jì)70 年代，當(dāng)時(shí)以美國(guó)為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家為了擺脫財(cái)政困境，提高政府公信力，開(kāi)始嘗試運(yùn)用一種績(jī)效考評(píng)體系來(lái)強(qiáng)化政府對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督，并取得了一定的成效。21 世紀(jì)初，我國(guó)加入了世界貿(mào)易組織，激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)倒逼我國(guó)不斷深化改革，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。從2003 年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始不斷強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。隨著項(xiàng)目資金使用范圍不斷擴(kuò)大和金額的不斷增加，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了眾多相關(guān)政策，豐富完善原本單一的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，建立了一套以全面預(yù)算為基礎(chǔ)，覆蓋全部財(cái)政資金，貫穿預(yù)算初期編制、中期實(shí)施、后期分析總結(jié)的預(yù)算績(jī)效管理體系。預(yù)算管理體系的初步建成標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政層面的績(jī)效評(píng)價(jià)改革的全面啟動(dòng)。隨著績(jī)效評(píng)級(jí)工作的不斷深入，地方各級(jí)行政事業(yè)單位也開(kāi)始加大對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的關(guān)注力度，建立專職部門(mén)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。個(gè)別地區(qū)還通過(guò)引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立起一套適合自己的績(jī)效考評(píng)框架體系，并通過(guò)不斷出臺(tái)管理辦法和完善操作流程，增強(qiáng)體系的合理性和科學(xué)性[1]。在這樣一個(gè)績(jī)效考評(píng)框架體系中，完整的考評(píng)工作需要經(jīng)過(guò)初期的資料收集、項(xiàng)目的實(shí)施方案編寫(xiě)、可行性調(diào)研、問(wèn)題梳理及匯總、績(jī)效考核報(bào)告的撰寫(xiě)、外部專家的評(píng)審、報(bào)告的最終定稿等幾大步驟，各個(gè)工作環(huán)環(huán)相扣，共同保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展質(zhì)量，確保評(píng)價(jià)工作客觀公正。

二、文旅單位實(shí)施專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性

專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)是指各部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目設(shè)定前制定好的實(shí)施方案，利用科學(xué)、合理的績(jī)效考核指標(biāo)，客觀公正地對(duì)專項(xiàng)資金的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行整體、全面的評(píng)判。專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目整體的實(shí)施情況，并作為此類(lèi)專項(xiàng)資金立項(xiàng)的重要依據(jù)。項(xiàng)目全周期的統(tǒng)籌績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效評(píng)價(jià)制度走向成熟的標(biāo)志，專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施表明我國(guó)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作邁上了一個(gè)嶄新的臺(tái)階。文旅單位實(shí)施專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)具有以下幾方面意義。

（一）提高專項(xiàng)資金的使用效率

近年來(lái)，為建立廉政、高效、服務(wù)型政府，我國(guó)不斷強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)，并以績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手，達(dá)到加強(qiáng)各項(xiàng)財(cái)政資金監(jiān)管的目的。專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是權(quán)力和責(zé)任相匹配、資金支出與資金投入效果相匹配，強(qiáng)調(diào)將考核細(xì)化到每個(gè)崗位、每個(gè)工作環(huán)節(jié)。文旅單位通過(guò)實(shí)施專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，能讓辦事人員樹(shù)立起績(jī)效觀念和廉政為民的理念，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的高效利用。專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)以專項(xiàng)資金支出結(jié)果為導(dǎo)向，將實(shí)施效果不佳的支出追溯至每個(gè)崗位，以此來(lái)挖掘制度的缺陷和資金使用不合理的現(xiàn)象，倒逼每個(gè)部門(mén)、每個(gè)工作人員不斷自我要求，提高資金的使用效率。

（二）有助于緩解財(cái)政資金壓力

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，財(cái)政資金支出也在逐年增加。隨著財(cái)政支出的大幅增加，財(cái)政赤字現(xiàn)象加重，對(duì)國(guó)家治理非常不利。面對(duì)這一局面，我國(guó)開(kāi)始優(yōu)化財(cái)政資金支出的統(tǒng)籌安排，設(shè)定各項(xiàng)專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ?，減少不必要的支出，防止財(cái)政支出無(wú)序擴(kuò)張，有效緩解了財(cái)政入不敷出的壓力。專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)以資金支出結(jié)果為導(dǎo)向，多角度、全方位衡量專項(xiàng)資金的使用效率，在確保履職的前提下，盡量減少專項(xiàng)資金的支出，這樣既有助于提高資金使用效率，又能起到緩解財(cái)政資金壓力的作用。

（三）彌補(bǔ)傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)的缺陷

傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)往往是對(duì)整個(gè)單位作出整體的績(jī)效評(píng)價(jià)，并未對(duì)各專項(xiàng)資金進(jìn)行單獨(dú)的跟蹤評(píng)價(jià)，這就導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)片面，不能真實(shí)反映專項(xiàng)資金的具體使用狀況，不能客觀公正評(píng)價(jià)各專項(xiàng)資金的使用效率，而專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)有效彌補(bǔ)了這些缺陷。專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)全程跟蹤資金的使用效果，再通過(guò)同類(lèi)專項(xiàng)資金的對(duì)比，找出資金使用的不足之處，并解決財(cái)政專項(xiàng)資金浪費(fèi)和使用效率偏低的問(wèn)題，以此進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。正是因?yàn)閷ｍ?xiàng)資金專款專用的特性，文旅單位能夠更好地統(tǒng)籌處理財(cái)政資金的結(jié)構(gòu)、總量和效益等問(wèn)題，通過(guò)橫向的多重績(jī)效比較，促進(jìn)財(cái)政資金高效使用。

三、專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)在文旅單位中應(yīng)用的特點(diǎn)及問(wèn)題

（一）專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)在文旅單位的應(yīng)用特點(diǎn)

經(jīng)過(guò)多年的不斷探索，我國(guó)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)已逐步形成一套完整的評(píng)價(jià)體系，取得了不俗的應(yīng)用成績(jī)，為我國(guó)文旅事業(yè)的發(fā)展提供了重大支持。通過(guò)對(duì)眾多文旅單位的調(diào)研，現(xiàn)將專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)在文旅單位中的應(yīng)用特點(diǎn)總結(jié)如下。

1.績(jī)效評(píng)價(jià)以預(yù)算單位為主

文旅單位與眾多行政事業(yè)單位一樣，其專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)主要由上級(jí)管理部門(mén)和預(yù)算單位共同負(fù)責(zé)。在每年年初，上級(jí)文旅部門(mén)會(huì)根據(jù)預(yù)算指標(biāo)對(duì)實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行對(duì)比分析，找出項(xiàng)目實(shí)施的問(wèn)題，結(jié)合預(yù)算單位的自評(píng)結(jié)果進(jìn)行最終的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。上級(jí)部門(mén)也鼓勵(lì)以預(yù)算單位為主體，制定了一系列的自評(píng)細(xì)則，幫助預(yù)算單位做好客觀公正的自評(píng)工作，而預(yù)算單位待自評(píng)工作結(jié)束后及時(shí)報(bào)上級(jí)部門(mén)審核。上級(jí)部門(mén)在收到自評(píng)報(bào)告后切實(shí)履行好自身責(zé)任，對(duì)自評(píng)結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)的分析，完成最終的績(jī)效評(píng)價(jià)工作[2]。

2.評(píng)價(jià)方式多為綜合評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用之初，考核方式較為單一，考核內(nèi)容不夠科學(xué)合理。但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各文旅上級(jí)主管部門(mén)和文旅單位自身都開(kāi)始根據(jù)實(shí)際工作情況，不斷完善評(píng)價(jià)細(xì)則，考核方式由原來(lái)的單一方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合評(píng)價(jià)。各文旅單位因地制宜地構(gòu)建出適合自身的綜合評(píng)價(jià)體系，這一體系不僅包含資金投入時(shí)間、過(guò)程運(yùn)用、最終項(xiàng)目效果、項(xiàng)目社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益，還從多維度全面涵蓋項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。另外，部分文旅單位針對(duì)每一考核項(xiàng)目，又細(xì)分出二級(jí)甚至三級(jí)考核指標(biāo)，考核指標(biāo)越來(lái)越豐富，對(duì)現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

3.嘗試引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

目前，各文旅單位主要評(píng)價(jià)方式為自評(píng)與上級(jí)部門(mén)評(píng)價(jià)相結(jié)合，但為了提高考評(píng)的公正性，部分文旅單位開(kāi)始嘗試引入優(yōu)質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，主要就是文旅單位向社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，用外部客觀公正的考量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各文旅部門(mén)的專項(xiàng)資金使用情況給予公正的評(píng)價(jià)[3]。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的引入，能夠提高各文旅單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作的公信力和績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，有助于推動(dòng)專項(xiàng)資金使用效率的提升。

（二）專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)在文旅單位應(yīng)用中存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，雖然專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)在文旅單位中得到了極大的推廣應(yīng)用，運(yùn)用熟練度越來(lái)越高，但在實(shí)際工作開(kāi)展中仍存在一些問(wèn)題需要引起文旅單位的注意和思考。

1.形式主義偏重

上文介紹了目前各文旅單位的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要依靠單位自評(píng)與上級(jí)部門(mén)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，雖然在評(píng)價(jià)細(xì)則中明確了很多細(xì)化的考核點(diǎn)，但在評(píng)價(jià)工作實(shí)際開(kāi)展中，評(píng)估審核權(quán)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。自評(píng)者在自評(píng)過(guò)程中因?yàn)閾?dān)心對(duì)自身績(jī)效或者工作成果產(chǎn)生影響，并不會(huì)認(rèn)真核對(duì)每一項(xiàng)支出，無(wú)論專項(xiàng)資金使用效果如何，都會(huì)在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)給自己打一個(gè)滿意的分?jǐn)?shù)。自評(píng)報(bào)告移交給上級(jí)部門(mén)評(píng)價(jià)時(shí)，上級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)也大多礙于情面，只要工作開(kāi)展得沒(méi)有大問(wèn)題，一般都會(huì)給予自評(píng)通過(guò)的處理意見(jiàn)，考核工作基本上流于形式。這種工作流程未能發(fā)揮績(jī)效考評(píng)真正的價(jià)值，不利于專項(xiàng)資金使用效率的提升。

2.評(píng)價(jià)細(xì)則的科學(xué)性有待提高

從整體上來(lái)看，文旅單位專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的各項(xiàng)辦法大多參照了行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，缺乏適合文旅單位自身的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。一般行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)偏重于可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而文旅單位的專項(xiàng)資金有些偏重社會(huì)效益，沒(méi)有較大的經(jīng)濟(jì)效益，這就導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)辦法無(wú)法很好地衡量專項(xiàng)資金的實(shí)際使用效益。由此可見(jiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)細(xì)則通用性強(qiáng)，專業(yè)性不夠，未能很好貼合文旅單位的實(shí)際工作需要，讓考核者在考核時(shí)無(wú)從下手。久而久之，導(dǎo)致評(píng)價(jià)人評(píng)價(jià)或?qū)徍藭r(shí)主觀意識(shí)更強(qiáng)，影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和可信度。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲機(jī)制相脫節(jié)

專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果并非單純對(duì)已結(jié)束項(xiàng)目作評(píng)價(jià)，更多的是為后期資金供給與分配提供重要的參考價(jià)值。為了保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作有效落實(shí)，上級(jí)部門(mén)也采取了相應(yīng)的措施將績(jī)效評(píng)價(jià)與內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制相結(jié)合[4]。但在實(shí)際工作中，獎(jiǎng)懲機(jī)制的考核分項(xiàng)較多，專用資金績(jī)效考核所占比重不大，而且專項(xiàng)資金的運(yùn)轉(zhuǎn)周期較長(zhǎng)，無(wú)法很好地與獎(jiǎng)懲機(jī)制相銜接，脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不利于文旅單位專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。

四、專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)在文旅單位中應(yīng)用的相關(guān)建議

（一）提高思想認(rèn)識(shí)

專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的形式主義導(dǎo)致其無(wú)法真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，所以，各文旅單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的宣傳，提高工作人員對(duì)其的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，可以將專項(xiàng)資金績(jī)效考評(píng)結(jié)果納入主要領(lǐng)導(dǎo)的任期考核中，以此確保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作真實(shí)、高效地實(shí)施。只有提高工作人員的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變其原有的態(tài)度，再結(jié)合主要領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)力，才能從根本上解決專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作驅(qū)動(dòng)力不足的問(wèn)題。

（二）不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系

專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立健全應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)。文旅單位要認(rèn)真對(duì)待專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作中所遇到的問(wèn)題，并采取相應(yīng)的措施不斷完善現(xiàn)有的評(píng)價(jià)體系。文旅單位要從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙重角度出發(fā)，著重分析考核細(xì)則的科學(xué)性、合理性及可操作性。文旅單位還可以加大第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的引入力度。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于各文旅單位之外，能夠有效避免績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展中所遇到的推諉、內(nèi)耗問(wèn)題，也能增強(qiáng)監(jiān)督管理的威懾力，避免出現(xiàn)挪用專項(xiàng)資金、人為干預(yù)專項(xiàng)資金的不良現(xiàn)象，而且第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性強(qiáng)、抗干擾能力強(qiáng)，能夠堅(jiān)持客觀公正的工作原則，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和科學(xué)性，讓被評(píng)價(jià)者心服口服，也能使其評(píng)價(jià)結(jié)果為今后的工作安排提供借鑒。此外，文旅單位還應(yīng)當(dāng)縮短專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)間，對(duì)考核結(jié)果盡快披露，這樣才能對(duì)后續(xù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起到指導(dǎo)作用。同時(shí)，各文旅單位應(yīng)當(dāng)搭建一個(gè)信息溝通平臺(tái)，及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果向內(nèi)部員工和社會(huì)披露，提升民眾對(duì)單位的信任度和監(jiān)督力度[5]。

（三）加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制的銜接

在提高認(rèn)識(shí)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系后，文旅單位需要進(jìn)一步加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制的銜接，以提高工作人員的工作積極性和績(jī)效評(píng)價(jià)效率，從而提升專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性。獎(jiǎng)懲機(jī)制既要包含對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)施結(jié)果的獎(jiǎng)懲，也要包括對(duì)整改結(jié)果的獎(jiǎng)懲，以此確保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作處于一個(gè)良性循環(huán)的狀態(tài)[6]。

五、結(jié)語(yǔ)

開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要是為了規(guī)范使用專項(xiàng)資金，并確保專項(xiàng)資金的使用效益。我國(guó)文旅單位開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍處于起步階段，在工作實(shí)施過(guò)程中存在各種各樣的問(wèn)題。文旅單位要正視這些問(wèn)題，積極探究問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并找出相應(yīng)的解決辦法。只有這樣，才能保證各文旅單位專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開(kāi)展，提高專項(xiàng)資金的使用效率。