劉軒宇 （高級會計師） （遼寧省地震局 遼寧沈陽 110034）

部門預(yù)算執(zhí)行審計是審計機關(guān)依據(jù)《審計法》《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)行使審計權(quán)力，開展的常態(tài)化、基礎(chǔ)性審計工作，是國家審計機關(guān)承擔(dān)的重要使命。政府部門每年依法接受審計機關(guān)督查審核，其年度預(yù)算執(zhí)行情況必須符合相關(guān)法律法規(guī)及財政部門的預(yù)算標準。部門預(yù)算執(zhí)行審計對于維護國家治理、懲治貪腐、監(jiān)督權(quán)力運行、加強預(yù)算管理、保障財政資金使用效益乃至維護經(jīng)濟平穩(wěn)運行均具有重要意義。當(dāng)前，在眾多客觀因素的影響下，許多問題仍然困擾著部門預(yù)算執(zhí)行審計的順利進行。比如審計質(zhì)量受審計人員數(shù)量及素質(zhì)不足的影響而得不到保障；審計結(jié)果受信息化水平較低的影響而不能客觀、全面地反映預(yù)算執(zhí)行情況；受審計報告不公開的影響，政府部門預(yù)算問題不能為社會公眾所知悉等。在經(jīng)濟新常態(tài)下，國家結(jié)構(gòu)性減稅降費宏觀經(jīng)濟政策的實施持續(xù)讓利于民，給政府財政收入帶來較大的下行壓力，也使預(yù)算執(zhí)行受到一定的挑戰(zhàn)［1］。特別是目前政府部門辦公信息化程度不斷提高，新預(yù)算法等法律法規(guī)陸續(xù)頒布實施，使部門預(yù)算執(zhí)行審計面臨著更加復(fù)雜的局面與全新的挑戰(zhàn)?；诖?，新形勢下為確保部門預(yù)算執(zhí)行審計的監(jiān)督職能有效發(fā)揮，有必要對該項工作面臨的新狀況、新問題和新方法進行深入研究。

一、部門預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容與方法

各級政府預(yù)算部門的財政收支及預(yù)算執(zhí)行情況必須接受審計機關(guān)的監(jiān)督審查。部門預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容主要包括：（1）預(yù)算編制情況。主要審查預(yù)算編制的完整性、合規(guī)性和真實性。對支出項目不合規(guī)、虛增支出項目、預(yù)算編制不完整等問題重點審核。（2）資金撥付情況。對滯留、挪用、截留財政資金及違規(guī)撥付等問題進行重點審查。（3）部門支出情況。審計機關(guān)主要從項目支出和基本支出兩方面，以及支出后續(xù)事項真實性等對預(yù)算支出情況進行審查。（4）非稅收入征繳情況。非稅收入會計記錄、“收支兩條線”的落實、非稅收入的合法性是該方面的重點審計內(nèi)容。（5）政府采購情況。審計機關(guān)主要審查政府采購預(yù)算執(zhí)行情況是否符合政府采購法等相關(guān)規(guī)定，檢查是否存在違規(guī)調(diào)整或遺漏預(yù)算事項、采購預(yù)算編制不合規(guī)等問題。（6）國有資產(chǎn)管理情況。審計機關(guān)通過檢查國有資產(chǎn)賬目、處置、獲取等情況，對國有資產(chǎn)管理不規(guī)范和違規(guī)處置行為進行監(jiān)督。

部門預(yù)算執(zhí)行審計的方法要根據(jù)預(yù)算單位的不同有區(qū)別地針對使用。一是從內(nèi)控制度入手，查看預(yù)算單位人員配備、崗位設(shè)置、組織架構(gòu)是否合理，檢查內(nèi)控制度是否完善合理，并通過模擬業(yè)務(wù)等方法檢驗其內(nèi)控流程效果，檢查其內(nèi)控制度實際執(zhí)行情況。二是從財政專項資金入手，這是審查資金量及預(yù)算數(shù)額較大單位的主要方法，基于專項資金項目規(guī)模、資金到位情況、項目審批情況、資金撥付及使用情況等方面，審查預(yù)算單位專項資金有無異常等問題。三是從收據(jù)票證入手，此方法適用于行政事業(yè)型收費單位，通過查看收費項目設(shè)置的合法性、收費標準的合理性、票據(jù)使用的規(guī)范性等，檢查該類型預(yù)算單位是否存在違規(guī)收費、票據(jù)管理混亂及轉(zhuǎn)移非稅收入等問題。四是從銀行賬號入手，檢查預(yù)算單位銀行賬號開設(shè)情況，檢查實際賬面與銀行賬單是否相符，特別要重點關(guān)注大額資金的出入情況，檢查其與項目、業(yè)務(wù)是否對應(yīng)。五是從上下級關(guān)系入手，各級單位之間可能存在幕后交易，對此，審計機關(guān)可基于上下級單位資金往來及職責(zé)劃分情況，審查預(yù)算單位是否存在上下級之間違規(guī)轉(zhuǎn)移資金、下級單位濫用職權(quán)謀私等問題。

二、部門預(yù)算執(zhí)行審計案例分析

（一）A 市J 部門基本概況

作為本市一級預(yù)算單位，A 市J 部門管理著覆蓋學(xué)前教育至高等教育等各種類型的院校1 521 所，教職工5.6 萬人，在校學(xué)生接近50 萬人。A 市J 部門內(nèi)設(shè)教育類、職能類處室共計12 個。A 市J 部門2021 年度收入與支出決算總額分別為266 354.17 萬元、246 769.67 萬元，收入決算中財政撥款占到92.3%，支出決算中基本支出占到72.6%。2021 年度A 市J 部門開展項目較多，項目支出占據(jù)全部總支出的30.6%?？梢姡椖抠Y金運行情況及基本支出的合理性應(yīng)作為該部門預(yù)算執(zhí)行審計的重點。預(yù)算編制方面，A市J 部門嚴格按照“二上二下”的基本流程編制預(yù)算，“一上”是編制部門預(yù)算建議數(shù)報市財政局，“一下”是市財政局下達部門預(yù)算控制數(shù)，“二上”是根據(jù)財政下達的預(yù)算控制數(shù)編制部門預(yù)算并上報財政局，“二下”是市財政局上報政府及人代會批準后批復(fù)部門預(yù)算。預(yù)算資金調(diào)配管理方面，嚴格遵照“收支兩條線”要求執(zhí)行。

（二）A 市J 部門預(yù)算執(zhí)行審計情況

1.審計目標及范圍。本著提高部門預(yù)算資金使用效益，合理化配置公共資源，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理不規(guī)范問題，提高部門預(yù)算執(zhí)行效果，使未來年度預(yù)算審批有可靠依據(jù)等目的，開展A 市J 部門預(yù)算執(zhí)行審計。A 市J 部門2021 年度的預(yù)算執(zhí)行情況被市審計局列為此次審計的主要內(nèi)容，為保證審計結(jié)果準確有效、審計工作全面客觀，審計局在將J部門一級預(yù)算單位作為審計對象的同時，還進行了審計范圍的延伸，將其二級預(yù)算單位也列入審計范圍。

2.審計內(nèi)容及重點。一是“三公”經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況。A 市J 部門2021 年未新購置公務(wù)用車，未組織出國團組，公務(wù)接待39 批次，“三公”經(jīng)費實際支出合計33.19 萬元，較預(yù)算支出總額減少159.87 萬元，較2020、2019 年分別減少10%、20%。二是預(yù)算調(diào)整情況。A 市J 部門2021年預(yù)算完成情況較好，該年度收入與支出決算總額分別為266 354.17 萬元、246 769.67 萬元，收入、支出預(yù)算均為271 056.89 萬元，兩項預(yù)算完成率均在90%以上。三是財政撥款支出決算情況。A 市J 部門2021 年該項決算數(shù)為221 329.6 萬元，預(yù)算完成率為82.3%。四是內(nèi)部控制情況。對內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果和執(zhí)行程度、有無國有資產(chǎn)流失問題、專項資金使用與撥付、重要資產(chǎn)購置等重點內(nèi)控環(huán)節(jié)落實情況給予審核。

3.審計手段的應(yīng)用。A 市審計局將大數(shù)據(jù)及復(fù)合型審計模式作為主要審計手段。借助數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、專業(yè)審計軟件、數(shù)字化財務(wù)系統(tǒng)等全面挖掘分析J 部門的財務(wù)數(shù)據(jù)，基于可靠的審計數(shù)據(jù)證據(jù)，明確地匯總出審計疑點，進而形成審計報告。復(fù)合型審計模式在二級預(yù)算部門的審計中應(yīng)用較為普遍，比如將經(jīng)濟責(zé)任審計嵌入部門預(yù)算執(zhí)行審計中，一并對J 部門下屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)進行了經(jīng)濟責(zé)任審計。

4.審計發(fā)現(xiàn)的問題。審計發(fā)現(xiàn)J 部門預(yù)算執(zhí)行過程中存在諸多問題，比如資金支付方面，撥付給市科研院的50萬元設(shè)備購置費，因項目未完工而一直沒有使用；“三公”經(jīng)費方面，市職業(yè)技術(shù)學(xué)院等三所學(xué)校共計9 萬余元的會議費未按要求公示和報銷；政府采購方面，市技師學(xué)校簽訂的采購合同與招標約定不符；國資管理方面，市藝術(shù)學(xué)校轉(zhuǎn)讓兩部車輛沒有經(jīng)過審批等。

5.審計建議。針對上述審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計局對J 部門提出了嚴格“三公”經(jīng)費管理的審批流程、規(guī)范政府采購審批、避免資金無故閑置、監(jiān)督預(yù)算資金規(guī)范運行等審計建議。

三、部門預(yù)算執(zhí)行審計存在的問題及原因

（一）存在的問題

審視A 市J 部門此次預(yù)算執(zhí)行審計，暴露出部門預(yù)算審計存在以下問題：一是缺少對預(yù)算資金績效的審查。此次審計忽略了預(yù)算資金實際使用效果，仍舊將資金挪用、賬目設(shè)置等預(yù)算資金分配及投入過程中的問題事項作為審計要點，未能對資金使用效果、效率等績效方面內(nèi)容進行詳實的審查，僅僅重視對預(yù)算資金經(jīng)濟效益的定量評價，而忽視了對其社會效益的定性分析。二是數(shù)字化審計水平不高。審計工作正在向大數(shù)據(jù)化方向發(fā)展，政務(wù)信息數(shù)字化轉(zhuǎn)型、財務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)分析軟件等的更新迭代，為審計數(shù)據(jù)化提供了環(huán)境條件，也推動著其發(fā)展進程。但在本次J 部門審計中，審計數(shù)據(jù)并沒有得到深入挖掘和分析，個別隱藏的審計疑點可能未被發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、審計專業(yè)軟件等大數(shù)據(jù)工具沒有得到充分利用，審計工作依然停留在簡單的計算機查詢和計算階段，仍較多使用傳統(tǒng)審計手段，距離真正的大數(shù)據(jù)審計尚有差距。三是審計覆蓋面有限。受到傳統(tǒng)審計模式和審計手段的限制，為減少工作壓力、提高審計效率，審計人員只能將有限的精力著重放到對J 部門一級預(yù)算單位的審查中，對其二、三級下屬單位的審查不夠全面和細致。此外，對一級預(yù)算部門的審查也只是抽取涉及部門外領(lǐng)域較多，以及在全市預(yù)算資金中占比較大的部門或項目進行個別審查，并未做到完全意義上的審計全覆蓋。由于部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋工作不夠科學(xué)、高效，極大地影響了預(yù)算執(zhí)行審計作用的發(fā)揮，制約了對審計結(jié)果的利用，阻礙了審計質(zhì)量的提升［2］。四是審計成果利用度不高。主要表現(xiàn)為審計問題得不到有效整改，屢審屢犯問題突出。比如此次審計發(fā)現(xiàn)的預(yù)算支出不規(guī)范、預(yù)算編制不完整的問題，此類問題在上兩年的審計報告中均被提到，此次審計發(fā)現(xiàn)依然存在，反映出J 部門未形成問題整改的長效機制，整改工作難以落實。

（二）存在問題的原因

上述問題影響了本次部門預(yù)算執(zhí)行審計的效果，究其原因主要有以下幾點：一是績效審計評價體系不完善。目前，關(guān)于績效審計的專項法律法規(guī)尚未出臺，現(xiàn)有法律法規(guī)對績效審計也缺少明確的規(guī)范和指導(dǎo)性內(nèi)容，審計人員在進行績效審計時，缺少統(tǒng)一的評價體系，更多地依靠主觀判斷，績效評價指標的設(shè)置不夠客觀科學(xué)，不同項目和部門的評價結(jié)果差異較大，評價結(jié)果權(quán)威性不足。二是大數(shù)據(jù)審計應(yīng)用欠缺。審計小組缺乏大數(shù)據(jù)專業(yè)型人才，審計人員由于缺少大數(shù)據(jù)相關(guān)培訓(xùn)，知識結(jié)構(gòu)還停留在公共財政、計算機等傳統(tǒng)階段，限制了其對大數(shù)據(jù)審計手段的應(yīng)用。不同審計對象的審計數(shù)據(jù)格式及標準仍存有差異，審計對象網(wǎng)絡(luò)與審計部門未實現(xiàn)互聯(lián)互通，再加上財務(wù)部門信息系統(tǒng)的相對獨立，諸多原因造成統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)審計平臺尚未建立，信息孤島、信息不對稱、信息資源因缺乏關(guān)聯(lián)分析而被浪費等情況在部門預(yù)算執(zhí)行審計過程中較為常見。三是審計資源整合不足。專業(yè)性技術(shù)性強、涉及領(lǐng)域廣、審查內(nèi)容多是部門預(yù)算執(zhí)行審計的固有特點，因此相對于其他類型審計工作，預(yù)算執(zhí)行審計的全面實施需要耗費更多的人力、物力等審計資源。當(dāng)前A 市審計局在審計任務(wù)繁重、審計資源較為緊張的情況下，提供充足的審計資源應(yīng)對此次部門預(yù)算執(zhí)行審計的難度較大，同時審計項目按分類由不同審計科室分別負責(zé)的組織模式，也不利于審計資源的統(tǒng)一整合利用。四是審計結(jié)果運用機制不暢。審計整改問責(zé)機制不完善，整改責(zé)任難以落實到人，審計機關(guān)追蹤監(jiān)督檢查不及時、不到位，沒有建立起長效溝通監(jiān)督機制，未能引入社會監(jiān)督力量，整改情況公開程度不足。

四、部門預(yù)算執(zhí)行審計的優(yōu)化策略

（一）推進大數(shù)據(jù)審計的開展

一方面，將大數(shù)據(jù)審計規(guī)范標準列入建設(shè)日程，繼續(xù)加強數(shù)據(jù)審計基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步將傳統(tǒng)審計經(jīng)驗與大數(shù)據(jù)方法體系相結(jié)合，結(jié)合大數(shù)據(jù)審計方法思路深化對審計項目的認識，在審計全過程全面貫徹大數(shù)據(jù)審計的理念。營造良好的數(shù)據(jù)環(huán)境，建立各級審計數(shù)據(jù)中心，從不同系統(tǒng)和渠道豐富數(shù)據(jù)來源，不斷擴大源數(shù)據(jù)的種類和規(guī)模［3］。依托大數(shù)據(jù)存儲平臺建設(shè)，加強數(shù)據(jù)備份管理和安全存儲，促進審計業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)形成現(xiàn)場采集、定期報送、聯(lián)網(wǎng)采集相統(tǒng)一的立體化采集模式。另一方面，堅持學(xué)用互促、應(yīng)用為本、人才為基的原則，培養(yǎng)高水平的具備大數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用能力的復(fù)合型審計人才，抓住人才建設(shè)關(guān)鍵點，全方位“選準、用活、育強”大數(shù)據(jù)專業(yè)人員，采取網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、以審代訓(xùn)、案例教學(xué)、專題研討等多種方式提升大數(shù)據(jù)審計能力，夯實大數(shù)據(jù)審計人才隊伍基礎(chǔ)。以人才建設(shè)推動大數(shù)據(jù)審計向縱深發(fā)展，積極踐行科技強審理念。

（二）探索創(chuàng)新審計組織模式

部門預(yù)算執(zhí)行審計工作不僅要找出支出報表中未撥付經(jīng)費等直觀問題，同時還需要實現(xiàn)對各個部門、各個工作環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，防止?jié)撛诘呢斦L(fēng)險問題［4］。審計部門要按照“一審多用”“一審多果”“一審多項”原則，將經(jīng)濟責(zé)任審計、預(yù)算執(zhí)行審計、政策落實跟蹤審計、專項資金審計等有機融合，避免交叉審計、重復(fù)審計造成資源浪費。積極探索推行“嵌入式”“融合式”等審計模式。打破科室界限，根據(jù)審計人員特長及項目特點，統(tǒng)籌安排審計項目，形成“專團專項”的創(chuàng)新組織方式。同時采用“業(yè)務(wù)+大數(shù)據(jù)”雙主審模式，著力提高審計質(zhì)效。業(yè)務(wù)主審主持審計全局，主要負責(zé)疑點問題的核實，大數(shù)據(jù)主審只負責(zé)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析和疑點匯總。雙向發(fā)力、協(xié)同合作，提高審計問題定位的精準性。

（三）推進部門預(yù)算執(zhí)行績效審計

盡快出臺相關(guān)政策法規(guī)，在審計范圍中明確納入預(yù)算績效管理情況。推動審計思維向注重生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益方向轉(zhuǎn)變，改變以往重支出輕績效、重投入輕管理的固有思維，使“促進財政資金提質(zhì)增效”的新觀念逐步取代“真實合法”的傳統(tǒng)審計觀念。建立預(yù)算資金績效審計評價指標框架，構(gòu)建績效審計評價及方法體系，借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)，基于多元數(shù)據(jù)和多維視角，提高績效審計評價結(jié)果的準確性和客觀性。監(jiān)督預(yù)算績效管理第三方機構(gòu)的行為，對其績效評價的規(guī)范性、真實性、獨立性給予嚴格審計。健全預(yù)算績效審計結(jié)果公開機制，全面公開重點項目評價、績效自評、績效目標等績效評價結(jié)果，通過信息公開達到全程監(jiān)督的效果，倒逼問題整改，推動實現(xiàn)財審共管的預(yù)算績效管理新局面。

（四）改進審計結(jié)果運用機制

通過制定加強審計整改工作意見等政策、法規(guī)，推動審計整改結(jié)果運用、審計整改工作等政策機制的落地實施。建立審計問題整改責(zé)任清單，明確整改第一責(zé)任人的職責(zé)，強化整改落實主體責(zé)任，切實壓實審計整改責(zé)任，增強部門主要負責(zé)人整改工作主動性和自覺性，把審計整改責(zé)任抓手上、扛肩上、放心上，明確整改目標和時間表，確保審計問題整改到位、取得實效。維護國家審計法紀的權(quán)威，對屢查屢犯者啟動問責(zé)機制，依法依規(guī)追究責(zé)任人的責(zé)任。在遵守相關(guān)保密制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，更加透明、全面地公開審計結(jié)果及整改情況，樹立審計監(jiān)督的權(quán)威性，推動全面整改［5］。同時深入挖掘?qū)徲媹蟾娴摹案郊又怠?，不斷增強審計建議的針對性和可操作性，抓好審計整改，落實“后半篇文章”，使審計結(jié)果成為服務(wù)政策決策的重要參考依據(jù)［6］。