習(xí)劍平

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)安全生產(chǎn)越來(lái)越重視，一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，相關(guān)政府會(huì)根據(jù)《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》①國(guó)務(wù)院令第493 號(hào)，后文簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院493 號(hào)令”。等法律法規(guī)成立事故調(diào)查組展開(kāi)調(diào)查，調(diào)查組形成事故調(diào)查報(bào)告后，報(bào)請(qǐng)相應(yīng)人民政府進(jìn)行批復(fù)，最后由相關(guān)機(jī)關(guān)、單位根據(jù)批復(fù)對(duì)有關(guān)單位和人員進(jìn)行處罰或處分，相關(guān)人員如構(gòu)成犯罪，則由司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。雖然事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)具有內(nèi)部行政行為的性質(zhì)，但有可能通過(guò)一定的形式外化，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。隨著權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，針對(duì)事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的訴訟與日俱增。

截至2023 年8 月19 日，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)②除特別注明外，本文所有列明了案號(hào)的裁判文書(shū)均源自中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。以“事故調(diào)查報(bào)告”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，查得最高人民法院“行政案由”判例共30 個(gè)，經(jīng)逐一梳理，真正涉及事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)的判例有28 個(gè)，除了6 個(gè)判例是在2018 年以前立案并裁判之外，其余的都是在2018 年之后裁判的，“裁判年份”最晚只能查到2020 年，此后的年份最高法未再公布相關(guān)裁判文書(shū)。在這28 個(gè)判例中，有4 個(gè)認(rèn)為事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)不可訴或在一定條件下不可訴，有22 個(gè)認(rèn)為可訴或者默認(rèn)可訴，還有2 個(gè)判例未對(duì)可訴與否表明態(tài)度。這28 個(gè)判例中政府?dāng)≡V的有4 個(gè)。再以“事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)”為關(guān)鍵詞在裁判文書(shū)網(wǎng)檢索，獲得各高院有關(guān)事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的判例36 個(gè)，真正涉及事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的行政類(lèi)判例有35 個(gè)，這些案例除了3個(gè)是在2018 年之前裁判之外，其余的32 個(gè)都在2018 年之后裁判，其中認(rèn)為不可訴或附條件不可訴的有4 例，其余基本上都認(rèn)為或默認(rèn)為可訴，其中判決政府?dāng)≡V的共有9 例。

由此可見(jiàn)，最高法、各高院的主流觀點(diǎn)認(rèn)為事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)屬于行政訴訟的受案范圍，具有可訴性，即使是為數(shù)不多的幾個(gè)認(rèn)為不可訴的判例，除兩三個(gè)判例不作論證而僅簡(jiǎn)單裁定不屬于人民法院行政訴訟受案范圍之外，其余判例大多附了一定的條件，如認(rèn)為沒(méi)有“外化”之類(lèi)。但無(wú)論如何，對(duì)于此類(lèi)案件，是否可訴尚難說(shuō)已有定論，內(nèi)部行政行為外化理論、行政行為成熟性及過(guò)程性理論等都有一定的解釋力，同一法院同案不同判的現(xiàn)象亦曾發(fā)生。

二、最高法及各高院的主要觀點(diǎn)及理由

最高法及各高院對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴與否問(wèn)題，大體可以概括為可訴、不可訴以及附條件的不可訴三種觀點(diǎn)。

（一）可訴及其理由

1.批復(fù)所認(rèn)定的事故責(zé)任具有公定力和約束力，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益可能產(chǎn)生不利影響，能成為有關(guān)機(jī)關(guān)及單位作出處罰、處分及處理依據(jù)，故具有可訴性。如（2018）最高法行再127 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：通常而言，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示所作批復(fù)在性質(zhì)上屬于上下級(jí)之間的內(nèi)部行為，并不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效果，不屬于可訴的行政行為范疇。但是判斷上級(jí)行政機(jī)關(guān)所作批復(fù)是否可訴，根本上取決于其是否直接對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。根據(jù)國(guó)務(wù)院493 號(hào)令第32 條第1 款、第2 款規(guī)定，一般事故處理的基本程序?yàn)?，先由?fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)，然后由有關(guān)機(jī)關(guān)按照政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國(guó)家工作人員進(jìn)行處分。從上述規(guī)定看，縣級(jí)人民政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)，雖從形式上看是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作，但其認(rèn)定了事故責(zé)任，且這種認(rèn)定具有公定力和約束力，對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益可能產(chǎn)生不利影響，故具有可訴性。福建省高院（2019）閩行終296 號(hào)行政裁定書(shū)、安徽省高院（2019）皖行終443 號(hào)行政裁定書(shū)也持同樣的觀點(diǎn)，且說(shuō)理部分與上引最高法裁定書(shū)如出一轍。此外，浙江省高院（2021）浙行終115 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為，事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)對(duì)上訴人具有直接強(qiáng)制力，對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此，屬于法院行政訴訟的受案范圍。

2.批復(fù)將會(huì)或者已經(jīng)產(chǎn)生“外化”的效果，對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響，故可訴。河南省高院（2017）豫行終1512 號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為：批復(fù)雖然從形式上看是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，但實(shí)質(zhì)上是事故處理的依據(jù)，當(dāng)其通過(guò)一定形式外化，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響時(shí)，則該批復(fù)便具有了可訴性。本案中，丁某某對(duì)批復(fù)不服提起行政復(fù)議，鄭州市政府受理并做出復(fù)議決定，同時(shí)告知丁某某不服復(fù)議決定可以提起行政訴訟，金水區(qū)政府也將批復(fù)在政府網(wǎng)站上公開(kāi)。以上事實(shí)說(shuō)明被訴批復(fù)已經(jīng)外化，并對(duì)丁某某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴。又如浙江省高院（2013）浙行終字第2 號(hào)行政判決書(shū)、湖南省高院（2015）湘高法行終字第447 號(hào)行政裁定書(shū)均認(rèn)為，因?yàn)榕鷱?fù)已經(jīng)送達(dá)給了相對(duì)人，產(chǎn)生了外化的效果，故可訴。

3.從階段性行為來(lái)看，批復(fù)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了最終行政行為以外的影響，其事故責(zé)任認(rèn)定的法律效果不能完全由后階段行政處理決定所吸收，具有獨(dú)立的行政法律效力，故可訴。對(duì)這一觀點(diǎn)，重慶市高院（2019）渝行終649 號(hào)行政裁定書(shū)作了非常詳實(shí)的闡述：關(guān)于本案被訴安全事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)是否處于可訴階段，根據(jù)國(guó)務(wù)院493 號(hào)令的相關(guān)規(guī)定，完整的安全事故調(diào)查和處理過(guò)程分為兩大階段，涉及多個(gè)行政主體參與和多個(gè)行政行為。第一階段為事故調(diào)查階段，包括組成事故調(diào)查組、事故調(diào)查、提交事故調(diào)查報(bào)告等，一般表現(xiàn)為行政事實(shí)行為。第二階段為事故處理階段，包括政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)，繼而由有權(quán)機(jī)關(guān)及相關(guān)單位根據(jù)批復(fù)作出最終處理行為。一般而言，階段性行為并非最終的、確定的行政行為，因其尚未具備司法審查的成熟度，故不具有可訴性。通常假定行政程序達(dá)到最后決定階段才算成熟，才適宜法院介入進(jìn)行司法審查。對(duì)于行政行為成熟性的判定標(biāo)準(zhǔn)，主要取決于該行政行為是否會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)、法律地位等產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，是否會(huì)妨礙行政主體作出最終行政行為。但是成熟性原則亦存在例外，即如果一個(gè)行為最終包括一個(gè)或幾個(gè)獨(dú)立的實(shí)體行為，則相對(duì)人可對(duì)最終行為或任何一個(gè)實(shí)體行為提起訴訟以尋求救濟(jì)。根據(jù)“有權(quán)利即有救濟(jì)”的原則，判斷一個(gè)行為是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，關(guān)鍵是看該行為是否對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響以及產(chǎn)生法律上的效果。對(duì)于階段性行為來(lái)說(shuō)，法院在審查過(guò)程中要注意階段性行為的法律效果是否會(huì)被最終行為所吸收。如果階段性行政行為所產(chǎn)生的法律效果被最終行政決定所吸收，那么只需對(duì)最終行為進(jìn)行審查，無(wú)須再對(duì)階段性行為進(jìn)行單獨(dú)的審查。但如果階段性行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了最終行政行為以外的影響，無(wú)法通過(guò)對(duì)最終行政行為的審查給予當(dāng)事人充分的司法救濟(jì)，對(duì)于此種類(lèi)型的階段性行為，若不能保障相對(duì)人的訴權(quán)，則無(wú)法為其提供無(wú)漏洞的司法保護(hù)。案例中，巫山縣政府作出的《關(guān)于同意巫山縣當(dāng)陽(yáng)鄉(xiāng)紅槽村“4.24”電力安全事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》是生產(chǎn)安全事故調(diào)查和處理過(guò)程中由巫山縣政府獨(dú)立作出的階段性行為，該批復(fù)中既包含對(duì)案涉事故原因、性質(zhì)以及責(zé)任劃分的認(rèn)定，還包含明確的追究相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任的處理意見(jiàn)，因此該行政法律關(guān)系并非處于不確定狀態(tài)。上述批復(fù)即明顯具有了獨(dú)立的行政法律效力，屬于對(duì)趙某某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性侵益影響的行為。此外，批復(fù)行為是后階段行政處理必須的前置程序，其事故責(zé)任認(rèn)定的法律效果不能完全由后階段行政處理決定所吸收。因此，該批復(fù)具有可訴性。

4.以行政行為成熟性來(lái)看，調(diào)查報(bào)告和批復(fù)并非過(guò)程性的不成熟行政行為，而會(huì)對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，故可訴。這點(diǎn)與上一觀點(diǎn)同中有異。如廣西壯族自治區(qū)高院（2017）桂行終611 號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為：柳州市人民政府作出涉案批復(fù)后，涉案事故的性質(zhì)、原因、南勘院對(duì)事故發(fā)生負(fù)重要責(zé)任等重要事項(xiàng)，已被明確清晰地確定，并對(duì)后續(xù)處理產(chǎn)生拘束，南勘院在“9.6”中毒和窒息事故中的權(quán)利義務(wù)自此已被設(shè)定。這種設(shè)定不依附于或從屬于后續(xù)處理行為，對(duì)南勘院的影響并不必然為后續(xù)的處理行為所吸收，故涉案事故調(diào)查報(bào)告和批復(fù)并非過(guò)程性的不成熟行政行為，而且涉案事故調(diào)查報(bào)告已公布于政府信息公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)，涉案批復(fù)亦另行送達(dá)南勘院，故涉案事故調(diào)查報(bào)告和涉案批復(fù)已經(jīng)外化，對(duì)南勘院的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的直接影響，故可訴。

（二）不可訴及其理由

1.批復(fù)是內(nèi)部行政行為，不對(duì)外直接設(shè)置當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，因此不可訴。如（2016）最高法行申3883號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：申請(qǐng)人所訴批復(fù)是杭錦旗人民政府針對(duì)杭錦旗安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局請(qǐng)示而作出的內(nèi)部批復(fù)，系內(nèi)部行政行為，不對(duì)外直接設(shè)置當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，不屬于行政訴訟受案范圍。又如安徽省高院（2018）皖行終940 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為，批復(fù)是對(duì)事故調(diào)查報(bào)告中所記載的事故原因、事故性質(zhì)和事故責(zé)任認(rèn)定等的批復(fù)，該批復(fù)未向行政相對(duì)人送達(dá)，只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)作程序，最終是否會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響并不確定，故不可訴。

2.批復(fù)作為階段性行為，其法律效果被最終行為所吸收，只需對(duì)最終行為進(jìn)行審查就能給予相對(duì)人充分的司法救濟(jì)，故不可訴。較有代表性的是重慶市高院（2020）渝行終466 號(hào)行政裁定書(shū)，該裁定書(shū)與上文所引的重慶市高院（2019）渝行終649 號(hào)行政裁定書(shū)前部分的論證是基本一致的，即認(rèn)為完整的生產(chǎn)安全事故調(diào)查和處理過(guò)程分為兩個(gè)階段，涉及多個(gè)行政主體和多個(gè)行政行為，但到了結(jié)論部分卻出現(xiàn)了分歧，（2020）渝行終466 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：對(duì)于階段性行政行為來(lái)說(shuō)，如果其所產(chǎn)生的法律效果涵蓋在最終行政決定中，即階段性行為的法律效果被最終行為所吸收，那么只需對(duì)最終行為進(jìn)行審查就能給予相對(duì)人充分的司法救濟(jì)，無(wú)須再對(duì)階段性行為進(jìn)行單獨(dú)的審查。本案中，渝中府發(fā)〔2018〕8 號(hào)批復(fù)系生產(chǎn)安全事故調(diào)查和處理過(guò)程中由渝中區(qū)政府所作的獨(dú)立的階段性行為，但其法律效果已被渝中區(qū)安監(jiān)局作出的[渝中]安監(jiān)罰〔2018〕3 號(hào)行政處罰決定所吸收，因此該批復(fù)不屬于行政訴訟的受案范圍。福建省高院（2017）閩行終608 號(hào)行政裁定書(shū)亦持此觀點(diǎn)。

（三）附條件的不可訴及其理由

1.批復(fù)作為內(nèi)部行政行為如果沒(méi)有“外化”，即未對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的外部效力，則不可訴。如（2018）最高法行申772 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為和對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗人民政府作出的準(zhǔn)政函〔2013〕233 號(hào)批復(fù)既未向當(dāng)事人送達(dá)，又未向社會(huì)公布，是不產(chǎn)生外部效力的行為，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，故該批復(fù)不可訴。

2.應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，批復(fù)若只是概括性、一般性和程序性的表述，未對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出實(shí)質(zhì)性認(rèn)定，不構(gòu)成對(duì)其合法權(quán)益的侵害，則不可訴。如（2019）最高法行申8190 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：涉案批復(fù)的內(nèi)容為“一、同意天津市南開(kāi)區(qū)生產(chǎn)安全事故調(diào)查組對(duì)該事故調(diào)查報(bào)告意見(jiàn)。二、請(qǐng)?zhí)旖蚴心祥_(kāi)區(qū)生產(chǎn)安全事故調(diào)查組按照批復(fù)要求盡快落實(shí)對(duì)該事故的結(jié)案工作”。該表述內(nèi)容只是概括性、一般性和程序性的表述，并沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出實(shí)質(zhì)性認(rèn)定。因此，該批復(fù)沒(méi)有直接設(shè)立或者改變當(dāng)事人具體的權(quán)利義務(wù)，尚未對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，不構(gòu)成對(duì)其合法權(quán)益的侵害。因此，該批復(fù)不可訴。又如（2018）最高法行申2613 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：要結(jié)合案件的具體情況，看是否存在明確設(shè)定或者改變當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的情形，是否對(duì)其實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生重要影響和侵害，是否確有必要對(duì)在此環(huán)節(jié)所作的行政行為的實(shí)體、程序合法性單獨(dú)進(jìn)行審查判斷，從而對(duì)不同表現(xiàn)情形的批復(fù)之可訴性作出科學(xué)合理的界定。案涉事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)沒(méi)有直接設(shè)立或者改變當(dāng)事人具體的權(quán)利義務(wù)，尚未對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，不構(gòu)成對(duì)其合法權(quán)益的侵害，故不可訴。

三、事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的可訴性之理論分析

事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)是否可訴，最高法以及各高院主要依據(jù)內(nèi)部行政行為外化、行政行為的成熟性以及過(guò)程性等理論展開(kāi)分析。

（一）基于內(nèi)部行政行為外化的分析

對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴與否的一個(gè)重要爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：批復(fù)是否屬于內(nèi)部行政行為以及是否產(chǎn)生了“外化”的效果。從最高法以及各高院的基本觀點(diǎn)來(lái)看，大多是認(rèn)可批復(fù)屬于內(nèi)部行政行為，一般是不可訴的，但如果產(chǎn)生了外化的效果，則可訴。主流觀點(diǎn)可歸納為：一般而言，不能對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的報(bào)告、批復(fù)等提起行政訴訟。如果某一行政行為還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作，此時(shí)尚無(wú)法確定行政行為的最終內(nèi)容，無(wú)法判斷是否會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，此時(shí)對(duì)該行為進(jìn)行司法審查為時(shí)尚早。但有些內(nèi)部行政行為，通過(guò)某種形式外化后，便成為可訴的行政行為。③最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例：第1 卷》，中國(guó)法制出版社2010 年版，第4 頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，最高法《關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4 條從另一個(gè)角度肯定了內(nèi)部行政行為外部化后具有可訴性。

從“外化”觀點(diǎn)來(lái)看，尚未經(jīng)政府審議批復(fù)的事故調(diào)查報(bào)告一般不具有可訴性。因?yàn)槭鹿收{(diào)查報(bào)告未經(jīng)政府正式審議并作出批復(fù)前，不會(huì)對(duì)外公布，只有經(jīng)過(guò)政府的審查批復(fù)后才會(huì)公開(kāi)，在此之前，其內(nèi)容及效力是不確定的，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不會(huì)產(chǎn)生直接影響，要產(chǎn)生外部效力也要經(jīng)批復(fù)之后才可能出現(xiàn)。那么，何謂“實(shí)際影響”？最高法行政庭所編撰的著作中認(rèn)為可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：一是“直接明確”標(biāo)準(zhǔn)，行政行為影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)必須是直接明確的，如果行政行為未明確相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，其權(quán)利義務(wù)需要通過(guò)其他措施或途徑才能明確，則該行為因未達(dá)到“直接明確”的標(biāo)準(zhǔn)而不具有可訴性。一般而言，事故調(diào)查報(bào)告中結(jié)論的主要內(nèi)容是明確事故發(fā)生的主要原因，至于當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任等問(wèn)題，需要在相關(guān)職能部門(mén)查證并綜合研判之后才能確認(rèn)。二是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即行政行為影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)必須是實(shí)質(zhì)性的。④最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判案例：第40～80 號(hào)案例：第2 卷》，中國(guó)法制出版社2011 年版，第20 頁(yè)。

那么政府的批復(fù)是否屬于內(nèi)部行政行為，是否會(huì)產(chǎn)生外化的效果呢？最高法行政庭曾經(jīng)贊同這樣的觀點(diǎn)：事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)在形式上屬于內(nèi)部行政行為，對(duì)公民法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)尚未產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不作為行政訴訟受案范圍。在一般的事故處理過(guò)程中，根據(jù)相關(guān)事故調(diào)查處理的程序規(guī)定，政府的批復(fù)是對(duì)事故調(diào)查報(bào)告所作的事故原因、性質(zhì)、責(zé)任認(rèn)定等之批復(fù)。從形式上看，其是內(nèi)部批復(fù)，其中認(rèn)定的事故性質(zhì)、原因、責(zé)任等在之后相關(guān)職能部門(mén)對(duì)責(zé)任人的處罰中雖然可能作為處罰的依據(jù)，但被處罰人如果不服，可以起訴處罰決定，在審查處罰決定的依據(jù)時(shí)會(huì)審查到事故批復(fù)。但該批復(fù)在未以處罰為載體送達(dá)相對(duì)人時(shí)，由于只是行政內(nèi)部運(yùn)作程序，尚不能確定其最終會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生何種影響，故此時(shí)沒(méi)有提起行政訴訟之必要，從而也就被排除在行政訴訟受案范圍之外。但是，倘若批復(fù)經(jīng)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為外化后，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，則是可訴的。⑤同前注③，第4-5 頁(yè)。何為“經(jīng)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為外化”？如陜西省高院（2009）陜行終字第28 號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為，案涉批復(fù)雖未向宏德公司送達(dá)，但子長(zhǎng)縣監(jiān)察局將批復(fù)作為談話內(nèi)容告知了該公司，并送達(dá)了復(fù)印件，而該局系事故調(diào)查成員單位之一，因此已將批復(fù)的內(nèi)容外化。這一認(rèn)定略顯含糊，不具普遍性與代表性。

確定內(nèi)部行政行為外化的重要判例是最高法指導(dǎo)案例22 號(hào)，其裁判要點(diǎn)是：“地方人民政府對(duì)其所屬行政管理部門(mén)的請(qǐng)示作出的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對(duì)此提起訴訟。但行政管理部門(mén)直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，行政相對(duì)人對(duì)該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！逼浯_定外化的標(biāo)準(zhǔn)是并列的兩項(xiàng)：一是行政機(jī)關(guān)直接將批復(fù)付諸實(shí)施，二是實(shí)施行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。這個(gè)案例雖然是有關(guān)政府收回土地使用權(quán)的批復(fù)，但對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)同樣具有參考價(jià)值。

究竟內(nèi)部行政行為如何才算是“外化”了呢？最高法（2004）行終字第1 號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為：“內(nèi)部行政行為外部化并不指內(nèi)部行政行為因通知利害關(guān)系人或者以其他途徑為利害關(guān)系人所知悉而轉(zhuǎn)化為外部具體行政行為。送達(dá)或者是否為相對(duì)人知悉，不是衡量?jī)?nèi)部行政行為外部化的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定內(nèi)部行政行為是否外部化，關(guān)鍵在于行為本身的性質(zhì)，即內(nèi)部行為是否具有外部效果?！雹迍⒌聶?quán)、陳裕琨、繆蕾主編：《最高人民法院司法觀點(diǎn)集成：新編版.行政及國(guó)家賠償卷》，中國(guó)法制出版社2017 年版，第176 頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為外化的構(gòu)成要素有三個(gè)，即獨(dú)立行為、職權(quán)主體以及效果意思。⑦參見(jiàn)李永超：《揭穿內(nèi)部行政行為之面紗——基于司法實(shí)踐中“外化”之表述的一種解釋框架》，載《行政法學(xué)研究》2012 年第4 期。又有觀點(diǎn)認(rèn)為，外部化的過(guò)程是否可以完成，取決于內(nèi)部行為是否具有三要素，即涉權(quán)性，具體、確定與直接性以及相對(duì)人知悉。⑧參見(jiàn)劉飛、譚達(dá)宗：《內(nèi)部行為的外部化及其判斷標(biāo)準(zhǔn)》，載《行政法學(xué)研究》2017 年第2 期。這些觀點(diǎn)大體是從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)對(duì)外化作出判斷。如果從形式意義上，內(nèi)部行政行為需要通過(guò)一定的形式表現(xiàn)出來(lái)，才可能實(shí)現(xiàn)其外部化，那么，該形式要件主要有哪些呢？浙江省高院（2013）浙行終字第2 號(hào)行政判決書(shū)、湖南省高院（2015）湘高法行終字第447 號(hào)行政裁定書(shū)均認(rèn)為，因?yàn)榕鷱?fù)已經(jīng)送達(dá)給了相對(duì)人，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，便產(chǎn)生了外化的效果，即可訴。即外化的方式是通過(guò)“送達(dá)”實(shí)現(xiàn)的。

外化應(yīng)當(dāng)通過(guò)合法正當(dāng)?shù)耐緩綄?shí)現(xiàn)。最高法行政庭編撰的《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》第1 號(hào)案例⑨該案一審：延安市中級(jí)人民法院（2008）延中行初字第6 號(hào)；二審：陜西省高級(jí)人民法院（2009）陜行終字第28 號(hào)。“運(yùn)用裁判要旨應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題”一節(jié)中特別強(qiáng)調(diào)：可訴的外化內(nèi)部行政行為強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)外化，主要是區(qū)別于一些相對(duì)人通過(guò)私下打聽(tīng)、索取甚至竊取等不正當(dāng)手段獲取一些內(nèi)部文件，其一旦發(fā)現(xiàn)對(duì)己不利便提起訴訟，而此時(shí)，尚無(wú)法證明這些內(nèi)部行政行為必將對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不應(yīng)將其列為行政訴訟的受案范圍。⑩同前注③，第4-5 頁(yè)。

綜上，最高法判例強(qiáng)調(diào)判斷內(nèi)部行政行為外化與否的關(guān)鍵在于行為本身的性質(zhì)，即內(nèi)部行為是否具有外部效果，即使內(nèi)部行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定，倘若尚未通過(guò)一定的形式或者途徑外化，是不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生外部法律效力的。外化的方式可以是依法或依職權(quán)正式送達(dá)、告知相對(duì)人，或是直接執(zhí)行、實(shí)施內(nèi)部行政行為。此外，相對(duì)人應(yīng)通過(guò)合法的、正當(dāng)?shù)姆绞将@取相關(guān)內(nèi)部行政行為的信息，才可能產(chǎn)生對(duì)其外化的效果。因此，如果批復(fù)通過(guò)上述方式產(chǎn)生了外化的效果，那么該批復(fù)具有可訴性。

（二）基于行政行為成熟性的分析

王名揚(yáng)先生描述美國(guó)行政法有關(guān)提起訴訟的時(shí)間問(wèn)題時(shí)介紹了“成熟原則”和“窮盡行政救濟(jì)原則”，其中，“成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才能允許進(jìn)行司法審查。通常假定行政程序達(dá)到最后階段才算成熟”。?王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016 年版，第479 頁(yè)。之所以要確定成熟原則，一是避免法院過(guò)早地進(jìn)行裁判，從而陷入抽象的行政政策爭(zhēng)論。法院只能對(duì)現(xiàn)實(shí)的、實(shí)在的問(wèn)題進(jìn)行裁判，而不能對(duì)后果尚不確定的問(wèn)題進(jìn)行裁判，與之相對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)事人也不能對(duì)尚不確定的問(wèn)題提起訴訟。二是應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，避免行政機(jī)關(guān)在作出最終決定以及行政行為對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)際影響之前，受到司法的不當(dāng)干涉。?同上注，第479-480 頁(yè)。何海波教授也指出：“行政行為的實(shí)施是一個(gè)行政機(jī)關(guān)意志形成和表達(dá)的過(guò)程。就像水果只有到成熟才可以采摘，行政行為只有到成立才可以付諸審查。從原理上講，行政機(jī)關(guān)就涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，向當(dāng)事人作出內(nèi)容確定的意思表示，行政行為才告成立。公民、法人或者其他組織不能對(duì)行政機(jī)關(guān)尚未確定的事項(xiàng)預(yù)先通過(guò)訴訟提起爭(zhēng)辯，法院也不應(yīng)過(guò)早地干預(yù)行政機(jī)關(guān)的決定。法院是法律救濟(jì)機(jī)關(guān)，不是法律咨詢機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)?！?何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016 年版，第164 頁(yè)。

各級(jí)法院時(shí)常會(huì)以行政行為成熟性理論作為判斷事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴與否的理論依據(jù)，但該理論當(dāng)前還主要存在于學(xué)說(shuō)和司法實(shí)踐層面，尚無(wú)司法解釋予以明確。甚至最高法也有裁判文書(shū)采用了該理論，如最高法（1998）行終字第10 號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為：外化了的內(nèi)部行政行為在不成熟的狀態(tài)下，仍然不可訴。?參見(jiàn)前注⑥，第177 頁(yè)。不成熟的行政行為不可訴，在當(dāng)前還只是個(gè)沒(méi)有法律依據(jù)的實(shí)踐問(wèn)題。?參見(jiàn)前注⑥，第180 頁(yè)。

行政行為成熟與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？美國(guó)法院認(rèn)為有兩個(gè)指導(dǎo)性原則可以作為判斷行政機(jī)關(guān)的某個(gè)決定是否為最后決定的標(biāo)準(zhǔn)：其一，行政機(jī)關(guān)作出決定的程序是否可能由于司法審查而打亂。其二，行政決定是否可能會(huì)在事實(shí)上影響當(dāng)事人的法律地位。?參見(jiàn)前注?，第483 頁(yè)?！皩?duì)內(nèi)部行政行為外化和成熟性的判斷，在中國(guó)都是新的問(wèn)題。法官面對(duì)這些問(wèn)題，沒(méi)有規(guī)范依據(jù)，只能憑借理論的支持，運(yùn)用智慧作出裁判。這些裁判又在很大程度上推動(dòng)理論的進(jìn)步，從而推動(dòng)法律和司法解釋的完善?！?蔡小雪主編：《行政審判與行政執(zhí)法實(shí)務(wù)指引》，人民法院出版社2009 年版，第467 頁(yè)。國(guó)內(nèi)較權(quán)威的觀點(diǎn)認(rèn)為，一個(gè)行政行為成熟性的標(biāo)準(zhǔn)一般是“正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成”。在行政程序完成之前的行政行為一般為預(yù)備性或者中間性的行政行為，是不成熟的行政行為。此時(shí)法院不介入也符合行政與司法分立制衡原則。行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)作出最后的決定，這在很多國(guó)家都屬于憲法的基本規(guī)范。在行政機(jī)關(guān)尚未作出最后決定之前，司法機(jī)關(guān)就提前介入，對(duì)行政行為進(jìn)行審查與裁判，這可能構(gòu)成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。況且，此時(shí)行政案卷、行政證據(jù)可能還處于不完備的狀態(tài)，法院無(wú)法確定行政機(jī)關(guān)和公眾之間糾紛的準(zhǔn)確性質(zhì)與內(nèi)容，法院的裁判可能會(huì)打亂正在進(jìn)行的行政程序。?參見(jiàn)前注⑥，第181 頁(yè)。從成熟性理論來(lái)看，事故調(diào)查報(bào)告是不可訴的。對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告的性質(zhì)有不同的觀點(diǎn)，如不成熟的行政行為說(shuō)、行政機(jī)關(guān)鑒定行為說(shuō)、行政調(diào)查說(shuō)、行政確認(rèn)說(shuō)以及準(zhǔn)行政行為說(shuō)等。?參見(jiàn)魏華：《論事故調(diào)查報(bào)告的可訴性》，載《安陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第1 期。最高人民法院辦公廳關(guān)于印發(fā)《行政審判辦案指南(一)》的通知（法辦〔2014〕17 號(hào)）將事故調(diào)查結(jié)論視為是一種行政確認(rèn)行為。?最高人民法院辦公廳關(guān)于印發(fā)《行政審判辦案指南（一）》的通知（法辦〔2014〕17 號(hào)）就受案范圍作了這樣的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依職權(quán)就特定事實(shí)作出確認(rèn)，并將其作為行政處理決定事實(shí)根據(jù)的，該確認(rèn)行為不能成為獨(dú)立的訴訟客體，但其直接對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的具有可訴性。(43 號(hào))該行政審判指導(dǎo)案例第43 號(hào)的裁判要旨是：事故調(diào)查結(jié)論不同于處理決定，因其不屬最終處理而不具有可訴性；但行政機(jī)關(guān)依法具有對(duì)該類(lèi)事故進(jìn)行查處的法定職責(zé)時(shí)，如該調(diào)查結(jié)論依據(jù)不足或沒(méi)有明確結(jié)論，則可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，此時(shí)該調(diào)查結(jié)論具有可訴性。最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判案例：第40～80 號(hào)案例.第2 卷》，中國(guó)法制出版社2011 年版，第17 頁(yè)。從成熟性理論來(lái)看，報(bào)告只是事故調(diào)查組在事故調(diào)查后得出的初步結(jié)論和對(duì)相關(guān)責(zé)任主體提出的初步處理意見(jiàn)，還需要經(jīng)過(guò)政府的審議，有可能要修改、調(diào)整，即事故調(diào)查報(bào)告在批復(fù)前還處于不確定的狀態(tài)，如果政府對(duì)調(diào)查報(bào)告部分甚至全部予以否定，那么法院若提前對(duì)調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審查就喪失了現(xiàn)實(shí)意義。法院無(wú)法預(yù)測(cè)可能發(fā)生的問(wèn)題，不能對(duì)不確定的問(wèn)題進(jìn)行審查，而只能對(duì)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題進(jìn)行裁判。因此報(bào)告還不具有成熟性，是不可訴的。

對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)可訴與否，則要分情況來(lái)討論。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，當(dāng)政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)后，其內(nèi)部行政行為實(shí)際上已經(jīng)完結(jié)，達(dá)到了成熟的程度。只是對(duì)于相對(duì)人而言，該政府批復(fù)是否必然會(huì)作用到其身上，還有待于其他行政機(jī)關(guān)或者是司法機(jī)關(guān)、其他單位的具體落實(shí)。批復(fù)是否必然對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響還存在一定的變量，尤其是涉及到需要司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的情況時(shí)，如（2018）最高法行申2613 號(hào)行政裁定書(shū)所確定的裁判要旨認(rèn)為：如果相對(duì)人最終面對(duì)的是司法機(jī)關(guān)的審查，那么，批復(fù)還不具有終局性，司法機(jī)關(guān)還要根據(jù)案件的實(shí)際情況進(jìn)一步判斷相對(duì)人是否需要承擔(dān)刑事責(zé)任，承擔(dān)何種刑事責(zé)任等。在這種情況下，該批復(fù)由于還不具有成熟性、終局性，所以不可訴。

但是，如果是由其他行政機(jī)關(guān)或單位等來(lái)執(zhí)行批復(fù)的內(nèi)容，由于2021 年6 月10 日最新修正的《安全生產(chǎn)法》第86 條第3 款?《安全生產(chǎn)法》第86 條第3 款：“負(fù)責(zé)事故調(diào)查處理的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方人民政府應(yīng)當(dāng)在批復(fù)事故調(diào)查報(bào)告后一年內(nèi)，組織有關(guān)部門(mén)對(duì)事故整改和防范措施落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)評(píng)估結(jié)果；對(duì)不履行職責(zé)導(dǎo)致事故整改和防范措施沒(méi)有落實(shí)的有關(guān)單位和人員，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任?！币约皣?guó)務(wù)院493 號(hào)令第32 條第2、3 款?《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第493 號(hào)）第32 條第2、3 款：“有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國(guó)家工作人員進(jìn)行處分。事故發(fā)生單位應(yīng)當(dāng)按照負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府的批復(fù)，對(duì)本單位負(fù)有事故責(zé)任的人員進(jìn)行處理。”已作出了強(qiáng)制性規(guī)定，只要批復(fù)一經(jīng)政府正式通過(guò)，在事實(shí)上就會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，此時(shí)該行政行為就因具備成熟性而具有可訴性。

（三）基于過(guò)程性行為的分析

由于最高法《關(guān)于適于行政訴訟法的解釋》第1 條第2 款第6 項(xiàng)將“過(guò)程性行為”排除在法院受案范圍之外，許多裁判文書(shū)會(huì)使用“過(guò)程性行為”“過(guò)程性行政行為”等術(shù)語(yǔ)作為裁判的依據(jù)與理由。有些裁判文書(shū)還會(huì)使用“階段性行為”，指的是：“在行政行為最終完成前，需要經(jīng)過(guò)若干連續(xù)不斷的階段，各階段不具有獨(dú)立的法律意義，也即不產(chǎn)生獨(dú)立的法律后果?！?參見(jiàn)前注⑥，第183 頁(yè)。一定意義上，在探討事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的可訴性問(wèn)題時(shí)，過(guò)程性行為和成熟原則只是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，可謂“一蓮開(kāi)兩蒂”，二者考察的視角有所不同：一個(gè)關(guān)注的是過(guò)程，另一個(gè)考察的是結(jié)果。

過(guò)程性行為之所以不可訴，（2017）最高法行申4409 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為不服的，通常不能申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，除非該行為具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。”?最高人民法院第三巡回法庭編著：《最高人民法院典型行政案件裁判觀點(diǎn)與文書(shū)指導(dǎo)》，中國(guó)法制出版社2018 年版，第36 頁(yè)。該裁定書(shū)作了詳細(xì)的論證：一般而言，可申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為并不包括行政主體針對(duì)程序性事項(xiàng)所作的處理和決定。此類(lèi)過(guò)程性行為以及針對(duì)程序性事項(xiàng)所作的行為雖然會(huì)間接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，但除非其對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響且具有獨(dú)立的價(jià)值，否則，其法律效果依附并被最終的行政決定所吸收?？梢栽趯?duì)最終的行政決定合法性評(píng)價(jià)中一并對(duì)過(guò)程性行為合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)。?同上注，第38 頁(yè)。

最高人民法院李廣宇法官在其主審的一系列案件中一以貫之的認(rèn)為，對(duì)于階段性行為應(yīng)當(dāng)以直接對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的、直接對(duì)外發(fā)生法律效果的行政行為作為起訴的對(duì)象。如在其任主審法官的（2017）最高法行申295 號(hào)行政裁定書(shū)的“裁判要旨”中認(rèn)為：所謂多階段行政行為，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為，須有其他行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、附和、參與始能完成之情形。各行政機(jī)關(guān)之間既可能是平等也可能是垂直關(guān)系。在垂直關(guān)系中，下級(jí)機(jī)關(guān)行政行為往往需要得到上級(jí)機(jī)關(guān)的指示或者批準(zhǔn)才能對(duì)外生效。在行政行為是復(fù)數(shù)的情況下，其他階段的行政行為只是內(nèi)部程序，只有直接對(duì)外發(fā)生法律效果的那個(gè)行為才是可訴的行政行為。通常意義上的行政行為，仍需具有單方性、個(gè)別性和法效性等特征。也許孤立地來(lái)看，一個(gè)行為的可訴性并不成疑，但如果這個(gè)行為只是多階段行政行為當(dāng)中的一個(gè)階段，就只能認(rèn)定最后階段直接對(duì)外生效的那個(gè)行為為可訴的行政行為。?參見(jiàn)李廣宇：《理性訴權(quán)觀與實(shí)質(zhì)法治主義》，法律出版社2018 年版，第181 頁(yè)。又如其任主審法官的（2017）最高法行申5809 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：當(dāng)一個(gè)以上行政機(jī)關(guān)分別作出多階段行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)以對(duì)外發(fā)生法律效力的行政行為為起訴對(duì)象，而非既可以起訴經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，也可以起訴上級(jí)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為。……該批準(zhǔn)行為只是國(guó)有土地使用權(quán)出讓過(guò)程中的一個(gè)階段性行為，直接對(duì)外發(fā)生法律效力的不是批準(zhǔn)行為，而是經(jīng)政府批準(zhǔn)后土地管理部門(mén)實(shí)施的國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為。?參見(jiàn)李廣宇：《訴訟類(lèi)型化與訴的利益》，法律出版社2018 年版，第73 頁(yè)。

從以上觀點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于尚未經(jīng)過(guò)政府審議通過(guò)的事故調(diào)查報(bào)告屬于過(guò)程性行為或階段性行為，不可訴，許多法院是支持這種觀點(diǎn)的。如浙江省高院（2020）浙行申898 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告形成后，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)依法報(bào)負(fù)責(zé)事故調(diào)查的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行批復(fù)，行政機(jī)關(guān)批復(fù)同意后，形成生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)。本案被訴的事故調(diào)查報(bào)告系行政機(jī)關(guān)批復(fù)作出前的過(guò)程性行為，故不屬于行政訴訟受案范圍。北京市高院（2019）京行終1022 號(hào)行政裁定書(shū)也認(rèn)為調(diào)查報(bào)告不可訴。（2019）最高法行申14466 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：事故調(diào)查組出具的《“1.20”涉漁“三無(wú)”船舶沉沒(méi)事故調(diào)查報(bào)告》是對(duì)船舶沉沒(méi)作出的專(zhuān)業(yè)技術(shù)認(rèn)定，對(duì)外不產(chǎn)生法律效力，對(duì)再審申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，故不可訴。

進(jìn)而，政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)是否屬于過(guò)程性行為，是否可訴？按李廣宇法官的觀點(diǎn)，如果說(shuō)政府對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的批準(zhǔn)只是一個(gè)階段性行為，不可訴，那么同理，政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)也應(yīng)該是不可訴的。在（2018）最高法行申2613 號(hào)行政裁定書(shū)中，福建省高院認(rèn)為事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)并非直接對(duì)事故責(zé)任所作的最終處理決定，而系過(guò)程性行政行為，最高法認(rèn)為這種觀點(diǎn)并無(wú)明顯不當(dāng)。（2016）最高法行申275 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：對(duì)外發(fā)生法律效力的應(yīng)是宣城管強(qiáng)拆字〔2013〕第13024 號(hào)強(qiáng)制拆除決定，而非宣城市人民政府作出的《190 號(hào)決定》，要訴就應(yīng)當(dāng)訴城管的強(qiáng)拆決定，政府作出《190 號(hào)決定》的行為實(shí)質(zhì)屬于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行為，不可訴。又如（2021）最高法行申2537 號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為：廣東省自然資源廳作出的《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈自然資源部關(guān)于新建廣州南沙港鐵路中山段建設(shè)用地的批復(fù)〉的函》系該廳貫徹落實(shí)自然資源部有關(guān)建設(shè)用地批復(fù)的行為，并不涉及相關(guān)土地征收具體事項(xiàng)，是過(guò)程性行為，不屬于行政復(fù)議受案范圍。

事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)對(duì)于整個(gè)事故的調(diào)查處理來(lái)說(shuō)，只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)過(guò)程，事故的最終處理還需要通過(guò)其他政府職能部門(mén)或單位等來(lái)具體落實(shí)，對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生直接、最終影響的應(yīng)當(dāng)是最終那個(gè)處理行為，而非批復(fù)，從這個(gè)意義上說(shuō)，批復(fù)是個(gè)過(guò)程性行為，不可訴。但由于司法實(shí)踐中將對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響作為可訴與否的一個(gè)重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，而該標(biāo)準(zhǔn)又存在模糊性，又由于《安全生產(chǎn)法》以及國(guó)務(wù)院493號(hào)令中強(qiáng)制性規(guī)范的存在，很難說(shuō)批復(fù)不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，衍生出司法權(quán)應(yīng)否提前介入審查的必要性等問(wèn)題，這導(dǎo)致基于過(guò)程性行為來(lái)分析批復(fù)可訴與否時(shí)可作不同解釋?zhuān)M(jìn)而產(chǎn)生了不同裁判結(jié)果。

四、最高法：可訴還是不可訴搖擺不定

由于上述理論對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的可訴性問(wèn)題都具有一定程度的解釋力，且均影響了司法實(shí)踐，加之可能基于一些現(xiàn)實(shí)因素的考量，最高法在此問(wèn)題上似乎有些搖擺不定，時(shí)至今日，也很難說(shuō)對(duì)此已形成了最終的統(tǒng)一意見(jiàn)。一方面為維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，督促政府依法行政，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍；另一方面，最高法又對(duì)某些行政案件的審級(jí)有所下放，甚至對(duì)受案范圍也有所限縮。

（一）尚未統(tǒng)一的裁判結(jié)果

按裁判時(shí)間順序，筆者將最高法近幾年就事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴與否的幾個(gè)較為典型的判例梳理如下：

最高人民法院關(guān)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的典型案例

一般而言，政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)大多都是一般性、概括性和程序性的，只是概括性地表述“同意”或“原則同意”事故調(diào)查報(bào)告，并要求有關(guān)機(jī)關(guān)或單位對(duì)調(diào)查報(bào)告予以落實(shí)等等，并不會(huì)在批復(fù)中對(duì)責(zé)任主體的責(zé)任及處理提出具體的意見(jiàn)，這些具體的意見(jiàn)在事故調(diào)查報(bào)告中可能會(huì)提出，所以要以此為由認(rèn)定批復(fù)不可訴，自無(wú)不可。另一方面，由于《安全生產(chǎn)法》、國(guó)務(wù)院493 號(hào)令等法律法規(guī)中的強(qiáng)制性規(guī)范，又使批復(fù)必然會(huì)產(chǎn)生外化的效果，以此為由，認(rèn)為批復(fù)是可訴的，亦無(wú)不可。加之各種理論又具有一定的解釋力，使得最高法在此問(wèn)題上顯得有些左右為難。

（二）一段重要的旁白

最高法對(duì)事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴與否的躊躇不決，從（2018）最高法行申2613 號(hào)行政裁定書(shū)結(jié)尾處一段說(shuō)明性文字中可窺見(jiàn)些許端倪。從案號(hào)上看，該案件應(yīng)該立于2018 年，但直至2020 年6 月30 日才最終作出了裁定，其間有可能經(jīng)過(guò)了集體探討與審慎考量。該段文字頗具代表性，故整段摘錄如下：

“應(yīng)當(dāng)看到，各級(jí)人民政府依照法定職權(quán)對(duì)不同類(lèi)型、不同等級(jí)的事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)，是發(fā)揮統(tǒng)籌指揮、監(jiān)督管理、及時(shí)有效妥善處理各種事故的法定行政程序，是突發(fā)事件應(yīng)急管理體制的重要組成部分，在當(dāng)前和今后的社會(huì)生活中必將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。事故調(diào)查報(bào)告的形成以及各級(jí)人民政府對(duì)此作出批復(fù)的過(guò)程，往往涉及多個(gè)部門(mén)、多類(lèi)人員、多項(xiàng)環(huán)節(jié)，具有較強(qiáng)的綜合性、專(zhuān)業(yè)性、政策性，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)乎受害群眾撫慰、關(guān)乎方方面面的評(píng)價(jià)。人民法院在辦理相關(guān)案件的過(guò)程中，要結(jié)合當(dāng)前行政法治建設(shè)整體情況和法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，從維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政行為的角度，兼顧公平與效率、實(shí)體公正與程序公正，切實(shí)發(fā)揮司法審查職能，正確適用法律、法規(guī)和司法解釋?zhuān)瑸榇龠M(jìn)安全生產(chǎn)、保障民生權(quán)益、推進(jìn)依法行政發(fā)揮積極作用，切實(shí)體現(xiàn)公平正義?！?/p>

一方面承認(rèn)事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)是突發(fā)事件應(yīng)急管理體制的重要組成部分，必將在社會(huì)生活中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，而且調(diào)查報(bào)告及批復(fù)具有專(zhuān)業(yè)性、綜合性、政策性，關(guān)乎受害群眾的撫慰、社會(huì)的安全穩(wěn)定以及各方面的評(píng)價(jià)，顯示出在此問(wèn)題上司法權(quán)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政權(quán)持必要的尊重之態(tài)度，介入審查時(shí)應(yīng)當(dāng)審慎；而另一方面，又很清楚司法權(quán)應(yīng)當(dāng)維護(hù)合法權(quán)益、公平正義等重要價(jià)值。對(duì)此類(lèi)案件不受理，于法于理說(shuō)不過(guò)去；而大量受理，又可能牽涉到方方面面，有些方面可能是司法權(quán)不應(yīng)也無(wú)力過(guò)多干預(yù)的。兩難之狀從這段旁白中不難品味出來(lái)。

事實(shí)上，最高法行政庭對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的答復(fù)也有個(gè)搖擺的過(guò)程。例如在1996 年8 月27 日，最高法行政庭作出《關(guān)于公安機(jī)關(guān)對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是否屬于行政訴訟受案范圍等問(wèn)題的答復(fù)》（〔1996〕法行字第3 號(hào)），主要內(nèi)容是：經(jīng)征求全國(guó)人大法工委和國(guó)務(wù)院法制局等方面意見(jiàn)，對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)原因鑒定或認(rèn)定，以及交通事故責(zé)任認(rèn)定納入行政訴訟，雖在理論上有一定的依據(jù)，但目前對(duì)該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)分歧較大且實(shí)踐中也難以行得通，故暫不納入行政訴訟受案范圍。一些地方法院已經(jīng)受理和審理了此類(lèi)案件，請(qǐng)你院視情作出決定，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。?同前注?，第401 頁(yè)?？梢?jiàn)，最高法行政庭當(dāng)時(shí)認(rèn)為，對(duì)該類(lèi)問(wèn)題在理論上雖然可以作出一定解釋?zhuān)捎谠诂F(xiàn)實(shí)中尚未形成共識(shí)，各地法院可以采取先行試驗(yàn)積累經(jīng)驗(yàn)的辦法。2002 年6 月20 日，最高法行政庭又作出《對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)作出的火災(zāi)原因重新認(rèn)定決定是否屬于行政訴訟受案范圍的電話答復(fù)》（〔2002〕行他字第4 號(hào)），答復(fù)的主要內(nèi)容是：公安消防機(jī)構(gòu)作出的火災(zāi)原因重新認(rèn)定決定屬于行政訴訟受案范圍。并要求請(qǐng)示法院對(duì)該類(lèi)案件受理和審判中的問(wèn)題作進(jìn)一步的探索和實(shí)踐。?參見(jiàn)江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社2016 年版，第399 頁(yè)。之所以作此規(guī)定，最高人民法院法官認(rèn)為，火災(zāi)原因認(rèn)定和事故責(zé)任認(rèn)定屬于行政確認(rèn)行為，即行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的法律地位和權(quán)利義務(wù)進(jìn)行甄別并確定或者否定的具有法定確定力的行為，會(huì)對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生一定的羈束力，并產(chǎn)生實(shí)際影響，因此，是可訴的行政行為。?同上注，第401 頁(yè)。

五、一種可能的選擇：復(fù)議前置

不論是內(nèi)部行政行為外化理論還是行政行為成熟性理論，抑或是過(guò)程性理論，對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的可訴性問(wèn)題都具有一定的解釋力，而對(duì)“權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響”之判斷又缺乏統(tǒng)一的可操作的客觀標(biāo)準(zhǔn)，在無(wú)明確的法律規(guī)定或司法解釋出臺(tái)前，這些理論還會(huì)影響司法實(shí)踐，而法院在處理此問(wèn)題上也出現(xiàn)了兩難困境。為避免程序空轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)性化解矛盾，將此類(lèi)案件處理程序設(shè)定為復(fù)議前置，或許是一種選擇。

（一）復(fù)議前置的優(yōu)勢(shì)

作為多元行政救濟(jì)方式之一的行政復(fù)議在2023 年9 月新修訂的《行政復(fù)議法》中被升格為“化解行政爭(zhēng)議的主渠道”，在實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛方面具有先天優(yōu)勢(shì)，先行復(fù)議，不服再訴訟，能有效化解部分行政爭(zhēng)議，緩解法院的壓力，降低權(quán)利救濟(jì)的成本。

行政復(fù)議在化解事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)糾紛方面具有優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議兼具行政性與準(zhǔn)司法性，其本質(zhì)屬性仍然是行政性，主要表現(xiàn)在：其權(quán)力來(lái)源是行政系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其監(jiān)督范圍涉及行政行為的全周期、各方面，其行政效力具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。行政復(fù)議的行政性特點(diǎn)使之具有監(jiān)督救濟(jì)更有效、審查內(nèi)容更全面、解決爭(zhēng)議更高效等優(yōu)勢(shì)。準(zhǔn)司法性是行政復(fù)議的行為屬性。?參見(jiàn)趙大程：《打造新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019 年第5 期。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)行政復(fù)議功能定位等問(wèn)題還有不同的觀點(diǎn)，如有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議制度的基本功能是權(quán)利救濟(jì)，化解行政爭(zhēng)議是行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的主要手段，而非目的。?參見(jiàn)章劍生：《論作為權(quán)利救濟(jì)制度的行政復(fù)議》，載《法學(xué)》2021 年第5 期。不管怎樣，化解行政爭(zhēng)議是行政復(fù)議的一項(xiàng)重要功能，當(dāng)無(wú)異議。在不少場(chǎng)合，司法審查無(wú)法適應(yīng)也無(wú)力及時(shí)解決由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而衍生的大量時(shí)效性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的行政爭(zhēng)議，因?yàn)樗痉▽彶橹饕且院戏ㄐ耘袛酁榛摹?同前注?。行政復(fù)議根植于行政土壤，具有行政性、專(zhuān)業(yè)性、強(qiáng)制性、高效性等特征，能夠快速有效應(yīng)對(duì)像事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)這一類(lèi)“大而專(zhuān)”的行政爭(zhēng)議，降低相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)中的程序、精力、時(shí)間成本，并可能實(shí)現(xiàn)矛盾的實(shí)質(zhì)性化解。

司法在化解事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)爭(zhēng)議方面存在先天不足。透過(guò)最高法《關(guān)于正確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2021〕5 號(hào)）以及《關(guān)于辦理行政申請(qǐng)?jiān)賹彴讣舾蓡?wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2021〕6 號(hào)）等司法解釋?zhuān)浑y發(fā)現(xiàn)最高法對(duì)于自身辦理行政再審案件以及縣級(jí)以上人民政府作為被告的案件之態(tài)度有著微妙的變化，在某種程度上對(duì)行政訴訟的受案范圍有所限縮。對(duì)事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)提起的訴訟恰恰大多是以縣級(jí)以上人民政府為被告的?《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第19 條：“特別重大事故由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門(mén)組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查。省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府可以直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，也可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門(mén)組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。未造成人員傷亡的一般事故，縣級(jí)人民政府也可以委托事故發(fā)生單位組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查?！?，而且有不少案件經(jīng)過(guò)一、二審后，當(dāng)事人還會(huì)向最高法申請(qǐng)?jiān)賹彙?021 年9 月27 日最高法印發(fā)《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》（法〔2021〕242 號(hào)），將管轄權(quán)下沉的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。2023 年9 月12 日，最高法印發(fā)了法〔2023〕154 號(hào)通知，明確了自2023 年9 月28 日起，不再執(zhí)行法〔2021〕242 號(hào)《試點(diǎn)實(shí)施辦法》。從收集的判例來(lái)看，各級(jí)法院對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的案件在受理與否、審理的范圍、深度等問(wèn)題上把握不一，有些只在程序上作簡(jiǎn)單的審查，有些則全面審查了調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容以及批復(fù)程序的合法性等問(wèn)題。另外，司法審查還存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如一旦事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)被法院推翻，政府是否要另行組成調(diào)查組重新進(jìn)行調(diào)查？是全案還是僅就有問(wèn)題的部分進(jìn)行重新調(diào)查取證？是就全案重新進(jìn)行批復(fù)還是僅就問(wèn)題部分批復(fù)？目前并無(wú)明文規(guī)定。事實(shí)上，在訴訟后有些政府只是完善了下程序，對(duì)調(diào)查報(bào)告及批復(fù)的內(nèi)容完全不作修改，司法機(jī)關(guān)便不再第二次推翻批復(fù)了?如山東省高院（2018）魯行終2902 號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為：2018 年4 月9 日，東昌府區(qū)政府作出了案涉《批復(fù)》，該批復(fù)雖與東昌政發(fā)〔2017〕8 號(hào)《批復(fù)》一致，但在本案訴訟中被上訴人提交了作出案涉《批復(fù)》所依據(jù)的相關(guān)證據(jù)，該情形適用最高法的司法解釋規(guī)定屬適用法律正確，從而駁回上訴。。此外，事故調(diào)查中調(diào)查組會(huì)收集眾多證據(jù)，法官對(duì)事故事實(shí)問(wèn)題的判斷可能并沒(méi)有調(diào)查組清楚全面，對(duì)于事故中涉及的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題也不能作出權(quán)威判斷。據(jù)前文統(tǒng)計(jì)，法院就此類(lèi)案件判決政府?dāng)≡V的比例并不高，司法救濟(jì)效果似乎并不總是十分理想。而復(fù)議機(jī)關(guān)是行政行為作出機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，具備對(duì)事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行判斷的行政管理經(jīng)驗(yàn)與專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)?參見(jiàn)王萬(wàn)華：《行政復(fù)議法的修改與完善— —以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，載《法學(xué)研究》2019 年第5 期。，尤其是在專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、事務(wù)復(fù)雜、涉及多個(gè)政府部門(mén)的安全生產(chǎn)事故調(diào)查領(lǐng)域，其優(yōu)勢(shì)更為突出。行政復(fù)議的工作效能日益顯現(xiàn)，據(jù)時(shí)任司法部副部長(zhǎng)的趙大程撰文反映：自行政復(fù)議法公布實(shí)施至2018 年底，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共辦理行政復(fù)議案件226 萬(wàn)件，直接糾錯(cuò)率為14.3%，約70%的案件當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議結(jié)論表示認(rèn)可，不再提起行政訴訟，實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”。?同前注?。

（二）健全復(fù)議體制機(jī)制

為擺脫群眾對(duì)于行政復(fù)議的不信任，切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益等功能，需要改革與完善其體制機(jī)制。

在審理機(jī)構(gòu)方面，縣級(jí)以上人民政府直設(shè)專(zhuān)業(yè)化、獨(dú)立性的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。既然將行政復(fù)議定位為“化解行政爭(zhēng)議的主渠道”，就應(yīng)當(dāng)完善其救濟(jì)優(yōu)先、兼顧監(jiān)督的多功能設(shè)計(jì)。此前，將行政復(fù)議僅僅定性為行政內(nèi)部監(jiān)督的方式，在機(jī)構(gòu)和人員的專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)未全面升級(jí)的前提下，僅僅依靠一般的行政程序，很難擺脫人們對(duì)暗箱操作、官官相護(hù)的印象，這必然會(huì)使行政復(fù)議缺乏公信力，而公信力是行政復(fù)議的生命線。?參見(jiàn)方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第6 期。為此，縣級(jí)以上人民政府可直接設(shè)置行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，避免當(dāng)前科層帶來(lái)的弊端。目前各地的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一般設(shè)立在司法行政部門(mén)，作為其下屬的一個(gè)科室，其組成人員編制也隸屬于司法行政部門(mén)，由其來(lái)負(fù)責(zé)同級(jí)政府的行政復(fù)議工作，因其附屬性強(qiáng)且職級(jí)不高，從提出初步意見(jiàn)到各級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)形成初步?jīng)Q定，再到最終作出決定，不免會(huì)影響矛盾化解的效率與公信力。故可在政府直接下設(shè)復(fù)議機(jī)構(gòu)，使之成為一個(gè)獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，同時(shí)配齊專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的復(fù)議人才，確保其復(fù)議的公正與效率。

在審理程序方面，要充分利用行政資源，提高行政復(fù)議審理的權(quán)威性與靈活性。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障當(dāng)事人的程序性權(quán)利，多聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，尤其像生產(chǎn)安全事故調(diào)查這類(lèi)涉及面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，不能采取簡(jiǎn)單的書(shū)面審理方式，而應(yīng)當(dāng)盡可能地與當(dāng)事人面對(duì)面溝通交流，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件，可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，必要時(shí)可提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見(jiàn)。目前，各地大都建立了行政復(fù)議委員會(huì)，通過(guò)引入高校教師、律師以及其他專(zhuān)業(yè)人士等參與復(fù)議，彌補(bǔ)復(fù)議機(jī)關(guān)中立性、專(zhuān)業(yè)性不足等問(wèn)題，增強(qiáng)復(fù)議的公正性、合法性與科學(xué)性。所以，對(duì)于一些有爭(zhēng)議的案件盡量讓復(fù)議委員會(huì)成員參與討論，激活其作用，使行政復(fù)議委員會(huì)咨詢工作常態(tài)化、規(guī)范化，對(duì)于復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見(jiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重。

在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相對(duì)人真正關(guān)切點(diǎn)的審查。當(dāng)前行政復(fù)議大多只是從合法、合理兩個(gè)層面對(duì)行政行為進(jìn)行審查，而忽略對(duì)行政爭(zhēng)議本身的審查，對(duì)于當(dāng)事人的真實(shí)需求與關(guān)切焦點(diǎn)關(guān)注不夠，未能充分發(fā)揮行政復(fù)議全面審查的功能。例如對(duì)事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)提起復(fù)議，相對(duì)人往往真正關(guān)心的是事故調(diào)查報(bào)告對(duì)于其責(zé)任認(rèn)定是否準(zhǔn)確、法律責(zé)任的建議是否妥當(dāng)?shù)葐?wèn)題，而非對(duì)于一般性、程序性的批復(fù)有什么太大的異議。因此，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)在合法性與合理性審查的基礎(chǔ)上，全面審查行政爭(zhēng)議，切實(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。?參見(jiàn)馬懷德：《行政復(fù)議體制改革與〈行政復(fù)議法〉修改》，載《中國(guó)司法》2022 年第2 期。

簡(jiǎn)言之，對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的訴訟案件，復(fù)議前置或許不失為平衡各方的一種選擇，不無(wú)遺憾的是，2023 年9 月1 日修訂的《行政復(fù)議法》第23 條仍未將此類(lèi)情形作為復(fù)議前置的事項(xiàng)。據(jù)最高法案例指導(dǎo)工作辦公室工作人員撰文顯示，指導(dǎo)案例22 裁判要點(diǎn)在初稿中曾作如下表述：土地行政管理部門(mén)直接將批復(fù)付諸實(shí)施且已經(jīng)過(guò)復(fù)議程序，原國(guó)有土地使用權(quán)人對(duì)批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。后來(lái)修改裁判要點(diǎn)時(shí)，將“且已經(jīng)過(guò)復(fù)議程序”這一表述刪除了，從而使該指導(dǎo)案例最終未將復(fù)議作為提起行政訴訟的前置條件。?參見(jiàn)石磊：《指導(dǎo)案例22 號(hào)〈魏永高、陳守志訴來(lái)安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案〉的理解與參照——內(nèi)部行政行為外部化具有可訴性》，載《中國(guó)法律評(píng)論》 2014 年第1 期。復(fù)議前置或許是最高法審核確定該指導(dǎo)性案例時(shí)的一種觀點(diǎn)。對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的救濟(jì)途徑設(shè)置上，可將行政復(fù)議設(shè)為前置程序：一方面可以充分保障行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)與自我監(jiān)督權(quán)，讓行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)先自我再次審查行為之合法性及合目的性，同時(shí)能關(guān)照到此類(lèi)案件的特殊性與復(fù)雜性；另一方面，在一定程度上可緩解司法壓力、減輕群眾訴累，同時(shí)又能切實(shí)維護(hù)司法權(quán)作為最終救濟(jì)手段的權(quán)威性與終局性。