高鴻雁

摘? 要：日前，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展奮力書(shū)寫(xiě)中國(guó)式現(xiàn)代化新篇章的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）就支持內(nèi)蒙古加快落實(shí)“五大任務(wù)”和實(shí)現(xiàn)闖新路、進(jìn)中游目標(biāo)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提出具體意見(jiàn)。圍繞積極融入國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，推動(dòng)向北開(kāi)放重要橋頭堡建設(shè)提質(zhì)升級(jí)提出一系列重大支持政策并制定了清晰的行動(dòng)路線圖。本文圍繞《意見(jiàn)》主要內(nèi)容，立足內(nèi)蒙古開(kāi)放基礎(chǔ)與條件，深入挖掘優(yōu)勢(shì)與潛力，有效疏導(dǎo)開(kāi)放面臨的瓶頸和制約，提出推動(dòng)內(nèi)蒙古建設(shè)向北開(kāi)放橋頭堡提質(zhì)升級(jí)的主要思路和對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：向北開(kāi)放? ? ?橋頭堡? ? ?提質(zhì)升級(jí)

一、基礎(chǔ)條件和主要優(yōu)勢(shì)

（一）地理位置獨(dú)特，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出

內(nèi)蒙古處于我國(guó)北部邊疆地區(qū)，總面積約占全國(guó)國(guó)土面積的1/8，內(nèi)與黑吉遼晉冀陜甘寧等八省區(qū)毗鄰，是我國(guó)東南沿海地區(qū)及京津冀地區(qū)“西出北上”的主要通道和關(guān)鍵樞紐。同時(shí)，作為國(guó)家西部陸海新通道的重要門(mén)戶，是推動(dòng)?xùn)|北四省區(qū)陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)開(kāi)放發(fā)展不可或缺的平臺(tái)和支撐。對(duì)外與蒙古國(guó)、俄羅斯接壤，邊境線長(zhǎng)4000多公里，約占全國(guó)陸地邊境線的19.4%，擁有滿洲里和二連浩特兩個(gè)向北開(kāi)放的通道，處于中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的咽喉要道，在“一帶一路”和中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中的地位舉足輕重。有效發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙和向北開(kāi)放重要窗口的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)推動(dòng)?xùn)|北4省區(qū)陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)開(kāi)放發(fā)展具有重要和不可替代的作用。

（二）口岸布局優(yōu)化、口岸功能豐富

口岸作為國(guó)家對(duì)外開(kāi)放的門(mén)戶與重要支撐，是新時(shí)期對(duì)外開(kāi)放和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的橋梁，發(fā)揮著融入雙循環(huán)格局新發(fā)展格局，打造向北開(kāi)放橋頭堡建設(shè)的重要使命。近年來(lái)，口岸布局不斷優(yōu)化、口岸功能大幅提升、口岸效能充分釋放。全區(qū)現(xiàn)有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的對(duì)外開(kāi)放口岸20個(gè)，其中，鐵路口岸2個(gè)、公路口岸12個(gè)、航空口岸6個(gè)，形成綜合性、立體化、多方位的口岸開(kāi)放新格局。滿洲里、鄂爾多斯、呼和浩特3個(gè)綜合保稅區(qū)先后封關(guān)運(yùn)營(yíng)，包頭、赤峰、烏蘭察布、巴彥淖爾保稅物流中心（B型）封關(guān)運(yùn)營(yíng)?？诎堕_(kāi)放呈現(xiàn)出開(kāi)放逐步拓展、功能持續(xù)完備、能級(jí)有效提升的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（三）開(kāi)放平臺(tái)功能拓展，內(nèi)生動(dòng)力不斷增強(qiáng)

開(kāi)放平臺(tái)在服務(wù)和融入新發(fā)展格局、提升對(duì)外開(kāi)放水平層級(jí)中發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，內(nèi)蒙古在建設(shè)全域開(kāi)放平臺(tái)上取得了穩(wěn)步進(jìn)展，已建成包括國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、邊民互市貿(mào)易區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綜合保稅區(qū)等在內(nèi)的各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)開(kāi)放平臺(tái)，開(kāi)放平臺(tái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、人才支持、資金扶持等方面得到大力支持。全區(qū)現(xiàn)有的滿洲里綜合保稅區(qū)、呼和浩特綜合保稅區(qū)和鄂爾多斯綜合保稅區(qū)3個(gè)綜合保稅區(qū)聚焦主責(zé)主業(yè)，以創(chuàng)新實(shí)干推動(dòng)開(kāi)放發(fā)， 2022年3家綜保區(qū)進(jìn)出口值實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，全年進(jìn)出口值同比增長(zhǎng)50.1%，開(kāi)放平臺(tái)韌性強(qiáng)、潛力大、活力足，切實(shí)推動(dòng)高水平開(kāi)放發(fā)展走深走實(shí)，為高質(zhì)量發(fā)展奠定的堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）外貿(mào)規(guī)模穩(wěn)中有升，通關(guān)過(guò)貨量持續(xù)提升

2022年，內(nèi)蒙古外貿(mào)在面對(duì)一系列困難挑戰(zhàn)的情況下逆勢(shì)增長(zhǎng)。全年進(jìn)出口總額實(shí)現(xiàn)1523.6億元，其中與“一帶一路”沿線國(guó)家貿(mào)易額達(dá)到了935.5億元，較上年分別增長(zhǎng)23.2%，同比增長(zhǎng)29.6%。具體來(lái)看，內(nèi)蒙古與俄羅斯貿(mào)易額195.3億元，同比增長(zhǎng)達(dá)到13.1%，同蒙古國(guó)貿(mào)易額463.6億元，同比增長(zhǎng)高達(dá)48.1%。從通關(guān)過(guò)貨量來(lái)看，2022年，全區(qū)口岸進(jìn)出境貨運(yùn)量5842.2萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)達(dá)到14.7%。2023年上半年，全區(qū)口岸過(guò)貨量奮力提速，全區(qū)口岸進(jìn)出境貨運(yùn)量約4700多 萬(wàn)噸，切實(shí)實(shí)現(xiàn)上半年口岸貨運(yùn)量“雙過(guò)半”，創(chuàng)歷史同期新高。從中歐班列運(yùn)行情況來(lái)看，2022年，全區(qū)進(jìn)出境中歐班列7337列，較上年增長(zhǎng)19.1%。中歐班列在內(nèi)蒙古參與“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)中，在推動(dòng)內(nèi)蒙古擴(kuò)大開(kāi)放進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。

二、主要問(wèn)題和瓶頸制約

（一）區(qū)位優(yōu)勢(shì)沒(méi)有轉(zhuǎn)化為開(kāi)放優(yōu)勢(shì)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)

外貿(mào)規(guī)模較小，在全國(guó)處于末端。2022年，內(nèi)蒙古外貿(mào)進(jìn)出口總額1523.6億元，占全國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口總額的0.36%，分別是同期重慶的18.7%、黑龍江的57.5%、廣西的23.1%、陜西的31.5%。對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)出口總額935.5億元，是同期廣西的26.5%，重慶的42.3%。外貿(mào)依存度較低，開(kāi)放程度不高。從對(duì)外貿(mào)易依存度來(lái)看，2022年，內(nèi)蒙古對(duì)外貿(mào)易依存度為6.58%，而同期全國(guó)對(duì)外貿(mào)易依存度為34.7%、黑龍江16.68%、廣西25.11%、陜西14.75%、重慶28.01%。內(nèi)蒙古出口依存度低于全國(guó)17.1個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)口依存度低于全國(guó)11.1個(gè)百分點(diǎn)，出口依存度、進(jìn)口依存度均低于較黑龍江、廣西、陜西、重慶等省區(qū)。對(duì)外貿(mào)易依存度低，對(duì)外開(kāi)放程度低，導(dǎo)致無(wú)法吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的流入，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的活力較差，無(wú)法形成規(guī)模生產(chǎn)，影響和制約開(kāi)放發(fā)展。

（二）口岸基礎(chǔ)設(shè)施難以支撐可持續(xù)發(fā)展

口岸所在地區(qū)地方政府財(cái)力不足，難以支撐口岸持續(xù)發(fā)展，以至于口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期滯后，通關(guān)能力不能滿足對(duì)外貿(mào)易的需求?？诎哆\(yùn)輸、承載、接卸能力不足，機(jī)械化程度低，造成車(chē)輛滯留、口岸擁堵，既有站規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、效率已不能適應(yīng)日益增長(zhǎng)的口岸進(jìn)出口需求，亟待整體擴(kuò)能改造。二連浩特口岸功能不完善，鐵路站場(chǎng)車(chē)站承載、接卸能力不足，機(jī)械化程度低，嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，跨境運(yùn)輸、公鐵聯(lián)運(yùn)設(shè)施仍然滯后。集二線基本處于飽和狀態(tài)，最大通過(guò)能力僅1000萬(wàn)噸。運(yùn)力不足已成為制約口岸對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的瓶頸。

（三）口岸與腹地產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)整體水平低

受口岸地區(qū)自然條件、交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、配套能力等因素影響，口岸招商引資難度較大，口岸地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈的供給無(wú)法滿足國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限。進(jìn)出口加工業(yè)方面，口岸進(jìn)口資源和加工企業(yè)原材料流失嚴(yán)重，進(jìn)口資源大部分“穿岸而過(guò)”，返程貨物集散、落地加工功能被嚴(yán)重弱化，加工型企業(yè)向其他省區(qū)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯，影響了邊境小額貿(mào)易和進(jìn)口資源加工業(yè)的發(fā)展。邊境特色文化旅游業(yè)方面，旅游業(yè)與其他相關(guān)行業(yè)有機(jī)融合程度不深。清潔能源產(chǎn)業(yè)方面，新能源外送通道建設(shè)滯后，就地消納能力低。國(guó)際貿(mào)易物流業(yè)方面，貨代公司多、自主經(jīng)營(yíng)少。中歐班列過(guò)境班列迅速增長(zhǎng)并沒(méi)有給口岸地區(qū)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）創(chuàng)新合作機(jī)制有待完善

國(guó)家在批復(fù)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立時(shí)未賦予相應(yīng)的自主權(quán)，開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新空間較小，開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，加之目前尚未建立試驗(yàn)區(qū)先行先試的容錯(cuò)機(jī)制，同時(shí)受體制、機(jī)制、審計(jì)、督查等制約，創(chuàng)新動(dòng)力明顯不足，自主創(chuàng)新遲滯不前。對(duì)外合作交流機(jī)制有待健全。主要表現(xiàn)在中蒙俄三方在政策銜接、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、法律保障、合作研究以及體制機(jī)制、資金融通等方面存在著不協(xié)調(diào)不可持續(xù)的問(wèn)題，多元化、一體化的合作有待于進(jìn)一步完善?？鐕?guó)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制有待完善。俄蒙政策穩(wěn)定性較低、接續(xù)性不強(qiáng)對(duì)內(nèi)蒙古邊境口岸貿(mào)易投資影響較大，亟待完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與投資貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制。配套支持政策還需要進(jìn)一步提升。目前，內(nèi)蒙古已出臺(tái)的一些配套支持政策文件以宏觀層面居多，在推進(jìn)促進(jìn)金融創(chuàng)新、國(guó)際產(chǎn)能合作、對(duì)外投資與對(duì)外貿(mào)易等方面的支持政策體系還需要落深落實(shí)。配套支持服務(wù)體系不健全，存在融資渠道窄、擔(dān)保體系不健全、投資信用保險(xiǎn)發(fā)展滯后、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不足、政策支持力度不夠等問(wèn)題。

三、實(shí)現(xiàn)路徑和對(duì)策建議

（一）全方位融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)

全方位寬領(lǐng)域多層次擴(kuò)大開(kāi)放。加強(qiáng)與環(huán)渤海港口交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接，發(fā)展陸海聯(lián)運(yùn)、空鐵聯(lián)運(yùn)、中歐班列有機(jī)結(jié)合的聯(lián)運(yùn)服務(wù)模式。加強(qiáng)與京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳地區(qū)合作交流，深化同哈長(zhǎng)城市群、遼中南城市群、關(guān)中平原城市群等區(qū)域合作，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，支持與其他省區(qū)市、與沿海港口共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈、物流鏈、價(jià)值鏈與全國(guó)大市場(chǎng)全面對(duì)接、深度融合。深度融入“一帶一路”建設(shè)，深化與沿線國(guó)家裝備制造、文化旅游、教育醫(yī)療、信息通訊、資源開(kāi)發(fā)利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，擴(kuò)大貿(mào)易規(guī)模，集中布局一批過(guò)境資源加工園區(qū)和項(xiàng)目，發(fā)揮我國(guó)向北開(kāi)放重要橋頭堡作用。

（二）推動(dòng)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，提升開(kāi)放層次和水平

充分發(fā)揮開(kāi)放平臺(tái)牽引作用，做強(qiáng)開(kāi)發(fā)開(kāi)放平臺(tái)。推動(dòng)滿洲里國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、二連浩特國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，綜合保稅區(qū)、邊民互市貿(mào)易區(qū)、外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)基地等平臺(tái)和載體的建設(shè)，按程序積極爭(zhēng)取設(shè)立中國(guó)（內(nèi)蒙古）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，打造對(duì)外開(kāi)放創(chuàng)新高地和開(kāi)發(fā)開(kāi)放的試驗(yàn)區(qū)。深入推進(jìn)與“一帶一路”沿線國(guó)家在生態(tài)環(huán)保、國(guó)際產(chǎn)能、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，從技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、品牌、質(zhì)量、服務(wù)等領(lǐng)域加快培育競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的領(lǐng)域范圍，提升對(duì)外開(kāi)放的層次水平，確保開(kāi)放的質(zhì)量、效率與效益的同步提升，進(jìn)而增加內(nèi)蒙古開(kāi)放的影響力與競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）發(fā)展泛口岸經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)口岸與腹地聯(lián)動(dòng)發(fā)展

統(tǒng)籌口岸、通道和各類(lèi)開(kāi)放載體建設(shè)，優(yōu)化口岸發(fā)展布局，科學(xué)謀劃，整合口岸資源配置，分類(lèi)推進(jìn)口岸發(fā)展，明確口岸功能定位，建設(shè)專(zhuān)業(yè)、高效、智能新型口岸。著力改善口岸通行條件，推進(jìn)主要樞紐節(jié)點(diǎn)、貨物集疏中心和資源轉(zhuǎn)化園區(qū)建設(shè)，改變口岸同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、孤立式運(yùn)行狀況，以樞紐口岸和區(qū)域交通樞紐節(jié)點(diǎn)城市為中心，發(fā)揮口岸與腹地盟市自身優(yōu)勢(shì)，加快口岸與腹地盟市之間產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展，不斷擴(kuò)大貿(mào)易規(guī)模、夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、提升輻射能力。

（四）加快基礎(chǔ)設(shè)施配套能力升級(jí)改造

優(yōu)化口岸資源配置，加強(qiáng)面向腹地的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要樞紐節(jié)點(diǎn)建設(shè)。積極協(xié)調(diào)國(guó)家、自治區(qū)相關(guān)部門(mén)，給予口岸基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目?jī)A斜支持，加快核準(zhǔn)項(xiàng)目實(shí)施；推動(dòng)集寧至二連浩特鐵路雙幅電氣化改造工程，建議自治區(qū)政府協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸部、國(guó)鐵集團(tuán)統(tǒng)籌考慮，在核準(zhǔn)立項(xiàng)、投資建設(shè)方面給予支持幫助。加強(qiáng)口岸通關(guān)、保稅物流、集疏運(yùn)鐵路等設(shè)施建設(shè)。完善滿洲里、二連浩特口岸功能，集中力量實(shí)施通道能力建設(shè)工程，提高口岸過(guò)貨能力、通關(guān)服務(wù)能力。加快推動(dòng)滿洲里鐵路口岸升級(jí)改造，將機(jī)械化、信息化、智能化改造納入國(guó)家鐵路站場(chǎng)建設(shè)改造計(jì)劃。推動(dòng)滿洲里、二連浩特口岸中歐班列集結(jié)中心建設(shè)，增強(qiáng)中歐班列通道服務(wù)功能。加大二連浩特鐵路站場(chǎng)改造，建設(shè)集裝箱堆場(chǎng)、提升機(jī)械化、信息化水平，推動(dòng)二連浩特鐵路車(chē)站口岸物流通關(guān)能力建設(shè)，進(jìn)一步解決鐵路運(yùn)輸瓶頸制約，增強(qiáng)口岸通達(dá)能力。支持烏蘭察布——二連浩特國(guó)家物流樞紐園區(qū)建設(shè)，加快烏蘭察布七蘇木保稅物流中心擴(kuò)區(qū)升級(jí)。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉