伊文敬

摘要：為解決老舊小區(qū)失管棄管的痛點問題，政府尋求以準物業(yè)的方式提供兜底式的管理與服務(wù)。準物業(yè)管理融合了行政機制、市場機制和社會機制的優(yōu)勢，兼具清償歷史舊賬、助推城市更新和分擔治理成本等多重功能，并重塑了原有的單向委托代理關(guān)系。但準物業(yè)管理在實踐中依然存在管理不善的可能，難以長期維持的運營成本、硬性基礎(chǔ)條件薄弱以及準物業(yè)管理的過渡政策屬性，構(gòu)成了準物業(yè)兜底執(zhí)行的困難和限度。因此，需要進一步考慮政府兜底職責的合理定位問題，以及委托代理關(guān)系二階重塑的現(xiàn)實需求。在此過程中，政府既要兜住底線，又要量力而行；既要突出與其他主體間的互補與協(xié)作，又要進一步明晰政府內(nèi)部的具體職責分工，促進管理工作的協(xié)調(diào)與聯(lián)動。

關(guān)鍵詞：準物業(yè)管理；老舊小區(qū)；物業(yè)管理；城市更新

中圖分類號：F293.33文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2023）06－0069－11

一、問題提出和文獻回顧

在現(xiàn)代宜居城市理念下，人居環(huán)境建設(shè)已然成為一項重要的民生工程。隨著城市建設(shè)和更新力度的不斷加大，政府通過推進舊區(qū)整治改造、改善住房民生、逐步擴大物業(yè)管理覆蓋面等相關(guān)舉措，有效地改善了城市的居住環(huán)境。但同時，在城市內(nèi)部，老舊住宅區(qū)在社會管理、公共服務(wù)等方面與新建區(qū)域相比仍然存在著較為明顯的差距。從居住環(huán)境層面來看，老舊小區(qū)開發(fā)和建造時間早，配套設(shè)施老化，又長期缺少物業(yè)管理，整體環(huán)境基礎(chǔ)較差，逐漸淪為城市管理的邊緣地帶。對改造后的老舊小區(qū)的環(huán)境維護以及公共服務(wù)的配套供給，成為政府落實城市建設(shè)和管理工作、解決城市發(fā)展短板問題的重要著力點。由于老舊小區(qū)的特殊性，單純依靠市場機制或社會機制實施的物業(yè)管理在實踐中大多無法持續(xù)有效運轉(zhuǎn)。為改善老舊小區(qū)管理，杭州市于2009年率先提出了“社區(qū)化準物業(yè)管理”的模式。隨后，北京、天津、呼和浩特等多個城市紛紛開展準物業(yè)試點，探尋老舊小區(qū)物業(yè)管理難題的破解之道。在杭州市頒布的《社區(qū)準物業(yè)管理規(guī)范》中，社區(qū)準物業(yè)管理的對象是1999年以前建成的、目前已實施庭院改善和危舊房改善工程但尚未開展專業(yè)化物業(yè)管理的房屋標準成套的住宅小區(qū)或零星住宅，準物業(yè)管理是指在這些社區(qū)實施的以社區(qū)公共服務(wù)工作站為主體，社區(qū)居民共同參與，工作站聘請的保潔、秩序維護等工作人員負責開展小區(qū)日常管理的社區(qū)物業(yè)模式。

準物業(yè)管理本質(zhì)上是由政府主導的，帶有一定社會福利性質(zhì)的公共服務(wù)兜底機制，旨在解決缺少物業(yè)管理的老舊小區(qū)在城市更新過程中暴露的居住環(huán)境混亂、管理維護滯后等問題。準物業(yè)的開展依托社區(qū)物業(yè)自治組織（社區(qū)公共服務(wù)工作站等），融合政府、市場、自治等運作機制，其以較低的收費標準提供最基本的物業(yè)服務(wù)，以滿足小區(qū)日常物業(yè)管理需求。但其“準”的性質(zhì)決定了這一政府兜底的管理模式只能是過渡之策。隨著居民不斷追求更高質(zhì)量和更高水準的公共服務(wù)，專業(yè)化的物業(yè)管理仍將成為現(xiàn)代城市管理的標準配置。與此同時，準物業(yè)管理在實踐過程中并非盡善盡美，有些地方也面臨著資金不足、服務(wù)低效等問題。那么，準物業(yè)究竟能在多大程度上解決老舊小區(qū)物業(yè)管理難題？政府在老舊小區(qū)長效化物業(yè)管理機制的建設(shè)過程中，應(yīng)承擔怎樣的角色與職責？針對準物業(yè)管理實踐中產(chǎn)生的管理不善和兜底困境，有必要進一步思考政府在相關(guān)公共服務(wù)中的兜底限度和責任邊界問題，審慎把握政府職責的合理定位。

自城市大開發(fā)特別是房地產(chǎn)市場異軍突起以來，人民群眾對于居住空間環(huán)境的要求不斷提升，學界也對物業(yè)管理給予了更多的關(guān)注。從物業(yè)管理模式的發(fā)展來看，其經(jīng)歷了從物業(yè)管理公司初步取代傳統(tǒng)福利型房屋管理模式，到政府推動下企業(yè)主導的物業(yè)管理模式基本形成，再到物業(yè)管理行業(yè)進入市場化和法治化發(fā)展的新階段的演變升級過程［1］。在管理模式的選擇上，由于房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、居住主體收入和觀念等差異，社區(qū)類型產(chǎn)生了較大分化。基于此，物業(yè)管理主要可以劃分為市場型、保障型、自治型三種類型［2］。至于老舊小區(qū)，有社區(qū)代管、業(yè)主自治、物業(yè)公司管理、物業(yè)—業(yè)委會共管以及單位自管五種典型模式［3］。

在城市更新過程中，老舊住宅區(qū)域的管理和服務(wù)問題越來越突出。首先，從問題指向來看，物業(yè)失管已然成為老舊小區(qū)整治更新的一個核心難點。王振坡等認為，現(xiàn)有的改造項目面臨軟硬件配套服務(wù)失衡的現(xiàn)實困境［4］。曹海林等指出，老舊小區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，面對居民的環(huán)境治理訴求，社區(qū)因財力和人力等原因無法及時回應(yīng)，導致治理內(nèi)容難以嵌入社區(qū)［5］。王越等則將物業(yè)失管問題歸因為單位制改革后基層組織的管理無力、管理錯位和管理思維不適應(yīng)，并認為社區(qū)管理應(yīng)依賴有力而統(tǒng)一的基層組織支撐［6］。其次，從現(xiàn)實需求來看，現(xiàn)有研究基本認同政府職能的及時介入是必要的。劉承水等通過分析無物業(yè)管理老舊小區(qū)現(xiàn)存的問題，認為在推進老舊小區(qū)物業(yè)管理的進程中，需要注重發(fā)揮政府的主導作用［7］。劉媛指出物業(yè)管理屬于準公共產(chǎn)品，兼具效用的不可分割性、消費的非競爭性和收益的非排他性，需要政府職能的跟進［8］。陳榮卓等提出，在社區(qū)物業(yè)治理共同體中，基層政府需要有效發(fā)揮主導作用，加強政策支持、財力物力保障和能力建設(shè)指導［9］。最后，從問題可能的解決路徑來看，準物業(yè)管理被認為是破解老舊小區(qū)管理難題的一個有效方式。張慶賀認為，準物業(yè)管理模式使老舊小區(qū)得以成功擺脫物業(yè)失管的困境，既重建了小區(qū)良性秩序，也為國家力量介入小區(qū)治理提供了平臺［10］。田先紅等認為，準物業(yè)管理模式是政府應(yīng)對失管小區(qū)治理失靈的及時補位，能夠打通城市社會治理的“最后一公里”［11］。余建軍則從城市宏觀管理視角出發(fā)，認為準物業(yè)管理模式不是簡單的物業(yè)管理與行政管理的結(jié)合，而是城市管理中一項重要的公益事業(yè)［12］。

現(xiàn)有研究逐漸關(guān)注到老舊小區(qū)的物質(zhì)環(huán)境改造之后的配套公共服務(wù)（如物業(yè)）的有效供給問題，強調(diào)系統(tǒng)更新和可持續(xù)發(fā)展的重要性。目前，較少有研究將準物業(yè)管理模式作為特定的研究對象進行細致考察。另外，對政府在物業(yè)服務(wù)供給中承擔的職能和所發(fā)揮作用的界定是模糊不清的?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動的監(jiān)督管理工作。但目前在理論和實踐上似乎有更多對于政府介入甚至承擔具體服務(wù)的要求，而學界對于這種介入的邊界限度仍缺少相對明晰的界定。因此，有關(guān)政府在社區(qū)物業(yè)管理中所承擔的職責問題亟待進一步的學理性探討。

二、委托代理關(guān)系失調(diào)：

老舊小區(qū)物業(yè)管理之困居住環(huán)境衛(wèi)生、安全生活秩序、基礎(chǔ)設(shè)施配套等是社區(qū)內(nèi)最基本的民生訴求，在這些方面，物業(yè)管理為社區(qū)的基礎(chǔ)性發(fā)展提供了有力支持。同時，物業(yè)服務(wù)也是性質(zhì)最復雜的社區(qū)服務(wù)類型，受到市場交易、鄰里交往、個人生活等邏輯的綜合影響［13］。在實踐中，由于各種原因，老舊小區(qū)往往被現(xiàn)代化的城市物業(yè)管理體系區(qū)隔在外。

（一）老舊小區(qū)物業(yè)管理的現(xiàn)實矛盾與張力

老舊小區(qū)的物業(yè)管理存在怎樣的現(xiàn)實條件和運作邏輯？為何物業(yè)企業(yè)不愿入駐老舊小區(qū)，以致老舊小區(qū)陷入失管棄管困境？破解問題之道在于先準確判斷老舊小區(qū)物業(yè)管理體系的矛盾點和張力點。

由于歷史等方面的原因，產(chǎn)權(quán)復雜、設(shè)施老化、環(huán)境臟亂的老舊小區(qū)大多存在物業(yè)管理缺失的問題。近年來，隨著城市建設(shè)和更新改造工程的不斷推進，老舊小區(qū)對環(huán)境衛(wèi)生、安全秩序以及設(shè)施維護等方面的現(xiàn)實管理需求與物業(yè)管理空缺之間的矛盾日益突出，單單依靠居民及其所在小區(qū)難以切實解決管理問題，這一訴求即指向政府，以尋求妥善的管理之策。于街道和社區(qū)而言，這種壓力一方面來自于強烈的民生需求與現(xiàn)實管理水平之間的差距，另一方面則來自維護社會穩(wěn)定的需要。老舊小區(qū)在失管狀態(tài)下容易因管理問題而引發(fā)矛盾沖突，另外設(shè)備失修、安保缺位等成為潛在的安全風險，這些都給政府的安全維穩(wěn)工作帶來巨大壓力。此外，對于舊城改造范圍內(nèi)的老舊住宅小區(qū)，政府還有對整治后的成果維護方面的考量。舊改是一項系統(tǒng)性工作，除了對看得見的“硬設(shè)施”改造外，還包括工作機制、管理水平等“軟實力”的提升［14］。否則，如果只改了“面子”不改“里子”，舊改后期的成果維護跟不上，那么舊改就會因缺乏可持續(xù)性而淪為短期工程。

社區(qū)的物業(yè)管理一般采取市場化的運作方式，即根據(jù)《物業(yè)管理條例》，業(yè)主選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，而物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進行維修、養(yǎng)護、管理。但老舊小區(qū)年久失修、設(shè)施陳舊，其維修養(yǎng)護給管理者造成了很大的壓力，即使經(jīng)過改造后在外觀上有了較大提升，但建筑內(nèi)部各種設(shè)施大多已陳舊，管道老化破損等問題較多。同時，有些老舊小區(qū)還缺少必要的監(jiān)控設(shè)施、物業(yè)管理用房、消防設(shè)施、單元電子防盜門等硬件。此外，老齡化和租客化現(xiàn)象突出［15］，房屋產(chǎn)權(quán)不清晰，換租轉(zhuǎn)租頻率高，小區(qū)人員結(jié)構(gòu)復雜，這些無疑都增加了管理難度。然而，對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)來說，最大的困難還是物業(yè)費的收取問題。當前在老舊小區(qū)低收入群體居多，往往沒有付費購買服務(wù)的習慣，隨著物業(yè)管理成本上升，物業(yè)企業(yè)盈利困難、無法維持運營，不得不退出老舊小區(qū)。在上述多種因素綜合作用下，老舊小區(qū)成為“燙手山芋”，物業(yè)企業(yè)大都“望而卻步”，不愿進駐。

社區(qū)物業(yè)管理的另一種思路是實行居民自治管理?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中提出，“探索在無物業(yè)管理的老舊小區(qū)依托社區(qū)居民委員會實行自治管理”。在實踐中，自治管理模式最主要的問題是能力問題。老舊小區(qū)事務(wù)繁雜、歷史遺留問題多，管道設(shè)施維修、環(huán)境衛(wèi)生改善、綠化治安等物管問題都需要一定的資金保障，但由于歷史原因，老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)混亂，管理責任模糊，專項維修基金制度難以建立，加之低收入群體居多，自治管理在很多社區(qū)是很難實現(xiàn)的。

在老舊小區(qū)的居住群體中，有很大一部分原產(chǎn)權(quán)單位的職工和住戶，在原有單位福利分房制度延續(xù)下來的集體身份邏輯下，其尚未建立起付費服務(wù)觀念。加之物業(yè)管理作為準公共物品具有溢出效應(yīng)，對于物業(yè)費他們更是能不交就不交。居民不愿繳費還有一個可能的原因是對物業(yè)公司所提供的服務(wù)存在不滿，小區(qū)因而陷入“服務(wù)差不繳費，不繳費服務(wù)更差”的惡性循環(huán)。老舊小區(qū)管理難度大且經(jīng)費難保障，長此以往，最終導致失管棄管，原有物業(yè)企業(yè)逐漸退出，其他物業(yè)企業(yè)不愿進駐，社區(qū)秩序陷入混亂。

（二）老舊小區(qū)物業(yè)管理中的委托代理關(guān)系失調(diào)

為享有良好的居住環(huán)境和社區(qū)秩序，小區(qū)業(yè)主與物業(yè)服務(wù)方簽訂委托代理合同，以支付物業(yè)服務(wù)費的方式獲取相應(yīng)的管理服務(wù)。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，分別作為委托方和代理方的居民與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間不可避免地存在一定的目標偏差：委托人希望以最少的費用享受最多優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而代理人則希望在提供最少服務(wù)的同時獲取最多的代理報酬，由此產(chǎn)生有限責任的市場主體與全能型物業(yè)期待之間的矛盾［16］。在老舊小區(qū)這一復雜而特殊的服務(wù)場景中，目標偏差被進一步擴大。

作為委托方的業(yè)主受福利慣性影響缺少付費觀念，加上可能存在的搭便車思維，導致委托費用來源不足。在信息不對稱的條件下，委托服務(wù)的可選擇空間較小。作為追求利潤最大化的物業(yè)公司，從理性的角度出發(fā)，在分析偏好和估計風險的基礎(chǔ)上，有選擇地提供服務(wù)。老舊小區(qū)房屋設(shè)施老化、公共配套落后、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復雜等因素增加了物業(yè)服務(wù)企業(yè)入駐管理的代理成本，大大降低了物企的代理意愿。從代理人行為能力的角度講，在管理壓力和收支平衡壓力下，代理人難以按照委托方偏好實現(xiàn)服務(wù)的充分供給。在實際的公共服務(wù)供給過程中，客觀條件不足和主觀意愿障礙使得契約具有不完全性［17］。總體上看，老舊小區(qū)很難具備市場環(huán)境下達成均衡契約的現(xiàn)實條件，因而老舊小區(qū)物業(yè)管理容易陷入單向委托代理關(guān)系失調(diào)困境。

三、準物業(yè)管理：一種特殊的管理實踐

住房制度改革后，社區(qū)物業(yè)管理以市場化運作為主：物業(yè)企業(yè)通過業(yè)主選聘進駐到社區(qū)中來，或者房地產(chǎn)開發(fā)商的附屬子公司承接社區(qū)的物業(yè)管理工作。這種物業(yè)管理類型被稱為專業(yè)型物業(yè)管理模式，又稱標準化物業(yè)管理模式、一體化物業(yè)管理模式［18］，建立在物業(yè)企業(yè)與業(yè)主雙方簽訂物業(yè)管理合同以及統(tǒng)一提供的物業(yè)服務(wù)項目收費的基礎(chǔ)上。準物業(yè)管理則是以政府為主導、以財政補貼為依托，針對城市管理的短板地帶和回應(yīng)老舊社區(qū)改造中的現(xiàn)實管理需求所提供的一項“準公共服務(wù)”。與以市場為主導的專業(yè)型物業(yè)相比，準物業(yè)管理模式的特殊性在于以下幾個方面。

（一）回應(yīng)特定群體的公共服務(wù)需求

準物業(yè)旨在實現(xiàn)需求導向的公共服務(wù)精準供給。在我國，城市中的老舊小區(qū)大多是單位制下的福利分房制度的產(chǎn)物。與20世紀90年代國有企業(yè)改革和住房制度改革后建成的居住區(qū)不同，這類社區(qū)一般地處老城區(qū)，占據(jù)優(yōu)越的地理位置，卻與迅速更新的城市面貌格格不入。老舊小區(qū)中的常住民大多是城市老居民和原單位福利分房的職工，外來人口中無業(yè)人員和中低收入群體比例也偏高。居住在老舊小區(qū)中的這部分人也成了城市發(fā)展中相對弱勢的社會群體。無論在生活環(huán)境方面，還是在享受到的公共服務(wù)方面，老舊小區(qū)與現(xiàn)代化社區(qū)都存在較大差距，這種不平衡也使得老舊小區(qū)成為城市中矛盾和沖突的頻發(fā)地帶。在生活環(huán)境方面，隨著政府的舊區(qū)改造工程的不斷推進，老舊社區(qū)居民的居住環(huán)境得到了一定改善。但在公共服務(wù)方面，老舊小區(qū)往往缺乏能力和意愿引入物業(yè)企業(yè)來提供相應(yīng)的管理和服務(wù)。因此，多地在實踐中探索出了準物業(yè)化管理這一模式，試圖彌補短板和回應(yīng)民需，為“脫管”的老舊小區(qū)居住群體特別是其中相對處于弱勢的低收入群體提供綜合性的物業(yè)管理服務(wù)。

（二）政府財政專項補貼兜底

準物業(yè)管理與傳統(tǒng)物業(yè)管理模式相比，最重要的區(qū)別在于其帶有“準”的特性。這一特征決定了準物業(yè)管理在物業(yè)管理和服務(wù)供給方面以保障性、基礎(chǔ)性的物業(yè)服務(wù)為主，其目的是在老舊小區(qū)等物業(yè)失管地帶盡可能地實現(xiàn)物業(yè)管理和服務(wù)的基礎(chǔ)性覆蓋。舊改統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近五年，全國改造167萬個老舊小區(qū)，惠及2900多萬戶、8000多萬居民［19］。這些老舊小區(qū)改造之后的管理問題則成為政府補短補漏的重點，即上文提到的“面子”與“里子”的問題。因此，特定的服務(wù)對象以及舊改工程的現(xiàn)實需求決定了應(yīng)由政府來兜底解決老舊小區(qū)失養(yǎng)失修失管問題?；诶吓f小區(qū)居民的群體特征，準物業(yè)管理通過政府財政專項補貼的方式，向居民收取較低價格的物業(yè)管理費用。同時，在準物業(yè)管理模式下由政府牽頭成立的物業(yè)公司也具有非營利屬性。

（三）實踐形式具有多樣性

在政策落地過程中，各地結(jié)合不同的社會條件和資源特點，形成了形式多樣的準物業(yè)實踐模式。根據(jù)管理體系、資金來源以及服務(wù)的提供方式等方面的差異，現(xiàn)行的準物業(yè)管理模式在實踐形式上大致可以概括為自主管理型、市場統(tǒng)一型和混合互補型三種類型（參見表1）。

其中，自主管理型以居民自管為主，政府給予引導、補貼和支持。居民投票選舉產(chǎn)生的代表成立小區(qū)管委會，作為居民準物業(yè)自治管理組織，承擔準物業(yè)的具體管理職責。在這種形式下，政府要給予充分的引導和補貼支持，居民可以集體自主選擇專業(yè)服務(wù)商，也可以成立小區(qū)志愿服務(wù)組織，進行互助管理和自我管理。在準物業(yè)管理實施過程中，充分尊重民意、依靠互助和互相監(jiān)督的自治管理容易達成一致，也可相對地節(jié)省管理成本。其資金來源除政府補貼外，依據(jù)所選擇的服務(wù)方式，還包含小區(qū)引進物業(yè)管理服務(wù)單位所開展的經(jīng)營性項目（如停車管理）收益分成［20］（pp.149—183），以及專項管理和服務(wù)項目收費（如綠化保潔）。

市場統(tǒng)一型準物業(yè)管理的特點是政府引導、市場運作，政府為物業(yè)服務(wù)搭建平臺、提供補貼，非營利性物業(yè)公司向居民收取較低的費用以實現(xiàn)準物業(yè)管理的市場化運作，形成了“街道—社區(qū)—物業(yè)公司—小區(qū)管委會”四位一體的管理體系。這種類型分工相對明確，街道成立專門的物業(yè)管理辦公室或工作站，并牽頭成立非營利性的物業(yè)公司（部分小區(qū)采取外聘服務(wù)公司的方式），二者共同負責具體的工作開展。這種模式能夠融合市場專業(yè)化的優(yōu)勢，實現(xiàn)統(tǒng)一管理和高效服務(wù)。

所謂混合互補型，即采用自治互助與服務(wù)外包相結(jié)合的方式。社區(qū)內(nèi)的部分事務(wù)能通過互助解決的，盡量采取小區(qū)自管的方式。具體來說，小區(qū)管委會牽頭組建志愿服務(wù)隊，動員小區(qū)內(nèi)部人力物力資源。專業(yè)性較強的事務(wù)，由管委會和居民代表會等組織在廣泛征集民意和集體同意的基礎(chǔ)上，選聘專業(yè)服務(wù)機構(gòu)和人員（如停車管理公司、治安管理人員）來負責。根據(jù)物業(yè)項目具體特點，混合互補型準物業(yè)管理統(tǒng)籌專業(yè)力量和互助資源，在動員居民廣泛參與的同時也引入專業(yè)人員解決專業(yè)的問題，盡可能降低管理成本的同時又不失管理的專業(yè)性。這種準物業(yè)管理形式同樣要求管委會建立公開透明的財務(wù)管理制度，制定適當?shù)氖召M標準，同時合理利用經(jīng)營性收入補貼等。

四、“兜底補位”：由市場委托走向行政委托

準物業(yè)管理實現(xiàn)了政府的及時兜底補位，同時這種管理模式所產(chǎn)生的價值又不限于兜底，而是將老舊小區(qū)治理置于城市發(fā)展的大背景之下。這種應(yīng)急式的管理創(chuàng)新似乎能夠給予當下的城市公共服務(wù)供給、城市更新行動以及城市治理體系更多的功能啟示。

（一）準物業(yè)管理的多重功能詮釋

1.政府托底清償歷史舊賬

未實施物業(yè)管理的老舊小區(qū)很大一部分屬于原國企單位的職工住房。為解決“企業(yè)辦社會”的問題，二十世紀八九十年代我國開始實行國有企業(yè)改革，原國企剝離了社會職能，取消了職工家屬區(qū)的“三供一業(yè)”（即供水、供電、供熱和物業(yè)管理），進行市場化和社會化的分離移交工作。但遺留的單位宿舍住戶多為老職工，在“福利定勢”之下，難以接受市場化的物業(yè)管理模式。國有企業(yè)住房制度改革后，老舊小區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加復雜化，且專有權(quán)與共有權(quán)分離，這大大提升了老舊小區(qū)物業(yè)管理難度。

老舊小區(qū)管理問題集中體現(xiàn)了中國在由現(xiàn)代化向后現(xiàn)代化過渡過程中所呈現(xiàn)的“兩化疊加”［21］特征。在城市化下半程，即深度城市化階段，政府要兼顧加強管理與提升服務(wù)，并重視解決歷史遺留下來的管理和服務(wù)短板問題。在深入推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，面對量大面廣的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，政府也開始著力針對歷史欠賬展開集中清繳。2020年7月20日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》，標志著老舊小區(qū)改造已進入集中發(fā)力期。其中，長效管理機制的形成和改造成果的維護都亟須規(guī)范物業(yè)管理。而準物業(yè)管理則是地方政府為應(yīng)對和彌補老舊小區(qū)管理和服務(wù)供給真空所提出的一種創(chuàng)新實踐方式。

2.城市更新的重要載體

隨著城鎮(zhèn)化率提升空間收窄，城市發(fā)展逐漸由增量擴張為主轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。城市更新意在通過一種綜合性、整體性的觀念和行為來解決復雜的舊城問題［22］。隨著政策方案的出臺，改造工程正在取得積極進展，但改造后的老舊社區(qū)與新型社區(qū)之間的管理和服務(wù)差距仍然存在。從城市治理和可持續(xù)發(fā)展的角度看，城市更新需要走向更加整體化和精細化的治理。物業(yè)管理是城市更新中社區(qū)運營端的工作，也是提升空間品質(zhì)、進一步擴大內(nèi)需的重要手段。老舊小區(qū)作為被遺落的城市資產(chǎn)，兼具空間改造和運營的潛力。在老舊小區(qū)全面推進居住環(huán)境改造工作和推廣現(xiàn)代化的物業(yè)管理模式，是平衡發(fā)展差距、提升城市更新水平和發(fā)展質(zhì)量的兩個重要方面。于后者而言，基于現(xiàn)有的條件，以政府托底管理為主的準物業(yè)管理，從2009年起實踐至今，被當作是解決老舊小區(qū)物管難題的可行的過渡之策。準物業(yè)管理能在一定程度上盤活老舊小區(qū)這一城市資產(chǎn)，帶動內(nèi)需，實現(xiàn)以管理促發(fā)展。因此，準物業(yè)管理必將成為城市更新的一個重要載體，是現(xiàn)代化物業(yè)管理在老舊小區(qū)實現(xiàn)從無到有的重要起點。

3.治理成本的共擔機制

實際上，準物業(yè)管理在政府主導下實現(xiàn)了多主體共治和成本共擔。物業(yè)管理本身具有準公共性，加之在老舊小區(qū)這種特殊的環(huán)境中，人們無法不對“市場邏輯在多大程度上適用于從事非純粹私益物品生產(chǎn)活動的組織”［23］（p.2）產(chǎn)生懷疑。復雜的社會關(guān)系和產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、居住設(shè)施老舊、環(huán)境整治困難、公共服務(wù)缺失等意味著較高的管理成本，當“社會邊際效益大于私人邊際效益，私人邊際成本小于社會邊際成本”［24］（p.9）時，市場退出便有了合理性。其實對于市場和社會主體而言，高昂的成本使任何一方難以單獨承擔小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)，準物業(yè)管理中政府的兜底補位為治理成本的共擔提供了可能。

從制度設(shè)計來看，在準物業(yè)管理模式中，政府承擔了補助成本和一定的交易成本，引入的市場和社會主體共同分擔了其治理成本，這就形成了多元主體互為補充、成本共擔的物業(yè)管理運行機制（參見圖2）。

路徑①是由街道牽頭成立物業(yè)公司，并在社區(qū)成立分公司，居委會主任兼任物業(yè)分公司經(jīng)理。在這一路徑下，政府引入市場機制，由街道和社區(qū)組建和提供補貼的物業(yè)公司統(tǒng)一在老舊小區(qū)鋪開相對專業(yè)化的物業(yè)管理，充分發(fā)揮市場機制的效率優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢和成本控制優(yōu)勢。路徑②以選聘的方式引進專業(yè)的物業(yè)管理機構(gòu)或管理人員，主要還是借助于市場機制的專業(yè)化優(yōu)勢，以服務(wù)付費的形式維持基本運轉(zhuǎn)，政府給予必要的補貼。路徑③則以居民自治管理為主，發(fā)揮社會機制民主參與、自我服務(wù)的低成本優(yōu)勢和自治資源優(yōu)勢。為了保障三條路徑上物業(yè)管理的有效運轉(zhuǎn)，政府適當通過財政加以補貼，同時市場和社會機制發(fā)揮自身優(yōu)勢，有效分擔了治理成本，從而形成了多元共治、成本共擔的治理格局。

（二）委托代理關(guān)系的一階重塑

準物業(yè)管理實際上實現(xiàn)了對原有單向委托代理關(guān)系的拆解重塑，形成了以政府方為中間委托人的多重委托代理關(guān)系。業(yè)主授權(quán)政府進行物業(yè)托管，但在服務(wù)提供過程中，政府并非直接面向業(yè)主進行管理，而是通過再次委托的方式將管理職責交付給由政府選聘或由政府牽頭成立的物業(yè)服務(wù)企業(yè)（參見圖3）。

在老舊小區(qū)的治理場景中，為了建立有效的委托代理關(guān)系，完成物業(yè)服務(wù)的實際供給，需要建立一個中間委托關(guān)系。由于大部分老舊小區(qū)沒有成立業(yè)委會，無法形成產(chǎn)權(quán)利益共同體，故應(yīng)由公共部門代行委托角色，尋求合格的代理方，并切實維護委托方的利益。在這種委托代理關(guān)系中，中間委托人與代理人之間所形成的直接且有效的連接，能有效降低信息不對稱和利益不對稱所帶來的風險。

在提供有效的激勵約束方面，委托人通過中間委托人進行激勵和約束。不同于基于產(chǎn)權(quán)的單向委托代理關(guān)系，準物業(yè)管理將公共權(quán)力置于委托代理的利益鏈條之中，通過公共權(quán)力監(jiān)督與約束規(guī)避契約風險。從動機上講，由公共部門牽頭成立的物業(yè)服務(wù)公司更注重完成行政委托任務(wù)和追求更高的社會效益，能夠最大限度地阻止目標偏差，從而使得代理人按照委托方的利益進行行為選擇。

在代理行為賦能方面，通過公共部門作為中間委托，社區(qū)物業(yè)能更方便地與政府職能部門形成聯(lián)系，并促進物業(yè)服務(wù)與社區(qū)服務(wù)的融合。這既有助于解決歷史遺留的硬性短板問題，也能夠在一定程度上切實提升代理人的行為能力。此外，以政府兜底的管理和服務(wù)提供，能夠減少委托費用來源的不穩(wěn)定性，但同時也給中間委托人帶來一定的成本擔保壓力。

五、“職責正位”：兜底限度、職責定位與委托代理關(guān)系再思

依靠政府兜底實現(xiàn)的準物業(yè)管理在實踐中依然存在管理不善的可能，因而我們需要對準物業(yè)管理中的兜底限度和委托代理關(guān)系進行審慎再思，明確主體分工和責任落實，以優(yōu)化老舊小區(qū)物業(yè)管理的服務(wù)策略。

（一）準物業(yè)管理中政府兜底的限度

準物業(yè)管理嘗試在不具備物業(yè)市場化條件的老舊小區(qū)中實現(xiàn)物業(yè)管理的基本覆蓋，但由于種種原因，在實際運行中依然會出現(xiàn)管理不善的情況，在大范圍推廣上面臨困難。

1.服務(wù)收入難以維持運營成本

“有政府補貼，居民就可以不出錢”的福利依賴觀念在老舊社區(qū)依然存在。低收費不代表不收費，物業(yè)費收繳的最大阻力在于“居民付費+政府補貼”的基本模式在老舊小區(qū)內(nèi)部并未完全達成一致。在有政府補貼的情況下，部分居民仍盡可能地回避付費責任，最終導致準物業(yè)管理與原來單位大院式的管理無異，只不過出錢的一方換成了政府。此外，在維持較低收費標準的情況下，如果不能提高收費率，只得政府再補貼，而僅僅依靠財政補貼則可能導致部分服務(wù)項目難以維持，或者服務(wù)質(zhì)量大打折扣。因此，重點往往不在于選擇何種管理模式，而在于要真正打破居民們固有的“免費午餐”觀念。政府為老舊小區(qū)服務(wù)兜底，須避免陷入“補貼陷阱”，而應(yīng)明確政府以補貼形式減少居民付費壓力的準物業(yè)管理本質(zhì)上還是不能脫離有償服務(wù)的范疇，并以盡可能優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提升居民的付費意愿。

2.基礎(chǔ)條件限制管理維護效果

現(xiàn)代化的物業(yè)管理進駐社區(qū)需要一定的基礎(chǔ)和條件，即便是由政府托底的準物業(yè)管理的實施也要具備必要的條件。從現(xiàn)行的實踐狀況來看，老舊小區(qū)準物業(yè)管理難以推進的一個重要原因是陳舊的房屋和內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施維護需要大量的資金投入。而對于物業(yè)管理來說，前期的硬性基礎(chǔ)打不好，后續(xù)跟進和維護的困難就會很大。這與物業(yè)企業(yè)進駐老舊小區(qū)所面臨的境況是一致的。準物業(yè)管理作為一種托底式和較基礎(chǔ)水平的物業(yè)服務(wù)供給，在解決因大的硬性條件不足所產(chǎn)生的問題時（如房屋漏雨、路面破損等），能起到的作用是非常有限的，通常需要硬件設(shè)施整修上的專項投入。當前老舊小區(qū)改造工程先行，一定程度上能夠改善硬件環(huán)境，但由于老舊小區(qū)大都沒有成立業(yè)委會以及建立起專項維修基金制度，長期來看準物業(yè)的某些管理維護工作受制于老舊小區(qū)較為薄弱的基礎(chǔ)和管理條件而無法形成實質(zhì)性改善。

3.準物業(yè)管理的過渡政策屬性

準物業(yè)管理以“廣覆蓋”為首要目標，它是一種使物業(yè)管理在尚不具備市場化物業(yè)管理條件的老舊小區(qū)迅速鋪開的有效手段，但并不是老舊小區(qū)物業(yè)管理的終極模式。隨著各地城市發(fā)展的階段性特征發(fā)生轉(zhuǎn)變，居民對小區(qū)管理專業(yè)化的要求越來越高。當準物業(yè)管理無法滿足居民迅速發(fā)展了的對管理和服務(wù)的現(xiàn)實需求時，就需要向?qū)I(yè)化物業(yè)管理轉(zhuǎn)型和過渡。社區(qū)物業(yè)管理應(yīng)鼓勵多種形式的主體參與和多種類型的物業(yè)管理模式并存?，F(xiàn)階段政府兜底可以彌補城市管理短板，但這種方式并不具備可持續(xù)性。相反，缺乏競爭機制的準物業(yè)公司無法通過市場調(diào)節(jié)促進服務(wù)水平的提升，長期依靠政府補貼也容易使居民產(chǎn)生福利依賴，這在一定程度上擠壓了老舊小區(qū)物業(yè)發(fā)展的市場空間和自治空間，不利于實現(xiàn)老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)的良性循環(huán)。老舊小區(qū)的物業(yè)管理仍有必要引入專業(yè)化和社會化的物業(yè)服務(wù)力量，以服務(wù)消費、互助共治等方式滿足居民日益多樣化和高水準的公共需求。

（二）政府兜底職責的合理定位

物業(yè)基于業(yè)主對房產(chǎn)的物權(quán)而存在，但物業(yè)服務(wù)卻既存在于私人領(lǐng)域，又與公共領(lǐng)域密切相關(guān)。作為一種準公共服務(wù)，政府介入的深度和廣度，也會超過一般性經(jīng)濟行業(yè)的水平。然而，服務(wù)型政府建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，“在完善公共服務(wù)體系、構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，一定要做到從國情出發(fā)，量力而行，避免理想化、高水平的‘結(jié)果平等’”［25］（p.66）。

1.基本原則：既要兜住底線，又要量力而行

物業(yè)管理脫胎于房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)，是適應(yīng)市場機制而建立起來的服務(wù)消費活動，政府部門的職責則在于為物業(yè)管理的規(guī)范化運行提供適時的引導和規(guī)制。與市場性質(zhì)的物業(yè)管理的思路不同，政府準物業(yè)化管理將社區(qū)的物業(yè)管理置于城市管理的大框架下。隨著城市管理的屬地化和社區(qū)化，掌握社區(qū)綜合服務(wù)職能的物業(yè)管理逐漸成為政府進行社會治理的重要抓手。在疫情期間，社區(qū)物業(yè)管理隊伍在疫情防控一線發(fā)揮了重要作用，可以說是基層治理中不可或缺的力量。在我國城市發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，黨和政府在加強對社區(qū)物業(yè)引導的同時，更要積極促進物業(yè)管理與城市社區(qū)管理體制相融合，將物業(yè)管理納入老舊小區(qū)改造建設(shè)的綜合性工程。政府以準物業(yè)管理的形式為老舊小區(qū)提供兜底式的管理與服務(wù)，是回應(yīng)城市發(fā)展過程中的特殊現(xiàn)實需要，具有一定的必要性和重要性。

但同時需要明確的是，與普惠性和公共性的基本公共服務(wù)不同，政府在社區(qū)準物業(yè)管理中并不能承擔無限的兜底責任。面對龐大且逐漸個性、多元的社區(qū)服務(wù)需求，在財政緊缺的情況，政府難以有足夠的財力支撐和兜底，市場化與社會化依然是物業(yè)服務(wù)提供的最佳路徑。正如習近平總書記在2014年中央經(jīng)濟工作會議上指出的，企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題還很多，我們要分類別、多渠道解決歷史遺留問題，建立成本合理分擔機制，政府要承擔責任，但不能全部買單。在老舊小區(qū)中，改造任務(wù)與管理任務(wù)并行，物業(yè)服務(wù)的開展壓力和難度較大，推行準物業(yè)管理既要遵循兜住底線的保障性原則，又要堅持量力而行的適度性原則，明確政府兜底的責任邊界。政府在解決老舊小區(qū)管理難題的過渡性方案中，應(yīng)建立起階段性補貼與“退出”機制，倒逼物業(yè)管理向市場化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，并逐漸培養(yǎng)起居民的付費服務(wù)意識，加快指導社區(qū)成立業(yè)主自治組織（業(yè)委會），助推準物業(yè)向?qū)I(yè)化或社會化的物業(yè)管理過渡。

2.兜底中的協(xié)作：把握模糊邊界的適度彈性

準物業(yè)管理實現(xiàn)了政府、市場與社會主體三者之間的配合與協(xié)同，在實踐中的多種表現(xiàn)形式也體現(xiàn)了各主體參與尺度在社區(qū)事務(wù)管理中的模糊邊界與高度彈性。在社區(qū)的公共服務(wù)領(lǐng)域，對服務(wù)供給的主體沒有嚴格的邊界要求。在物業(yè)管理與城市公共服務(wù)的有效銜接中，也存在著邊界模糊化的現(xiàn)象。如物業(yè)城市的理念與實踐，將市場化機制和社會化機制創(chuàng)新融入城市公共服務(wù)領(lǐng)域；再如政府直接操刀社區(qū)物業(yè)管理，進行管理與服務(wù)的兜底。但并不是說這種邊界模糊化是不合理的抑或無效率的，相反，這種模糊邊界在一些情況下可以起到非常重要的作用。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府在適度把握“進入”邊界和“兜底”邊界的前提下，更要強調(diào)其協(xié)作性的一面。政府不能只是一味兜底，更要重視多元主體在不同層次和不同環(huán)節(jié)上的優(yōu)勢，使政府、市場與社會三重機制互為補充，即政府兜住標準，市場和社會提升質(zhì)量，共同助力解決公共服務(wù)的供給短板問題。

3.職責定位聚焦：明晰政府內(nèi)部的職責分工

政府兜底也不僅僅是指財政上的補貼和支持，而且涉及一整套的管理運作體系。準物業(yè)管理作為城市專項服務(wù)創(chuàng)新工作，其政策的制定、試點工作以及整體的監(jiān)管是由市和區(qū)層面進行統(tǒng)籌的，職能部門提供業(yè)務(wù)上的指導和支持，區(qū)政府負責擬定本轄區(qū)內(nèi)的服務(wù)工作方案，以及推進過程中的協(xié)調(diào)和考核工作。而政策方案的執(zhí)行則一般落到街道層面，通過對轄區(qū)內(nèi)社區(qū)管理工作的考察，街道建立物業(yè)服務(wù)中心（站），按照準物業(yè)管理方案，牽頭成立或聘請物業(yè)公司進行綠化、保潔、停車等專業(yè)的物業(yè)管理工作。職能部門和隊伍則需要輔助相關(guān)工作，如治安巡防隊進行治安維護。同時，由街道成立的物業(yè)工作管理辦公室負責專門的指導和組織管理工作。雖然兜底式的物業(yè)服務(wù)以屬地管理為主，但仍可通過建立一定的責任分擔機制，減輕街道和社區(qū)的兜底壓力。具體來說，應(yīng)發(fā)揮行政主導的資源整合優(yōu)勢，增強管理工作的協(xié)調(diào)性和職責落實的聯(lián)動性。如可以由市政管養(yǎng)輔助準物業(yè)管理中的部分管理工作，房管部門為老舊房屋的修繕工作提供一定的支持等。

（三）委托代理關(guān)系的二階重塑

對于準物業(yè)管理中政府兜底限度問題的回應(yīng)，是委托代理關(guān)系二階重塑的起點。如前所述，政府在兜住底線的同時，也面臨著中間委托成本過高的問題。準物業(yè)管理中多重委托代理關(guān)系缺乏一定的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，因此最終還是要盡可能地實現(xiàn)由行政主體向市場主體或社會主體的委托關(guān)系復位（參見圖4）。

委托代理關(guān)系的過渡和移交，既是政府職責正位、擺脫兜底陷阱的現(xiàn)實需求，又是實現(xiàn)協(xié)作賦能、提高公共物品供給效率的必要手段。首先，基于專業(yè)化的考量，市場主體和社會主體在物業(yè)服務(wù)的提供方面具有比較明顯的效率優(yōu)勢，能夠從成本效益權(quán)衡的角度訂立和完成契約。政府以過渡性政策的方式為老舊小區(qū)實現(xiàn)專業(yè)化物業(yè)管理補位和鋪路，當物業(yè)管理在老舊小區(qū)全面覆蓋并完成適應(yīng)性周期后，政府的角色將適時轉(zhuǎn)化為代理關(guān)系的移交人，以實現(xiàn)向?qū)I(yè)化物業(yè)管理的順利過渡。其次，以行政委托作為過渡，老舊小區(qū)改造工程與準物業(yè)管理保障雙管齊下，能夠一定程度上改善物質(zhì)基礎(chǔ)，減輕代理方的管理壓力，但委托費用不足的問題并未從根本上加以解決，甚至可能產(chǎn)生對中間委托人的依賴。因此，在委托代理關(guān)系移交之前，仍須進一步培養(yǎng)委托付費習慣。最后，委托代理行為的重心是契約的產(chǎn)生和完成，政府在委托代理關(guān)系中本身就負有引導和監(jiān)管責任，應(yīng)站在維護作為信息劣勢方的業(yè)主的合法權(quán)益的立場上，從代理人的篩選環(huán)節(jié)開始把好關(guān)，進行委托方和代理方的雙向激勵賦能，積極引導物業(yè)市場化或社會化過程的完成。

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From “the Covering Position of Bottom-Line Management” to “the Right

Position of Responsibility”： Para-Property Management in Old

Residential Areas and Its Principal-Agent Relationship Reshaping

Yi Wenjing

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：In order to solve the pain point of abandoned management in old residential areas， the local government seeks to provide bottom-line management and services for the old residential areas by means of para-property management. Para-property management combines the advantages of administrative mechanism， market mechanism and social mechanism， and has multiple functions such as settling historical debts， promoting urban renewal and sharing governance costs， and has reshaped the original one-way principal-agent relationship. However， in practice，the para-property management still has the possibility of poor management. The operation cost which is difficult to maintain for a long time， the restriction of weak basic conditions and the transitional policy attribute of para-property management all become the difficulties and limits of the implementation of para-property management. Therefore， it is necessary to further consider the reasonable positioning of the government’s responsibility for the guarantee and the realistic demand of second-order reconstruction of the principal-agent relationship. In this process， the government should not only cover the bottom line， but also do what it can. It should not only highlight the cooperation between the government and other subjects， but also clarify the specific division of responsibilities within the government and promote the coordination and linkage of management work.

Key words：para-property management， old residential area， property management， urban renewal