鄒照斌　曹銀山

摘要：地方政府行為敘事研究普遍認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、領(lǐng)導(dǎo)批示等是協(xié)調(diào)條塊分割、成功競爭領(lǐng)導(dǎo)注意力的重要機(jī)制，其作用機(jī)理在于這些臨設(shè)機(jī)構(gòu)具有一定的政治勢能。通過建構(gòu)“情境—策略”理論分析框架，結(jié)合對L縣宅基地制度改革過程的實證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場推進(jìn)會是縣級弱勢職能部門推動自身中心工作的有力憑借機(jī)制。縣級弱勢職能部門在工作中面臨自身權(quán)責(zé)失衡、基層政府注意力有限分配的情境約束?？h級弱勢職能部門通過將運動式治理嵌入常規(guī)化治理，借助現(xiàn)場推進(jìn)會這一工作機(jī)制，通過運用策略性話語爭取到高位督辦，實現(xiàn)正負(fù)激勵結(jié)合，解決跨部門協(xié)同難題，從而有效推動自身中心工作?？h級弱勢職能部門憑借現(xiàn)場推進(jìn)會推動中心工作的邏輯在于，落實了責(zé)任到人，緩解了政策周期性疲憊，解決了職責(zé)權(quán)限問題，實現(xiàn)了從政策制定到執(zhí)行全過程監(jiān)測的轉(zhuǎn)型。對現(xiàn)場推進(jìn)會的考察為接下來均衡權(quán)責(zé)配置、通過常規(guī)機(jī)制落實更多重點工作提供了理論認(rèn)識。

關(guān)鍵詞：條塊關(guān)系；職能部門；弱勢部門；中心工作；現(xiàn)場推進(jìn)會；政治勢能

中圖分類號：D053文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008－7168（2023）06－0027－08

一、問題提出與文獻(xiàn)述評

中國地方政府治理結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為縱橫分立。橫向主要由條條部門、職能部門構(gòu)成，遵循技術(shù)治理邏輯；縱向主要由層層嵌套的各級政府構(gòu)成，遵循權(quán)力統(tǒng)分邏輯?？v向等級分化建立在橫向?qū)I(yè)分工的效率基礎(chǔ)上，而橫向?qū)I(yè)結(jié)構(gòu)分化需要縱向集中權(quán)力的協(xié)調(diào)控制［1］。總而言之，政策執(zhí)行具有科層制的路徑依賴特征，即從宏觀政策制定到中觀政策配套再到微觀政策實踐都離不開“條塊”部門的銜接與配合。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的地方政府，具有經(jīng)濟(jì)實權(quán)、掌握體制性資源分配權(quán)的職能部門（如發(fā)改、財稅、審計部門）能夠?qū)鶎诱?quán)施加更大影響力［2］。而間接服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輔助性促進(jìn)社會變革、社會和群眾認(rèn)知度不高的務(wù)虛性弱勢部門［3］對基層政權(quán)的影響力則相對有限。那么，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級各職能部門面臨多中心任務(wù)背景下，弱勢職能部門如何推動自身中心工作進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級各職能部門視野，得到其支持與配合呢？這是本文的核心關(guān)切。

基層政府對待主要部門和弱勢部門的這一差異化態(tài)度，有深刻的制度根源。這一根源就是縣域治理中的條塊矛盾，其更深層次原因在于中國基層治理實踐中的“注意力政治”，即政策議題只有成功競爭到?jīng)Q策主體注意力，才能爭取更多資源，進(jìn)而激發(fā)積極主動的政府行動［4］?；鶎诱幵凇肮矔r性”政策執(zhí)行場域中，在同一時段內(nèi)往往執(zhí)行著多項政策。優(yōu)先執(zhí)行哪一項政策則需要根據(jù)這些政策的重要性對其進(jìn)行排序［5］。而在多目標(biāo)治理體制下，利用業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)開展工作的職能部門往往難以調(diào)動“塊塊”，從而陷入調(diào)節(jié)失靈的困境［6］。在實踐中，職能部門主要通過兩種途徑來調(diào)動“塊塊”。一是將部門工作上升為全局工作。在實踐中演化出領(lǐng)導(dǎo)小組［7］、指揮部［8］、領(lǐng)導(dǎo)批示［9］等多種機(jī)制。二是將“條”的行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為“塊”的中心工作?！皸l條”通過激發(fā)政治勢能、塑造政績形象、動員公眾參與，推進(jìn)條塊聯(lián)動［10］。這兩大路徑有效運行的原因均在于將行政任務(wù)上升為政治任務(wù)，借助上級黨委政府的政治勢能進(jìn)行高位推動［11］。通過縣域黨政體制載體，運用正向激勵、逆向激勵、行政包干、政治儀式等基本手段，可以實現(xiàn)“條條”部門和“塊塊”組織協(xié)同［12］。但即便“條”通過過程管理將目標(biāo)壓力有效傳導(dǎo)至屬地“塊”，屬地“塊”仍能通過形式主義策略應(yīng)對“發(fā)包者”壓力［13］。同時，這一過程會造成權(quán)威性偏向集中于黨委政府，職能部門自主性、擔(dān)當(dāng)性愈加乏力，注意力被分散和稀釋［14］，屬地政府疲于應(yīng)對，最終難以有效執(zhí)行職能部門政策。

既有研究對縣級弱勢職能部門得以推動中心工作的核心機(jī)制進(jìn)行了充分闡釋，但均暗含著同一理論前提，即縣級黨政主官對該項政策足夠重視，縣級弱勢職能部門從而得以成功“借勢”。然而，在縣級黨政主官缺乏重視的情況下，縣級弱勢職能部門如何策略性爭取黨政主官注意力？現(xiàn)有研究尚有進(jìn)一步完善的空間。2021年6月以來，筆者長時段在G省L縣①宅改辦駐點辦公，參與改革方案設(shè)計、會議籌備召開、下鄉(xiāng)調(diào)研督導(dǎo)、經(jīng)驗總結(jié)提煉等工作，獲得了大量一手資料。筆者發(fā)現(xiàn)，宅改辦通過現(xiàn)場推進(jìn)會這一機(jī)制，有力地爭取到縣級黨政主官、各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的注意力，推動了宅基地改革工作的有效執(zhí)行。筆者通過分析縣級弱勢職能部門所處的制度場域及其行動邏輯，提出一個縣級弱勢職能部門運作的總體性分析框架，力圖回應(yīng)上述實踐背后的理論命題。

二、分析框架與案例介紹

（一）情境－策略：理解縣級弱勢職能部門行為的分析框架

1.情境：條塊體制下的權(quán)能約束

隨著技術(shù)進(jìn)步、社會主體利益日益多元化，公共行政環(huán)境愈加復(fù)雜。一方面，資源不斷向強(qiáng)勢“條條”部門集中。弱勢職能部門盡管承擔(dān)著自身的各項中心任務(wù)，但其掌握的資源和權(quán)限都十分有限。同時，隨著現(xiàn)代分工逐步精細(xì)化，“條條”部門分割現(xiàn)象愈加突出。而對于職能交叉的事務(wù)，相關(guān)部門間往往會推諉扯皮。另一方面，不論是作為“塊塊”的縣級政府，抑或作為“條條”的縣級職能部門，其行政工作最終須藉由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以落實，此即所謂“上面千條線，下面一根針”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、資源配置有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能優(yōu)先完成縣政府尤其是主要縣領(lǐng)導(dǎo)交辦的中心工作。正是在這一雙重邏輯作用下，縣級弱勢職能部門的中心工作既難以得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視，又可能遭遇其他職能部門掣肘。

2.策略：將運動式治理嵌入常規(guī)化治理

縣級弱勢職能部門借助常規(guī)科層體制，難以引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視，無法實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效動員。同時，科層制下信息不對稱、繁文縟節(jié)帶來監(jiān)管難、“條塊”協(xié)調(diào)難等問題?？h級弱勢職能部門往往借助各類會議、領(lǐng)導(dǎo)講話，推動跨層級、跨部門協(xié)同聯(lián)動，具體包括借助領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)威與組織權(quán)威、通過召開會議爭取“高位督辦”，通過獎勵機(jī)制與問責(zé)機(jī)制實現(xiàn)正激勵與負(fù)激勵機(jī)制相結(jié)合。

（二）案例介紹

L縣位于G省H市中部，全縣行政區(qū)域面積2295平方公里，下轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），全縣戶籍人口約36萬人，其中農(nóng)村人口1676萬人，城鎮(zhèn)化率僅為4742％。2019年4月以來，在H市委的指示下，L縣啟動宅基地制度改革試點籌備工作。2020年9月20日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正式批復(fù)同意L縣為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點縣。

2019年12月，L縣成立以縣委書記為組長，縣長為常務(wù)副組長，縣委有關(guān)部門、縣直相關(guān)部門一把手、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記為成員的農(nóng)村宅基地制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組②。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（即縣宅改辦），該辦公室掛靠在縣委農(nóng)辦（縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局），由副縣長YYL兼任辦公室主任，縣委農(nóng)辦主任（農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長）兼任辦公室副主任，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作。但實際上，日常具體業(yè)務(wù)主要由HYX（縣委農(nóng)辦常務(wù)副主任，副科級）主抓，由DJF（原農(nóng)機(jī)局副局長借調(diào)，二級主任科員）、LJM（司法局借調(diào)，四級調(diào)研員）、LLX（自然資源局借調(diào)，四級主任科員）和YSW（農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，股級）主要負(fù)責(zé)，另由縣政府以購買服務(wù)的方式聘用5名③人員執(zhí)行具體工作。

L縣宅基地制度改革試點工作大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段是2020年9月—11月，這是準(zhǔn)備部署階段，主要工作是部署試點、建立工作機(jī)制、開展摸底調(diào)查、制定規(guī)章制度等；第二階段是2020年11月—2022年6月，這一階段主要是組織實施階段，其中心工作是由分批試點走向全面推行，筆者的分析對象也主要集中于這一階段；第三階段是2022年7月—9月，這一階段是總結(jié)評估階段。筆者發(fā)現(xiàn)，在工作碰到重難點以及開始新的階段性工作時，L縣委農(nóng)辦常務(wù)副主任HYX幾乎都要爭取以召開現(xiàn)場推進(jìn)會的形式部署下一階段工作。在工作難以推進(jìn)的緊要關(guān)頭，其通常都會爭取請縣委書記、縣委常委、縣職能部門負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職干部等出席會議。

三、現(xiàn)場推進(jìn)會的實踐運作及內(nèi)在機(jī)理

（一）情境：縣宅改辦推動宅改工作所面臨的現(xiàn)實困境

1.縣級弱勢職能部門的權(quán)責(zé)失衡

“項目治國”是分稅制以來國家主要依賴的治理機(jī)制［15］。專項任務(wù)理論上由某一“條條”部門牽頭負(fù)責(zé)，其他“條塊”密切配合。項目制這一特點決定“條”作為任務(wù)抓包方，是項目執(zhí)行的責(zé)任主體。如不能有效完成任務(wù)，其會面臨來自上級“條條”與“塊塊”的雙重問責(zé)。但長久以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政府工作定位導(dǎo)致多數(shù)項目都流向工業(yè)、城建等部門，而涉農(nóng)部門則處于弱勢地位。這一格局隨著項目不斷分配而得到自我強(qiáng)化。盡管近年來“三農(nóng)”工作重要性得到極大提升，但這一強(qiáng)弱部門格局并未得到根本改變。以筆者調(diào)研的L縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局為例，該局僅有行政編制公務(wù)員24人，加上事業(yè)編、臨聘人員，共有工作人員181人，而筆者所在的宅改辦僅有正式編制工作人員5名、合同工5人。同時，縣政府并未安排宅改專項資金，宅改辦往往需要以打包捆綁形式拆借風(fēng)貌帶管控、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來推動宅改工作。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意力在多中心任務(wù)下的非均衡分配

相較常規(guī)治理任務(wù)，試點工作具有探索性、革新性特點，需要在改革中探索新的示范路徑，這必然會觸碰原有利益，甚至?xí)|發(fā)新的問題，因此其推進(jìn)難度較大。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對政策的態(tài)度是上級領(lǐng)導(dǎo)重視程度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部責(zé)任認(rèn)知復(fù)合作用的結(jié)果。宅改工作在短期內(nèi)必定觸及農(nóng)民利益，導(dǎo)致群眾支持度低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為宅改不僅不能帶來經(jīng)濟(jì)增長，甚至還會引起干群沖突，因而自身工作積極性普遍不高。筆者在PL街道調(diào)研時就遇到過這類情況，街道黨委書記在內(nèi)部班子周例會上打斷宅改工作匯報，“宅改的事情現(xiàn)在不要講，下來我再給你們講”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部不夠重視，宅改工作往往難以推進(jìn)。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的注意力有限且存在非均衡分配現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府面臨人居環(huán)境整治、風(fēng)貌帶管控等多項常規(guī)任務(wù)，通常一個人要同時負(fù)責(zé)多項工作，而且這些常規(guī)工作還會不時被縣委縣政府布置的臨時中心工作所打斷。

3.縣級弱勢職能部門的政策落地困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會將注意力優(yōu)先分配給強(qiáng)利益激勵、強(qiáng)問責(zé)壓力的工作，這些工作往往構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府口中的中心工作、重點工作。弱利益激勵、弱問責(zé)壓力的行政任務(wù)往往處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視野盲區(qū)，往往遭遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府“不作為”或者“形式主義”兩種應(yīng)對策略。對于弱激勵、強(qiáng)問責(zé)壓力的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然缺乏落實的主動性、積極性，但由于問責(zé)機(jī)制的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往持觀望態(tài)度，表現(xiàn)出間歇性積極工作態(tài)勢。這個時候，持續(xù)加壓或者加大激勵就成為調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性的關(guān)鍵。宅改辦推動的宅改工作盡管是國家級試點政治任務(wù)，但在實踐中面臨配套資金缺乏、工作難度大的特點。在試點改革初期，由于激勵匱乏，監(jiān)管、問責(zé)不到位，該工作難以競爭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意力，因此，工作推進(jìn)也十分困難。筆者將在后文揭示，宅改辦何以憑借現(xiàn)場推進(jìn)會這一工作機(jī)制成功推動政策落地。

（二）策略：現(xiàn)場推進(jìn)會的實際運作過程

1.通過召開會議爭取“高位督辦”

在傳統(tǒng)政治集權(quán)體制余威與特殊革命實踐雙重作用下，中國并未催生出嚴(yán)格意義上的韋伯式官僚制，而是演化出了革命教化政體［16］。各級公務(wù)人員不僅要遵循科層制下按章辦事的工具理性，還要遵循革命教化政體下的價值理性，甚至工具理性常常要讓位于價值理性。盡管縣委領(lǐng)導(dǎo)缺乏主動性，但作為落實試點任務(wù)的宅改辦，仍然有方法爭取到縣委領(lǐng)導(dǎo)的注意力。一是借助科層制話語。科層制不僅具有標(biāo)準(zhǔn)的運作流程，而且具有嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)。宅改工作是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的試點任務(wù)，基層政府如果無法完成該工作就會面臨來自上級的壓力。二是借助政治話語。宅改辦在工作匯報中，往往將宅改工作與國家領(lǐng)導(dǎo)人講話、人民福祉掛鉤，以引起縣領(lǐng)導(dǎo)對該工作的重視。

在改革各個階段，召開現(xiàn)場推進(jìn)會都可以有效實現(xiàn)“高位督辦”。其一，通過會議，借助領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)威?？h領(lǐng)導(dǎo)的講話稿通常由宅改辦工作人員撰寫，再報縣委辦最終審核定稿?？h領(lǐng)導(dǎo)在講話中重點強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，往往會格外得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視?？h宅改辦DJF主任講道：“就是要借縣委書記之口把這些重點工作再說一遍，不然鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會重視你安排的任務(wù)?！痹陔A段性試點開始環(huán)節(jié)，宅改辦會爭取主要領(lǐng)導(dǎo)出席現(xiàn)場推進(jìn)會并在會上作表態(tài)發(fā)言。其二，通過會議，借助組織權(quán)威。實際上，領(lǐng)導(dǎo)所代表的權(quán)威并不完全來自于個人，尤其是黨政主職干部往往代表著其所在的組織系統(tǒng)。由于上下級權(quán)威存在巨大差異，弱委托方（職能部門）依靠自身力量難以競爭到地方政府注意力，因此需要依靠強(qiáng)勢委托方（黨委政府）權(quán)威向下施壓，有學(xué)者將上述現(xiàn)象稱為注意力的“戴帽競爭”［17］?？h宅改辦往往將重要問題提交到縣領(lǐng)導(dǎo)出席的現(xiàn)場推進(jìn)會，爭取以縣委辦、縣政府辦的名義來發(fā)文。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不得不重視宅改工作。

2.通過會議實現(xiàn)正激勵與負(fù)激勵機(jī)制相結(jié)合

激勵機(jī)制在組織運作中發(fā)揮著重要作用，缺乏激勵的組織必然處于無效率狀態(tài)。人事權(quán)和財權(quán)是調(diào)動干部積極性最為有效的兩種手段。宅改辦對于人事安排顯然缺乏話語權(quán)。但宅改辦通過召開現(xiàn)場推進(jìn)會，嵌入問責(zé)與獎勵機(jī)制，可以間接制造人事激勵與物質(zhì)激勵的效果。一是通過會議嵌入問責(zé)機(jī)制。宅改辦會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅改工作進(jìn)行階段性考核，即在會議上宣布排名并進(jìn)行通報表揚(yáng)和批評。在L縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）第二批試點村考核中，縣宅改辦工作人員根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)重視、村民建房管理情況、檔案管理等6個大類、共12個小類指標(biāo)進(jìn)行考評，其中PL街道以總分5236排在最后一名。在現(xiàn)場推進(jìn)會上，縣宅改辦工作人員宣讀考核情況后，副縣長對該街道的黨委書記說道：“不用擋著（臉），我知道你是最后一名?！睍螅琇縣政府辦印發(fā)《關(guān)于給予LC街道辦事處、YH鎮(zhèn)、LT鎮(zhèn)政府通報表揚(yáng)的決定》，對得分前三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行通報表揚(yáng)，對得分后三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行批評④。二是通過會議嵌入獎勵機(jī)制。L縣宅改辦在推動宅基地制度改革過程中，僅在啟動階段得到G省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳配套資金4800萬元，這些資金在前期籌備工作中基本已被消耗殆盡。因而，后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府得到的資金激勵十分有限。盡管L縣財政資金不足，但縣宅改辦仍能夠通過策略性整合涉農(nóng)資金，間接達(dá)到激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的目的?？h委書記、分管副縣長在LT鄉(xiāng)、LC街道召開現(xiàn)場推進(jìn)會，組織全縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政干部參觀這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）宅改工作“亮點村”。在會議上，副縣長以獎勵“風(fēng)貌帶管控”“鄉(xiāng)村振興示范點”項目的形式，激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村干部持續(xù)推進(jìn)宅改工作。

3.通過會議實現(xiàn)橫向跨部門聯(lián)動治理

因部門職能交叉所導(dǎo)致的無人管、競相管現(xiàn)象，是條塊體制的現(xiàn)實表征。在實踐中，不同部門間往往出現(xiàn)政策摩擦、政策打架的現(xiàn)象。當(dāng)這一矛盾無法訴諸制度理性加以解決時，往往由第三方主體加以協(xié)調(diào)?；谑卤局髁x的現(xiàn)場推進(jìn)會無疑充當(dāng)了這一載體。對于牽涉多個“條塊”部門、須由“條塊”協(xié)作方能解決的事務(wù)，宅改辦通過召開協(xié)調(diào)會議加以解決。在第二批試點改革中，縣住建局規(guī)定農(nóng)房驗收均須滿足斜頂要求，同時，縣住建局對樓房內(nèi)部空間也做出了詳細(xì)限定。這些標(biāo)準(zhǔn)因繁瑣、造價成本高昂無法被村民接受，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）驗收審批工作因此而無法進(jìn)行，宅改工作一度被擱置。縣宅改辦在調(diào)研基礎(chǔ)上邀請縣住建局、綜合執(zhí)法局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管干部集體研討，通過多次研討并修訂方案，最終推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）驗收工作順利進(jìn)行。此外，對于權(quán)限范圍之外的事務(wù)，則要以決議形式上報縣委縣政府。在改革初期，對戶口不在本村的外出鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)建房問題，宅改辦一直無法找到法律法規(guī)依據(jù)。經(jīng)過數(shù)次會議研討，最終呈報給縣政府的方案是，采取以村集體名義報建、與村集體合作建房并繳納有償使用金的辦法。

（三）現(xiàn)場推進(jìn)會何以推動基層政府有效執(zhí)行政策

1．現(xiàn)場推進(jìn)會的任務(wù)發(fā)包作用，落實了政策責(zé)任到人

作為政府常規(guī)治理機(jī)制，“一把手負(fù)責(zé)制”理論上能夠確定責(zé)任主體單位。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)諸多事務(wù)均實行一把手負(fù)責(zé)制，這往往導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因注意力被分散而無法按照上級意圖對任務(wù)事項重要性進(jìn)行排序。現(xiàn)場推進(jìn)會通過現(xiàn)場任務(wù)發(fā)包可以有效確定責(zé)任人，防止出現(xiàn)因主要領(lǐng)導(dǎo)注意力分散而出現(xiàn)的后果。一方面，現(xiàn)場推進(jìn)會具有精準(zhǔn)確定責(zé)任主體的功能。在啟動每一批試點村時，宅改辦必定爭取縣委書記出席大會并講話，在會前確定試點村掛點責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)人、第一責(zé)任人、具體責(zé)任人。會議往往對不能按時按質(zhì)完成改革任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行點名批評。另一方面，現(xiàn)場推進(jìn)會具有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)重要性進(jìn)行重新排序的作用。該會議通過明確獎勵和懲罰對象，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部始終將宅改工作放在重要位置。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部因懈怠而無法如期完成宅改工作，就會在會上受到批評。

2．現(xiàn)場推進(jìn)會的約束機(jī)制，緩解了政策周期性疲憊

政策周期性疲憊是指一項公共政策在執(zhí)行階段總會遭遇認(rèn)真執(zhí)行、敷衍應(yīng)對循環(huán)往復(fù)的狀態(tài)。其形成與基層公務(wù)人員心理、身體狀況相關(guān)，也與多中心任務(wù)、層級代理監(jiān)管難等體制性因素相關(guān)?？h宅改辦工作人員LDQ說道：“宅改做了這么久，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都感覺可以放松一下了，正好鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，這種觀望、停滯狀態(tài)就更加扎眼了?！闭霓k通過爭取縣委主要領(lǐng)導(dǎo)出席啟動、總結(jié)大會，可以將基層政府注意力帶回來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人手、資源有限，面對眾多事務(wù)難以做到面面俱到。宅改辦通過不定期召開現(xiàn)場推進(jìn)會，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部匯報工作進(jìn)展，這樣可以借助上級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威對基層政府形成有效震懾，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)關(guān)注該項工作。

3．現(xiàn)場推進(jìn)會的協(xié)調(diào)功能，解決了職責(zé)權(quán)限問題

理論上，宅基地制度改革試點遵循“條條”負(fù)責(zé)、“條塊”協(xié)同的項目制運作形式?！皸l條”沖突、“塊”不配合是項目執(zhí)行中經(jīng)常遇到的問題?，F(xiàn)場推進(jìn)會可以就某一項、某一類問題，召集相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府進(jìn)行充分研討，重新劃定模糊不清的責(zé)任，對于交叉和相互沖突部分，可以展開協(xié)調(diào)，要求與會負(fù)責(zé)人在會上或會后拿出妥善可行的解決方案，這就有效促進(jìn)了“條”與“條”之間、“條塊”之間的協(xié)同一致。對于職權(quán)范圍內(nèi)的復(fù)雜事務(wù)和新生事物，宅改辦則可以通過現(xiàn)場推進(jìn)會召集各政府部門、利益相關(guān)方、第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分咨詢論證，拿出初步解決方案，再報縣委縣政府審批。由于前期會議上多方就解決方案進(jìn)行了充分討論，其形成的決策方案通常具備科學(xué)性、可操作性，往往容易為上級領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

4.現(xiàn)場推進(jìn)會的督導(dǎo)職能，實現(xiàn)政策制定到執(zhí)行全過程監(jiān)測

中國科層體制下，公共政策的執(zhí)行遵循復(fù)線邏輯。一方面，現(xiàn)場推進(jìn)會可以發(fā)揮督察職能，不斷修正下級政府對政策的理解性偏差與有意性偏離。下級部門出于自身利益考量，往往會選擇性執(zhí)行甚至變通性執(zhí)行公共政策，這往往使政策效能大打折扣?？h宅改辦每周召開例會，要求下鄉(xiāng)督導(dǎo)的工作人員匯報當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府執(zhí)行宅改政策的實際情況，并針對下級政府的“討價還價”行為提出對策。另一方面，現(xiàn)場推進(jìn)會可以發(fā)揮反饋職能，修正政策目標(biāo)，調(diào)整政策內(nèi)容，甚至推動政策變遷。實際上，公共政策的每一個階段都要充分考慮民意。由于政策處于試點探索階段，改革不僅需要解決舊有問題，還會在推進(jìn)過程中觸發(fā)新的問題。L縣宅改辦在重大文件出臺前夕、實施后都會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村召開現(xiàn)場推進(jìn)會，征詢?nèi)罕娨庖娊ㄗh，確保宅改工作始終以增進(jìn)人民長遠(yuǎn)福祉為導(dǎo)向。

四、結(jié)論與討論

現(xiàn)場推進(jìn)會不僅是中國地方政府內(nèi)部條塊關(guān)系、科層關(guān)系的現(xiàn)實表達(dá)，更是一種被地方廣為使用的治理機(jī)制。縣宅改辦通過對現(xiàn)場推進(jìn)會的策略性運用，有效推動了政策執(zhí)行。在因各級政府缺乏重視、消極無為而導(dǎo)致政策執(zhí)行不力時，縣宅改辦通過爭取縣委書記、分管組織工作的縣領(lǐng)導(dǎo)出席會議并做動員講話，以“責(zé)任擔(dān)當(dāng)精神和問責(zé)機(jī)制”作為會議話語，調(diào)動基層政府積極性。在因各級各部門權(quán)責(zé)不清、政策摩擦導(dǎo)致政策執(zhí)行不力時，縣宅改辦通過爭取分管具體工作縣領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人參加會議，促使各部門協(xié)商解決政策疑難點。在因基層干部政策理解不到位、工作方式方法欠缺而影響政策執(zhí)行效能時，縣宅改辦往往通過實地察看、現(xiàn)場開會指導(dǎo)的方式，推動政策執(zhí)行。盡管現(xiàn)場推進(jìn)會這一名詞在不同場合往往被披上不同的“外衣”，但其本質(zhì)是縣宅改辦的策略性運作，其目的是推動自身中心工作得到有效執(zhí)行。

第一，弱勢職能部門是在多重約束下推動中心工作的。任何組織的有效運作都要依靠合理的權(quán)責(zé)分配，而現(xiàn)實中的權(quán)責(zé)不可能達(dá)到理想中的均衡配置。因此，實踐中必然產(chǎn)生踢皮球、形式主義、責(zé)任推諉、不作為等困境，這些困境會阻礙組織的有效運作。會議作為一種治理工具，對于高層級、強(qiáng)勢部門而言，僅僅只是部署工作的手段；而對于處于弱勢地位的職能部門而言，會議則是在自身人員資金匱乏、權(quán)能有限困擾下的主動策略性作為。

第二，現(xiàn)場推進(jìn)會是對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威暫時“象征性在場”與常態(tài)“實質(zhì)性離場”的有效均衡。政治與行政二分法要求我們關(guān)注行政組織中的決策與執(zhí)行分離問題。實際上，在中國政治官僚制語境下，政策執(zhí)行離不開領(lǐng)導(dǎo)高位推動。已有關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)批示、指揮部等機(jī)制的研究認(rèn)為，一些弱勢部門憑借領(lǐng)導(dǎo)高位推動，可以有效協(xié)調(diào)各部門，成功競爭到基層政府注意力。實際上，這是一種理想化抽離?，F(xiàn)實中改革任務(wù)具有繁瑣、持續(xù)時間長、任務(wù)場景具體化等特點，這使其超出了領(lǐng)導(dǎo)的精力范疇，領(lǐng)導(dǎo)不可能常態(tài)化在場?，F(xiàn)場推進(jìn)會通過監(jiān)測、考評、問責(zé)等機(jī)制，能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)行政策不力時，將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威帶回到科層制的常規(guī)運作之中，確保領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威常態(tài)化在場。

第三，現(xiàn)場推進(jìn)會本質(zhì)是對權(quán)力、資源的暫時性再配置?，F(xiàn)場推進(jìn)會是暫時性地對權(quán)力資源進(jìn)行二次分配，可以在短時間內(nèi)調(diào)配相關(guān)資源為縣職能部門中心工作服務(wù)。因而，現(xiàn)場推進(jìn)會的實際成效與工作責(zé)任主體單位的策略運作高度相關(guān)，具體而言，其成效取決于能否邀請到更高級別領(lǐng)導(dǎo)、能否爭取到更多資源。L縣在財政資金匱乏、部門人員資源不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確規(guī)定等多重約束下，仍然能夠推動宅改工作穩(wěn)步進(jìn)行。從某種意義上說，縣宅改辦工作人員對現(xiàn)場推進(jìn)會這一工作機(jī)制的靈活策略性運用，在其中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

本研究是對認(rèn)識中國地方政府內(nèi)部條塊關(guān)系的補(bǔ)充。不過，值得一提的是，現(xiàn)場推進(jìn)會仍然有其限度。在常規(guī)治理過程中，眾多縣直部門各自面臨各種階段性中心任務(wù)，這些常規(guī)工作難以進(jìn)入上級領(lǐng)導(dǎo)的視野，因而不具備召開現(xiàn)場推進(jìn)會的可能性。雖然縣宅改辦可以利用“國家改革試點縣”的話語勢能召開現(xiàn)場推進(jìn)會，但形式主義、不作為等弊端仍舊會不時顯現(xiàn)，需要不斷通過召開會議加以治理。如何進(jìn)一步均衡權(quán)責(zé)配置，通過常規(guī)機(jī)制落實更多重點工作，則是我們接下來所要重點探討的政策與學(xué)術(shù)命題。

注釋：

①遵照學(xué)術(shù)慣例，本研究中的地名、人名均做匿名化處理。

②縣領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這項工作全程由上級地級市政府申報，落實下來難度大，難以出成果，耗費資金大，因而，對這項工作缺乏重視。但是，這是國家下派的政治任務(wù)，如果落實不好會被問責(zé)。因此，盡管縣領(lǐng)導(dǎo)缺乏主動抓宅改工作的動力，但還是對宅改辦工作給予了必要的支持與配合，力求能夠達(dá)標(biāo)。2021年8月，該縣領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，原縣長接任縣委書記，分管縣領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生更替，但對待宅基地制度改革工作的態(tài)度并未發(fā)生變化。

③縣政府文件中計劃安排10名政府購買服務(wù)人員，但實際上僅配備5名人員負(fù)責(zé)宅改工作。

④據(jù)宅改辦工作人員介紹，1次通報批評對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)面影響，需要2次通報表揚(yáng)方可抵消。

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On-Site Promotion Meeting： The Practical Mechanism

of the County-Level Disadvantaged Functional Departments

to Promote the Central Work

Zou Zhaobin， Cao Yinshan

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：It is generally believed in the narrative research of local government behavior that leading groups， headquarters and instructions of leaders are important mechanisms for coordinating the division of blocks and successfully competing for the attention of leaders， and their mechanism of action lies in the political potential energy of these temporary institutions. By constructing the theoretical analysis framework of “situation-strategy” and combining with the empirical study on the reform process of L County’s homestead system， it is found that the on-site promotion meeting is a powerful mechanism for the county-level disadvantaged functional departments to promote their own central work. The disadvantaged functional departments at the county level face the situational constraints of the imbalance of their own powers and responsibilities and the limited distribution of attention by the grassroots governments. By embedding “campaign governance” into “routine governance”， and by virtue of the working mechanism of on-site promotion meeting， the disadvantaged functional departments at the county level strive for highlevel supervision through the use of strategic discourse， realize the combination of positive and negative incentives， and solve the problem of cross-departmental collaboration， so as to effectively promote their own central work. The logic behind promoting their central work through on-site promotion meeting by the disadvantaged functional departments at the county level lies in the realization of the responsibility to individuals， alleviating the periodic policy fatigue， solving the problem of responsibilities and authority， and realizing the monitoring of the whole process from policy formulation to implementation. Through the investigation of the on-site promotion meeting， it provides theoretical understanding for the balance of power and responsibility allocation and the implementation of more central work through the conventional mechanism.

Key words：bar and block relationship， functional departments， disadvantaged sectors， central work， on-site promotion meeting， political potential energy