韓秀珍

1 問題的提出

數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展與廣泛應(yīng)用，深刻改變了人類社會(huì)的生產(chǎn)生活形態(tài)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022 年，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)50.2 萬億元，占GDP 的比重提升至41.5%。數(shù)字領(lǐng)域的競爭成為全球競爭的熱點(diǎn)，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型則是順應(yīng)數(shù)字時(shí)代的必由之路。黨的二十大報(bào)告提出了“中國式現(xiàn)代化”的重要命題，并從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)方面闡釋了“中國式現(xiàn)代化”的內(nèi)涵。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是“中國式現(xiàn)代化”的內(nèi)在要求，體現(xiàn)在“中國式現(xiàn)代化”的各個(gè)層面。數(shù)字政府是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，也是數(shù)字時(shí)代再造政府運(yùn)行流程、重塑權(quán)力運(yùn)行模式、優(yōu)化社會(huì)治理模式的關(guān)鍵（鐵德銘，2023［1］）。2022 年6 月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，分兩個(gè)階段明確了數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)，規(guī)定了數(shù)字政府建設(shè)的七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，并從全面依法治國的戰(zhàn)略高度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”。數(shù)字法治政府是法治政府在數(shù)字時(shí)代的演化，保持法治政府的內(nèi)核不變，以法治原則指導(dǎo)數(shù)字化賦能實(shí)踐（解志勇，2023［2］）。政務(wù)信息公開是政府法定職責(zé)之一，不僅在規(guī)范政府行為、促進(jìn)依法行政中發(fā)揮著重要的作用，也是保障公民知情權(quán)，強(qiáng)化公民監(jiān)督的必然要求。2007 年頒發(fā)的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）是我國首部有關(guān)政務(wù)信息公開的行政規(guī)章，為政務(wù)信息公開提供了基本的法律依據(jù)。隨著《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》《<關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見>實(shí)施細(xì)則》《開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作方案》等規(guī)范性文件的出臺，政務(wù)信息公開取得了長足的進(jìn)展。2019 年修訂的《條例》更明確提出“公開為常態(tài)，不公開為例外”的基本原則，進(jìn)一步擴(kuò)大了政務(wù)信息公開的范圍。至此，除極少部分涉密信息外，所有政務(wù)信息均要依法、及時(shí)、全面公開。數(shù)字時(shí)代的到來，為政務(wù)信息公開渠道的擴(kuò)容提供了更為多樣化的工具，然而，受信息界定不清晰、信息化水平不高、數(shù)據(jù)再利用存在障礙等多重因素的影響，政務(wù)信息公開面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)（栗燕杰，2016［3］）。立足數(shù)字時(shí)代，優(yōu)化政務(wù)信息公開機(jī)制，成為時(shí)代訴求。

當(dāng)前，社會(huì)治理正從政府單一主體治理向以政府為中心、多主體參與治理轉(zhuǎn)變，公民、法人及其他組織在社會(huì)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。行政協(xié)議的出現(xiàn)，打破了政府對公公共事務(wù)的傳統(tǒng)壟斷，采用合同治理的方式向社會(huì)提供服務(wù)。尤其是PPP 協(xié)議（Public-Private-Partnership 政府與社會(huì)資本合作形式的英文縮寫，以下簡稱PPP）的興起，推動(dòng)了行政協(xié)議的發(fā)展，儼然已成為行政協(xié)議的主要類型。從世界范圍內(nèi)來看，PPP 協(xié)議已從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)領(lǐng)域拓展至治安等為政府壟斷的領(lǐng)域（李霞，2015［4］）。政府為了增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)能力，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長期合作關(guān)系，以社會(huì)公共利益為目標(biāo)的行政協(xié)議在締結(jié)、履行和終止的全過程中均與公眾利益緊密相連；由于利害關(guān)系人范圍的不確定性，其與社會(huì)公共利益的關(guān)聯(lián)度更大。為了更好地保障利益相關(guān)者和公眾的知情權(quán)，有必要強(qiáng)制性地對合同信息進(jìn)行公開。根據(jù)《2022 年中國PPP 市場年報(bào)》，截止2022 年底，財(cái)政部在庫PPP 項(xiàng)目1.4 萬個(gè)，總投資額20.9 萬億元，具有周期長、投資額大、協(xié)議內(nèi)容復(fù)雜等特點(diǎn)，信息公開可以有效緩解參與方信息不對稱的問題，并為公眾監(jiān)管提供條件。2022 年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（以下簡稱《通知》），將推動(dòng)信息公開作為保障PPP 協(xié)議陽光運(yùn)行的關(guān)鍵。

綜上，在大數(shù)據(jù)和公私合作關(guān)系（PPP）的背景下，國家發(fā)布了一系列相關(guān)文件，推動(dòng)政務(wù)信息公開逐步實(shí)現(xiàn)法制化和規(guī)范化。但隨著行政協(xié)議的種類繁多且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，除PPP 協(xié)議和政府采購合同在相應(yīng)網(wǎng)站公開外，難以找尋其他行政協(xié)議主動(dòng)公開的蹤跡?？梢哉f行政協(xié)議信息公開的覆蓋面嚴(yán)重不足，公開尺度也不統(tǒng)一。此外，即使已經(jīng)納入主動(dòng)公開范圍的PPP 協(xié)議也未建立起完善的信息公開機(jī)制，相關(guān)立法的規(guī)定亦較為籠統(tǒng)，操作性較差?；诖耍疚膹臄?shù)字化時(shí)代背景出發(fā)，針對PPP 協(xié)議為主的行政協(xié)議信息公開機(jī)制進(jìn)行深入剖析，并嘗試構(gòu)建其優(yōu)化路徑。

2 行政協(xié)議信息公開機(jī)制之必要性

行政協(xié)議信息公開為政務(wù)信息公開的重要一環(huán)，現(xiàn)行的政務(wù)信息公開制度，對行政協(xié)議信息公開具有統(tǒng)攝作用。同時(shí)，行政協(xié)議作為公、私合作的協(xié)議，與一般政務(wù)文件有很大的不同，其締結(jié)、履行和終止的全過程中，存在著更高的廉政風(fēng)險(xiǎn)，信息公開也是防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。為了防止不透明操作，減少和杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，必須增強(qiáng)行政主體在整個(gè)締約過程中的透明度。

2.1 數(shù)字信息透明化的價(jià)值取向

信息透明化是數(shù)字時(shí)代鮮明的價(jià)值取向，數(shù)據(jù)治理是數(shù)字時(shí)代的重要課題，包含兩個(gè)方面的含義，一是對數(shù)據(jù)的治理，即將數(shù)據(jù)本身作為治理對象，二是利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，即將數(shù)據(jù)作為治理資源、治理手段，推動(dòng)社會(huì)治理的深入開展。從宏觀的角度而言，數(shù)據(jù)治理以治理戰(zhàn)略的確立、組織架構(gòu)的設(shè)置、治理制度的制定為主要內(nèi)容，著力優(yōu)化、完善數(shù)據(jù)的外部環(huán)境。從中觀的角度而言，數(shù)據(jù)治理以構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則、權(quán)利，明確各數(shù)據(jù)主體的職責(zé)為中心，著力為數(shù)據(jù)的利用與數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供可靠的框架。從微觀的角度而言，數(shù)據(jù)治理側(cè)重于數(shù)據(jù)治理的程序、工具等具體內(nèi)容，具有場景化、問題導(dǎo)向以及針對性的特征。數(shù)據(jù)質(zhì)量評估的要素包括真實(shí)性、完整性、時(shí)效性三個(gè)方面。真實(shí)性是數(shù)據(jù)價(jià)值的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)治理能夠有效避免數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)中的失真問題。單個(gè)數(shù)據(jù)的價(jià)值極為有限，完整的數(shù)據(jù)群是數(shù)據(jù)價(jià)值的依托。要借助數(shù)據(jù)治理，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的完整性，為數(shù)據(jù)的應(yīng)用提供良好的條件。信息時(shí)代，數(shù)據(jù)更新速度極快，數(shù)據(jù)治理對數(shù)據(jù)自身的時(shí)效有很高的要求，因此，時(shí)效性也成為數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要屬性。信息透明化是數(shù)據(jù)治理的內(nèi)在要求，能夠防范數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)失真等問題。與其他政務(wù)信息相比，行政協(xié)議信息公開存在滯后性。行政協(xié)議信息和傳統(tǒng)政務(wù)信息有很大的差別。傳統(tǒng)政務(wù)信息基于政府職能產(chǎn)生，有相對完善的法律規(guī)制，政府職能與私人職能間的界限非常明確。以PPP 協(xié)議為代表的行政協(xié)議，模糊了政府職能與私人職能的邊界，私人部門受政府委托參與公共管理的情形日益普遍。這使得大量本應(yīng)公開的信息，因各種因素而被規(guī)避公開，與數(shù)字時(shí)代信息透明化的價(jià)值取向背道而馳。對此，數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開機(jī)制極為必要。行政協(xié)議信息公開機(jī)制以政務(wù)信息公開法律法規(guī)為依據(jù)，一方面，圍繞行政協(xié)議的特殊性，制定更為具體的實(shí)施細(xì)則，使行政協(xié)議信息公開有章可依，有矩可守，另一方面，著力發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在行政協(xié)議公開渠道創(chuàng)新中的作用，構(gòu)建契合數(shù)字時(shí)代特點(diǎn)的混合式信息公開機(jī)制。

2.2 政務(wù)信息公開化的制度設(shè)計(jì)

自《條例》頒布以來，我國政務(wù)信息公開取得了長足的進(jìn)展，初步形成了渠道多元化的信息公開體制（姜明安，2017［5］）。政務(wù)信息公開化的發(fā)展和制度設(shè)計(jì)的不斷完善有緊密的關(guān)系。當(dāng)前，政務(wù)信息公開化的制度設(shè)計(jì)主要有以下幾個(gè)層次：首先，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），作為我國的根本大法，所有法律法規(guī)均以《憲法》為準(zhǔn)繩。根據(jù)《憲法》，我國為人民民主專政的國家，“人民——行政機(jī)關(guān)——政府機(jī)構(gòu)”是主權(quán)國家的主權(quán)賦予途徑。”（呂艷濱，2015［6］）知情權(quán)是人民作為國家主人的體現(xiàn)，既屬于基本人權(quán)，也是政治權(quán)利，更是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的保障。尤其是利害關(guān)系人不確定的行政協(xié)議，與公共利益關(guān)聯(lián)度較大。以PPP 協(xié)議為例，公私合作的發(fā)展將不可避免地帶來多中心治理導(dǎo)致的多權(quán)力信息真空傾向即可能存在部分信息超脫法律規(guī)制現(xiàn)象。其次，《政府信息公開條例》為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，在我國法律位階中居于第三層次，是支撐我國政務(wù)信息公開的重要立法。盡管《條例》并未采用知情權(quán)的說法，但第一條便將“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”作為立法目標(biāo)?！稐l例》的出臺、修訂與完善，為透明政府提供了法律藍(lán)本（王少輝，2010［7］）。為加速行政協(xié)議信息公開的進(jìn)程，財(cái)政部等國務(wù)院組成部分，也先后出臺了大量的部門規(guī)章，如財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）起到了很好的示范作用，吹響了政府與社會(huì)資本合作協(xié)議領(lǐng)域信息公開的號角，對推廣規(guī)范的PPP 協(xié)議具有非常重要的借鑒意義，該辦法明確了信息公開的責(zé)任主體為各級地方財(cái)政及授權(quán)的有關(guān)部門，同時(shí)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等項(xiàng)目參與主體均承擔(dān)信息公開的義務(wù)，并且予以明示和落實(shí)責(zé)任到位。2018 年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國務(wù)院［2018］10 號）亦提出了信息公開的具體要求、明確了公開的內(nèi)容和重點(diǎn)方向。如此多樣化的部門規(guī)章，為具體領(lǐng)域的政務(wù)信息公開提供了法律支持（后向東，2016［8］）。

2.3 行政協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)在要求

數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開同樣有著深刻的現(xiàn)實(shí)要求，而防范行政權(quán)力濫用則是其最為主要的現(xiàn)實(shí)要求。首先，規(guī)避行政協(xié)議中權(quán)力尋租現(xiàn)象。PPP 協(xié)議由政府與私人部門共同參與，其中，政府在項(xiàng)目中占據(jù)主導(dǎo)地位。一些合作項(xiàng)目運(yùn)營前景好，收益大，試圖參與其中的私人部門有很多，這增加了政府利用權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)?！案瘮‖F(xiàn)象和腐敗行為最大的特點(diǎn)在于其秘密性，現(xiàn)實(shí)中行政管理制度和行政管理行為的非公開性在一定程度上為腐敗者的秘密交易提供了可能的機(jī)會(huì)。（韓大元和姚西科，2002［9］）”權(quán)力尋租存在多重危害，一方面，權(quán)力尋租使得政府選擇的合作對象未必是PPP 協(xié)議所適宜的，增加了該項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)，另一方面，權(quán)力尋租也嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，削弱了公眾對政府的信任。行政協(xié)議公開能夠推動(dòng)各類PPP 協(xié)議從決策到實(shí)施、完結(jié)的透明化，從而最大限度減少權(quán)力尋租的現(xiàn)象（何玉和唐清亮，2012［10］）。其次，避免信息不對稱導(dǎo)致“逆向選擇”或“道德風(fēng)險(xiǎn)”（馮莉，2022［11］）。在行政協(xié)議領(lǐng)域，由于各方信息的保密性，無論是行政主體還是行政相對人都不可能完全掌握對方的信息。從“逆向選擇”的角度看，一些地方政府為了盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能會(huì)對招商引資或引入的社會(huì)資本做出過高的承諾。這種承諾往往基于信息不對稱，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)“逆向選擇”。而對于行政相對人來說，他們最清楚自己的交易成本，但為了與行政主體簽約并獲得超額利潤，可能會(huì)以低于成本的價(jià)格競標(biāo)，這種行為也屬于基于信息不對稱導(dǎo)致的“逆向選擇”。從“道德風(fēng)險(xiǎn)”的角度看，這是一種事后信息不對稱的行為。一般來說，行政主體只能通過相對人提供的績效監(jiān)測報(bào)告、中期評估報(bào)告等來了解合同的履行情況。然而，這些途徑往往難以有效獲得相對人的真實(shí)履約情況，相對人可能會(huì)虛報(bào)履行情況，導(dǎo)致行政主體與相對人之間存在信息不對稱，從而產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在行政協(xié)議的締結(jié)和履行過程中，由于雙方存在合作博弈的關(guān)系，上述兩種情況難以避免。然而，最終的受害者卻是社會(huì)公眾，消費(fèi)者可能為此支付更高的費(fèi)用或者浪費(fèi)了納稅人的金錢。因此，建立信息公開機(jī)制是實(shí)現(xiàn)信息共享、保障社會(huì)公共利益和公眾知情權(quán)的有效途徑。最后，可以有效防范行政優(yōu)益權(quán)的超量使用。行政優(yōu)益權(quán)設(shè)置的目的是為了保護(hù)公共利益，具有一定的正當(dāng)性，但在實(shí)踐中，行政優(yōu)益權(quán)卻出現(xiàn)了超量使用的現(xiàn)象，許多行政協(xié)議相對人的利益受損，盡管法律層面給出了救濟(jì)路徑，但其途徑并不完善（楊琳，2022［12］）。對行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)的不準(zhǔn)確的表述或者過度“重視”均不利于推進(jìn)我國法治政府的建設(shè)。而行政協(xié)議信息公開機(jī)制正好可以遏制行政優(yōu)益權(quán)超量使用的問題，將行政優(yōu)益權(quán)的使用限定在特殊的領(lǐng)域下，并有效的抑制行政協(xié)議中對“行政性”的過度依賴。

可見，行政協(xié)議信息公開機(jī)制的建設(shè)，既和行政協(xié)議自身的特性有關(guān)，也和政務(wù)信息化的制度設(shè)計(jì)以及外部環(huán)境的轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。

3 行政協(xié)議信息公開機(jī)制的現(xiàn)狀

以往，行政協(xié)議信息公開的形式主要有主流媒體公開、查詢場所公開兩類，前者以主動(dòng)公開居多，后者則以依申請公開居多。數(shù)字時(shí)代的到來，推動(dòng)了行政協(xié)議信息公開形式的擴(kuò)容，使得網(wǎng)絡(luò)媒體公開成為行政協(xié)議信息公開的重要形式。網(wǎng)絡(luò)媒體公開對行政協(xié)議信息公開的影響是全方位的，不僅增強(qiáng)了行政協(xié)議信息公開的形式，也使得行政協(xié)議信息公開具備了服務(wù)性、互動(dòng)性、擴(kuò)散性等特征。

3.1 行政協(xié)議信息公開主要形式的擴(kuò)容

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代以及新媒體時(shí)代的到來，數(shù)字治理對行政協(xié)議信息公開的途徑和形式提出更高要求，拓展至以下幾種情形：首先，主流媒體公開。主流媒體公開指將主流媒體作為行政協(xié)議信息公開渠道的信息公開形式，常見的有（1）政府出版物公開。政府以公開出版的形式，發(fā)行行政協(xié)議信息出版物，如各種類型的白皮書。（2）傳統(tǒng)媒體公開。傳統(tǒng)媒體主要有報(bào)紙、廣播、電視，政府利用傳統(tǒng)媒體，公開行政協(xié)議信息，如將行政協(xié)議信息刊印在報(bào)紙上，或通過廣播電視來播送。（3）會(huì)議公開。政府與行政協(xié)議相對人以召開會(huì)議的方式公開行政協(xié)議信息，邀請記者到場。權(quán)威性是主流媒體公開的主要優(yōu)勢，而其不足則在于時(shí)效性差，且信息呈現(xiàn)效果不理想。其次，網(wǎng)絡(luò)媒體公開。網(wǎng)絡(luò)媒體公開是數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開的重要方式，并且，隨著數(shù)字技術(shù)與人類生活融合的日益密切，網(wǎng)絡(luò)媒體公開的重要愈加凸顯。網(wǎng)絡(luò)媒體公開既包括官方網(wǎng)站等政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)媒體公開，也包括各類新媒體，如微信、微博、抖音等的網(wǎng)絡(luò)媒體公開。與主流媒體相比，網(wǎng)絡(luò)媒體公開有著鮮明的優(yōu)勢。無論是報(bào)紙，或是廣播、電視，其傳播媒介均為單一的，網(wǎng)絡(luò)媒體以數(shù)字化為基礎(chǔ)，將不同媒介充分融合，具備多媒體傳播的能力。傳統(tǒng)媒體的信息傳播既存在時(shí)間上的限制，也面臨著空間的約束，傳播效果較弱。網(wǎng)絡(luò)媒體有力克服了此一問題，不僅可以即時(shí)化傳播，且在網(wǎng)絡(luò)的支持下，能夠?qū)⑿畔鞑サ饺我饨锹?。網(wǎng)絡(luò)媒體本身便屬于技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)物，并且，隨著信息技術(shù)自身的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體傳播技術(shù)的創(chuàng)新性日益凸顯，如大數(shù)據(jù)技術(shù)、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)等的發(fā)展，賦予了網(wǎng)絡(luò)媒體更強(qiáng)的傳播效果。網(wǎng)絡(luò)媒體公開同樣面臨著一定的挑戰(zhàn)，最為典型的便是增加了政府對信息公開質(zhì)量控制的難度。另外，還有查詢場所公開。主要指申請人到相關(guān)場所查詢行政協(xié)議信息的公開方式，涉及的查詢場所包括政務(wù)大廳、公共圖書館、國家檔案館等機(jī)構(gòu)。

目前，在行政協(xié)議領(lǐng)域只有政府采購合同和PPP 協(xié)議有較為明確的公開要求和形式，如指定了國家政府采購網(wǎng)（www.ccgp.gov.cn）為采購信息的同意發(fā)布平臺；而PPP 協(xié)議相關(guān)信息可以在財(cái)政部和社會(huì)資本合作中心官網(wǎng)（www.cpppc.org）上進(jìn)行查詢。這種做法有利于財(cái)政部主導(dǎo)的PPP 協(xié)議實(shí)現(xiàn)信息共享和整合，確保各方能夠獲得統(tǒng)一的信源，同時(shí)也符合世界銀行推崇的通過單一平臺發(fā)布PPP 信息公開的建議（馮莉，2022［13］）。

3.2 行政協(xié)議信息公開的多維特征

數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開首先呈現(xiàn)出服務(wù)性。政務(wù)信息公開初期，政府更多地扮演的是管理者的角色，加強(qiáng)市場監(jiān)管及社會(huì)管理是政務(wù)信息公開的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)，政府在信息是否公開、信息公開范圍以及信息如何公開中有絕對的話語權(quán)。此時(shí)的政務(wù)信息公開主要體現(xiàn)為政府的管理性職責(zé)。社會(huì)大眾作為政務(wù)信息公開的對象，被動(dòng)地獲得政府公開的信息，消極享受政務(wù)信息公開的反射利益（孟鴻志和張運(yùn)昊，2021［14］）。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入，政府的定位逐漸從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的政務(wù)信息公開也從管理性職責(zé)演化為政府面向公眾的服務(wù)。數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開具有很強(qiáng)的服務(wù)性特征，一方面，行政協(xié)議信息公開本身就是滿足公眾知情需求的服務(wù)，另一方面，行政協(xié)議信息公開帶動(dòng)了其他服務(wù)的發(fā)展，促進(jìn)了政府服務(wù)的增值化。其次就是互動(dòng)性。傳統(tǒng)媒介下，行政協(xié)議信息公開是單向度的，這和傳統(tǒng)媒介自身的特點(diǎn)有關(guān)。政府利用報(bào)紙、廣播、電視等媒介，向公眾公開行政協(xié)議信息，這些媒介缺乏與公眾交互的渠道，公眾僅能通過媒介獲取行政協(xié)議信息，卻無法將自身的訴求上達(dá)。數(shù)字時(shí)代的到來深刻改變了這一現(xiàn)象。以信息技術(shù)為核心的新媒體的高度普及是數(shù)字時(shí)代的重要特征，與傳統(tǒng)媒體相比，數(shù)字媒體不僅極大地提升了信息傳播的效能，使信息具有即時(shí)化傳播的效率和無遠(yuǎn)弗屆的傳播范圍，同時(shí)，也增強(qiáng)了信息傳播的交互性。數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開逐漸從政府面向大眾的單向度公開轉(zhuǎn)變?yōu)檎c大眾在互動(dòng)中的雙向度公開，大眾主動(dòng)參與到行政協(xié)議信息公開的過程中，并創(chuàng)造性地利用行政協(xié)議信息（夏義堃，2015［15］）。最后是擴(kuò)散性特征明顯?！稐l例》將政務(wù)信息公開的主體限定為：行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。行政協(xié)議的出現(xiàn)使得公共管理的模式發(fā)生了巨大的變化，以PPP 協(xié)議為代表的行政協(xié)議，使私人部門成為公共管理的重要參與者。由于《條例》并未對私人主體的信息公開做具體的要求，財(cái)政部印發(fā)了專門的部門規(guī)章，強(qiáng)調(diào)私人主體在PPP 協(xié)議信息公開中的義務(wù)。數(shù)字時(shí)代，大眾對行政協(xié)議信息公開的要求也在提升，零散的行政協(xié)議信息已經(jīng)難以滿足大眾的信息需求，集成化的數(shù)據(jù)集成為大眾對行政協(xié)議信息的總體要求，而這也需要政府加強(qiáng)與私人主體的合作。可見，數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開呈現(xiàn)出很強(qiáng)的擴(kuò)散性，從機(jī)關(guān)事業(yè)單位擴(kuò)散到私人主體（肖衛(wèi)兵，2015［16］）。

因此，隨著數(shù)字時(shí)代的到來，不僅從形式上推動(dòng)了行政協(xié)議信息公開的線上擴(kuò)容，強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)媒體在行政協(xié)議信息公開中的作用，更賦予了行政協(xié)議信息公開服務(wù)性、互動(dòng)性、擴(kuò)散性等特質(zhì)。當(dāng)然，受法律規(guī)制不完善等諸因素的影響，數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開機(jī)制仍有很大的改進(jìn)空間。

4 行政協(xié)議信息公開機(jī)制存在的問題

歷經(jīng)十余年的探索，我國已經(jīng)初步建立了行政協(xié)議信息公開機(jī)制，但受法律規(guī)制不完善、公開渠道統(tǒng)籌性差、制度供給不足以及監(jiān)督缺位等因素的影響，行政協(xié)議信息公開機(jī)制仍面臨著巨大的困境。

4.1 法律規(guī)制亟待完善

從世界范圍來看，法治建設(shè)是行政協(xié)議信息公開規(guī)范化的必由之路。數(shù)字時(shí)代，行政協(xié)議信息公開的內(nèi)容、要求均發(fā)生了巨大的變化，但法治建設(shè)卻存在滯后的問題。從法律位階的角度來看，《條例》是我國政務(wù)信息公開的主要依據(jù)，其屬于行政法規(guī)的范疇，位階低于憲法、法律?！吨腥A人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》等屬于法律范疇，位階均高于《條例》，由此導(dǎo)致的結(jié)果便是政務(wù)信息公開中的“例外原則”被泛化使用，出現(xiàn)了商業(yè)秘密、個(gè)人信息“絕對化保護(hù)”的現(xiàn)象（肖衛(wèi)兵，2018［17］）。2021 年修訂后的《辦法》是PPP 協(xié)議信息公開的主要依據(jù)，其位階更低，僅為部門規(guī)章。法律位階偏低對相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施帶來了很大的阻礙。舉例而言，2020 年，全國共處理了398650 件政務(wù)信息公開申請事件，其中，予以公開及部分公開的件數(shù)為200009 件，僅占總件數(shù)的50.17%，不予處理、不予公開、無法提供及其他處理的總件數(shù)198641 件，占比49.83%。

從信息公開范圍的角度而言，現(xiàn)有法律對行政協(xié)議信息公開范圍的規(guī)定并不精準(zhǔn)，《通知》僅籠統(tǒng)性地提出了“全生命周期公開”的要求，并未對全生命周期公開的內(nèi)容、措施等做具體的規(guī)定，難以為行政協(xié)議信息公開提供有效的指導(dǎo)，而從實(shí)踐層面來看，行政協(xié)議信息公開仍然存在重事前信息公開，輕事中、事后信息公開的問題，不利于公眾了解行政協(xié)議信息的全貌。此外，《條例》對行政機(jī)關(guān)信息公開豁免的授權(quán)過于籠統(tǒng)和寬泛，也限制了行政協(xié)議信息公開的范圍（李衛(wèi)華，2021［18］）。從信息公開時(shí)效的角度而言，現(xiàn)行法律規(guī)定的行政協(xié)議信息公開法定時(shí)間限制普遍較長，如PPP 協(xié)議采購階段、執(zhí)行階段的信息公開法定時(shí)間限制為6 個(gè)月、12 個(gè)月，與數(shù)字時(shí)代信息高速流轉(zhuǎn)的情況嚴(yán)重脫節(jié)。

4.2 公開渠道缺乏統(tǒng)籌

信息公開需要通過一定的渠道開展，以往，報(bào)紙、廣播、電視等傳播媒介是信息公開的主要渠道，而隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展與數(shù)字時(shí)代的到來，信息公開的渠道日益多元化，基于信息技術(shù)的新型媒介，成為信息公開的重要方式。數(shù)字時(shí)代，行政協(xié)議信息公開渠道大為拓展，但不同渠道間的協(xié)同性不佳。官方網(wǎng)站是行政協(xié)議信息公開的主要平臺，在政務(wù)信息化建設(shè)不斷深入的今天，絕大部分地方政府均開通了官方網(wǎng)站。然而，官網(wǎng)的運(yùn)行情況并不樂觀，不少官網(wǎng)的欄目設(shè)計(jì)缺乏簡潔性，復(fù)雜的頁面布局和大量無意義的欄目設(shè)置，增加了用戶查找行政協(xié)議信息的難度，令用戶望而卻步。官網(wǎng)中雖然設(shè)有行政協(xié)議信息欄目，但信息錄入的時(shí)效性差，部分官網(wǎng)的信息錄入滯后1 年乃至更長的時(shí)間，根本無法發(fā)揮行政協(xié)議信息公開的作用（朱曉峰等，2018［19］）。得益于移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)的高速發(fā)展與智能終端的普及，新媒體成為社會(huì)大眾獲取信息的主要載體，以微信、微博、抖音等為代表的新媒體，在擴(kuò)容行政協(xié)議信息公開渠道中發(fā)揮著重要的作用。實(shí)踐中，微信等新媒體已被應(yīng)用于政務(wù)信息公開，但不同新媒體間的整合性較差，缺乏系統(tǒng)性的布局和合理的規(guī)劃（王敬波，2017［20］）。數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開的渠道主要包括線下傳統(tǒng)渠道和線上新型渠道兩大類，二者的關(guān)系為互補(bǔ)、協(xié)同關(guān)系，有著不同的特征，面相不同的群體。然而，在行政協(xié)議信息公開實(shí)踐中，二者的協(xié)同性并不佳，線下傳統(tǒng)渠道的信息公開作用有弱化、虛化的風(fēng)險(xiǎn)，且兩大渠道在信息公開的范圍、時(shí)效等方面，也缺乏統(tǒng)一的籌劃。數(shù)據(jù)開放是政務(wù)信息公開的核心，渠道缺乏整合對政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)形成了極大的制約（何淵，2017［21］）。

4.3 公眾參與制度供給不足

民眾對政府的信任危機(jī)是當(dāng)代社會(huì)治理中的一大癥結(jié)，而民眾、政府間的信息不對稱則是信任危機(jī)的重要根源（Alcaraz-Quiles，2014［22］）。民眾難以從政府獲得需求的信息，會(huì)對政府產(chǎn)生懷疑，打造開放政府就成為破解信任危機(jī)的必由之路。開放政府即政府信息能夠?yàn)槊癖娭苤恼ㄍ跞f華，2016［23］），其中，行政協(xié)議信息公開是打造開放政府的重要一端。國家層面正著力推動(dòng)行政協(xié)議信息公開，然而，公眾層面卻存在因制度供給不足而導(dǎo)致的參與不足的困境。人民主權(quán)原則是憲法的基本原則，《條例》以行政法規(guī)的形式，將民眾的知情權(quán)具象化。積極探索公民直接參政的新方式，擴(kuò)大公民對行政過程的直接參與機(jī)制已是現(xiàn)代各國行政法所共同重視的問題。行政協(xié)議，尤其PPP 協(xié)議主要為社會(huì)提供公共服務(wù)職能，涉及公眾性即多方主體利益，并且合同內(nèi)容非常復(fù)雜，協(xié)議相關(guān)主體的溝通成本比較高等，正因?yàn)檫@些供給因素的影響，公眾未能深層次地參與到行政協(xié)議信息公開中，這既不符合民主建設(shè)的需求，也不利于發(fā)揮民眾在行政協(xié)議信息公開監(jiān)督中的作用。行政協(xié)議信息公開自身的問題，也是制約民眾參與的主要因素之一。現(xiàn)階段，在數(shù)字政府建設(shè)背景下，我們一直強(qiáng)調(diào)“政企合作，共建輝煌——構(gòu)建共建共治共享機(jī)制”即數(shù)字共建參與、數(shù)字決策參與、數(shù)字民主監(jiān)督、數(shù)字行政公開、公共數(shù)據(jù)開放。但行政協(xié)議信息公開仍然以無差別的低價(jià)值公開為主，政府部門在行政協(xié)議信息公開前，并沒有開展需求調(diào)查，不了解不同群體對行政協(xié)議信息需求的具體情況，行政協(xié)議信息供給與民眾行政協(xié)議信息需求間仍存在脫節(jié)，同時(shí)，政府部門也未能采用大數(shù)據(jù)技術(shù)等行政協(xié)議信息進(jìn)行價(jià)值開發(fā)，致使公開的行政協(xié)議信息價(jià)值偏低。民眾獲取行政協(xié)議信息的成本較高，不僅需要等待較長的時(shí)間，甚至要支付一筆不菲的費(fèi)用。以依法申請公開為例，北京、廣東、江蘇是辦理政務(wù)信息收費(fèi)金額最多的三個(gè)省市。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年北京收取的信息處理費(fèi)為658150 元，與2015 年相比，增長80%以上，不斷攀升的信息處理費(fèi)也使得民眾對依法申請公開信息望而卻步（張力，2023［24］）。

表一 2021 年北京、廣東、江蘇政務(wù)信息申請收費(fèi)表

4.4 主體權(quán)責(zé)存在脫節(jié)

“政府的信息公開義務(wù)是作為體系存在的信息公開國家義務(wù)的系統(tǒng)一環(huán)”（秦小建，2016［25］），《條例》等法律法規(guī)明確規(guī)定了政府行政協(xié)議信息公開的義務(wù)，但在實(shí)踐層面，行政協(xié)議信息公開卻面臨著主體權(quán)責(zé)脫節(jié)的責(zé)任困境。與2019 年的《（暫行）辦法》相比，2021 年修訂的《辦法》對PPP 協(xié)議信息公布的責(zé)任主體有了更為明確的表述，即第三條中的“本辦法所稱PPP 參與方包括財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、咨詢機(jī)構(gòu)、專家等?！钡谄邨l中“社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)和專家等PPP 參與方應(yīng)當(dāng)公開其基本信息、參與項(xiàng)目情況等信息?！狈蓮暮暧^層面明確了各主體行政協(xié)議信息公開的義務(wù)，卻沒有做進(jìn)一步的具體規(guī)定，由此導(dǎo)致的結(jié)果便是各主體在行政協(xié)議信息公開中存在著隨意化的現(xiàn)象，且不同主體公開的行政協(xié)議信息易出現(xiàn)矛盾之處。質(zhì)量評估是行政協(xié)議信息公開的重要一環(huán)，不僅可以反饋行政協(xié)議信息公開的具體情況，也能分析、診斷行政協(xié)議信息公開中的問題，同時(shí)，質(zhì)量評估也是構(gòu)建行政協(xié)議信息公開激勵(lì)機(jī)制的前提。當(dāng)前，行政協(xié)議信息公開質(zhì)量評估存在多重問題，在評估主體中，仍為政府單一主體，未能發(fā)揮好公眾的作用（張?zhí)┤鸷完惪×迹?023［26］），在評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，亦未能凸顯透明度。依法公開行政協(xié)議信息是政府依法行政的內(nèi)在要求，問責(zé)作為依法行政的保障，需要和行政協(xié)議信息公開結(jié)合起來。但行政協(xié)議信息公開問責(zé)機(jī)制尚未建立，難以發(fā)揮問責(zé)在行政協(xié)議信息公開中的促進(jìn)作用。

5 數(shù)字治理下行政協(xié)議信息公開機(jī)制之優(yōu)化路徑

如上文所述，行政協(xié)議信息公開機(jī)制面臨著法律規(guī)制亟待完善、公開渠道缺乏統(tǒng)籌、公眾參與制度供給不足、主體權(quán)責(zé)存在脫節(jié)多重困境，已難以滿足數(shù)字治理下行政協(xié)議信息公開的需求。因此，要針對行政協(xié)議信息公開機(jī)制的困境，探索其優(yōu)化路徑。

5.1 完善行政協(xié)議信息公開的法律規(guī)制

法治建設(shè)是數(shù)字治理時(shí)代行政協(xié)議信息公開機(jī)制優(yōu)化的必由之路，也是建設(shè)數(shù)字法治政府的內(nèi)在要求。對此，要將完善行政協(xié)議信息公開的法律規(guī)制作為數(shù)字治理時(shí)代行政協(xié)議信息公開的規(guī)范支撐。

首先，應(yīng)提高法律位階。法律位階偏低對政務(wù)信息公開帶來了很大了挑戰(zhàn)，而缺乏專門的法律則是政務(wù)信息公開法律位階偏低的主要表現(xiàn)。全國人大常委會(huì)要根據(jù)當(dāng)前政務(wù)信息公開的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，加速制定、出臺統(tǒng)一的《政府信息公開法》，徹底改變政府信息公開中僅有行政法規(guī)，而無專門法律的面貌，為政務(wù)信息公開提供更為堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)（馬懷德，2018［27］）。同時(shí)，立足數(shù)字時(shí)代政務(wù)信息公開的新特征，以專章的形式，將數(shù)字化公開作為政務(wù)信息公開的重要渠道。行政協(xié)議信息屬于政務(wù)信息的范疇，并且，在公私合作不斷深入的今天，行政協(xié)議信息呈爆炸式增長的態(tài)勢?？稍凇墩畔⒐_法》中設(shè)立“行政協(xié)議信息公開”專章，以法律條文明確規(guī)定各類行政協(xié)議，如特許經(jīng)營協(xié)議、招商引資協(xié)議、政府采購協(xié)議、國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議等的信息公開要求，使數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開有法可依。PPP 協(xié)議是行政協(xié)議中數(shù)量最多的一種，僅憑法律效力較低的部門規(guī)章，難以為數(shù)字時(shí)代PPP 協(xié)議信息公開提供有力的保障。國務(wù)院要以《政府信息公開法》為依據(jù)，立足PPP 協(xié)議的特點(diǎn)以及數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開的總體要求，制定頒布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理?xiàng)l例》，將部門規(guī)章升格為行政法規(guī)。

其次，明確行政協(xié)議信息公開的范圍?！锻ㄖ芬蟆凹涌焱苿?dòng)PPP 項(xiàng)目全生命周期信息公開”，所謂全生命周期信息公開，即將信息公開貫穿于PPP 項(xiàng)目從協(xié)議簽訂到協(xié)議終止的全過程中。具體而言，行政協(xié)議信息公開的內(nèi)容包括但不限于合作方基本信息、合同文本、修訂協(xié)議或補(bǔ)充協(xié)議、中期評估報(bào)告、年度報(bào)告、行政協(xié)議相對人重大糾紛涉訴涉仲情況等。全生命周期信息公開能夠有效杜絕行政協(xié)議信息公開中的空白點(diǎn)，不僅在加強(qiáng)公眾參與、增強(qiáng)投資者信息中發(fā)揮著重要的作用，對保障行政協(xié)議的履行情況以及優(yōu)化治理也具有深遠(yuǎn)的影響。《條例》將“公開為常態(tài)，不公開為例外”作為基本原則，但在不公開情形的規(guī)定中，采用了較為模糊的說法。反觀美國的Freedom of Information Act，明確規(guī)定了九類享有信息公開豁免權(quán)的內(nèi)容（Miller，1988［28］）。要以《保守國家秘密法》《反不正當(dāng)競爭法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律為依據(jù)，將國家秘密、商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私作為行政協(xié)議信息公開的例外情況。

最后，應(yīng)具體規(guī)定行政協(xié)議信息公開的時(shí)效。時(shí)效制度屬于程序制度，指行政行為全過程或其各個(gè)階段受到法定時(shí)間限制。時(shí)效制度是行政程序效率的體現(xiàn)（王周戶和徐文星，2015［29］）。理論上，行政協(xié)議信息公開的法定時(shí)間越短，越能體現(xiàn)時(shí)效性，但在現(xiàn)實(shí)層面，受行政協(xié)議自身復(fù)雜性等多重因素的影響，行政協(xié)議信息公開必然存在滯后性?！稐l例》中規(guī)定的“20 個(gè)工作日”是2007 年的法定時(shí)間限制。當(dāng)時(shí)，數(shù)字技術(shù)雖然得到了一定的發(fā)展，但普及程度遠(yuǎn)不如今天。數(shù)字時(shí)代，信息流通加速，公眾對信息獲取的時(shí)效要求顯著提升。仍然嚴(yán)重“20 個(gè)工作日”的規(guī)定，顯然與數(shù)字時(shí)代信息高效流通的總體要求不符。要在深入、細(xì)致論證的基礎(chǔ)上，縮短行政協(xié)議信息公開的法定時(shí)間限制。行政協(xié)議信息類型多樣，不同行政信息公開的時(shí)效難以一概而論。PPP 協(xié)議多含有一定的敏感因素，因此，《辦法》將采購階段、執(zhí)行階段的信息更新周期設(shè)置為6 個(gè)月、12 個(gè)月。要在考慮PPP 協(xié)議特殊性的基礎(chǔ)上，將采購階段、執(zhí)行階段信息更新周期縮短如為3 個(gè)月、6 個(gè)月。

5.2 統(tǒng)籌行政協(xié)議信息公開的渠道

數(shù)字治理時(shí)代，行政協(xié)議信息公開的渠道日益多元化，基于數(shù)字技術(shù)的新媒體在行政協(xié)議信息公開中發(fā)揮著日益重要的作用。然而，行政協(xié)議信息公開渠道卻面臨著整合性差的問題，未能真正發(fā)揮好行政協(xié)議信息公開的作用。因此，加強(qiáng)行政協(xié)議信息公開渠道的治理，推進(jìn)各類渠道的協(xié)同，就成為數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開機(jī)制優(yōu)化的內(nèi)在要求。

一是加強(qiáng)官網(wǎng)建設(shè)，發(fā)揮好官網(wǎng)在行政協(xié)議信息公開中的基礎(chǔ)作用。以人性化、智能化為基本原則，對官網(wǎng)頁面進(jìn)行整體性改造，做好欄目的整合與刪改，將同類欄目整合到大的欄目中，最大限度刪除官網(wǎng)中不必要的欄目，使官網(wǎng)更為的整潔、大方。將政務(wù)信息公開作為官網(wǎng)的主要欄目之一，并布局在官網(wǎng)的顯眼位置，使登錄官網(wǎng)的用戶能夠第一時(shí)間找到政務(wù)信息公開欄目。在政務(wù)信息公開欄目下設(shè)立多個(gè)子欄目，將PPP 協(xié)議信息單獨(dú)設(shè)立。同時(shí)，優(yōu)化PPP 協(xié)議信息的檢索方式，為用戶提供項(xiàng)目領(lǐng)域檢索、關(guān)鍵詞檢索、區(qū)域檢索等多種檢索方式，降低用戶從官網(wǎng)獲取PPP 協(xié)議信息的難度。信息質(zhì)量不高是制約官網(wǎng)行政協(xié)議信息公開作用的主要因素。要以及時(shí)性、全面性、準(zhǔn)確性為基本原則，加強(qiáng)官網(wǎng)行政協(xié)議信息的質(zhì)量控制，有效減少行政協(xié)議信息公開中的滯后、片面、錯(cuò)訛等問題，真正發(fā)揮好官網(wǎng)在滿足用戶知情權(quán)中的作用。

二是加強(qiáng)新媒體利用，打造行政協(xié)議信息公開新媒體矩陣。加強(qiáng)新媒體的利用，是拓展行政協(xié)議信息公開渠道，擴(kuò)大行政協(xié)議信息公開受眾的有效方式。新媒體形態(tài)眾多，不同的新媒體有著不同的定位、功能，在行政協(xié)議信息公開中的作用也不盡相同。要聚焦新媒體的特征，做好新媒體的整合利用，打造行政協(xié)議信息公開新媒體矩陣。比如，加強(qiáng)微信平臺的利用。微信屬于社交媒體，是我國用戶數(shù)量最多以及智能手機(jī)裝備率最高的媒體，日后用戶10 億人以上。相關(guān)主體可注冊PPP 協(xié)議微信公眾平臺，依托微信公眾平臺創(chuàng)新PPP 協(xié)議信息公開模式，讓受眾通過掃碼關(guān)注公眾號，來了解PPP 協(xié)議信息（龔花萍和劉帥，2014［30］）。又如，開展政務(wù)信息直播。抖音等短視頻媒體的崛起，推動(dòng)了直播行業(yè)的繁榮，而政務(wù)信息直播則是當(dāng)前政務(wù)信息公開的新興模式。政務(wù)信息直播使得政務(wù)信息公開從單向度的信息公開變?yōu)殡p向度參與式的信息公開，具有更強(qiáng)的交互性?？梢劳卸兑舻榷桃曨l平臺，推行PPP 協(xié)議直播公開模式（沈霄和王國華，2018［31］）。

三是依托媒介融合，構(gòu)建混合化的行政協(xié)議信息公開體系。推進(jìn)政務(wù)信息公開渠道的多元化是當(dāng)前政務(wù)信息公開機(jī)制優(yōu)化的重點(diǎn)內(nèi)容（王敬波和李帥，2017［32］）。對此，混合化的信息公開體系具有重要的作用。對行政協(xié)議信息公開而言，以報(bào)紙、廣播、電視為代表的線下公開渠道與基于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的線上公開渠道，并非取代與被取代的關(guān)系，而是相互配合、相互促進(jìn)的關(guān)系。媒介融合是數(shù)字時(shí)代媒介發(fā)展的重要趨勢，要依托媒介融合，構(gòu)建混合化的行政協(xié)議公開體系，一方面，推動(dòng)行政協(xié)議信息公開的傳統(tǒng)媒介向新媒介發(fā)展，如打造報(bào)紙新媒體客戶端、加強(qiáng)廣播電視與流媒體視頻的合作；另一方面，做好傳統(tǒng)媒介、新媒介在行政協(xié)議信息公開范圍、內(nèi)容、時(shí)效等層面的協(xié)同性。

5.3 優(yōu)化公眾參與制度供給

參與民主是現(xiàn)代民主的重要形式，在彌補(bǔ)代議制民主的不足中具有重要的作用。代議制民主以契約的形式，將公民的政治權(quán)利讓渡給代表，但受信息不對稱等因素的影響，代表未必能夠完全代表公民的意愿，參與民主則為公民直接參與政治提供了渠道（Rousseau，2014［33］）。行政協(xié)議信息公開中的公眾參與是公共行政中參與民主的具體表現(xiàn)形式之一（李圖強(qiáng)，2004［34］）.針對行政協(xié)議信息公開中制度供給導(dǎo)致公眾參與不足的問題，要從以下幾個(gè)方面去優(yōu)化數(shù)字時(shí)代行政協(xié)議信息公開機(jī)制的著力點(diǎn)。

其一，增強(qiáng)公眾參度和接受度。信息公開使得政府不再神秘，公民可以了解政府與相對人締約和履約的所有過程，同時(shí)政府也可以通過信息公開了解公眾對行政協(xié)議相關(guān)情況的反饋，從而提高公眾的參與度。因此，可以說信息公開是政府與公眾之間建立聯(lián)系的非常重要的溝通渠道。另外，信息公開機(jī)制還可以促使行政協(xié)議及時(shí)為公眾所了解，增強(qiáng)公眾對政府的信任，從而提高公眾對行政協(xié)議的接受程度。《條例》第一條寫到“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，·····，制定本條例?！笨梢姡Ｕ瞎竦闹闄?quán)，使政務(wù)信息公開的主要目標(biāo)。但在現(xiàn)實(shí)層面，民眾普遍存在著法律意識薄弱的問題，不善于依法獲取行政協(xié)議信息。要加強(qiáng)公民的民眾法治教育，提升民眾獲取行政協(xié)議信息的意識，使民眾深刻認(rèn)識到了解行政協(xié)議信息，監(jiān)督行政協(xié)議實(shí)施情況的重要性和必要性，培育民眾的主人翁意識，創(chuàng)設(shè)民主新局面。對政務(wù)信息公開中存在的少數(shù)人過度利用，或?qū)⒄?wù)信息公開視作謀求特殊利益工具的行為，也要從反面開展法治教育（彭錞，2019［35］）。

其二，創(chuàng)新民眾獲取行政協(xié)議信息的模式。傳統(tǒng)的行政協(xié)議信息公開模式為無差別的、碎片化信息公開模式，信息價(jià)值較低，難以滿足公眾多樣化、差異化的需求。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，為行政協(xié)議信息公開模式的創(chuàng)新提供了技術(shù)支持。要在行政協(xié)議信息公開平臺中引入人工智能技術(shù)，加強(qiáng)對行政協(xié)議信息檢索人檢索標(biāo)簽、瀏覽痕跡的分析，為公眾畫像，并借助微信公眾號、短信等方式，向公眾推送可能需要的行政協(xié)議信息，使行政協(xié)議信息公開模式從無差別的被動(dòng)公開向定制化的公開轉(zhuǎn)變，凸顯行政協(xié)議信息公開的公共服務(wù)屬性。行政協(xié)議信息極為豐富，受眾在行政協(xié)議信息的解讀，特別是價(jià)值梳理中，存在很大的局限，往往難以有效利用行政協(xié)議信息。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，使行政協(xié)議信息的高效利用具備了可能。要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，開展行政協(xié)議信息的分析工作，如聚類分析、關(guān)聯(lián)分析等，依托大數(shù)據(jù)可視化技術(shù)，優(yōu)化行政協(xié)議信息的呈現(xiàn)方式，為公眾提供價(jià)值密度更高的行政協(xié)議信息公開服務(wù)。

其三，降低民眾獲取行政協(xié)議信息的成本。時(shí)間成本、金錢成本是制約民眾獲取行政協(xié)議信息的兩大因素。從時(shí)間成本的角度而言，無論是主動(dòng)公開的行政協(xié)議信息，或依申請公開的行政協(xié)議信息，均存在著一定的延遲性，并且PPP 協(xié)議信息中的延遲現(xiàn)象更為明顯。對此，要從法定時(shí)間限制與技術(shù)兩個(gè)維度采取應(yīng)對策略，一方面，立足數(shù)字時(shí)代的新面貌，縮短行政協(xié)議信息公開的法定時(shí)間限制；另一方面，加強(qiáng)信息傳播效率更高的新媒體在行政協(xié)議信息公開中的應(yīng)用，從而最大限度地降低民眾的時(shí)間成本。從金錢成本的角度而言，《條例》第四十二條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔ⅲ皇杖≠M(fèi)用”，同時(shí)，又補(bǔ)充規(guī)定“申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)?！币獙π畔?shù)量、頻次合理的范圍做出明確的規(guī)定，并明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決公眾參與的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問題（李琿和黃德林，2006［36］）。

5.4 健全行政協(xié)議信息公開的監(jiān)督機(jī)制

行政協(xié)議信息公開是政府及相關(guān)主體的法定責(zé)任，然而，在實(shí)踐中，行政協(xié)議信息公開卻面臨著多重阻礙，政府及相關(guān)主體在信息公開中存在積極性不高、信息公開質(zhì)量低、信息公開時(shí)效性差等問題。數(shù)字治理下行政協(xié)議信息公開既要重視法治建設(shè)，為行政協(xié)議信息公開提供完善的法律規(guī)制，也要加強(qiáng)監(jiān)督、問責(zé)。

一是明確各主體責(zé)任?！掇k法》第六條規(guī)定“PPP 協(xié)議參與方應(yīng)落實(shí)責(zé)任，在PPP 綜合信息平臺真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)錄入、更新項(xiàng)目信息及參與方信息?！盤PP 協(xié)議參與主體較多，各主體的信息掌握情況有所差別，信息公開要求自然也應(yīng)有所不同。要進(jìn)一步明確各主體的信息公開責(zé)任。從政府的角度而言，PPP協(xié)議是引入社會(huì)資本的公共項(xiàng)目，追求社會(huì)公平和社會(huì)效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一是其綜合目標(biāo)（尹少成，2017［37］）。PPP 協(xié)議的特點(diǎn)決定了政府在項(xiàng)目實(shí)施過程中扮演著主導(dǎo)者的角色，并且享有行政優(yōu)益權(quán)。要將政府，如財(cái)政部門、行業(yè)主管部門作為行政協(xié)議公開的關(guān)鍵責(zé)任主體，強(qiáng)化政府在行政協(xié)議信息公開中的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，在政府信息公開責(zé)任的規(guī)定中，不僅要從內(nèi)容層面規(guī)定政府應(yīng)該公開何種信息，也要結(jié)合數(shù)字治理的特點(diǎn)、要求，將數(shù)字化公開作為政府行政協(xié)議信息公開的責(zé)任。從其他參與方的角度而言，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、咨詢機(jī)構(gòu)、專家等要在政府的統(tǒng)一規(guī)劃下，嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，公開自身掌握的行政協(xié)議信息。

二是開展透明度評估。PPP 協(xié)議的初衷是以社會(huì)資本緩解公共財(cái)政的壓力，然而，在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了透明度不高的問題，暗箱操作的問題，不僅損害了政府公信力，也加劇了公共資源浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP 協(xié)議透明度不高的問題分析中，Estache 總結(jié)了三點(diǎn)因素：監(jiān)管缺位、數(shù)據(jù)采集方式的不足、定量研究模型的缺失（Estache 等，2003［38］）。因此，要通過數(shù)據(jù)的采集、定量研究模型的構(gòu)建來加強(qiáng)PPP 協(xié)議的透明度評估，推動(dòng)監(jiān)管工作的開展。透明度評估的指標(biāo)包括輸入透明、過程透明及輸出透明三個(gè)方面，輸入透明側(cè)重以合同的形式來呈現(xiàn)財(cái)務(wù)、技術(shù)、服務(wù)水平，過程透明強(qiáng)調(diào)以財(cái)務(wù)監(jiān)管、過程監(jiān)督來跟蹤PPP 協(xié)議的實(shí)施情況，輸出透明則呈現(xiàn)預(yù)期績效水平的真實(shí)完成情況（張西勇，2018［39］）。當(dāng)前，PPP 協(xié)議輸入透明度較高，過程、輸出透明度偏低，而輸出透明的重要性卻日益提升。因此，應(yīng)將輸出透明作為透明度評估的重點(diǎn)。在具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)中，要將數(shù)字化公開作為透明度評估的主要指標(biāo)之一，驅(qū)動(dòng)政府加快行政協(xié)議信息的數(shù)字化公開步伐，改變行政協(xié)議信息公開以線下公開為主的局面，構(gòu)建線下線上協(xié)同公開的新模式。

三是健全問責(zé)機(jī)制。問責(zé)是提高政府責(zé)任意識，促進(jìn)政府依法行政的重要舉措。行政協(xié)議信息公開是政府的法定職責(zé)之一，《條例》《通知》《辦法》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，均規(guī)定了政府在行政協(xié)議信息公開中的責(zé)任。要以法律為依據(jù)，在政府行政協(xié)議信息公開透明度評估的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)問責(zé)工作，構(gòu)建多主體參與的多元化異體問責(zé)機(jī)制（馮莉，2022［40］）。從內(nèi)部問責(zé)的角度而言，人大、監(jiān)察委以及司法機(jī)關(guān)均應(yīng)參與到行政協(xié)議信息公開問責(zé)中。針對行政協(xié)議中存在的暗箱操作、權(quán)力尋租等風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)察委要將行政協(xié)議信息公開問責(zé)與反腐敗結(jié)合起來，履行好監(jiān)察問責(zé)的職能（曹鎏，2022［41］）。從外部問責(zé)的角度而言，新聞媒體、社會(huì)組織、人民群眾也應(yīng)提高法治意識，成為行政協(xié)議信息公開問責(zé)的主體，全方位、多角度拓展行政協(xié)議信息公開問責(zé)機(jī)制。

6 結(jié)論

自國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》首次提出“建設(shè)數(shù)字法治政府”以來，政府治理工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)閷で髷?shù)字化、法治化、透明化的多維融合與良性互動(dòng)。透明政府是當(dāng)前政府建設(shè)的重要內(nèi)容，而政務(wù)信息公開則是透明政府建設(shè)中最為重要的內(nèi)容。自《政府信息條例》頒布和修訂以來，我國政務(wù)信息公開建設(shè)取得了一定的成效與發(fā)展，但在行政協(xié)議領(lǐng)域，特別是PPP 協(xié)議領(lǐng)域，政務(wù)信息公開仍然面臨著法律規(guī)制亟待完善、公開渠道缺乏統(tǒng)籌、公眾參與嚴(yán)重不足、主體權(quán)責(zé)存在脫節(jié)等多重困境。尤其在數(shù)字行政文化背景下，為行政協(xié)議信息公開提供了新的契機(jī)，需要以規(guī)范支撐、渠道協(xié)同、公眾參與、責(zé)任明確為指引，優(yōu)化行政協(xié)議信息公開機(jī)制。