● 程紅艷 王健怡

高考制度是我國(guó)教育體系中的核心制度，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要地位，高考改革也是全社會(huì)矚目的教育敏感問(wèn)題?！蛾P(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》自2014 年頒布至今，中國(guó)高考“分類考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取”的考試招生模式基本定型，且穩(wěn)步實(shí)施。新高考制度實(shí)施近10 年以來(lái)，雖然取得較大成效，給予了學(xué)生一定的選考自由權(quán)，但批評(píng)意見(jiàn)依然很多，“唯分論”的困局仍未被突破。新高考制度未來(lái)向何處去？“高考是應(yīng)屆考生寒窗苦讀十年后決定成敗的‘戰(zhàn)場(chǎng)’，是高中教師辛勤三載后檢驗(yàn)教學(xué)成效的重要記錄，是考生家長(zhǎng)牽腸掛肚的人生關(guān)口，是中學(xué)校長(zhǎng)用心管理、拼命競(jìng)爭(zhēng)的‘榮辱簿’，是地方政府重視教育、顯示成績(jī)的另類‘GDP’?！保?］可見(jiàn)，高考制度是各種利益交匯的高利害制度，關(guān)涉考生、家長(zhǎng)、中小學(xué)教師與校長(zhǎng)、地方政府等多方主體的核心利益。利益相關(guān)者之間的互動(dòng)關(guān)系對(duì)政策過(guò)程和高考制度變遷產(chǎn)生影響［2］，某種程度上，高考制度演變通過(guò)主體間“利益沖突——調(diào)整——階段性均衡——沖突——階段性均衡”的循環(huán)博弈模式而實(shí)現(xiàn)。［3］利益相關(guān)者理論的核心觀點(diǎn)——將各方利益相關(guān)者的訴求納入決策之中進(jìn)行整合與平衡，讓利益相關(guān)者之間建立積極合作的關(guān)系，不僅是一種道德的要求，更是一種提升組織效率的戰(zhàn)略能力。［4］因此，本研究基于利益相關(guān)者視角，在新高考制度改革的現(xiàn)實(shí)背景下，提出高考制度改革的多元主體利益平衡的機(jī)制與路徑。

一、新高考制度的現(xiàn)實(shí)困境

改革開(kāi)放以來(lái)，高考制度經(jīng)歷了若干次變革，其中變革的主線是從統(tǒng)一高考發(fā)展到分省命題，從統(tǒng)一考試科目發(fā)展為有限選擇科目。新高考制度的改革，取得了一些突破性進(jìn)展，但也面臨著難以解決的“硬骨頭”問(wèn)題。

（一）“分省命題”與地域教育特權(quán)

自高考制度建立，高考的考試命題權(quán)屬一直在中央政府和地方政府（省級(jí)政府）之間來(lái)回?cái)[動(dòng)。1978年，全國(guó)恢復(fù)統(tǒng)一考試；2000 年開(kāi)始大規(guī)模試行分省命題考試，中國(guó)高考命題權(quán)逐漸從集權(quán)走向分權(quán)。截至目前，31 個(gè)省、自治區(qū)、市（除新疆、西藏）啟動(dòng)了“統(tǒng)考（語(yǔ)數(shù)外）+選考”的新高考改革，高考基本定型為“中央命題”與“分省命題”相結(jié)合的考試模式。全國(guó)統(tǒng)考科目由教育部考試中心命題，本省統(tǒng)考及選考科目均由各省市自行命題。在這種模式下，中央政府和地方政府共享考試權(quán)力，按照分值（滿分750 分）比例計(jì)算，中央政府承擔(dān)450 分的命題權(quán)責(zé)，而地方政府承擔(dān)300 分的命題權(quán)責(zé)，中央政府的權(quán)責(zé)比地方政府更勝一籌。

然而，這種“中央+分省”的夾心考試模式卻是“新瓶裝舊酒”，突出的地區(qū)教育公平問(wèn)題未能得到根本解決。2001 年8 月，青島三考生為爭(zhēng)取平等受教育權(quán)而狀告教育部，引發(fā)社會(huì)矚目。當(dāng)時(shí)，同一時(shí)間考試、同一試卷、同樣分?jǐn)?shù)段的學(xué)生，北京考生可入讀重點(diǎn)本科院校，山東考生卻沒(méi)有入讀一般?？圃盒５馁Y格。此后，為避免爭(zhēng)議，分省自主命題被大范圍使用。省市實(shí)行自主命題使得省際間的錄取分?jǐn)?shù)線不再具有可比性，“巧妙”地“合法化”了考試與錄取中的地域特權(quán)［5］，加固了核心城市的教育利益。研究證明，天津、北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、教育資源豐富省份的優(yōu)質(zhì)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)依然長(zhǎng)期位列前三，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，呈現(xiàn)著較為明顯的地域失衡，尚未有消弭之勢(shì)。［6］地區(qū)教育特權(quán)連同城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差異成為教育機(jī)會(huì)分配不均的重要隱性因素。

（二）考試面臨的“公平—效率”悖論

考試效率主要表現(xiàn)為選拔人才的有效性以及對(duì)于基礎(chǔ)教育乃至整個(gè)教育體系產(chǎn)生積極的社會(huì)影響效應(yīng)?？傮w看來(lái)，新高考在推進(jìn)公平方面頗有建樹(shù)，如限制加分項(xiàng)目，通過(guò)專項(xiàng)錄取計(jì)劃使得貧困地區(qū)和農(nóng)村學(xué)生進(jìn)入重點(diǎn)高校的人數(shù)明顯增加，然而其考試效率并不理想。“分類考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取”的考試?yán)砟铍m被廣泛認(rèn)可和稱贊，多元錄取機(jī)制卻難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！皟梢罁?jù)、一參考”中的參考學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)難以落實(shí)，拔尖創(chuàng)新人才仍然無(wú)法在新制度下脫穎而出。

另外，新高考制度設(shè)計(jì)雖然加入了高中學(xué)業(yè)水平考試的元素，卻無(wú)法對(duì)高中教育產(chǎn)生引導(dǎo)改善作用，無(wú)法改變高中教育重選拔、重篩選、重少數(shù)優(yōu)秀學(xué)生的應(yīng)試傾向。新高考制度中尤為出彩的、給予學(xué)生適度自由的選考制度設(shè)計(jì)，也未能充分發(fā)揮其促進(jìn)學(xué)生差異化發(fā)展的制度優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，多次考試的不確定性、備考戰(zhàn)線的延長(zhǎng)也增加了考試成本。為了爭(zhēng)取現(xiàn)有制度格局下利益的最大化，考生與學(xué)校的“合謀”導(dǎo)致出現(xiàn)了一些功利化傾向和短視化行為。為方便操作，多數(shù)省份“3+3”的自助選考模式變?yōu)椤?+1+2”的套餐模式。依據(jù)教育部2021 年公布的《普通高校本科招生專業(yè)選考科目要求指引（通用版）》，大部分理工農(nóng)醫(yī)類專業(yè)要求選考物理和化學(xué)，實(shí)際上使得高考在某種程度上又回到了文理分科的時(shí)代。［7］

總而言之，考試的“公平—效率”困境來(lái)自“唯分?jǐn)?shù)”?！拔ǚ?jǐn)?shù)”是一把雙刃劍，可以說(shuō)高考制度的成敗皆由此而生?！拔ǚ?jǐn)?shù)”在保證公平的同時(shí)不可避免地降低了選拔人才的效率，其原因顯而易見(jiàn)，分?jǐn)?shù)無(wú)法有效衡量人才的獨(dú)特性和差異性。在既有制度設(shè)計(jì)下，公平與效率已然成為一對(duì)悖論，只能壓蹺蹺板式地顧此失彼，很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)——堅(jiān)守“唯分?jǐn)?shù)”，便只能犧牲選才效率，以實(shí)現(xiàn)形式上的公平；突破“唯分?jǐn)?shù)”，提升選拔人才的效率，就要冒著損害教育公平的風(fēng)險(xiǎn)。在統(tǒng)一的考試分?jǐn)?shù)之外，任何試圖創(chuàng)設(shè)出來(lái)的有限彈性和有限自由，如自主招生、特長(zhǎng)招生、保送生等都可能被社會(huì)優(yōu)勢(shì)階層和特權(quán)階層利用，演化成新的教育不公。［8］

二、新高考制度背后的多元主體利益博弈

“制度的發(fā)展是行為人之間的一場(chǎng)競(jìng)賽，他們力爭(zhēng)創(chuàng)立的規(guī)則會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生最有利于自身的均衡結(jié)果?！保?］從公共政策上看，任何教育制度都是基于社會(huì)各方利益進(jìn)行考慮權(quán)衡和不斷博弈的結(jié)果。新高考制度由于其特殊性，涉及的主體較為廣泛且復(fù)雜。高考制度在現(xiàn)實(shí)困境中，主要存在著政府部門（中央政府、地方政府）、教育組織（高校、高中）、社會(huì)個(gè)體（考生、家長(zhǎng)）三方利益相關(guān)者，主要表現(xiàn)為中央和地方教育之間的考試權(quán)力分割、國(guó)家權(quán)威與高校自主權(quán)之間的邊界劃分、制度安排與個(gè)人選擇之間的博弈。各主體的主體意識(shí)、利益訴求有所不同，如果利益不能有效整合就會(huì)導(dǎo)致高考制度改革舉步維艱。

（一）中央政府與地方政府的博弈

從縱向來(lái)看，中央政府和地方政府之間表現(xiàn)為國(guó)家利益與地方利益的博弈。中央政府始終以“國(guó)家和公眾利益至上”為價(jià)值取向，其訴求體現(xiàn)為：通過(guò)高考選拔進(jìn)入高等院校受教育的人才，以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展；維護(hù)考試正義，維系考試的效率性、科學(xué)性、公平性［10］，平衡各省教育利益以保持社會(huì)穩(wěn)定。在權(quán)力上，中央政府掌握著考試決策權(quán)，負(fù)責(zé)把握高考制度改革大方向，并制定、部署、指導(dǎo)全國(guó)高考招生的宏觀政策。地方的考試權(quán)力則來(lái)源于中央政府的讓渡。地方政府依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》這一綱領(lǐng)性文件，根據(jù)本?。ㄗ灾螀^(qū)、市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育質(zhì)量等情況，對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，最終制定本省（自治區(qū)、市）高考改革方案。

作為整個(gè)國(guó)家利益的一部分，地方政府的利益與國(guó)家利益大體一致，但也存在利益分歧。地方政府在維護(hù)考試公平、選拔人才的同時(shí)，還存在留住當(dāng)?shù)厣础⑽獾厣匆源龠M(jìn)本?。ㄗ灾螀^(qū)、市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求。由于公共資源受限，地方政府可以被視為追求地方教育利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府表現(xiàn)出地方保護(hù)主義策略，在利益分配問(wèn)題上與中央政府產(chǎn)生討價(jià)還價(jià)的博弈行為。［11］突出表現(xiàn)為地方政府極力為本省學(xué)子爭(zhēng)取更多的一流大學(xué)入學(xué)機(jī)會(huì)，尤其是對(duì)于那些優(yōu)質(zhì)高等教育資源不足的人口大省來(lái)說(shuō)需求更為迫切。

（二）教育組織與政府部門的博弈

橫向的權(quán)力博弈存在于教育組織（高校、高中）與政府部門（中央政府、地方政府）之間。新高考改革中，高校與政府部門（中央政府、地方政府）存在著難以避免的利益博弈。作為高考考生未來(lái)的接收方和培養(yǎng)方，高校的利益主要為生源利益、社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益。其中，生源利益是社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)。高校的最關(guān)鍵利益是招到合適且相互匹配的優(yōu)質(zhì)生源。高校希望在招生與錄取上擁有更多的自由裁量權(quán)。但政府部門為了維護(hù)考試正義，嚴(yán)格控制高校自主招生比例、報(bào)名條件和錄取程序，并實(shí)施“專業(yè)+學(xué)校”的志愿填報(bào)模式［12］，高校所能做的只能是按分錄取，無(wú)法真正選拔有個(gè)性的偏才怪才。高校與政府部門（中央政府、地方政府）的博弈主要是能在招生與錄取權(quán)中獲得多少自主性。

高中與政府部門（中央政府、地方政府）主要是政策實(shí)然現(xiàn)狀與既定政策要求選擇之間的博弈?！蛾P(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定了“選考”“學(xué)考”“一年兩考”等政策。然而，這些政策要求給高中的班級(jí)管理、教學(xué)管理、考試方式及評(píng)價(jià)體系等提出了不小的挑戰(zhàn)。實(shí)施新高考政策時(shí)，高中在落實(shí)新高考變革所需要的教育資源方面并沒(méi)有做好充足的準(zhǔn)備。更讓人憂慮的是，高考制度設(shè)計(jì)很難將高中階段的學(xué)習(xí)成績(jī)納入考核之中，高中的學(xué)習(xí)經(jīng)歷包括選課、志愿服務(wù)等很難被高考制度認(rèn)可與評(píng)價(jià)，并且高中缺乏達(dá)標(biāo)性教育質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這造成了高中教育完全被終結(jié)性的高考支配。

（三）社會(huì)個(gè)體與教育組織的博弈

作為深受高考制度改革影響的利益主體，考生（包括家長(zhǎng)）與教育組織（高校、高中）之間的沖突表現(xiàn)得最為直接。

考生與高校之間的利益博弈主要體現(xiàn)在招生錄取環(huán)節(jié)——高校希望招收優(yōu)秀人才，然而當(dāng)前中國(guó)教育發(fā)展的不平衡態(tài)勢(shì)比較鮮明，弱勢(shì)群體在考試競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。加分政策、看重綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，都可能會(huì)因?yàn)榧彝ベY本差異加劇社會(huì)不平等。經(jīng)濟(jì)、文化資本更為豐富的家庭，能為隱式教學(xué)提供大量的時(shí)間與空間資源以及多層次的溝通形式。［13］在家庭資本的作用下，優(yōu)勢(shì)階層考生的見(jiàn)識(shí)、素養(yǎng)、思維都更加突出，他們擁有更高的綜合素養(yǎng)；而弱勢(shì)階層考生因不具備這些符碼而處于邊緣地位。弱勢(shì)群體的教育機(jī)會(huì)，在高校選拔優(yōu)秀人才的角逐中如何得到保障，這是一個(gè)突出問(wèn)題。

個(gè)體考生與高中學(xué)校同樣形成了一對(duì)相互依存的矛盾體。對(duì)升學(xué)率的追求，使得本該百花齊放的高中成為“應(yīng)試教育”的重災(zāi)區(qū)。考生與高中學(xué)校應(yīng)是命運(yùn)相連的共同體，而在當(dāng)前的評(píng)價(jià)體系下卻成為純粹的利益共同體。在考試壓力的吞噬下，中國(guó)青少年心理狀況整體堪憂。當(dāng)前，家長(zhǎng)和考生更想要“綠色的升學(xué)率”而不是“帶血的升學(xué)率”。很多受過(guò)高等教育的城市中產(chǎn)階層家長(zhǎng)渴求促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和終身發(fā)展的教育，希望中小學(xué)能夠滿足學(xué)生個(gè)性化學(xué)習(xí)和終身化發(fā)展的需求，提升學(xué)生的綜合素質(zhì)，關(guān)注學(xué)生的幸福體驗(yàn)。顯然，在當(dāng)前的考試制度下，這些訴求還很難得到滿足。

表1 新高考制度改革中各利益主體的利益訴求

三、高考制度改革中多元主體利益關(guān)系的重構(gòu)

“關(guān)注相關(guān)利益主體的存在與訴求，是破除高考制度改革困境的重要維度。”［14］突破高考“唯分論”困境的出路在于實(shí)施多元錄取機(jī)制，而多元錄取的實(shí)質(zhì)是多元利益在動(dòng)態(tài)博弈中的平衡。可以說(shuō)，沒(méi)有多元主體的利益表達(dá)和博弈參與，就不可能有真正的多元錄取方式。更進(jìn)一步說(shuō)，多元主體利益博弈既是發(fā)生沖突的根源，又是解決問(wèn)題的藥方。

（一）多元主體利益均衡的必要性

公共政策是各團(tuán)體之間為爭(zhēng)取自身利益而互相競(jìng)爭(zhēng)并達(dá)成妥協(xié)的一種平衡的結(jié)果。［15］高考制度作為招生考試公共政策的核心部分，也是各方利益競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)與整合的過(guò)程。高考制度中各方利益相關(guān)者不同的利益訴求之間自然具有一定的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，但其利益博弈整體上也具有非對(duì)抗性和可整合性特點(diǎn)。非對(duì)抗性和可整合性的基礎(chǔ)在于各方對(duì)于教育公共利益的共同追求。歸根結(jié)底，通過(guò)考試選拔人才的目的是為了追求社會(huì)公共利益，而非個(gè)人利益或部門利益。

然而，在承認(rèn)高考服務(wù)于社會(huì)公共利益的前提下，高考改革仍然面臨著價(jià)值觀念沖突和社會(huì)群體之間教育機(jī)會(huì)分配的利益沖突。就高考改革來(lái)說(shuō)，存在兩種不同的價(jià)值取向，一種是堅(jiān)守公平的外部行動(dòng)者，另一種是強(qiáng)調(diào)質(zhì)量的內(nèi)部行動(dòng)者。公平聯(lián)盟者（如政府）重視秩序、平等，強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益高于個(gè)體利益，滿足國(guó)家需求是高考改革的出發(fā)點(diǎn)；卓越聯(lián)盟者（學(xué)校組織）重視自由、質(zhì)量等，強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)體內(nèi)在需要是高考改革的出發(fā)點(diǎn)。［16］顯然，政府更重公平，學(xué)校和社會(huì)更重質(zhì)量，只有多元利益相關(guān)者的參與才能協(xié)調(diào)與整合不同社會(huì)群體的利益訴求，促進(jìn)公共利益的最大化。

其一，多元利益的整合有助于實(shí)現(xiàn)教育內(nèi)部行動(dòng)者與外部行動(dòng)者之間的對(duì)話，找到公平與質(zhì)量的交集，實(shí)現(xiàn)共同利益?？荚囘x拔制度不應(yīng)只是教育系統(tǒng)內(nèi)部封閉的升學(xué)考試，而應(yīng)融合了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等外部社會(huì)系統(tǒng)的要求。無(wú)疑，教育內(nèi)部系統(tǒng)和社會(huì)外部系統(tǒng)對(duì)于什么是人才、應(yīng)該選拔什么樣的人才看法不一。教育系統(tǒng)內(nèi)部由于慣性更多沿襲著傳統(tǒng)人才觀，而社會(huì)外部系統(tǒng)則對(duì)于人才的要求表現(xiàn)出更強(qiáng)的對(duì)于變化的敏感性和面向?qū)嵺`的實(shí)用性。通過(guò)多元主體的利益博弈，在考試制度中建立對(duì)于人才和教育質(zhì)量的“重疊共識(shí)”，有利于防止教育考試評(píng)價(jià)制度脫離社會(huì)發(fā)展需求。

其二，多元利益的整合有助于通過(guò)博弈抵消個(gè)別群體或單個(gè)部門的特殊利益，實(shí)現(xiàn)考試制度為公共利益最大化服務(wù)。高校、高中、考生基于各自立場(chǎng)的合理訴求，雖然不能擺脫部門利益或某類群體利益立場(chǎng)的束縛，但如果這些利益訴求是理性而公開(kāi)地表達(dá)出來(lái)，在某種程度上也就具備了公共利益的因素，因?yàn)樗居诠怖硇?。本于公共理性的多元主體交流，通過(guò)對(duì)話、辯論可以抵消各方主體基于自我利益最大化提出的訴求，走出“囚徒困境”。如此“主體間互相分歧和沖突的利益經(jīng)過(guò)讓步妥協(xié)被整合在了一起，各主體本位的利益才能轉(zhuǎn)化為相互兼容的利益”［17］，重疊共識(shí)域才逐漸向外圈擴(kuò)大。在此情形下，擴(kuò)大各方利益的交匯點(diǎn)，就能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

其三，多元利益的整合有利于實(shí)現(xiàn)考試的社會(huì)篩選功能與個(gè)體發(fā)展功能的結(jié)合。國(guó)家重視考試的篩選功能，而社會(huì)個(gè)體與教育組織則相對(duì)看重考試的發(fā)展功能。只看重考試制度“為國(guó)選才”的篩選功能，考試將成為使人標(biāo)準(zhǔn)化的制度重負(fù)；看重考試的發(fā)展功能，才能為人的發(fā)展建構(gòu)多元化的“立交橋”。而個(gè)體發(fā)展功能，如果沒(méi)有高校、高中、考生和社會(huì)力量有效參與和表達(dá)訴求的渠道，是不可能在高考制度中被考慮與實(shí)現(xiàn)的。從國(guó)際比較的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如果高考制度的設(shè)計(jì)不能綜合和平衡各方利益，這一制度必然會(huì)出現(xiàn)僵化和失誤——只看重政府的權(quán)威導(dǎo)向，就會(huì)帶來(lái)唯分論的制度僵化；只看重高校的自主招生權(quán)，就會(huì)帶來(lái)大面積的招生腐敗和高等教育發(fā)展的不平衡性。只有將政府主導(dǎo)的“他治”、教育組織主導(dǎo)的“自治”、社會(huì)參與的“共治”三大因素結(jié)合起來(lái)，才有助于考試制度設(shè)計(jì)突破單一的“以分取人”模式，實(shí)現(xiàn)考試制度對(duì)于人的發(fā)展的過(guò)程性和多樣性的尊重與適應(yīng)。

（二）多元主體利益均衡的可能性

多元主體在利益博弈時(shí)，雖有維護(hù)部門利益和個(gè)人利益的考慮，但對(duì)于公平優(yōu)質(zhì)教育的價(jià)值共識(shí)和法制基礎(chǔ)約束了博弈中非理性和非制度化的“越軌”行為。博弈中的責(zé)任共擔(dān)和利益共享會(huì)改善四方處境，使得他們比不合作時(shí)效率更高。奧曼提出“無(wú)限重復(fù)博弈”理論，認(rèn)為只要有合適的制度安排讓博弈各方能不斷從其他行為人的行為中獲取并了解到信息，產(chǎn)生新的動(dòng)力結(jié)構(gòu)及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)見(jiàn)合作的遠(yuǎn)期收益要明顯地大于非合作所帶來(lái)的短期利益，各方就有望達(dá)成合作進(jìn)而減少或部分消除利益相關(guān)者之間的利益摩擦。［18］［19］同樣，政府、高校、高中和考生（包括社會(huì)力量）在高考制度改革演進(jìn)的歷程中可以進(jìn)行多次博弈，尤其是前三者之間能形成穩(wěn)定的合作行為與合作模式，促進(jìn)高考制度不斷地進(jìn)化完善。

從高考制度改革的域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)于復(fù)雜的教育制度的設(shè)計(jì)，各國(guó)多采取多元利益平衡模式，尋找政府、高校、高中、考生四者之間利益的最佳交匯點(diǎn)。如日本實(shí)行招考分離、“全國(guó)統(tǒng)考+高校單獨(dú)考試”的二元模式?！暗谝淮慰荚嚒睘槲牟渴〗M織的全國(guó)“中心考試”，“第二次考試”為高校自行命題、組織、實(shí)施的考試，主要以論文、口試的方式考察學(xué)生的思維能力、表達(dá)能力等。可以說(shuō)，第一次考試充分體現(xiàn)了國(guó)家意志，利用國(guó)家權(quán)威為高等教育入學(xué)確定了統(tǒng)一的、有較高信效度的分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)或曰能力標(biāo)準(zhǔn)；第二次考試則充分賦予了高校自主招生選拔權(quán)力。日本的考試提供了一種典型的權(quán)力平衡模式，即中央政府與高校之間分擔(dān)權(quán)力，前者確定底線，后者在保障底線的基礎(chǔ)上進(jìn)行自由選擇。韓國(guó)實(shí)行“全國(guó)統(tǒng)考+高中成績(jī)+高?？疾椤钡恼猩k法。政府負(fù)責(zé)大學(xué)修學(xué)能力考試的命題、監(jiān)考、評(píng)分；協(xié)會(huì)組織與承辦考試；各高校具有招生自主權(quán)，依據(jù)綜合生活記錄簿、大學(xué)修學(xué)能力考試、大學(xué)自備考核、非教學(xué)科目資料、面試、計(jì)算機(jī)水平證明等六類資料選拔考生；高中主要負(fù)責(zé)向高校提供“綜合生活記錄簿”。［20］日、韓兩國(guó)高考的管理體制充分體現(xiàn)政府和高校兩方利益相關(guān)者的作用，也部分尊重了高中階段教育的獨(dú)立性與過(guò)程性。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與大陸同根同源，其聯(lián)考招生模式曾面臨的問(wèn)題與大陸最為相似。因此，其招生考試制度在平衡各方利益關(guān)系方面有獨(dú)特的做法，具有很強(qiáng)的研究和借鑒價(jià)值。臺(tái)灣地區(qū)采取多元混合招生模式，擁有“考試分發(fā)入學(xué)”“申請(qǐng)入學(xué)”“甄選入學(xué)”“繁星推薦”等多種招生方式。其中，臺(tái)灣地區(qū)高考的“學(xué)測(cè)”與“指考”兩種制度并行、相互補(bǔ)充的設(shè)計(jì)最具特色。簡(jiǎn)要地說(shuō)，“學(xué)測(cè)”時(shí)間在前，采取難度較低的統(tǒng)一考試，檢測(cè)考生是否具備高中基礎(chǔ)知識(shí)，招錄模式主要為高校自主錄??；“指考”時(shí)間在后，針對(duì)學(xué)測(cè)考試結(jié)果不理想或放棄學(xué)測(cè)錄取機(jī)會(huì)的學(xué)生，采取知識(shí)難度更大的統(tǒng)一考試模式，檢測(cè)考生知識(shí)應(yīng)用能力，錄取則按照比較簡(jiǎn)單的按照分?jǐn)?shù)高低來(lái)直接分派機(jī)會(huì)。兩種制度并行，實(shí)際上也是用考試來(lái)適應(yīng)學(xué)生的差異：對(duì)于“學(xué)測(cè)”來(lái)說(shuō)，綜合素質(zhì)好（尤其是家庭資本豐富）的學(xué)生更占優(yōu)勢(shì)；對(duì)于“指考”來(lái)說(shuō)，紙筆能力強(qiáng)的學(xué)生更占優(yōu)勢(shì)。顯然，兩類考試對(duì)于地區(qū)教育差異和學(xué)生個(gè)性差異有著較好的適應(yīng)性。

（三）多元主體利益均衡的可行性

其一，政府、高校、高中三者之間基于人才培養(yǎng)和選拔的中心任務(wù)建立良性的考試權(quán)責(zé)劃分和重構(gòu)合理的利益關(guān)系，是高考制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的前提性條件。更進(jìn)一步，對(duì)于中國(guó)高考制度改革來(lái)說(shuō)，考試權(quán)責(zé)劃分關(guān)系到考試治理結(jié)構(gòu)，它是比考試制度設(shè)計(jì)更為上位、更為基本的頂層設(shè)計(jì)。只有考試治理的結(jié)構(gòu)合理，才能更好地保證在它的作用下具體的制度設(shè)計(jì)是合理的。因此，當(dāng)前最核心的問(wèn)題不是去思考“考什么”和“怎么考”等考試內(nèi)容或選拔方式等問(wèn)題，而是要建構(gòu)多元主體的利益表達(dá)和利益平衡的考試治理結(jié)構(gòu)。政府的主要作用是“掌舵”而不是“劃槳”，是通過(guò)保障公平來(lái)保障考試的權(quán)威性與可信性，而不是要事無(wú)巨細(xì)地參與到招生過(guò)程之中?？荚囍卫斫Y(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)使得高校發(fā)揮選拔人才的主動(dòng)性，高中充分發(fā)揮培養(yǎng)人才的主動(dòng)性，以此形成“社會(huì)共治”的考試治理結(jié)構(gòu)。

其二，多元主體之間利益的重疊共識(shí)域是建構(gòu)多元主體利益均衡機(jī)制的基礎(chǔ)。中央政府、地方政府、高校、高中和考生等主體的訴求不盡相同，重疊共識(shí)域是能夠?qū)崿F(xiàn)利益整合的前提。一個(gè)穩(wěn)固且可持續(xù)的利益平衡機(jī)制應(yīng)充分考慮主體間的各自利益，通過(guò)社會(huì)參與和民主協(xié)商機(jī)制，以確保高考利益相關(guān)者的合法權(quán)益得到平衡和滿足。具體而言，要實(shí)現(xiàn)多元主體的利益均衡，必須反思政府、高校、高中、考生四方主體在考試治理中的獨(dú)特作用，“用其所長(zhǎng)，事無(wú)不舉”，發(fā)揮各方獨(dú)特的不可替代的作用，并促使四大主體之間形成相互支持、相互補(bǔ)充的關(guān)系。首先，要發(fā)揮政府的規(guī)范和監(jiān)管功能，體現(xiàn)高考為國(guó)選才的作用，考試必須在國(guó)家權(quán)威的保障下實(shí)施；其次，必須肯定的是，高考的基本目的是為高校選拔優(yōu)秀人才，因此必須充分凸顯高校在高考招生中的主體地位，體現(xiàn)“誰(shuí)使用、誰(shuí)選拔”的原則；再次，要確保高中教育在制度設(shè)計(jì)中的地位與作用得到充分的考慮與尊重；最后，考生的訴求、需求也要被充分地傾聽(tīng)，應(yīng)給予家長(zhǎng)、社會(huì)各方力量參與高考制度改革的渠道和表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)。由此，高考改革的重疊共識(shí)逐步形成：政府通過(guò)統(tǒng)一考試確定分?jǐn)?shù)的權(quán)威性，高校充分行使招生自主權(quán)，高中享有較高程度的教學(xué)自主權(quán)，社會(huì)及考生享有質(zhì)詢考試制度和監(jiān)督制度實(shí)施的參與權(quán)。

其三，在重疊共識(shí)域的范圍中建立實(shí)現(xiàn)共識(shí)的制度。近些年來(lái)，學(xué)界達(dá)成共識(shí)的高考制度設(shè)計(jì)是實(shí)行招考分離，即讓考試歸政府，讓招生歸高校。這也是一種政府、高校和高中三大主體利益均衡的制度設(shè)計(jì)——統(tǒng)一考試發(fā)揮了國(guó)家權(quán)威“定海神針”的作用，而高校和高中在考試制度中各自都有一定的獨(dú)立性和能動(dòng)性。統(tǒng)一考試只是提供了優(yōu)秀人才之間可以進(jìn)行比較的客觀量化標(biāo)準(zhǔn)和分類錄取的最低標(biāo)準(zhǔn)，它確定了一種底線原則；高?；诟髯粤?chǎng)和判斷，在底線標(biāo)準(zhǔn)之上享有更多自主權(quán)，由“看分”轉(zhuǎn)向“看人”，用人的專業(yè)判斷消解單一的分?jǐn)?shù)選拔人才的誤差；而高中的學(xué)習(xí)過(guò)程和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)在錄取考核中也占有更大比重。高考分?jǐn)?shù)的多元組成部分及動(dòng)態(tài)形成過(guò)程，實(shí)際上就體現(xiàn)了三者利益整合的過(guò)程。如此，高考評(píng)價(jià)制度更具有整體性與靈活性，既覆蓋了考生高中階段的學(xué)習(xí)過(guò)程，避免了高考分?jǐn)?shù)的“一錘定音”，又避免了僵化的“唯分論”對(duì)于人才多樣性和差異性的不適應(yīng)，更有利于選拔創(chuàng)新性人才。

綜上所述，高考改革制度設(shè)計(jì)要構(gòu)建政府規(guī)范主導(dǎo)、教育組織自主、社會(huì)多元參與的利益表達(dá)和利益平衡的考試治理結(jié)構(gòu)；而考試治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化才能產(chǎn)生更具靈活性的考試制度設(shè)計(jì)。

四、基于多元主體利益均衡的高考改革制度設(shè)計(jì)

政府、高校、高中、考生四方利益平衡的考試制度設(shè)計(jì)才能充分實(shí)現(xiàn)制度的理性化，提升制度效率。楊東平曾提出高考成績(jī)、高中成績(jī)、面試成績(jī)“三位一體”的高考方案［21］；與之相近，當(dāng)前在浙江省率先實(shí)施的高水平大學(xué)和一些省屬院?！叭灰惑w”綜合評(píng)價(jià)招生改革，將學(xué)考成績(jī)、高考成績(jī)、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)（報(bào)考高校的自主招生考試成績(jī)與高中綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)）融合在一起折算出綜合成績(jī)后擇優(yōu)錄取，也體現(xiàn)了多方利益平衡的原則。實(shí)踐結(jié)果顯示：“三位一體”制度的實(shí)施結(jié)果粗略相當(dāng)于高考分?jǐn)?shù)降10—70 分左右的分值錄取，其效果受到各利益相關(guān)者的肯定。以此可見(jiàn)，未來(lái)高考改革的趨勢(shì)是“嚴(yán)格按高考分錄取”與“三位一體”招生方式的結(jié)合，考生可在兩者中自由選擇對(duì)己更有利的方式。這一改革思路與臺(tái)灣地區(qū)的高考改革有些類似之處，甚至是不謀而合，也更加適合中國(guó)內(nèi)地教育的差異性與發(fā)展的不平衡性。在這一趨勢(shì)下，筆者提出了更為具體的平衡政府、高校、高中和考生利益關(guān)系的改革設(shè)想。

（一）政府：優(yōu)化高考制度頂層設(shè)計(jì)

“只有國(guó)家主持的高考才可能有效平衡各階層間的利益，找到最佳的社會(huì)均衡點(diǎn)?！保?2］統(tǒng)考形式、內(nèi)容高度統(tǒng)一，公平、公正，是社會(huì)資源的合理分配方式之一，具有經(jīng)濟(jì)高效的巨大優(yōu)勢(shì)。［23］建立全國(guó)統(tǒng)一的高中學(xué)業(yè)水平考試制度或高考制度，是平衡中央政府和地方政府（省級(jí)政府）之間博弈的必然結(jié)果。這符合歷史經(jīng)驗(yàn)，也適應(yīng)國(guó)際改革趨勢(shì)。即便是非常強(qiáng)調(diào)個(gè)性自由的西方發(fā)達(dá)國(guó)家高考也大都采取全國(guó)統(tǒng)一考試形式，如英、法等國(guó)家。當(dāng)前的“統(tǒng)一+分省”考試模式最終應(yīng)該被全國(guó)統(tǒng)一高考模式取代。分省命題浪費(fèi)資源，命題科學(xué)性難以得到保障，理應(yīng)一步一步地被淘汰。

政府應(yīng)優(yōu)化高考制度設(shè)計(jì)。首先，政府要做各方教育利益公平分配的平衡者。教育部只負(fù)責(zé)確保考試的權(quán)威性和公平性，并平衡全國(guó)范圍內(nèi)教育利益分配。在弱勢(shì)群體與優(yōu)勢(shì)群體之間教育利益的博弈過(guò)程中，優(yōu)先保障弱勢(shì)群體利益，干預(yù)城鄉(xiāng)分布狀況，確保老少邊窮地區(qū)學(xué)生進(jìn)入高校尤其是一流高校學(xué)習(xí)的平等機(jī)會(huì)；在教育強(qiáng)省與教育弱省的博弈過(guò)程中，充分考慮教育弱省的利益，削弱某些地區(qū)的教育特權(quán)。其次，政府要完善考試治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增加高校的自主裁量權(quán)，暢通多元錄取的途徑。保持高考制度的彈性，充分認(rèn)識(shí)到考試的統(tǒng)一性與人才成長(zhǎng)的多樣性在本質(zhì)上是有沖突的。因此，必須突破高考“唯分論”的制度缺陷，如此才能真正選拔拔尖創(chuàng)新人才。再次，要協(xié)調(diào)好考試的選拔性和達(dá)標(biāo)性功能。在兩考合一之后，高中學(xué)業(yè)水平考試具有了達(dá)標(biāo)與選拔的雙重功能。必須進(jìn)一步簡(jiǎn)化高考制度設(shè)計(jì)，降低考試成本，減少考試的競(jìng)爭(zhēng)壓力和“分分計(jì)較”的壓力，使考生卸下“沉重的負(fù)擔(dān)”。

（二）高校：擴(kuò)大高校招生自主權(quán)

解決政府與高校之間利益博弈的關(guān)鍵在于“招考分離”。考試招生制度體系中，考試是測(cè)量學(xué)生學(xué)習(xí)效果和學(xué)力表現(xiàn)的主要手段，其重要功能是提供測(cè)試數(shù)據(jù)與參照信息，輔助招生機(jī)構(gòu)合理評(píng)價(jià)、合理決策；招生是招生機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選拔合適的學(xué)生進(jìn)入特定高校學(xué)習(xí)特定專業(yè)（類）的活動(dòng)。將考試和招生兩項(xiàng)職能劃分開(kāi)來(lái)，讓教育考試機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織考試，而高校負(fù)責(zé)招生，實(shí)現(xiàn)主體分離、責(zé)任分離、手段分離，這是高考改革一直探索的方向。［24］

“就權(quán)力配置而言，只有招生權(quán)、教育教學(xué)權(quán)相統(tǒng)一的時(shí)候，學(xué)校才能通盤考慮自己的整體辦學(xué)目標(biāo)，通盤考慮資源的分配模式和方式，也只有是完整權(quán)力結(jié)構(gòu)的學(xué)校法人，才能說(shuō)得上學(xué)校真正意義上的自主辦學(xué)?！保?5］可見(jiàn)，高校招生自主權(quán)的擴(kuò)大是高考改革中利益平衡的關(guān)鍵，但目前這一關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)展還比較緩慢。高校自主招生考試制度因?yàn)樵趯?shí)施中出現(xiàn)材料造假、不公平等問(wèn)題，而不得不中止。這說(shuō)明在當(dāng)前的制度框架下只給予高校少許的招生自由是不能解決問(wèn)題的，容易滋生腐敗。一方面，必須從考試治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上給予高校更大的自由裁量權(quán)，政府部門讓渡更多的招生決策權(quán)；省級(jí)招辦對(duì)高校招生的直接參與和管理職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與監(jiān)督的職能，將確定錄取控制分?jǐn)?shù)線、確定入圍比例等權(quán)力由省級(jí)招辦轉(zhuǎn)交給高校。另一方面，政府必須加大對(duì)于高校招生自主權(quán)的監(jiān)控與問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化高校招生委員會(huì)的正當(dāng)程序、所負(fù)責(zé)任，設(shè)置民主監(jiān)督與考錄申訴機(jī)制。一些研究結(jié)果表明：如果信息透明，在榮譽(yù)機(jī)制和多邊懲罰機(jī)制的共同作用下，腐敗會(huì)被會(huì)控制在一個(gè)零星散發(fā)的個(gè)人化狀態(tài)。［26］

（三）高中：做好基礎(chǔ)教育的“守門人”

作為向高校輸送人才的主體，高中應(yīng)與高校進(jìn)行“雙高對(duì)接”，借鑒英、美、韓等國(guó)家的招生管理模式，向高校提供考生在校期間的“高中成績(jī)”。已有學(xué)者指出，“以高中校內(nèi)成績(jī)作為高校招生錄取的主要依據(jù)，以全國(guó)或全省統(tǒng)一考試成績(jī)對(duì)高中成績(jī)進(jìn)行校準(zhǔn)，統(tǒng)一考試成績(jī)與考生是否被錄取脫鉤”是符合國(guó)情的改革方案。［27］高中成績(jī)能夠呈現(xiàn)考生的平時(shí)表現(xiàn)，供高校錄取時(shí)參考。同時(shí)，高中綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)應(yīng)被予以充分重視。綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)反映學(xué)生全面而有個(gè)性的發(fā)展，可基于核心素養(yǎng)設(shè)計(jì)指標(biāo)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行品德表現(xiàn)、運(yùn)動(dòng)健康、藝術(shù)素養(yǎng)、創(chuàng)新實(shí)踐、學(xué)業(yè)水平等多方面的過(guò)程性評(píng)估［28］，以高中教師為記錄主體，高校為評(píng)價(jià)主體。

此外，高中應(yīng)在很大程度上享有教學(xué)自主權(quán)和人才培養(yǎng)的能動(dòng)性。高中必須堅(jiān)持高中教育的獨(dú)立價(jià)值，而不能將高中及整個(gè)基礎(chǔ)教育變成高考制度的附庸。高中教育質(zhì)量提升、整體改革都取決于高中在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。高中必須著眼學(xué)生的終身發(fā)展和未來(lái)社會(huì)對(duì)創(chuàng)新性人才的培養(yǎng)，而不能只關(guān)注升學(xué)率；必須優(yōu)化對(duì)于高中教育的評(píng)價(jià)考核體系，促進(jìn)高中教育的多樣化發(fā)展。當(dāng)然，高中還要開(kāi)設(shè)生涯教育課程，為學(xué)生提供生涯規(guī)劃輔導(dǎo)，并引導(dǎo)考生理性選考——與美好的生活、無(wú)限可能的未來(lái)相比，高考只是漫長(zhǎng)人生中的一個(gè)拐點(diǎn)，而不是終點(diǎn)，并非唯一的出路。

（四）考生：暢通主體參與渠道

“考生是與教育考試行政主體相對(duì)應(yīng)的行政相對(duì)人，在法律上擁有考試參與權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)、知情權(quán)、信息受保護(hù)權(quán)、優(yōu)先被保護(hù)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利?！保?9］在高考制度改革中，考生（包括家長(zhǎng)）應(yīng)充分享有質(zhì)詢考試制度和監(jiān)督新高考制度實(shí)施的參與權(quán)。作為高考制度改革中最核心、最基層的利益相關(guān)者，他們的參與和回應(yīng)很大程度上代表著新高考制度公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。因此，若其合理的利益訴求（公平的入學(xué)機(jī)會(huì)、學(xué)生的綜合素質(zhì)、幸福體驗(yàn)）在政策制定與執(zhí)行中能得到充分、有力的表達(dá)，他們的需求將受到政策制定者和執(zhí)行者的關(guān)注與回應(yīng)，從而進(jìn)一步規(guī)范政府行為、影響政策走向，達(dá)成人民滿意的高質(zhì)量考試，助力實(shí)現(xiàn)教育考試中的公平正義。

然而，考生及其他社會(huì)個(gè)體參與高考改革話語(yǔ)權(quán)較弱、參與機(jī)會(huì)不均。要使考生（包括家長(zhǎng)）更好地參與到高考改革中，應(yīng)暢通主體參與渠道。一方面，順應(yīng)社會(huì)需求，降低考試制度的社會(huì)成本，進(jìn)一步推行異地高考等制度，確保所有學(xué)生都有在居住地平等參加高考的權(quán)利；另一方面，讓農(nóng)村地區(qū)、普通家庭的考生、家長(zhǎng)及其社會(huì)代表在高考改革中擁有充分發(fā)聲的機(jī)會(huì)，讓高考制度改革不至于忽略弱勢(shì)群體學(xué)生的生存發(fā)展機(jī)會(huì)。

高考制度改革任重道遠(yuǎn)，難以盡善盡美?！案骼嫦嚓P(guān)者不斷增加與分化的利益訴求，對(duì)高考招生制度的科學(xué)性與公平性提出的變革需求，成為高考改革的動(dòng)力機(jī)制?！保?0］面向未來(lái)，高考制度改革需要在環(huán)境與制度兩方著力：從社會(huì)環(huán)境來(lái)看，信任文化有助于考試彈性和靈活性增加，使得多元主體合作更為便捷，多元錄取方式也更為穩(wěn)健與多樣；從制度來(lái)看，改進(jìn)考試治理結(jié)構(gòu)，保障各利益相關(guān)者表達(dá)利益的制度空間，發(fā)揮各利益相關(guān)者的主體作用，完善利益整合和對(duì)話協(xié)商的機(jī)制，高考制度會(huì)更好地實(shí)現(xiàn)公平與效率的雙重目標(biāo)。